Постановление № 74 от 29.01.2008

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Стратегии развития государственного

внутреннего финансового контроля

N 74  от  29.01.2008

 (в силу 08.02.2008) 

Мониторул Офичиал N 28-29 ст.147 от 08.02.2008

* * *

Утратил силу: 09.07.2010

Постановление Правительства N 597 от 02.07.2010

Правительство ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Стратегию развития государственного внутреннего финансового контроля (прилагается).

2. Мониторинг процесса реализации Стратегии развития государственного внутреннего финансового контроля возложить на Министерство финансов.

 Утверждена

Постановлением Правительства

№ 74 от 29 января 2008 г.

Примечание: По всему тексту слова “Министерство социальной защиты, семьи и ребенка”, “Министерство местного публичного управления” заменить словами “Министерство труда, социальной защиты и семьи”, “Министерство строительства и регионального развития” согласно Пост.Прав. N 341 от 03.05.2010, в силу 11.05.2010

СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО

ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

I. ПРЕДИСЛОВИЕ

Необходимость улучшения управления публичными финансами для обеспечения выполнения правительственных задач в условиях транспарентности, действенности и эффективности является важной целью деятельности государственного сектора. С этой целью была разработана Стратегия развития государственного внутреннего финансового контроля (в дальнейшем – Стратегия), которая соответствует пункту 42 Плана действий Республика Молдова - Европейский Союз и представляет собой концептуальную и стратегическую базу внедрения современной системы государственного внутреннего финансового контроля. Настоящая Стратегия утверждается с целью: а) подтверждения обязательства по обеспечению эффективности и контроля деятельности посредством усиления ответственности в публичном секторе; b) реформирования действующей системы контроля в систему государственного внутреннего финансового контроля (в дальнейшем – ГВФК), признанную Европейским Союзом; и с) определения задач по созданию нормативной, институциональной и инструктивной базы и представления актуализированного плана действий по внедрению ГВФК в публичном секторе Республики Молдова.

Настоящая Стратегия отмечает достижения различных проектов и развитие деятельности в данной области, представляет осуществляемую и подлежащую актуализации деятельность, учитывая процесс внедрения и результаты работы пилотных проектов.

Для настоящей Стратегии используются следующие основные понятия:

внутренний аудит – независимая деятельность по предоставлению объективных гарантий и консультаций, направленных на увеличение ценности и совершенствование операциональной деятельности учреждения. Внутренний аудит призван помогать учреждению достичь поставленных целей, используя систематический и последовательный подход к процессам менеджмента, управления рисками и контроля и разрабатывая рекомендации для повышения эффективности деятельности учреждения;

контроль ex-ante – комплекс мероприятий, которые осуществляются до принятия решений и перед реализацией определенных операций учреждения. Операции и сопутствующие документы подвергаются проверке с целью уточнения их законности и соответствия выделенным ресурсам. Данные проверки могут расцениваться как внутренний контроль ex-ante в случае их проведения в учреждении или как внешний контроль ex-ante в случае их проведения органом вне учреждения;

контроль ex-post – все виды контроля, выполняемого после завершения операций или принятия решения. Данные проверки расцениваются как внутренний контроль ex-post в случае их проведения в учреждении или как внешний контроль ex-post в случае их проведения органом вне учреждения;

экономичность – минимизация стоимости ресурсов, используемых для запланированных результатов, с учетом обеспечения требуемого качества результатов;

действенность – соотношение между использованными ресурсами и полученными результатами. Предполагает получение максимальных результатов с использованием определенного объема ресурсов;

эффективность – степень достижения запланированных целей, то есть соотношение между запланированным и полученным воздействием. Указывает степень реализации предложенных целей;

субъект – государственное учреждение или орган власти, использующий/управляющий публичными фондами или публичным имуществом;

исполнитель бюджета – руководитель/менеджер публичного учреждения, наделенный правом осуществлять расходы и/или использовать/управлять фондами или публичным имуществом;

публичные фонды – средства национального публичного бюджета, внешняя финансовая помощь, предоставленная Республике Молдова или учреждениям/органам публичного управления, внешние кредиты, полученные по контрактам или гарантированные государством или учреждениями/органами публичного управления, а также внутренние займы, оговоренные учреждениями/органами публичного управления;

управленческая ответственность – ответственность исполнителя бюджета за совокупность обязанностей или задач и за соблюдение правил и стандартов, применяемых в его профессиональной деятельности. Состоит в постоянном стремлении достичь наилучших результатов, связанных с поставленными задачами, посредством оптимизации выделенных ресурсов;

результаты – те материальные ценности или услуги, которые являются результатом деятельности учреждения, предоставляемые с целью удовлетворения общественных нужд, и любые ценности или услуги, предоставляемые для собственного конечного потребления.

II. КОНТЕКСТ

2.1. План действий Республика Молдова – Европейский Союз

План действий Республика Молдова - Европейский Союз, подписанный 22 февраля 2005 г. (опубликованный в официальном издании "Международные соглашения", 2006 г., том 38, стр.401), определяет стратегические задачи сотрудничества сторон с целью регулирования управленческой системы Республики Молдова для обеспечения действенного и долговременного сотрудничества с Европейским Союзом (ЕС).

Пункт 42 Плана действий предусматривает меры по улучшению управления публичными финансами и государственного финансового контроля посредством:

разработки стратегии и документа по урегулированию системы внутреннего финансового контроля;

установления законодательной базы государственного внутреннего финансового контроля;

постепенной гармонизации с международными стандартами и передовыми практиками ЕС в данной сфере.

В этом контексте Министерство финансов инициировало внедрение проекта "Менеджмент публичных финансов", финансируемого Всемирным банком посредством многодонорского трастового фонда. Настоящая Стратегия представляет собой пути внедрения раздела "Внутренний контроль и аудит" вышеуказанного Проекта и охватывает двухлетний период, в течение которого будет установлена база эффективной системы ГВФК.

2.2. Стратегия развития государственного внутреннего финансового контроля

2.2.1. Согласно передовым практикам, реализованным в процессе присоединения новых стран-членов ЕС, а также исходя из опыта стран, которые еще находятся в процессе присоединения, Министерство финансов взяло на себя обязанность разработать настоящую Стратегию.

Настоящая Стратегия рассматривает средства национального публичного бюджета, включая фонды, предоставленные ЕС и другими донорами.

Стратегия описывает модель ГВФК, которая лежит в основе внедрения данной системы в Республике Молдова, представляет общий взгляд на нынешнюю систему контроля в публичном секторе и на действующую законодательную базу в данной сфере, анализирует недостатки, которые следует устранить, и указывает пути их устранения.

2.2.2. Министерство финансов является центральным отраслевым органом, отвечает за разработку, внедрение, мониторинг и актуализацию настоящей Стратегии.

2.2.3. Для обеспечения внедрения Стратегии необходимо значительно повысить профессиональный уровень персонала, участвующего во внедрении ГВФК, и обеспечить необходимые финансовые ресурсы, которые предоставят возможность разработки методологии, обучения персонала и применения новых функций на соответствующем уровне в публичном секторе. Министерство финансов разработает систему отчетности о деятельности по внедрению системы ГВФК.

Настоящая Стратегия обсуждена и скоординирована с основными сторонами, участвующими в процессе внедрения системы ГВФК: министерствами, Счетной палатой (СП), Академией публичного управления (АПУ), Ассоциацией профессиональных бухгалтеров и аудиторов Республики Молдова и с другими учреждениями, включая международные финансовые учреждения и Европейскую комиссию.

