Постановление № 792 от 16.11.2022

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Программы интегрированного менеджмента

государственной границы на 2022-2025 годы

№ 792  от  16.11.2022

 (в силу 16.12.2022) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 402-408 ст. 996 от 16.12.2022

* * *

На основании пункта а) статьи 5 и пункта h) статьи 6 Закона № 136/2017 о Правительстве (Официальный монитор Республики Молдова, 2017 г., № 252, ст.412), с последующими изменениями, Правительство

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Программу интегрированного менеджмента государственной границы на 2022-2025 годы (прилагается).

2. Ответственным органам и учреждениям:

1) выполнить действия, включенные в План действий по внедрению Программы интегрированного менеджмента государственной границы на 2022-2025 годы;

2) представлять ежегодно Министерству внутренних дел до 10 февраля, а также по запросу, отчеты о ходе выполнения действий, включенных в данный План.

3. Министерству внутренних дел представлять Правительству:

1) ежегодно до 15 марта отчет об итогах реализации указанной Программы;

2) до 15 апреля 2024 года промежуточный отчет об оценке за 2 года;

3) до 15 апреля 2026 года окончательный отчет об оценке.

4. Финансирование действий, включенных в План действий по внедрению Программы интегрированного менеджмента государственной границы на 2022-2025 годы, осуществлять за счет и в пределах ассигнований, утвержденных для этих целей в бюджетах вовлеченных органов, а также из других источников, согласно законодательству.

5. Оценочная стоимость действий будет корректироваться в ходе реализации вышеуказанного Плана, исходя из объемов ассигнований, имеющихся в государственном бюджете.

6. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на Министерство внутренних дел.

7. Постановление Правительства № 1101/2018 об утверждении Национальной стратегии интегрированного менеджмента государственной границы на 2018-2023 годы и Планов действий по ее внедрению (Официальный монитор Республики Молдова, 2018 г., № 448-460, ст.1261), с последующими изменениями, признать утратившим силу.

8. Настоящее постановление вступает в силу с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

Утверждена

Постановлением Правительства

№ 792/2022

ПРОГРАММА

интегрированного менеджмента государственной

границы на 2022-2025 годы

I. ВВЕДЕНИЕ

1. Намерение Республики Молдова стать членом европейской семьи было официально оформлено 4 марта 2022 года, когда была подана заявка на вступление в Европейский Союз, подтвердив таким образом свою твердую приверженность демократическим ценностям и принципам, изложенным в статье 2 Договора о Европейском Союзе, в то же время выразив решимость осуществлять программу реформ, основанную на положениях Соглашения об ассоциации между Республикой Молдова, с одной стороны, и Европейским Союзом и Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны, подписанного в Брюсселе 27 июня 2014 года (в дальнейшем – Соглашение об ассоциации). А 23 июня 2022 года Европейский совет признал европейскую перспективу Республики Молдова и принял решение о предоставлении ей статуса страны-кандидата на вступление в Европейский Союз. Предоставлению этого статуса нашей стране предшествовал широкий спектр обязательств, в том числе в области безопасности границы, которые содержатся как в Соглашении об ассоциации, так и в Повестке дня ассоциации между Европейским Союзом и Республикой Молдова на 2021-2027 годы (в дальнейшем – Повестка дня ассоциации).

2. Европейская нормативная база в отношении интегрированного менеджмента границ, Соглашение об ассоциации и Повестка дня ассоциации служат основой для развития интегрированного менеджмента государственной границы в Республике Молдова, который в соответствии с Положением об организации и функционировании Министерства внутренних дел, утвержденным Постановлением Правительства № 693/2017, является одной из основных областей деятельности министерства. Таким образом, с 2011 года Республика Молдова прошла путь трех циклов планирования политики в области интегрированного менеджмента границы и планирует развивать эту область и в будущем в соответствии с передовой европейской практикой, что обеспечит свободное передвижение, повысит безопасность людей, национальную и региональную безопасность.

3. Опыт реализации предыдущих документов государственной политики показывает их тесную связь с европейской концепцией интегрированного менеджмента границ, и в этом смысле Республика Молдова получает консультации в рамках различных проектов с внешним финансированием. В то же время мониторинг и оценка стратегий интегрированного менеджмента государственной границы выявили недостатки, связанные с финансированием, а также необходимость укрепления усилий по аспектам сотрудничества на национальном и международном уровне.

4. В контексте войны в Украине все более очевидной становится необходимость и важность применения европейской интегрированной модели менеджмента границ, способствующей укреплению расширенного пояса безопасности в регионе. В то же время применение и дальнейшая разработка концепции интегрированного европейского менеджмента границ в Республике Молдова повысит возможности выявления и оценки постоянно меняющихся рисков, обеспечит предоставление качественных услуг гражданам на государственной границе, позволит создать баланс между обеспечением высокого уровня безопасности на государственной границе и беспрепятственным трансграничным движением, одновременно являясь предпосылкой для обеспечения постоянного соответствия Республикой Молдова эталонным критериям в отношении либерализации визового режима с Европейским Союзом.

5. Программа интегрированного менеджмента государственной границы на 2022-2025 годы (в дальнейшем – Программа) предусматривает дальнейшую разработку концепции интегрированного европейского менеджмента границ в Республике Молдова с учетом особенностей Технической и оперативной стратегии европейского интегрированного управления границ, утвержденной Решением № 2/2019 Административного совета Европейской службы пограничной и береговой охраны (в дальнейшем – FRONTEX).

6. Настоящая Программа соответствует Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 года и способствует достижению цели устойчивого развития 10 – Уменьшение неравенства, в частности, цели 10.7 – Содействие упорядоченной, безопасной, законной и ответственной миграции и мобильности людей, в том числе путем реализации спланированной и хорошо управляемой миграционной политики, а также цели устойчивого развития 16 – Мир, правосудие и эффективные институты для устойчивого развития, в частности, цели 16.4 – Борьба со всеми формами организованной преступности и оборотом оружия.

7. Программа связана и коррелирует с целями проекта Национальной стратегии развития "Европейская Молдова 2030", одобренной Постановлением Правительства № 653/2022, а именно с общей целью 9 – Содействие построению мирного и безопасного общества, конкретной целью 9.2 – Снижение уязвимости к угрозам и рискам всех типов и конкретной цели 9.3 – Повышение безопасности при эксплуатации критических инфраструктур и систем. Таким образом, Программа способствует реализации приоритетного вмешательства: Развитие эффективной системы менеджмента государственной границы и обеспечение упорядоченного, безопасного и регулируемого миграционного процесса.

8. Программа вытекает из Стратегии развития сферы внутренних дел на 2022-2030 годы (в дальнейшем – СРСВД), способствуя ее реализации, непосредственно приоритетного направления "Укрепление и поддержание высокого уровня безопасности границ", включающего следующие общие цели:

1) сниженная уязвимость государственной границы на основе полного знания обстановки;

2) безопасная, надежная и функциональная государственная граница;

3) поддерживаемые возможности для эффективного осуществления интегрированного менеджмента государственной границы.

9. Программа не дублирует и не пересекается с другими документами государственной политики, но в то же время соотносится с Концепцией национальной безопасности, Стратегией национальной безопасности Республики Молдова и Стратегией национальной обороны. Программа детализирует и конкретизирует действия, которые необходимо осуществить для достижения целей СРСВД, обеспечивая среднесрочные и долгосрочные решения по устранению наиболее острых проблем в области интегрированного менеджмента государственной границы, подробно описанных в главе II настоящей Программы, таких как: незаконная миграция и трансграничная преступность; формирование очередей при пересечении государственной границы; сниженный уровень обеспечения безопасности важнейших объектов государства.

10. При разработке Программы учитывалось включение в другие национальные документы государственной политики принципов недискриминации и гендерного равенства в системе безопасности, соблюдения основных прав и свобод людей, в том числе с ограниченными возможностями или групп уязвимых людей, – контекст, в котором Программа не делает прямой ссылки на них. При этом трансверсальные аспекты, характерные для системы внутренних дел в целом, такие как управление человеческими ресурсами, цифровизация процессов и аспекты неподкупности, а также аспекты, характерные для областей общественного порядка и безопасности, предотвращения и борьбы с организованной преступностью, управление чрезвычайными ситуациями, управление миграционными потоками, предоставление убежища и интеграция иностранных граждан, будут отражены в отраслевых программах, разработанных для реализации СРСВД.

11. Программа разработана рабочей группой, состоящей из представителей структурных подразделений, подведомственных Министерству внутренних дел, при поддержке сторон, заинтересованных в решении проблем в сфере интегрированного менеджмента государственной границы (публичные органы, ответственные за реализацию документа публичных политик, общественные организации, организации гражданского общества и партнеры по развитию) в рамках прозрачного, активного и основанного на участии процесса. Программа была проконсультирована и поддержана FRONTEX, Международной организацией по миграции, Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев и Международным центром разработки миграционной политики, представившими некоторые предложения по улучшению, которые были приняты.

II. АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

12. С 1990-х годов миграция из регионального процесса преобразилась в глобальное явление, при котором ни одна страна мира не осталась в стороне от международных миграционных потоков. В настоящее время миграционный процесс включает все государства, независимо от их статуса – страна назначения, транзита или происхождения.

13. Конфликты, террор и преследования в государствах происхождения – Сирийской Арабской Республике, Исламской Республике Афганистан, Ливии, Республике Ирак и, в последнее время, в Украине – стали и продолжают оставаться причинами миграции в Европу. Федеративная Республика Германия, Австрийская Республика, Королевство Нидерландов являются предпочтительными направлениями эмигрантов, поскольку считается, что эти государства имеют процветающую экономику с хорошими возможностями для получения образования и трудоустройства.

14. Если въезд, пребывание и, соответственно, выезд осуществляются с соблюдением всех правовых норм, этот аспект определяется как обычная миграция, не требующая направления усилий со стороны государственных органов. Если хотя бы одно правило нарушено намеренно или ненамеренно, миграция становится незаконной. Незаконная миграция может включать в себя целый ряд аспектов, основным из которых является организация передвижения преступными группами, такими как сети торговли людьми, в целях получения различных выгод.

15. Согласно данным, опубликованным FRONTEX, в последние годы явление нелегальной миграции создает постоянную угрозу на границах Европейского Союза, но в целом восточные границы Европейского Союза (Eastern Borders Route) меньше пострадали от явления иммиграции. При этом стоит отметить, что в 2021 году было зарегистрировано 7915 обнаружений незаконных переходов, что примерно в 10 раз больше, чем за последние пять лет (рисунок 1).

16. Восточные границы Европейского Союза составляют границу протяженностью около 6000 километров между Российской Федерацией, Республикой Беларусь, Украиной, Республикой Молдова и государствами-членами из Восточной Европы (Королевство Норвегия, Финляндская Республика, Эстонская Республика, Латвийская Республика, Литовская Республика, Республика Польша, Словацкая Республика, Венгрия, Румыния и Республика Болгария). Относительно небольшое количество обнаружений на восточных границах Европейского Союза не предполагает необходимости снижения интенсивности мероприятий, проводимых контролирующими органами в этом направлении.