[Пкт.2.2 изменен Пост.Прав. N 108 от 09.02.2009, в силу 17.02.2009]

III. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО
ВНУТРЕННЕГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

3.1. Определение

Согласно передовым практикам ЕС термин "Государственный внутренний финансовый контроль" определяется как основная консолидированная система Правительства и подчиненных ему органов, созданная в целях обеспечения финансового менеджмента и контроля за использованием публичных фондов в публичном секторе согласно принципам эффективного финансового управления. ГВФК основывается на трех принципах: управленческая ответственность за организацию финансового менеджмента и контроля учреждений, внутренний независимый функциональный аудит и централизованная гармонизация в данной сфере.

Модель ГВФК была разработана Европейской комиссией в собственных целях, после чего эта модель стала составной частью acquis comunitar, с последующим внедрением в законодательную базу всех новых стран-членов ЕС.

3.2. Управленческая ответственность

3.2.1. Согласно принципам управленческой ответственности руководители несут прямую ответственность за управление и развитие учреждений. Руководители учреждений всех уровней ответственны за создание и поддержание системы финансового менеджмента и контроля (ФМК), которая в состоянии обеспечить осуществление задач по планированию, программированию, разработке бюджета, по бухгалтерскому учету, контролю, отчетности, архивированию и мониторингу. ФМК обеспечивает выполнение задач учреждений в условиях экономичного, действенного и эффективного управления выделенными фондами.

Система ФМК охватывает все формы контроля и менеджмента учреждения. Эта система отражает всю деятельность учреждения и, в частности, управление доходами/приходами, расходами/платежами, активами и пассивами учреждения.

 Руководители обязаны представлять, кроме того, отчеты о деятельности и результаты адекватности финансового менеджмента, систем контроля и управления рисками, а также внутреннего аудита руководимых ими учреждений.

Управленческая ответственность относится к системе, в рамках которой каждый руководитель любого уровня стремится к наиболее действенному использованию предоставленных ему ресурсов для осуществления деятельности, необходимой для достижения поставленных целей. Ответственность подразумевает действенность публичных средств и получение результатов с наилучшим соотношением цены и качества.

3.2.2. Разработка и внедрение системы ФМК в учреждениях предполагает процедуры внутреннего контроля для обеспечения:

четких целей;

идентификации и управления рисками;

определения критериев качественных показателей;

постоянного развития системы внутреннего контроля.

Процедуры внутреннего контроля уменьшают риски путем проверки операций с целью выявления и предотвращения нарушений, которые привели или могут привести к ошибкам и мошенничеству в управлении.

Процедуры внутреннего контроля охватывают финансовые, а также операциональные процедуры контроля, которые могут быть проведены до принятия решения и до осуществления деятельности. В большинстве стран-членов ЕС данная совокупность контролей известна как контроль ex-ante.

Контроль ex-ante обычно полностью децентрализован, и каждый руководитель несет ответственность за его адекватное внедрение и развитие в учреждении.

В отличие от контроля ex-ante, последующий контроль (называемый ex-post) широко внедрен в постсоветских государствах с целью проверки операций и деятельности после их осуществления.

3.3. Внутренний аудит

3.3.1. Внутренний аудит ответственен за обеспечение и консультирование путем оценки эффективности системы ФМК учреждения и предоставления рекомендаций для ее улучшения.

3.3.2. Основной целью внутреннего аудита является оценка системы ФМК и предоставление рекомендаций для ее наилучшего функционирования.

3.3.3. Публичные субъекты должны обеспечить осуществление функционального независимого внутреннего аудита с целью предоставления объективной оценки системы ФМК. Аудиторы отчитываются непосредственно перед руководителем и не участвуют в решении руководящих задач, за которые они не несут ответственности. Аудиторы оценивают и рекомендуют, руководители принимают решение о путях внедрения полученных рекомендаций.

3.3.4. Руководители обеспечивают внутренний аудит деятельности своего учреждения как посредством созданных в его рамках структур в случае, если учреждение может выделить специальные средства для данной деятельности, так и посредством внешней контрактации услуг по внутреннему аудиту.

3.4. Централизованная гармонизация и координация

Независимо от специфики деятельности различных типов государственных учреждений важнейшим аспектом является совместный подход к процессу внедрения и осуществления ГВФК.

Согласно передовым практикам ЕС третьим элементом ГВФК является централизованная функция по гармонизации и координации, выполняемая специализированной структурой, известной в международной практике как Центральное управление по гармонизации (ЦУГ). Основной задачей данной структуры является внедрение и развитие ГВФК путем разработки необходимой законодательной и методологической базы. Данная структура обеспечивает действенность систем ФМК и внутреннего аудита в публичном секторе, соответствующих передовым практикам ЕС и стандартам в данной сфере, включая международные стандарты профессиональной практики внутреннего аудита (ISPPIA) и стандарты внутреннего контроля COSO (Comittee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission). Структура, ответственная за гармонизацию, поддерживает на соответствующем уровне качественное развитие методологии в данной сфере, участвуя в организации семинаров, конференций, и оценивает систему ГВФК, разрабатывая сводные отчеты, обеспечивает сотрудничество с органом внешнего аудита, деятельность которого основывается на стандартах Международной организации высших аудиторских учреждений (INTOSAI).

ЦУГ несет ответственность за сертификацию внутренних публичных аудиторов, осуществляемую в результате проверки профессиональных качеств и опыта в области внутреннего аудита. ЦУГ является компетентным органом в обучении, организации и в поддержании профессии внутреннего публичного аудитора.

[Пкт.3.4 изменен Пост.Прав. N 108 от 09.02.2009, в силу 17.02.2009]

IV. АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ В РЕСПУБЛИКЕ МОЛДОВА
СИСТЕМЫ КОНТРОЛЯ

4.1. Институциональный анализ

С ведомственной точки зрения система контроля, существующая в Республике Молдова, имеет следующую структуру:

I. Счетная палата – высший орган государственного финансового контроля, который обладает функциональной независимостью и исполняет свои обязанности согласно Закону № 312-XIII от 8 декабря 1994 г. о Счетной палате (Официальный монитор Республики Молдова, 1995 г., № 7, ст.77) и другим законодательным актам.

II.Органы, подчиняющиеся Правительству:

1) Министерство финансов:

a) Государственная налоговая служба действует согласно Налоговому кодексу, Постановлению Правительства № 1736 от 31 декабря 2002 г. "О регламентировании деятельности органов Государственной налоговой службы" (Официальный монитор Республики Молдова, 2002 г., № 190-197, ст.1887) и другим действующим законодательным актам, и осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства, за правильным начислением, полным и своевременным перечислением сумм налоговых обязательств в бюджет;

b) Служба финансового контроля и ревизии (СФКР) осуществляет деятельность согласно Постановлению Правительства № 667 от 27 мая 2002 г. "О некоторых мерах по обеспечению деятельности Министерства финансов" (Официальный монитор Республики Молдова, 2002 г., № 71-73, ст.759), является органом государственного контроля и внутреннего аудита в публичном секторе, который в пределах компетенции осуществляет контроль за финансово-экономической деятельностью учреждений, предприятий и организаций независимо от формы собственности и вида деятельности, использующих средства национального публичного бюджета и оказывает услуги по внутреннему аудиту публичным учреждениям;

c) Государственное казначейство и территориальные казначейства Министерства финансов осуществляют деятельность согласно Положению об организации и функционировании Министерства финансов, утвержденному Постановлением Правительства № 1265 от 14 декабря 2008 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2008 г., № 208-209, ст.1278), и выполняют и выполняет функции по обеспечению исполнения бюджетной системы, управлению средствами казначейских счетов, финансированию расходов в рамках бюджетных кредитов и их специального назначения, оперативному прогнозированию бюджетных и внебюджетных поступлений, их рациональному управлению в рамках затрат, предусмотренных для данного периода;

[Подпкт.с) изменен Пост.Прав. N 341 от 03.05.2010, в силу 11.05.2010]

2) Таможенная служба осуществляет деятельность согласно Таможенному кодексу № 1149-XIV от 20 июля 2000 г., Налоговому кодексу № 1163-XIII от 24 апреля 1997 г., Закону о службе в таможенных органах № 1150-XIV от 20 июля 2000 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2000 г., № 106-108, ст.765), другим нормативным актам и исполняет обязанности по обеспечению погашения налоговых обязательств, связанных с прохождением таможенных границ и/или размещением товаров под таможенный режим;

3) Агентство материальных резервов, государственных закупок и гуманитарной помощи осуществляет деятельность по государственному регулированию, контролю и межотраслевой координации в области государственных закупок согласно Закону государственных закупок № 96-XVI от 13 апреля 2007 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2007 г., № 107-111, ст.470) и другим нормативным актам;

4) Инспекция труда осуществляет государственный контроль соблюдения законодательных актов и других нормативных актов в области труда на предприятиях, в учреждениях и организациях любого вида собственности и организационно-правовой формы, а также в органах местного и центрального публичного управления и осуществляет деятельность согласно Закону об Инспекции труда № 140-XV от 10 мая 2001 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2001 г., № 68-71, ст.505) и другим нормативным актам;

5) Государственная инспекция в строительстве в своей деятельности руководствуется Постановлением Правительства № 360 от 25 июня 1996 г. "О государственном контроле за качеством в строительстве" (Официальный монитор Республики Молдова, 1996 г., № 49-50, ст.415) и другими нормативными актами и является органом, исполняющим функции по осуществлению государственного контроля за неукоснительным и единообразным применением законодательства и нормативных документов по дисциплине градостроительства, обустройству территории и качеству в строительстве;

6) Центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией является специализированным правоохранительным органом по противодействию финансово-экономическим, налоговым правонарушениям и коррупции, который осуществляет деятельность согласно Закону о Центре по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией № 1104-XV от 6 июня 2002 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2002 г., № 91-94, ст.668). В процессе исполнения обязанностей проводит ревизии финансово-экономической деятельности и налоговые проверки, связанные с рассмотрением заявлений, сведений и сообщений о правонарушениях или уголовном преследовании;

7) Министерство строительства и регионального развития является центральным отраслевым органом публичного управления, основной задачей которого является обеспечение реализации конституционных прерогатив Правительства по осуществлению общего руководства местным публичным управлением. Министерство строительства и регионального развития посредством территориальных управлений административного контроля проверяет законность актов органов местного публичного управления о проведении аукционов, а также обязательств и расходов свыше 30 тыс.леев – для административно-территориальных единиц первого уровня и свыше 300 тыс.леев - для административно-территориальных единиц второго уровня.

III. Национальная касса социального страхования – самостоятельное государственное учреждение национального значения, которое является юридическим лицом, управляющим государственной системой социального страхования. Осуществляет деятельность и функции согласно Закону о государственной системе социального страхования № 489-XIV от 8 июля 1999 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2000 г., № 1-4, ст.2), Постановлению Правительства № 739 от 25 июля 2000 г. "Об утверждении устава Национальной кассы социального страхования" (Официальный монитор Республики Молдова, 2000 г., № 94-97, ст.834) и нормативным актам. НКСС выполняет функции по учету, рациональному и транспарентному распределению финансовых средств бюджета государственного социального страхования, индивидуальному учету на национальном уровне всех плательщиков в бюджет государственного социального страхования, а также по ведению журнала учета плательщиков и журнала учета застрахованных лиц, назначению и организации выплаты пенсий, пособий и других платежей социального страхования, а также некоторых видов выплат по социальной помощи, финансируемой из средств государственного бюджета.

IV. Национальная медицинская страхования компания является независимой государственной организацией национального уровня, которая управляет фондами обязательного медицинского страхования и осуществляет деятельность согласно Закону об обязательном медицинском страховании № 1585-XIII от 27 февраля 1998 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 1998 г., № 38-39, ст.280), Постановлению Правительства № 156 от 11 февраля 2002 г. "Об утверждении устава Национальной медицинской страховой компании" (Официальный монитор Республики Молдова, 2002 г., № 27-28, ст.232) и другим нормативным актам. Выполняет функции в области обязательного медицинского страхования и других видов страхования, относящихся к медицине и здравоохранению, осуществляет контроль качества и объема оказанной медицинской помощи.

V. Другие органы контроля – органы публичного управления, которые осуществляют специфические функции по предупреждению, констатации, наказанию за нарушения в следующих специфических областях: Агентство ветеринарной санитарии и безопасности продуктов животного происхождения, Государственная экологическая инспекция, Национальный научно-практический центр превентивной медицины, и т.д.

VI.Управления внутреннего аудита были созданы в Счетной палате, Национальной кассе социального страхования, Национальной медицинской страховой компании, Министерстве финансов, Министерстве внутренних дел, Таможенной службе, Научно-практическом центре общественного здоровья и санитарного менеджмента, Национальном научно-практическом центре превентивной медицины, Департаменте пенитенциарных учреждений, Национальном бюро статистики, Министерстве иностранных дел и европейской интеграции, Национальной комиссии по финансовому рынку. Управления/отделы внутреннего аудита были созданы без нормативной и методологической базы.

[Пкт.4.1 изменен Пост.Прав. N 108 от 09.02.2009, в силу 17.02.2009]

4.2. Функциональный анализ

Система контроля, существующая в Молдове, отличается ярко выраженной централизацией. Она характеризуется следующими слабыми сторонами:

a) процедуры контроля в большой степени централизованы и осуществляются органами внешнего контроля после выполнения операций;

b) контроль расценивается как мера взыскания;

c) контроль основывается на определенных специализированных сегментах и не предполагает операциональные процессы учреждений;

d) недостаточное различие терминов "ошибка" (неправильное применение или несоблюдение процедур) и "мошенничество" (намеренная ошибка);

e) процедуры контроля направлены на выявление ошибок, мошенничества и коррупции, в то время как внутренний контроль операциональных процедур считается менее важным несмотря на то, что он влияет на эффективность деятельности;

f) управленческая ответственность предусматривает только законность и соответствие в управлении имуществом и публичными финансами, упуская экономичность, эффективность и действенность;

g) разглашение информации за пределами учреждения расценивается как риск; информационные процессы и отчетность слабо развиты;

h) в рамках структур внутреннего аудита, созданных в публичных субъектах, не обеспечивается функциональная независимость, специалисты не обладают профессиональными знаниями в области внутреннего аудита, деятельность этих структур зачастую накладывается на деятельность специализированных органов контроля;

i) многочисленные органы контроля и, в некоторых случаях, дублирование функций органов контроля. Так, СП и СФКР выполняют функции финансового контроля за использованием фондов и публичного имущества. Координируя планы деятельности, СП осуществляет внешний финансовый контроль пользователей бюджетов первого уровня и СФКР – пользователей бюджетных средств третьего уровня. В то же время ответственность за внешний финансовый контроль пользователей бюджетов второго уровня несет как СП, так и СФКР. Согласно передовым европейским практикам СП не является сферой деятельности ГВФК, представляя орган внешнего аудита, который оценивает деятельность ГВФК. Учитывая законоположения Плана стратегического развития СП и цели настоящей Стратегии, к 2009 году СП будет осуществлять функции внешнего аудита, в то время как СФКР будет реорганизована в орган внутреннего аудита и финансового контроля. В отношении области покрытия пользователей всех уровней следует найти к ним единый подход. В связи с этим необходимо обеспечить связь между двумя реформами, которые осуществляются в СП и СФКР.