17. Примечателен кризис на границе Республики Беларусь с Европейским Союзом в 2021 году, характеризующийся притоком десятков тысяч мигрантов, сосредоточенным, в частности, на восточной границе Республики Польша. Этот наплыв нелегальных мигрантов обусловил принятие Республикой Польша и другими странами-членами Европейского Союза чрезвычайных мер по укреплению границы, в том числе с использованием инженерных сооружений.

18. В региональном контексте незаконной миграции Республика Молдова более известна как страна происхождения. Миграционная ситуация в основном характеризуется эмиграцией граждан Республики Молдова, количество случаев иммиграции иностранцев незначительное в общей картине. В то же время статистика показывает тенденцию к снижению этого явления, сохраняя средние значения в последние пять лет (рисунок 2).

19. Географическое положение на востоке европейского континента, на внешней границе Европейского Союза, является причиной того, что Республика Молдова также является транзитной территорией для иностранных мигрантов. Нелегальный миграционный поток иностранных граждан представлен гражданами, происходящим из государств, затронутых конфликтами (Сирийская Арабская Республика, Исламская Республика Афганистан, Республика Ирак), большинство из которых составляют молодые мужчины (18-40 лет). Хотя в 2021 году некоторые страны восточного маршрута Европейского Союза столкнулись с наплывом нелегальных мигрантов и лиц, запрашивающих убежища, из Исламской Республики Афганистан или Сирийской Арабской Республики, ситуация в Республике Молдова оставалась на минимальном уровне, а базовые показатели снизились.

20. Важным фактором, обусловившим (начиная с 24 февраля 2022 г.) рост нелегальной миграции на государственной границе Республики Молдова, является война в Украине. Военные действия дестабилизировали весь регион, а проблемы, вызванные этой войной, оказывают давление и на Республику Молдова. Так, за первые 5 месяцев после начала войны поток людей, въехавших в Республику Молдова через молдавско-украинскую границу, составил более 550 000 человек, а свыше 75 000 беженцев (более половины из которых несовершеннолетние) временно остались на территории Республики Молдова. Ситуация на востоке и юге Украины будет способствовать дальнейшему увеличению числа случаев нелегальной миграции, поскольку война является реальной причиной, по которой население настроено на эмиграцию, и потоки мигрантов из Украины, безусловно, не обойдут территорию нашей страны.

21. Наиболее распространенными способами незаконного пересечения государственной границы мигрантами являются:

1) использование при пересечении границы поддельных, фальшивых, чужих или полученных обманным путем документов;

2) использование двух документов, удостоверяющих личность: одного действительного – для законного выезда из страны и одного поддельного, фальшивого, чужого или полученного обманным путем – для последующего использования на территории страны назначения;

3) пересечение границы через пункты пропуска через государственную границу путем сокрытия в определенных отсеках транспортных средств;

4) получение въездной визы в туристических целях с последующим нелегальным пребыванием в стране для поиска возможностей и способов незаконного пересечения границы в Европейский Союз;

5) незаконное пересечение государственной границы вне пунктов пропуска.

22. Основными факторами, обусловливающими подверженность Республики Молдова рискам нелегальной миграции, являются: наличие общей границы с Румынией и Украиной; недостаточность сил и средств, используемых для надзора за государственной границей; пробел в безопасности, обусловленный наличием центрального (приднестровского) участка молдавско-украинской границы, не контролируемого конституционными властями Республики Молдова.

23. Незаконная миграция – многоаспектное явление с последствиями для всего общества, которое характеризуется негативным воздействием на ряд сфер: безопасность государственной границы; безопасность людей; экономические интересы государства; предотвращение организованной преступности; международный имидж Республики Молдова. Необходимость государственного вмешательства в борьбу с этим явлением определяется еще и тем, что незаконные потоки мигрантов также негативно влияют на региональную безопасность.

24. Трансграничная преступность все больше характеризуется технологическим прогрессом, так как криминальные элементы широко используют беспилотные летательные аппараты, приборы ночного видения, в том числе по принципу тепловидения, высокопроизводительные системы связи, устройства двойного назначения, которые стали вполне доступны. В таких условиях органы государственной власти не могут стагнировать в плане оснащения, следовательно, они должны повысить свою наземную, воздушную и водную мобильность, а также принять новую тактику борьбы с трансграничной преступностью. Государственные органы для выполнения своих обязанностей, в частности, для поддержания высокого уровня безопасности границы, среды, благоприятствующей развитию торговых коридоров, легальных и безаварийных потоков, должны постоянно развивать способность реагирования на феномен трансграничной преступности.

25. Причины трансграничной преступности многообразны, основными из них являются: постоянное совершенствование форм и способов проявления преступности; благоприятный климат для развития контрабанды; благоприятное для прямого доступа к Европейскому Союзу географическое положение; брешь в безопасности, обусловленная наличием центрального (приднестровского) участка молдавско-украинской границы, не контролируемого конституционными властями Республики Молдова.

26. В то же время на способность эффективно реагировать на явление трансграничной преступности влияют институциональные и системные причины, такие как: сниженные возможности осуществления качественного пограничного контроля; непродуктивное сотрудничество между органами власти; неурегулированность режима молдавско-украинской государственной границы; ограниченные полномочия органа уголовного преследования Пограничной полиции; слабо развитые инструменты профилактики и контроля; недостаточность и неэффективное использование человеческих ресурсов и имеющихся технических средств; низкая вовлеченность жителей приграничных населенных пунктов в борьбу с этим явлением; ограниченная способность реагирования патрулей на государственной границе из-за сниженной наземной, воздушной и водной мобильности (более 35% транспортных средств Пограничной полиции устарели, а Пограничная полиция имеет всего 27 катеров и только один беспилотный летательный аппарат); слабо развитая инженерная инфраструктура государственной границы; ограниченный доступ Пограничной полиции в полосу защиты государственной границы; слабо развитый кинологический компонент.