Сильными сторонами, способствующими внедрению ГВФК, являются:

a) опыт внедрения пилотных проектов по внутреннему аудиту в рамках Национальной кассы социального страхования (НКСС), полученный в 2004-2005 гг.;

b) создание управлений/структур внутреннего аудита в некоторых учреждениях;

c) комплексная реформа в сфере менеджмента публичных финансов;

d) различные программы непрерывного обучения руководителей в сфере финансового менеджмента.

[Пкт.4.2 изменен Пост.Прав. N 108 от 09.02.2009, в силу 17.02.2009]

4.3. Анализ законодательной базы

Вопросы управления, контроля и ответственности за использование публичных финансов отражены в различных законах и положениях существующей законодательной базы. Помимо вышеперечисленных законов можно отметить:

Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27 апреля 2007 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2007 г., № 90-93, ст.399);

Закон о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24 мая 1996 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 1997 г., № 19-20, ст.197;

Закон о местных публичных финансах № 397-XV от 16 октября 2003 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2003 г., № 248-253, ст.996);

Закон о местном публичном управлении № 436-XVI от 28 декабря 2006 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2007 г., № 32-35, ст.116);

Закон о бюджете на соответствующий год;

Кодекс об административных правонарушениях, утвержденный 29 марта 1985 г. (Вести МССР, 1985 г., № 3, ст.47);

Уголовный кодекс, утвержденный Законом № 985-XV от 18 апреля 2002 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2002 г., № 128-129, ст.1012).

Законодательная база дополнена нормативной базой, утвержденной различными постановлениями Правительства и методологическими нормами, утвержденными приказами министра финансов и другими уполномоченными в данной сфере публичными органами.

Таким образом, можно сделать вывод, что положения о процедурах внутреннего контроля должны быть обобщены, улучшены и систематизированы одним документом, который будет представлять методологическую базу внедрения ФМК в публичном секторе.

Также будет внедрена новая концепция управленческой ответственности за эффективный ФМК, необходимой для достижения целей учреждения в условиях транспарентности, законности, согласованности, экономичности, действенности и эффективности.

Положения о внутреннем аудите в публичном секторе обусловлены Законом № 436-XVI от 28 декабря 2006 г. о местном публичном управлении, глава XIII "Внутренний аудит", который в общих чертах регламентирует создание, цели и задачи, организацию и осуществление, координацию и развитие систем внутреннего аудита только для органов местного публичного управления.

Исходя из изложенного, основные аспекты применения модели ГВФК во всем публичном секторе установлены Законом о бюджетной системе и бюджетном процессе № 847-XIII от 24 мая 1996 г. (повторно опубликован в Официальном мониторе Республики Молдова, 2005 г., специальный выпуск), с последующими изменениями и дополнениями, и будут отражены в нормативной базе после принятия специального органического закона о ГВФК.

Закон о ГВФК будет содержать положения для ФМК, внутреннего аудита и централизованной координации и гармонизации и определит пути внедрения, роль и ответственность каждого участника. Также будет разработана и дополнена необходимая методологическая база.

[Пкт.4.3 изменен Пост.Прав. N 108 от 09.02.2009, в силу 17.02.2009]

V. КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ БАЗА ГВФК В МОЛДОВЕ

5.1. Основные принципы

Внедрение ГВФК является ключом успеха и для других проводимых реформ и будет способствовать борьбе с коррупцией и мошенничеством. Модель ГВФК предоставит адекватные и транспарентные методы для обеспечения использования публичных средств согласно поставленным задачам на всех уровнях публичных субъектов в условиях экономичности, действенности и эффективности.

5.1.1. Внедрение внутреннего аудита предшествует развитию ФМК. Опыт, приобретенный в процессе внедрения ГВФК в других странах, показывает, что внутренний аудит внедряется легче и быстрее, чем полноценный функциональный ФМК. Вторым уроком из этого опыта является то, что если руководители не осознают действительные приоритеты внутреннего аудита, он будет выполнять чисто теоретическую роль. Более того, пилотные миссии по внутреннему аудиту, которые основываются на существующих системах внутреннего контроля, могут внести существенный вклад в процесс развития новой системы ФМК.

Основываясь на данном опыте, можно определить явное преимущество первых пилотных проектов по внутреннему аудиту, состоящее в выявлении операциональных процессов и оценке действий, сопряженных с внутренним контролем. Внутренние аудиторы оценят действенность инструментов и процедур, внедренных руководством, предоставят рекомендации для улучшения внутреннего контроля и будут способствовать развитию процесса управления рисками.

5.1.2. В данный момент функции ЦУГ возложены на Министерство финансов и выполняются Управлением по гармонизации системы государственного внутреннего финансового контроля (далее – УГСГВФК).

5.1.3. С целью введения ГВФК Республика Молдова будет использовать и внедрять в существующую систему контроля концептуальную базу модели ГВФК, согласованную с ЕС и описанную в главе 3 настоящей Стратегии.

[Пкт.5.1 изменен Пост.Прав. N 108 от 09.02.2009, в силу 17.02.2009]

5.2. Финансовый менеджмент и контроль (ФМК)

На данный момент в учреждениях Республики Молдова осуществляются различные процедуры внутреннего контроля несмотря на то, что они не обобщены определенной политикой в данной сфере. Существующие процедуры контроля ориентированы на соблюдение нормативной базы и не обеспечивают соблюдение принципов экономичности и эффективности. Организация и функционирование ФМК в публичных субъектах Республики Молдова имеет недостатки, которые влияют на оптимальное функционирование ГВФК и которые за короткие сроки должны быть устранены.

Внедрение ФМК предполагает, в первую очередь, определение четких процедур по постановке задач при соответствующем планировании бюджета, во-вторых, установление операционального процесса по оказанию публичных услуг, оптимизируя в то же время использование публичных ресурсов (активы, работники и фонды), и, в-третьих, обеспечение соответствующего разделения задач и ответственности за "бухгалтерский учет" и "проверку законности операций".

С целью внедрения ФМК учреждения публичного сектора Молдовы будут использовать элементы контрольной основы модели COSO (модель внутреннего контроля, признанная на международном уровне), которая позволит более эффективно управлять деятельностью для достижения поставленных целей.

Компоненты модели COSO:

a) благоприятная среда контроля является спецификой организации и представляет собой основу ее дисциплины и структуры, включает профессиональную порядочность и этические ценности руководства и персонала, необходимые способности для оценки рисков, консультативные услуги и услуги по оценке показателей развития, которые поддерживают на соответствующем уровне задачи внутреннего контроля, обеспечение профессиональных политик по найму, обучению, оценке и продвижению персонала;

b) оценка рисков – действия публичных субъектов постоянно подвергаются внутренним и внешним рискам, что может помешать достижению поставленных целей. Риски оцениваются с целью выявления неприемлемых рисков, после чего разрабатываются процедуры по их управлению. Публичные субъекты создадут системы внутреннего контроля с целью предотвращения неприемлемых рисков и поддержания на допустимом уровне приемлемых рисков;

c) контрольная деятельность – политики и процедуры по выявлению и исправлению, разработанные для устранения рисков и выполнения задач учреждения;

d) информирование и общение являются основными элементами для выполнения всех задач внутреннего контроля, таким образом, соответствующая информация должна быть выявлена, обобщена и доведена до сведения в форме и в сроки, позволяющие персоналу выполнять свои обязанности. Публичные субъекты должны развивать эффективную систему внутреннего и внешнего общения, которая обеспечит быстрое, своевременное и точное распределение информации таким образом, чтобы она дошла до пользователей вовремя и в полном объеме. В то же время персонал должен получать от высшего руководства точную информацию о необходимости максимально серьезно подходить к ответственности за контроль;

e) мониторинг – процесс, который оценивает показатели всех процедур внутреннего контроля и выполняется руководством путем постоянного контроля и периодической оценки.

Законодательная база, необходимая для внедрения, обеспечивается Законом о ГВФК, Национальными стандартами внутреннего контроля, Методологическими нормами по организации и осуществлению ФМК.

Ответственность за внедрение ФМК в публичных учреждениях будет нести исполнитель бюджета, в то время как каждый работник учреждения будет нести определенную ответственность и будет участвовать в осуществлении внутреннего контроля, представляющего собой явную или подразумевающуюся часть обязанностей каждого. Учреждения будут отвечать за разработку следа аудита, которые представляют собой графическое изображение (логическую схему) процесса, дополненную описанием процессов контроля и принятия решений (проверочные списки, процедуры по консультированию и т.д.). Данные описания будут разработаны для всех документальных и финансовых документов (потоков) и будут отражать путь от конечного документа или результата до его начала. Этапы аудита представляют собой действенные инструменты, позволяющие проверять непрерывность процедур контроля на протяжении всех процессов. Более того, они необходимы и внутренним аудиторам.

С целью развития и внедрения контроля ex-ante Министерство финансов разработает Типовое положение о контроле ex-ante, а каждое министерство, учитывая специфику деятельности, разработает собственное положение.

Объектом контроля ex-ante являются проекты операций, которые предполагают:

a) бюджетные и законные обязательства;

b) выделение и распределение бюджетных средств;

c) осуществление выплат из публичных фондов;

d) поступление наличных средств;

e) продажу, сдачу на концессию или в аренду частного имущества государства или административно-территориальных единиц;

f) другие типы операций.

В зависимости от специфики деятельности публичного субъекта его руководитель может принимать решения, касающиеся выполнения контроля ex-ante и других типов проектов операций, отличных от предусмотренных ранее.

5.3. Внутренний аудит

5.3.1. Целью внедрения функции внутреннего аудита в публичном секторе Молдовы путем перехода от централизованной функции финансовой ревизии к современному внутреннему аудиту является использование преимуществ функций внутреннего аудита: обеспечение увеличения ценности, улучшение операциональной деятельности организации, способствование выполнению задач, а также адекватному управлению и оценке рисков, оценка качества менеджмента и внутреннего контроля в публичных субъектах.

5.3.2. Аудит представляет собой процесс, посредством которого профессионально анализируется и оценивается деятельность публичных субъектов с использованием специфических техник и методов с целью получения доказательств, называемых доказательствами аудита, согласно которым аудиторы составляют документ, называемый отчетом по аудиту, который отражает ответственное и независимое мнение, а также рекомендации для последующего необходимого развития.

Вышеуказанное определение требует некоторых уточнений, а именно:

a) аудиторская миссия выполняется на основе национальных стандартов, соответствующих международным;

b) аудиторы – это лица, которые получают этот статус в строго определенных в законодательстве условиях;

c) для обеспечения профессионального уровня внутренних аудиторов осуществляются их обучение, тестирование и сертификация;

d) оценка и интерпретация полученных результатов осуществляются в условиях определенных критериев оценки, основанных на согласованной методологии и национальных стандартах по внутреннему аудиту;

e) процедуры аудита представляют собой совокупность тестов, выполняемых посредством специфических техник, которые аудитор применяет с целью сбора аудиторских доказательств.

5.3.3. Нормативная база, необходимая для внедрения, обеспечивается Законом о ГВФК, национальными стандартами внутреннего аудита, Картой внутреннего аудита, Кодексом этики внутреннего аудитора, Методологическими нормами деятельности внутреннего аудита и другими предписаниями.

Закон о ГВФК представляет собой законодательную базу, необходимую для внедрения государственного внутреннего финансового контроля. Данный закон определяет стандарты, методологию, отношения и ответственность, компетенцию Министерства финансов и других органов с целью внедрения системы государственного внутреннего финансового контроля.

Национальные стандарты внутреннего аудита (НСВА), согласованные с ISPPIA, являются основой для осуществления деятельности внутреннего аудита.

НСВА определяет критерии для:

a) сохранения независимости;

b) обеспечения профессиональной компетенции аудиторского персонала;

c) консультирования руководства в сферах риска;

d) определения целей и составления стратегических планов по аудиту;

e) выполнения аудиторских операций;

f) оценки систем информационных технологий;

g) рекомендаций методов улучшения качества контроля и операций;

h) последующего мониторинга с целью обеспечения полного и эффективного внедрения рекомендаций;

i) координации деятельности внутреннего аудита с внешним аудитом;

j) внедрения системы по обеспечению качества аудита;

k) периодической оценки эффективности методов внутреннего контроля;

l) постоянного мониторинга функционирования методов внутреннего контроля организации и их улучшения.

Кодекс этики внутреннего аудитора представляет собой основные принципы профессии и практики внутреннего аудита и правила поведения внутренних аудиторов.

Карта внутреннего аудита представляет собой положение о деятельности структур внутреннего аудита, разработанное руководителем структуры внутреннего аудита и утвержденное руководителем учреждения, которое регламентирует независимость, ответственность и компетенцию этих структур. Карта внутреннего аудита определяет положение внутреннего аудитора в структуре организации, дает разрешение на доступ к документам, имуществу и лицам, подходящим для выполнения аудиторских миссий, определяет сферу деятельности внутреннего аудита. Проект Карты внутреннего аудита разработан на основе Типового положения по осуществлению внутреннего аудита и передан УГСГВФК для согласования и толкования.

Другие методологические нормы, которые представляют собой практические рекомендации для применения системы ГВФК в публичном секторе.

5.3.4. В рамках миссий внутреннего аудита будут использоваться различные виды аудита с учетом сферы применения:

a) в рамках аудита систем - будут оцениваться системы менеджмента и внутреннего контроля с целью установления их экономичности и эффективности;

b) в рамках аудита показателей развития - осуществляется комплексный анализ деятельности/операций учреждения с целью оценки полученных результатов в сравнении с запланированными или ожидаемыми в условиях экономичности и эффективности;

c) в рамках аудита закономерности - рассматривается управление публичными фондами или публичным имуществом с точки зрения соблюдения положений нормативных актов, внутренних политик, применяемых процессуальных и методологических правил.

5.3.5. В зависимости от задач аудиторской миссии аудиторская деятельность может быть связана с обеспечением и консультированием.

Деятельность по обеспечению представляет собой объективное изучение с целью предоставления учреждению независимой оценки процессов управления рисками, процессов контроля или менеджмента. К примеру, финансовые, операциональные аудиты, аудиты соответствия.

Консультационная деятельность представляет собой деятельность, в рамках которой цель и предмет аудита заранее оговариваются с руководителем учреждения. Задачами данного аудита является оказание услуг по консультированию руководителя в вопросах увеличения ценности и улучшения деятельности учреждения.

5.3.6. Является необходимым обучение аудиторов по выявлению случаев мошенничества, а не для их расследования. Выявление потенциального мошенничества не является основной задачей внутренних аудиторов. Они информируют напрямую руководителя аудитированного публичного субъекта о возникших подозрениях. Внутренние аудиторы не могут участвовать в текущей деятельности учреждения (например, бухгалтерский учет, предварительный контроль, инспекция и ревизия, инвентаризация, государственные закупки и т.д.).