27. Феномен трансграничной преступности, характерный для Республики Молдова, охватывает торговлю людьми, незаконный оборот сигарет и табачных изделий, незаконный оборот алкоголя и алкогольных изделий, незаконный оборот наркотиков, этноботанических препаратов или их аналогов, незаконный оборот оружия, незаконный оборот транспортных средств и незаконный оборот товаров, ценностей и другого имущества. Невмешательство органов государственной власти в предотвращение этих нелегальных действий и в борьбу с ними, независимо от формы проявления, приведет к возникновению элементов нестабильности на государственной границе и снизит качество контроля границы, оказывая существенное влияние на уровень безопасности.

28. Торговля людьми является одним из самых негативных феноменов в силу своего скрытого и комплексного характера. В большинстве случаев торговля людьми носит трансграничный характер, поскольку эксплуатация осуществляется за пределами страны. Хотя статистические данные (рисунок 3) свидетельствуют о снижении случаев торговли людьми, зарегистрированных компетентными национальными органами, в контексте войны в Украине, когда большая часть детей и женщин покинули страну и находятся в ситуации риска, существуют все предпосылки для того, чтобы эта уязвимая группа стала целью торговцев людьми.

29. Пересечение государственной границы, как для членов сетей торговцев людьми, так и для потерпевших, является важным этапом преступной деятельности, соответственно, у государственных органов выше шансы выявить торговцев людьми или потерпевших путем профилирования. В этом смысле пограничные полицейские должны четко знать профиль как торговца людьми, так и всех категорий жертв.

30. Сотрудничество и координация между государственными органами, обладающими компетенциями в области предотвращения и борьбы с торговлей людьми, независимо от ее формы, обмен информацией, работа с обширными и систематически обновляемыми профилями риска, соответственно, профессиональное профилирование путешественников являются основными направлениями, на которых следует сосредоточить усилия.

31. Незаконный оборот сигарет и табачных изделий является одним из основных проявлений трансграничной преступности, борьба с этим явлением остается существенной задачей пограничных органов на восточных границах Европейского Союза. Ключевым фактором, поддерживающим это явление, является значительная разница в ценах между Европейским Союзом и третьими странами, в основном из-за европейской фискальной политики в отношении этих продуктов, и Республика Молдова не является исключением в этом отношении.

32. Сигареты и табачные изделия перевозятся нелегально как через пункты пропуска через государственную границу, так и за их пределами, в том числе воздушным транспортом. Выбор способа транспортировки зависит от материально-технической подготовки преступных групп, согласованных форм и методов, при этом в большинстве случаев привлекаются жители приграничной зоны. Торговцы сигаретами и табачными изделиями могут действовать локально и в более крупных масштабах, что предполагает пересечение нескольких границ в Западной Европе.

33. Возможность приобретения беспилотных летательных аппаратов, приборов ночного видения, в том числе по принципу тепловидения, и разница в цене на сигареты примерно в 3-10 раз выше являются факторами, определяющими неизменную привлекательность этой нелегальной деятельности.

34. Незаконный оборот сигарет и табачных изделий в Республике Молдова в целом сокращается (рисунок 4), но уязвимость в отношении данного явления сохраняется. Снижение связано с эффективностью действий государства в борьбе с этим негативным явлением, а также с усложняющимся доступом преступных группировок к крупным партиям сигарет и табачных изделий. В то же время должны быть проведен анализ предполагаемого не обнаруженного компетентными органами Республики Молдова и соседних государств количества, так как европейский черный рынок табачных изделий продолжает снабжаться. Так, согласно исследованию, проведенному компанией "Novel Research", об эволюции нелегального рынка сигарет в Румынии, в январе 2022 года доля табачных изделий, происходящих из Республики Молдова, составляла 3,5% от общего объема нелегальной торговли сигаретами в Румынии.

35. Незаконный оборот алкоголя и алкогольной продукции носит региональный характер и более выражен на молдавско-украинской границе, что также определяется разницей в цене и наличием постоянного спроса со стороны групп, специализирующихся на подделке алкогольной продукции различных торговых марок. Хотя производство этилового спирта как в Республике Молдова, так и в Украине регулируется государством, тем не менее, бывают случаи, когда экономические агенты из Республики Молдова прибегают к его незадекларированному производству, тем самым создавая практически необходимые объемы согласно спросу на черном рынке.

36. Способы перевозки алкоголя и алкогольной продукции через государственную границу разнообразны, как и объемы, при этом операции с крупными емкостями осуществляются путем незаконного пересечения через пункты пропуска через государственную границу и между ними.

37. Динамика незаконного оборота алкоголя и алкогольной продукции показывает не столь значительные цифры, однако является непрерывной (рисунок 5) и требует дальнейшего внимания со стороны пограничных органов, а эволюция черного рынка алкогольной продукции в Украине неопределенна из-за разворачивающейся войны.

38. Незаконный оборот наркотических средств, этноботанических средств или их аналогов характеризуется сложностью их выявления при пересечении государственной границы. По большей части профилирование с целью выявления этих правонарушений основано на совпадении маршрутов движения транспортных средств, сокрытие в специально оборудованных местах является основным способом осуществления этой преступной деятельности. Увеличение потока, недостаточность и неэффективность физической проверки транспортных средств значительно снижают возможности обнаружения наркотиков на границе. Сети, специализирующиеся на наркоторговле и обороте этноботанических средств, используют территорию страны в целях транзита героина, опиума, гашиша или марихуаны, идущих подпольными путями из стран, где они производятся (Исламская Республика Афганистан, Исламская Республика Иран), в государства-члены Европейского Союза.