5.3.7. Институциональная основа внутреннего аудита будет реализована Службой внутреннего аудита и финансового контроля (СВАФК) и управлениями внутреннего аудита, созданными в рамках учреждений.

Служба внутреннего аудита и финансового контроля будет выполнять следующие основные функции:

a) осуществление миссий по внутреннему аудиту в учреждениях, в которых не созданы структуры внутреннего аудита;

b) осуществление межсекторальных миссий по внутреннему аудиту;

c) стратегическое и годовое планирование деятельности по внутреннему аудиту;

d) годовые отчеты УГСГВФК о деятельности внутреннего аудита;

е) осуществление финансовых ревизий.

В целях обеспечения успешного внедрения ГВФК на этапе децентрализации необходимо принять решение о развитии централизованного аудита, включая методы организации, размещения и отчетности.

Управления внутреннего аудита осуществляют следующие концептуальные функции:

a) осуществление миссий по внутреннему аудиту в рамках учреждения;

b) стратегическое и годовое планирование деятельности по внутреннему аудиту;

c) годовые отчеты УГСГВФК.

5.3.8. Аудиторские миссии, в зависимости от используемого вида аудита, преследуют следующие цели:

a) изучение соблюдения законности, закономерности и соответствия операций и предоставление рекомендаций для их обеспечения;

b) оценка экономичности и эффективности в рамках учреждений или на уровне программы/проекта, финансируемого публичными фондами и/или фондами ЕС, управления финансовыми, кадровыми и материальными ресурсами для выполнения задач и достижения предполагаемых результатов;

c) оценка и выявление недостатков системы ФМК, а также предоставление рекомендаций по улучшению ее деятельности;

d) выявление ошибок, случаев расточительства, неправильного управления и мошенничества и информирование руководителя о их наличии.

[Пкт.5.3 изменен Пост.Прав. N 108 от 09.02.2009, в силу 17.02.2009]

5.4. Централизованная координация и гармонизация

5.4.1. В Молдове функции централизованного координирования возложены на Министерство финансов, которое обеспечивает контроль и руководит всем процессом внедрения. Таким образом, создание управлений внутреннего аудита в структуре публичных учреждений, назначение на должность и освобождение от должности руководителей данных управлений осуществляется по предложению исполнителей бюджета с согласия министра финансов, полученного на основе положительного заключения УГСГВФК. Управления внутреннего аудита, СФКР, в последующем СВАФК ежегодно отчитываются о результатах деятельности УГСГВФК, которое составляет сводный отчет о внедрении государственного внутреннего финансового контроля и представляет его министру финансов.

Министерство финансов представляет Правительству сводный отчет о внедрении ГВФК в публичном секторе, оценивает внедрение внутреннего аудита, эффективное управление финансами и внедрение внутреннего контроля в публичных субъектах, разрабатывает нормативную и методологическую базу в данной сфере. Министерство финансов утверждает в пределах компетенции необходимые нормативные и методологические акты и несет ответственность за их гармонизацию на национальном уровне с передовыми международными и европейскими практиками. Эти функции осуществляются с помощью УГСГВФК.

5.4.2. Деятельность по гармонизации и координированию охватывает две области – ФМК и внутренний аудит. УГСГВФК устанавливает порядок проведения постоянного обучения руководителей и подготовки будущих внутренних аудиторов, во взаимодействии с АПУ, и несет ответственность за сертификацию внутренних аудиторов, принимает меры по обеспечению методологической поддержки для внедрения ФМК и поддержки деятельности управлений внутреннего аудита в публичных учреждениях, а также профессии внутреннего публичного аудитора.

[Пкт.5.4 изменен Пост.Прав. N 108 от 09.02.2009, в силу 17.02.2009]

5.5. Совет по внутреннему аудиту

В целях внедрения и наблюдения за деятельностью ГВФК при Министерстве финансов был создан Совет по внутреннему аудиту в качестве консультативного органа.

Обязанности Совета:

a) представление годового сводного отчета для получения отзыва перед представлением Правительству;

b) представление, для получения отзыва, проектов нормативных актов в сфере ГВФК;

c) представление, по предложению УГСГВФК, точки зрения о деятельности системы ГВФК и о проблемах в данной сфере;

d) внесение предложений для устранения данных проблем.

Совет созывается один раз в полугодие, а в отдельных случаях, по просьбе УГСГВФК – в срок до одного месяца после подачи заявления. Положение о деятельности и состав Совета (состоящего из представителей Министерства финансов, СФКР, Счетной палаты и гражданского общества) утверждается Министерством финансов.

В процессе внедрения ГВФК, параллельно с актуализацией настоящей Стратегии, Совет по внутреннему аудиту при Министерстве финансов преобразуется в Совет по ГВФК при Правительстве, в состав которого войдут представители органов местного и центрального публичного управления.

[Пкт.5.5 изменен Пост.Прав. N 108 от 09.02.2009, в силу 17.02.2009]

5.6. Внедрение ГВФК в органах местного публичного управления

Закон о местном публичном управлении № 436-XVI от 28 декабря 2006 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2007 г., № 32-35, ст.116) определяет условия для осуществления внутреннего аудита в рамках органов местного публичного управления. Внутренний аудит в органах местного публичного управления осуществляется посредством децентрализованных структур СВАФК и управлений внутреннего аудита, созданных с согласия министра финансов в пределах существующей штатной численности. ФМК будет внедрен, соответственно, на районном уровне и, в дальнейшем, в примэриях.

[Пкт.5.6 изменен Пост.Прав. N 108 от 09.02.2009, в силу 17.02.2009]

VI. ВНЕШНИЙ АУДИТ

Высшим органом государственного финансового контроля в Молдове является Счетная палата (СП). СП является членом INTOSAI, обладает организационной и функциональной независимостью, собственным бюджетом, который отдельно предусмотрен в государственном бюджете. СП самостоятельно принимает решение о программе своей деятельности. В осуществлении деятельности по внутреннему контролю СП основывается на принципах законности, ответственности, целостности, объективности и независимости, компетенции, строгости, доступности, четкого изложения фактов и транспарентности. СП ежегодно представляет Парламенту отчет о порядке управления публичными финансовыми средствами. Постановления СП, принятые на основе проверок, публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова.

В рамках Плана действий Республика Молдова - Европейский Союз Молдова несет ответственность за создание высшего органа аудита, который при осуществлении внешнего контроля и аудита публичных финансов будет руководствоваться на международных стандартах и стандартах ЕС. В целях выполнения задач СП разработала план стратегического развития, при осуществлении которого будут достигнуты следующие цели: институциональная консолидация СП как высшего органа аудита, обеспечение профессионализма, развитие персонала, повышенное воздействие деятельности, включая: гармонизацию законодательной базы с успешными практиками ЕС, обеспечение необходимыми средствами, улучшение способностей в осуществлении аудита показателей развития, анализ экономичности и эффективности.

Функцию внешнего аудита будет осуществлять СП, которая несет ответственность за выражение точки зрения по представленным финансовым отчетам, опубликованным Правительством. С целью выражения мнения по аудиту в вопросах объективного представления финансовых отчетов СП оценит адекватность внутреннего контроля и оценит уровень соблюдения действующего законодательства, используя для этого отчеты по внутреннему аудиту.

VII. ВНЕДРЕНИЕ И МОНИТОРИНГ СТРАТЕГИИ

7.1. Управление переменами

7.1.1. В целях внедрения ГВФК в течение 2006-2007 гг. были реализованы действия, которые повлияют на внедрение реформы, а именно:

a) включение в различные программы и стратегии Правительства мер в данной сфере;

b) утверждение Постановлением Правительства № 1143 от 4 октября 2006 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 2006 г., № 174-177, ст.1343) Концепции системы внутреннего контроля и внутреннего аудита в публичном секторе;

c) создание Центрального управления по гармонизации системы внутреннего контроля и внутреннего аудита в составе СФКР;

d) обучение персонала СФКР в области внутреннего аудита;

e) обеспечение, при поддержке органов публичного управления, механизмов обучения и повышения квалификации персонала публичного сектора, участвующего во внедрении ГВФК, совместная деятельность СФКР АПА в данной сфере;

f) медиатизация реформы;

g) оказание помощи во внедрении, предоставленной проектом "Менеджмент публичных финансов".

7.1.2. В начале реформы важно уделять особое внимание не только законодательной и институциональной базе, но и человеческому фактору и влиянию перемен на персонал. Таким образом, менталитет, этика и культура персонала, который работает в публичном секторе, нуждаются в переменах. Должны быть устранены установившие стереотипы, согласно которым контроль рассматривается как мера взыскания, и создано новое видение контроля как комплексной системы процедур учреждения, а отношение к управлению финансами и публичным имуществом должно быть ориентировано на создание "хозяйственного духа". В этой связи внедрение ГВФК нуждается в существенном изменении культуры ответственности в публичном секторе. Менталитет руководителей и работников учреждения нуждается в следующих изменениях:

за организацию контроля будет отвечать каждый руководитель, контроль ex-ante должен преобладать над контролем ex-post;

за осуществление процедур внутреннего контроля ответственность будет нести каждый работник;

финансовый контроль и контроль соответствия станут частью контроля, необходимого для контроля эффективности процессов;

внутренний аудит предоставлен в распоряжение руководства учреждения, которое должно использовать его как инструмент менеджмента;

нормы этического поведения и благоприятная внутренняя среда способствуют эффективности учреждения в целом;

обеспечение системы отчетности и информирования, начиная с низшего звена к высшему и наоборот, станет важной составляющей организации внутреннего контроля.

7.2. Сценарии внедрения

7.2.1. Практика разработки правительственных стратегий в Молдове нуждается в анализе различных сценариев внедрения для выбора наиболее подходящего с целью достижения целей экономичным и действенным путем.

Внедрение новой системы с процессуальной точки зрения возможно по двум различным сценариям.

Первым сценарием является незамедлительная децентрализация, которая предполагает одновременное и единообразное внедрение во всех учреждениях публичного сектора как внутреннего аудита, так и требования для ФМК.

Второй сценарий подразумевает, на первом этапе, внедрение централизованного внутреннего аудита, направление и помощь существующим управлениям внутреннего аудита, а также руководящую роль Министерства финансов во внедрении ФМК. На втором этапе осуществляется децентрализация внутреннего аудита и постепенное распространение ФМК в публичном секторе.

7.2.2. Незамедлительная децентрализация

Сразу после утверждения законодательной базы по ГВФК следует внедрение функций ФМК и внутреннего аудита во всех учреждениях публичного сектора.

Преимущества:

a) внутренние аудиторы осуществляют деятельность в составе учреждений, получая возможность лучше ознакомиться с деятельностью учреждения, подлежащего аудиту;

b) высокое доверие руководителей к аудиторам.

Недостатки:

a) увеличение персонала;

b) увеличение затрат на создание управлений внутреннего аудита и на их содержание;

c) отсутствие квалифицированных специалистов;

d) отсутствие возможностей для обучения.

Возможности:

желание руководителя создать в учреждении собственное управление по внутреннему аудиту.

Риски:

a) необеспечение длительной и прямой связи между аудиторами и ЦУГ;

b) изоляция аудиторов;

c) ущемление независимости внутреннего аудитора;

d) отсутствие бюджетных финансовых средств в 2008 году для децентрализации;

e) формальный характер функций ФМК и внутреннего аудита.

7.2.3. Постепенная децентрализация внутреннего аудита.

После утверждения настоящей Стратегии начинается внедрение функций ГВФК в публичном секторе.

На первом этапе функция внутреннего аудита централизованно обеспечивается методом реорганизации СФКР в СВАФК и, параллельно, повышением способностей существующих управлений внутреннего аудита, которые считаются пилотными проектами. Первоначально ФМК будет внедрен в пилотном режиме в Министерстве финансов, которое послужит практическим примером и предоставит свой опыт для последующего введения ФМК в публичном секторе.

Второй этап предполагает постепенную децентрализацию внутреннего аудита посредством создания управлений по внутреннему аудиту в учреждениях, имеющих к этому способности согласно предусмотренным законодательством условиям. Придерживаясь опыта внедрения ФМК в Министерстве финансов, методология ФМК будет улучшена и введена в публичном секторе для обязательного применения.

Преимущества:

a) обучение на первом этапе будет организовано с учетом того, что внутренние аудиторы будут обучаться централизованно;

b) внутренние аудиторы будут обладать достаточной независимостью;

c) постепенная выработка доверия руководителей к аудиторам;

d) согласованность с передовыми практиками;

e) возможность контроля ЦУГ за внедрением на любом этапе для уменьшения возможных рисков.

Недостатки:

a) дополнительные расходы на втором этапе;

b) частые реорганизации.

Возможности:

a) внедрение ФМК после тестирования, проведенного в рамках внутреннего аудита;

b) способность руководителей разделять функции системы, приобретенные ЦУГ со временем;

c) опыт, накопленный в рамках СВАФК, будет передан управлениям аудита;

d) принятие компонентов системы ГВФК всем публичным сектором после демонстрации их в течение времени.

Риски:

a) недостаток финансовых средств для частичной децентрализации внутреннего аудита в 2009-2010 гг.;

b) расширение штатов на втором этапе.

7.2.4. Анализируя представленные сценарии, можно прийти к выводу, что второй сценарий предполагает самое незначительное количество недостатков, и согласно нынешним условиям Республики Молдова представленные риски могут быть управляемыми. Согласно второму сценарию были разработаны стратегические принципы, которые учитывают изложенные недостатки и предполагают возможность уменьшения идентифицированных рисков. В отношении методологии внедрения выделяется повышение осознания необходимости осуществлять пилотные проекты до внесения существенных изменений в законодательную базу.

В процессе внедрения новой системы будут учитываться описанные преимущества и приниматься меры по устранению недостатков с учетом сопутствующих рисков.

[Пкт.7.2 изменен Пост.Прав. N 108 от 09.02.2009, в силу 17.02.2009]

7.3. Этапы внедрения

7.3.1. Внедрение новой системы включает три этапа:

Первый этап (2006-2007 гг.). На протяжении данного этапа были разработаны концептуальные и стратегические документы. Был обеспечен минимум законодательной базы, необходимой для внедрения. С целью обеспечения выполнения функций ЦУГ создано отдельное управление в составе СФКР. СФКР наделена функциями, необходимыми для начала реформы, и является ответственной за обеспечение необходимых предпосылок для внедрения, параллельно сохраняя на данном этапе функцию финансового контроля. СФКР совместно с Академией публичного управления при Президенте Республики Молдова разработала модули и провела различные семинары по медиатизации. Параллельно в рамках СФКР были разработаны и реализованы программы обучения в области внутреннего аудита для персонала СФКР. Запущены первые пилотные проекты по внутреннему аудиту, в рамках которых был протестирован проект, отражающий методы осуществления миссий внутреннего аудита.