39. Динамика обнаружений наркотиков, этноботанических средств или их аналогов в целом свидетельствует о снижении этой преступной деятельности (рисунок 6). Эффективный обмен данными, в том числе с внешними партнерами, позволит разработать профили рисков с данной сфере и ​​повысить эффективность мер предотвращения и возможность обнаружения непосредственно на государственной границе.

40. Исторические данные о незаконном обороте оружия показывают, что этот вид преступной деятельности составляют отдельные случаи, различные по способу действия и цели, и не может быть классифицирован как явление (рис. 7). Факторами, характеризующими его, являются: наличие центрального (приднестровского) участка молдавско-украинской границы, не контролируемого конституционными органами Республики Молдова; размещение воинских частей и наличие иностранного оружия на военных складах в населенном пункте Кобасна; халатность лиц при пересечении государственной границы в отношении правил оборота оружия и боеприпасов на территории Республики Молдова. Кроме того, в результате войны в соседней стране, Украина будет рассматриваться торговцами оружием как возможный источник оружия и боеприпасов, а Республика Молдова может стать транзитной территорией для этой незаконной деятельности. Незаконный оборот оружия негативно влияет на безопасность государственной границы и способствует росту уровня преступности в обществе, в то же время увеличивая угрозу жизни и здоровью населения, в том числе сотрудников правоохранительных органов.

41. Незаконный оборот транспортных средств обусловлен большой разницей в ценах между государствами Европейского Союза и государствами Восточной Европы, возникающей из-за суммы ввозных платежей при помещении транспортных средств под окончательный таможенный режим ввоза и запрета на ввоз в страну бывших в употреблении запчастей и аксессуаров для транспортных средств. В большинстве случаев для незаконного ввоза транспортных средств в страну используются поддельные регистрационные удостоверения или изменение идентификационных элементов транспортных средств.

42. В Республике Молдова наблюдается постоянное снижение показателей незаконного оборота транспортных средств (рисунок 8), в то же время следует отметить, что значительное количество транспортных средств выявляется пограничными органами Румынии, соответственно, их обнаруживают до попадания на таможенную территорию страны. Большое количество обнаружений, в частности, на молдавско-румынской границе, является сдерживающим фактором для этого вида незаконной деятельности, особенно с транспортными средствами класса люкс.

43. Незаконный оборот товаров и имущества характеризуется ввозом или вывозом из страны широкого спектра товаров и имущества, в том числе контрафактных, таких как продукты питания, сельскохозяйственная продукция, товары и продукты широкого потребления, товары двойного назначения, культурные ценности, драгоценные металлы, ювелирные изделия, электронные приборы, косметика и парфюмерия. Это нелегальная деятельность во многом обусловлена уклонением от уплаты определенных налогов или сборов, связанных с перевозкой этих товаров через государственную границу, и в целом ее уровень снижается (рисунок 9). Последствия этой нелегальной деятельности приводят к потере законных поступлений в государственный бюджет и одновременно к угрозе для здоровья населения из-за поступления на внутренний рынок некачественной, контрафактной, несоответствующей или нелицензионной продукции. Также, для этого вида незаконной деятельности характерна большая разница в цене.

44. Образование очередей при пересечении государственной границы является одной из проблем, последствия которой отражаются непосредственно на лицах, пересекающих государственную границу. В последние годы из-за недостаточного развития инфраструктуры пунктов пропуска, в том числе соседних государств, и постоянного увеличения потоков лиц и транспортных средств, пересекающих государственную границу, возникли заметные сложности в управлении потоками на государственной границе.

45. Причины, способствующие увеличению времени ожидания при пересечении границы, разнообразны и обычно воздействуют совокупно, поэтому определение решений по повышению эффективности движения носит лишь локальный и временный характер. Проблема, однако, требует комплексного подхода и максимальной концентрации.

46. Значения потока лиц и транспортных средств в пунктах пропуска через государственную границу постоянно увеличиваются, что свидетельствует об интенсивной миграции граждан Республики Молдова и иностранцев, в основном за счет осуществления соотечественниками деятельности за границей и развития торговых отношений страны. Статистические данные показывают увеличение значений потока в среднем на 5% ежегодно, как в наземных, так и в воздушных пунктах пропуска (рисунки 10 и 11).

47. Несомненно, ограничение движения во время пандемии привело к снижению значений потока, но этот аспект носит временный характер, и рост до значений 2017-2019 годов неизбежен. Увеличение значений потока, по сути, не является проблемой, наоборот, оно во многом благоприятно, но управление большим потоком путешественников, иногда спонтанным и продолжительным, становится проблематичным.

48. Оперативность и эффективность распределения потока путешествующих должны быть обеспечены таким образом, чтобы не снижать качество контроля, осуществляемого при пересечении государственной границы. Часто наплывы сопряжены со стрессовыми ситуациями для представителей органов власти, осуществляющих пограничный контроль, а также для участников движения.

49. Особого внимания требует заблаговременная подготовка контролирующих органов к управлению потоками путем системного подхода на основе предыдущей статистики потоков за аналогичный период с учетом ряда важных факторов, таких как: период отпусков, праздничных дней, социально-культурные мероприятия, погода, предпочитаемые туристические направления и многое другое. Этот анализ должен проводиться для каждого пункта пропуска отдельно Пограничной полицией в сотрудничестве с Таможенной службой, а также по согласованию с пограничными органами соседних государств.

50. Выявлен ряд причин, обуславливающих образование очередей, соответственно увеличение времени ожидания при пересечении государственной границы, основными из которых являются: слаборазвитая инфраструктура пунктов пропуска через государственную границу; нехватка кадров и низкая способность мобилизовать персонал в кризисных ситуациях; устаревшие средства и оборудование, уязвимые к сбоям информационные системы; нарушение принципа единственной остановки; неэффективное общение; участники движения выбирают ближайшие пункты пропуска через государственную границу и удобные маршруты, а не наименее загруженные.