Второй этап (2008 г.). На этом этапе будет разработана и частично завершена законодательная и нормативная база. Будут разработаны и утверждены методологические нормы и инструкции, протестированы процедуры контроля, существующие в Министерстве финансов, Министерстве труда, социальной защиты и семьи и в Национальной кассе социального страхования.

Внедрение внутреннего аудита будет осуществляться следующим образом:

в 2008 г. в публичных учреждениях/субъектах будет осуществляться внутренний аудит посредством собственных структур внутреннего аудита или, по согласованию/просьбе учреждений/публичных органов, - посредством СФКР и таким образом внутренний аудит на данном этапе будет носить выборочный характер.

СФКР, в пределах утвержденной штатной численности, будет реорганизована до 1 января 2008 г. в СВАФК. СФКР будет продолжать осуществлять функцию финансового контроля и будет осуществлять миссию внутреннего аудита. Кроме этого, в течение всего данного периода существующие структуры внутреннего аудита для консолидации своих способностей будут направляться и поддерживаться УГСГВФК, а также ежегодно отчитываться и координировать деятельность с УГСГВФК.

Управление внутреннего аудита в структуре публичных учреждений будут создаваться только после предварительного согласования с Министром финансов. В законодательную базу войдут положения о порядке создания управлений внутреннего аудита.

Внедрение ФМК будет осуществляться следующим образом:

в первой половине 2008 г. внедрение ФМК (проекта стандартов и методологии внедрения) будет сфокусировано на Министерстве финансов, Министерстве труда, социальной защиты и семьи и Национальной кассе социального страхования, которые в пилотном режиме распространят посредством web-страницы и т.д. приобретенный опыт остальным министерствам и органам публичного управления. В дальнейшем ФМК будет постепенно внедрен и в другие пилотные учреждения.

На протяжении 2008 г. будет разработан проект закона о государственном внутреннем финансовом контроле, который дополнит основные принципы ГВФК, изложенные в Законе о бюджетной системе и бюджетном процессе. Закон о ГВФК будет регламентировать порядок организации и функционирования внутреннего аудита, ФМК, централизованной координации и инспекции.

Именно в этом законе будут определены роль, функции и ответственность за осуществление контроля ex-ante, ex-post, авторизацию, бухгалтерский учет и т.д.

Третий этап (2009 г.). Деятельность публичных учреждений/субъектов будет периодически подвергаться внутреннему аудиту посредством СВАФК или существующих в их рамках структур внутреннего аудита в соответствии с положениями Закона о ГВФК. Степень децентрализации функции внутреннего аудита в публичном секторе будет определена после оценки и получения результатов деятельности, реализованной в рамках второго этапа.

На данном этапе особое внимание будет уделяться внедрению ФМК, которое нуждается в направлении и поддержке для успешного внедрения в учреждениях. Основной упор будет сделан на внедрении ФМК в органах центрального публичного управления и, постепенно, в органах местного публичного управления. Финансовый контроль будет осуществляться СВАФК.

7.3.2. Координирование и мониторинг этого процесса будет осуществляться на всех этапах УГСГВФК.

Решение о создании центрального органа внутреннего аудита предоставит услуги по внутреннему аудиту учреждениями, которые обладают ограниченными финансовыми и другими возможностями, основывается на концепции экономии бюджетных ресурсов и анализе стоимость-прибыль. Подобные учреждения, в которых не создана собственная структура внутреннего аудита и для которых недостаточно включить в штатное расписание отдел внутреннего аудита, будут пользоваться услугами по внутреннему аудиту, предоставляемыми СВАФК.

Для этого должны быть предусмотрены необходимые условия отчетности для сохранения цели и соблюдения профессиональных стандартов внутреннего аудита, а именно для информирования руководства учреждений о полученных констатациях и для предоставления рекомендаций о способах повышения законности и действенности.

Принимая во внимание возможность нехватки высококвалифицированных аудиторов, УГСГВФК должна развивать базу профессиональных аудиторов, специализированных в таких узких областях, как аудит информационных технологий и статистическое исследование.

В сфере управленческой ответственности единой признанной моделью является ФМК и, по логике, внедрение должно начинаться с Министерства финансов, которое является наиболее заинтересованным и подходящим органом в качестве примера для подражания во внедрении внутреннего контроля.

[Пкт.7.3 изменен Пост.Прав. N 108 от 09.02.2009, в силу 17.02.2009]

7.4. Мониторинг Стратегии

Мониторинг настоящей Стратегии будет осуществляться Министерством финансов, которому указанные в плане действий органы/учреждения будут ежеквартально и ежегодно отчитываться по результатам внедрения. Министерство финансов разработает и представит Правительству предложения по конкретному методу отчетности. Министерство финансов будет составлять сводные отчеты, представлять их Совету по внутреннему аудиту для согласования и информировать Правительство. Таким образом, Совет по внутреннему аудиту получит главную роль в мониторинге настоящей Стратегии.

VIII. ВЫВОДЫ

Для выполнения задач согласно плану действий, приведенному в приложении № 1, Министерство финансов внесет предложения по обеспечению законодательной базы, необходимой для внедрения, разработает и утвердит согласно компетенции нормативные и методические акты, укрепит институциональные способности в данной сфере и окажет необходимую поддержку сторонам, вовлеченным во внедрение ГВФК.

Внедрение ГВФК будет осуществляться посредством Проекта "Менеджмент публичных финансов" с целью улучшения качества менеджмента в публичном секторе и для приближения Республики Молдова к передовым практикам в данной области.

8.1. Анализ затрат-пользы

Являясь составной частью настоящей Стратегии, анализ затрат-пользы включен в ее структуру и является частью непрерывного процесса мониторинга, как это описано ниже.

В случае обеспечения эффективного управления ГВФК может быть внедрен без дополнительных затрат для привлечения дополнительных средств. Ресурсы, необходимые для обеспечения управленческой ответственности, будут переведены из учреждений по внешнему контролю, которые постепенно сведут свою деятельность к сферам, наиболее подверженным рискам, а внутренние аудиторы, являясь обычно бывшими финансовыми инспекторами, переквалифицируются во внутренних аудиторов.

Обучение подразумевает существенные затраты. Даже в случае, если эти затраты будут покрыты международными донорами, процесс обучения порождает дополнительные затраты, которые учитывают неявки на учебные сессии и изменения в должностных обязанностях. Эти затраты могут поддерживаться в допустимых рамках в качестве составной части общей административной реформы.

Опыт новых стран-членов, которые недавно присоединились к ЕС, показывает, что уровень затрат не был достигнут из-за слишком короткого переходного периода, неопытности персонала и недостаточного объема работы на этапе внедрения. Являясь частью обязательных элементов ГВФК, анализ объема работ и анализ затрат-пользы должны быть осуществлены до найма персонала для выполнения новых функций контроля, а отчет о достижениях, зарегистрированных в процессе оценки, будет включен в настоящую Стратегию при первой актуализации в конце 2008 года.

8.2. Улучшение качества публичной деятельности

Принимая во внимание тенденцию увеличения ожиданий в отношении работы публичного сектора и ограниченные бюджетные ресурсы, появилась необходимость повышения действенности. Единственным способом для осуществления этого является введение внутреннего аудита и управленческой ответственности за эффективный менеджмент и контроль в учреждении. Таким образом, увеличение действенности в использовании публичных средств приносит общую пользу государству и обществу.

Приложение

к Стратегии развития

государственного внутреннего

финансового контроля

ПЛАН ДЕЙСТВИЙ

по внедрению Стратегии развития государственного

внутреннего финансового контроля

[Приложение изменено Пост.Прав. N 108 от 09.02.2009, в силу 17.02.2009]