51. Комплексное решение проблемы очередей при пересечении государственной границы способствует развитию коммерческих коридоров, повысит степень доверия граждан к органам государственной власти, повысит туристический потенциал, повысит экономику и удовлетворенность граждан, а невмешательство в проблему создаст предпосылки для снижения уровня безопасности и доверия к властям.

52. В настоящее время пограничное учреждение не обладает достаточными возможностями для обеспечения безопасности объектов первостепенной важности, причины этой проблемы – исторические, в отношении которых применяемые инструменты уже не действуют. Таким образом, в Международном аэропорту Кишинэу стандарты авиационной безопасности не обеспечиваются должным образом в части, связанной с обязанностями Пограничной полиции, поскольку учреждение не обладает способностью обеспечить необходимое количество сертифицированных операторов авиационной безопасности и необходимое оборудование для обеспечения безопасности. Данная ситуация обусловлена тем, что государство, по сути, не имеет доступа к финансовым ресурсам, накопленным за счет налога на обеспечение авиационной безопасности, соответственно, отсутствует возможность создания собственной системы начальной подготовки и переподготовки сотрудников Пограничной полиции. Низкий уровень авиационной безопасности может порождать акты незаконного вмешательства и, в худшем случае, авиационные трагедии, то есть непринятие мер по исключению этих рисков может иметь крайне серьезные последствия.

53. Сеть фиксированной и мобильной связи европейского стандарта "TETRA" используется Пограничной полицией для обеспечения связи с 2012 года. При этом некоторые ее компоненты (телекоммуникационные вышки, технические кабины и другие элементы инфраструктуры) до сих пор не являются собственностью государства в связи с неисполнением права собственности. Данная ситуация связана с наличием спорных моментов между экономическими агентами, разработавшими сеть, поскольку на некоторые ее компоненты наложен арест. Таким образом не может быть обеспечено техническое обслуживание имущества, а функционирование и безопасность системы фиксированной и мобильной связи находятся под угрозой, что может иметь негативные последствия как в плане безопасности границы, так и в плане региональной безопасности.

54. Дислокация пограничных, таможенных и других органов Украины на участке автомобильной дороги Одесса-Рени, которая проходит по территории Республики Молдова в районе населенного пункта Паланка, движение украинских военнослужащих и техники, активизировавшееся с началом войны в Украине, вызывает многочисленные жалобы местных жителей и органов местного публичного управления на конфликтные ситуации и ограничение права на свободное передвижение. Конкретные операционные аспекты менеджмента границы на участке автомобильной дороги Одесса-Рени, проходящей по территории Республики Молдова в районе населенного пункта Паланка, в последние годы неоднократно являлись предметом встреч представителей пограничных органов. Таким образом, проявляется необходимость разработать вторичную нормативную базу для применения Дополнительного протокола к Договору между Республикой Молдова и Украиной о государственной границе, подписанному 18 августа 1999 года, и Соглашения между Правительством Республики Молдова и Кабинетом министров Украины относительно режима использования украинского участка автомобильной дороги Одесса-Рени, которая проходит по территории Республики Молдова, а также земельного участка, по которому она проходит, подписанного 10 июля 2001 года.

55. Обеспечение Пограничной полицией режима государственной границы в районе Буферного гидротехнического узла Днестровск-2, входящего в состав Днестровского гидроэнергетического комплекса, ограничено в связи с ограждением украинской стороной части территории Республики Молдова. Проблема ограничения доступа на территорию, по сути, юридически принадлежащей Республике Молдова, подлежит решению с украинской стороной в приоритетном порядке.

56. В районе Международного свободного порта Джюрджюлешть констатируем неблагоприятный климат для обеспечения безопасности государственной границы, причиной которого является предоставление резидентам порта широкого спектра льгот и поверхностное установление обязанностей, призванных способствовать обеспечению безопасности государственной границы, в инвестиционном договоре и соответствующей нормативно-правовой базе.

III. ЦЕЛИ ПРОГРАММЫ

57. Общие цели Программы следующие:

1) снижение уязвимости государственной границы на основе полного знания обстановки. Раннее выявление рисков и уязвимостей позволит сосредоточиться на критических областях и эффективно использовать ресурсы на благо государства и общества. Ожидаемый результат этой общей цели заключается в укреплении потенциала для обнаружения, распознавания, отслеживания и пресечения незаконной трансграничной деятельности, тем самым снижая уязвимость к кризисам за счет обеспечения всесторонней оценки рисков и надлежащего обмена информацией. В среднесрочной перспективе обеспечение согласованности между компонентами системы координации пограничной безопасности позволит координировать и эффективно использовать ресурсы;

2) безопасная, надежная и функциональная государственная граница. Ожидаемый результат реализации этой общей цели касается значительного сокращения контрабанды, нелегальной миграции и других незаконных явлений на государственной границе. В то же время это будет способствовать сокращению времени ожидания в пунктах пропуска через государственную границу, а также устранению пробелов в обеспечении безопасности. Косвенно данная мера также окажет положительное воздействие на национальную экономику и, соответственно, на государственный бюджет. В конечном итоге, в результате реализации этой цели повысится личная безопасность;

3) поддерживаемые возможности для эффективного осуществления интегрированного менеджмента государственной границы. Достаточный, мотивированный и многопрофильно обученный персонал, компетентный в оказании качественных услуг в процессе осуществления контроля границы, оперативно и качественно сможет выявить криминогенные элементы на государственной границе. При этом предоставление необходимых ресурсов, использование и развитие современных технологий контроля государственной границы, а также поддержка операционных возможностей будут способствовать реагированию на текущие вызовы, влияющие на безопасность государственной границы, а также на последующие потребности. Ожидаемый результат этой общей цели касается повышения эффективности работы органов системы интегрированного менеджмента государственной границы.

58. Реализация общих целей Программы будет достигаться за счет конкретных целей, включенных в таблицу 1.

IV. ВОЗДЕЙСТВИЕ

59. Достижение среднесрочных целей, установленных в настоящей Программе, обеспечит эффективный, действенный и скоординированный менеджмент государственной границы для достижения цели иметь открытую, хорошо контролируемую и безопасную границу, что окажет положительное влияние как на государство, так и на общество. Региональный кризис, обусловленный войной в Украине, может порождать различные, все более непредсказуемые последствия, и для этого требуется расширение пояса безопасности Европейского Союза. Эволюция войны стала важным фактором, с которым должны быть связаны решения в отношении контроля государственной границы, а инструменты и механизмы, применявшиеся в довоенный период, нуждаются в пересмотре, чтобы соответствовать новым рискам и угрозам, в том числе для посткризисного периода. Таким образом, реализация Программы, несомненно, будет способствовать обеспечению свободы передвижения, повышению личной безопасности, национальной и региональной безопасности, одновременно укрепляя расширенный пояс безопасности в регионе, что очень важно в контексте существующих проблем отсутствия безопасности.

60. Органам системы интегрированного менеджмента государственной границы предстоит пройти необратимую трансформацию, став современными, эффективными и действенными учреждениями, ориентированными на сообщество, оптимально расположенными в национальном и международном пространстве, совместимыми и интероперабельными с аналогичными структурами других государств. Пограничная полиция и Таможенная служба, являясь основными субъектами системы интегрированного менеджмента государственной границы, будут укреплять потенциал в области анализа рисков и обработки информации, расследования, предотвращения и пресечения преступных феноменов, а также в области авиационной безопасности, что способствует повышению личной безопасности, сокращению времени ожидания в пунктах пропуска через государственную границу, а также значительному сокращению контрабанды, нелегальной миграции и других незаконных явлений на государственной границе.

61. Спектр мер, осуществляемых органами системы интегрированного менеджмента государственной границы, будет соответствовать передовой практике на европейском уровне, таким образом, Республика Молдова будет признана страной с высоким уровнем безопасности границы. Так, применение европейской интегрированной модели менеджмента границ, являющейся основополагающим компонентом обеспечения безопасности и защиты пространства свободы, безопасности и правосудия, есть и будет оставаться одним из инструментов, благодаря которому Республика Молдова может рассматриваться как гарант безопасности в регионе. Качество контроля государственной границы повысится благодаря запланированным мероприятиям как в плане операционных процедур, так и оборудования, но они должны быть подкреплены обеспечением достаточного количества мотивированных, обученных и проинструктированных человеческих ресурсов в соответствии с последними достижениями в области безопасности.

62. Государственная граница Республики Молдова должна стать местом, где подготовленные человеческие ресурсы, эффективные средства контроля границы, в том числе самые современные технологии, а также европейские методы и процедуры надзора за зеленым участком границы и контроль в пунктах пересечения государственной границы применяется гармонично и комплексно.

V. РАСХОДЫ

63. Общий расчет расходов на внедрение и реализацию настоящей Программы был проведен на основе выявленных приоритетов и мероприятий, а также инструментов, имеющихся в национальной и международной практике. Программа основана на принципах синергии и взаимодополняемости публичных финансовых ресурсов и ресурсов, привлекаемых, в том числе от партнеров по развитию.

64. Рассчитанная стоимость финансовых ресурсов, необходимых для реализации Программы, составляет 791583,1 тысячи леев, из которых 518247,4 тысячи леев (65,5%) будут покрыты из бюджета Генерального инспектората Пограничной полиции, 93509,5 тысячи леев (11,8 %) – из бюджета Таможенной службы, 179826,2 тысячи леев (22,7%) – за счет внешней помощи (ресурсов, предоставляемых партнерами по развитию). Реализация Программы будет осуществляться посредством следующих бюджетных программ/подпрограмм:

1) Программа "35 - Внутренние дела":

a) 3501 - Политики и менеджмент в области внутренних дел;

b) 3502 - Общественный порядок и безопасность;

c) 3503 - Миграция и убежище;

d) 3505 - Вспомогательные услуги в области внутренних дел;

e) 3506 - Менеджмент государственной границы;

2) Программа "37 - Защита и спасение в чрезвычайных ситуациях":

a) 3702 - Гражданская защита и пожарная безопасность;

b) 3703 - Защита и спасение на воде;

3) Программа "05 - Менеджмент публичных финансов":

a) 0501 - Политики и менеджмент в налогово-бюджетной сфере;

b) 0502 - Администрирование публичных доходов;

4) Программа "06 - Международные отношения и международное сотрудничество":

a) 0601 - Политики и менеджмент в области международных отношений;

b) 0604 - Международное сотрудничество;

5) Программа "08 - Области общего государственного значения":

a) 0803 - Реинтеграция страны;

6) Программа "31 - Национальная оборона";

7) Программа "36 - Национальная безопасность";

8) Программа "64 - Развитие транспорта";

9) Программа "70 - Охрана окружающей среды".

65. Таблица 2 включает расчетную стоимость на каждый год реализации в зависимости от категории, источника финансирования и совокупных значений ожидаемых затрат на мероприятия настоящей Программы. Расчетная стоимость будет служить аргументом и инструментом для доступа как к национальным, так и к международным фондам, и будет корректироваться в ходе реализации Программы с учетом развития национальной экономики и бюджетов, имеющихся на национальном уровне. На реализацию действий, связанных с выполнением функциональных обязанностей, не требуется дополнительных финансовых средств, поскольку они осуществляются за счет утвержденного бюджета задействованных органов и учреждений. В то же время выполнение некоторых мероприятий настоящей Программы может потребовать дополнительных расходов, кроме предусмотренных, которые невозможно оценить на момент ее разработки и которые будут определены в процессе.

VI. РИСКИ РЕАЛИЗАЦИИ

66. Для повышения шансов на успешную реализацию Программы, которая может подвергнуться ряду рисков, ответственные учреждения должны применить комплекс мер по снижению выявленных рисков, целью которых является сокращение влияния и вероятность их реализации.

67. В таблице 3 систематизированы риски, связанные с реализацией Программы, и меры по снижению выявленных рисков.

VII. ОТВЕТСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ/УЧРЕЖДЕНИЯ

68. Ответственными за реализацию Программы являются публичные органы и учреждения, участвующие в процессе обеспечения безопасности границы и упрощении процедур торговли, также определяемые как органы системы интегрированного менеджмента государственной границы, разделенные на две категории, а также другие национальные органы и учреждения по областям компетенции:

1) с прямыми полномочиями на границе:

a) Генеральный инспекторат Пограничной полиции Министерства внутренних дел;

b) Таможенная служба Министерства финансов;

c) Национальное агентство по безопасности пищевых продуктов;

2) с обязанностями, относящимися к области интегрированного менеджмента государственной границы:

a) Министерство внутренних дел;

b) Министерство финансов;

c) Министерство иностранных дел и европейской интеграции;

d) Министерство обороны;

e) Министерство инфраструктуры и регионального развития;

f) Министерство окружающей среды;

g) Министерство здравоохранения;

h) Служба информации и безопасности;

i) Служба Высшего совета безопасности;

d) Генеральный инспекторат полиции Министерства внутренних дел;

e) Генеральный инспекторат по чрезвычайным ситуациям Министерства внутренних дел;

f) Бюро по миграции и убежищу Министерства внутренних дел;

j) Государственное учреждение "Агентство государственных услуг";

k) Бюро политик по реинтеграции Государственной канцелярии;

3) другие национальные органы и учреждения:

a) Государственная канцелярия;

b) Министерство юстиции;

c) Агентство публичной собственности;

d) Публичное учреждение "Агентство электронного управления";

e) Публичное учреждение "Служба информационных технологий и кибернетической безопасности".

67. В процессе реализации Программы ответственные органы будут сотрудничать с другими органами центрального и местного публичного управления, неправительственными организациями, а также партнерами по развитию.

VIII. ПРОЦЕДУРЫ ОТЧЕТНОСТИ

68. Реализация Программы будет осуществляться в соответствии с Планом действий по внедрению Программы интегрированного менеджмента государственной границы на 2022-2025 годы (прилагается), в два этапа:

1) первый этап – 2022-2023 годы;

2) второй этап – 2024-2025 годы.

69. Процесс мониторинга и отчетности будет осуществляться в течение периода реализации Программы, с целью установления степени выполнения мероприятий, степени соответствия предпринятых действий запланированным, выявления причин невыполнения запланированных мероприятий в срок и внесения изменений для улучшения процесса реализации. Результаты реализации будут включены в отчет об итогах реализации Программы, ежегодно составляемый Министерством внутренних дел, на основе информации, представленной органами/учреждениями, ответственными за реализацию. В случае действий, за реализацию которых ответственность возложена более чем на одно учреждение, роль координатора/основного исполнителя реализации принадлежит первому указанному органу/учреждению. Основной исполнитель обобщает информацию от вторичных исполнителей и в установленные сроки предоставляет ее Министерству внутренних дел. Отчеты об итогах реализации также должны содержать количественные данные о прогрессе в достижении конкретных целей и показателей результатов.

70. Процесс оценки реализации Программы будет осуществляться с целью формирования объективной картины на основе актуальности, эффективности, действенности, устойчивости и воздействия Программы в среднесрочной перспективе. В процессе оценки будет проанализировано достижение показателей воздействия, установленных в Программе, будут выявлены факторы, которые способствуют, препятствуют или ставят под угрозу достижение результатов политик в области интегрированного менеджмента государственной границы. Мероприятия по оценке реализации Программы будут осуществляться поэтапно:

1) после первого этапа реализации (в середине срока) – путем составления промежуточного оценочного отчета за 2 года;

2) после завершения периода реализации Программы – путем составления окончательного отчета об оценке за 4 года.

71. Отчеты об оценке будут содержать:

1) краткое содержание (описание целей и задач Программы, результатов, полученных в процессе реализации, основные выводы и рекомендации);

2) введение (краткое описание Программы, цель оценки, методы оценки и ограничения в процессе оценки);

3) результаты (подробное представление результатов оценки в соответствии с критериями актуальности, эффективности, результативности, устойчивости и, в случае итоговой оценки, воздействия Программы);

4) выводы (краткое описание выводов, сделанных на основе оценки);

5) рекомендации (описание рекомендуемых мероприятий по улучшению ситуации в области или подобласти, включенных в Программу, и самого документа, в случае промежуточной оценки).

72. Отчеты о внутренней оценке будут разрабатываться Министерством внутренних дел при поддержке органов/учреждений, ответственных за реализацию Программы.

73. Если промежуточная оценка свидетельствует об отклонениях от запланированных мероприятий (действия, показатели воздействия, результата и мониторинга), отчет о промежуточной оценке может быть основанием для инициирования процесса внесения изменений в План действий по внедрению Программы интегрированного менеджмента государственной границы на 2022-2025 годы.

74. Отчеты об оценке будут опубликованы на официальном веб-сайте Министерства внутренних дел.