Постановление № 808 от 23.11.2022

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ МОЛДОВА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Программы по управлению миграционным потоком,

предоставлению убежища и интеграции иностранцев на 2022-2025 годы

№ 808  от  23.11.2022

 (в силу 19.02.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 10-12 ст. 21 от 19.01.2023

* * *

На основании пункта а) статьи 5 и пункта h) статьи 6 Закона № 136/2017 о Правительстве (Официальный монитор Республики Молдова, 2017 г., № 252, ст.412), с последующими изменениями, Правительство

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Программу по управлению миграционным потоком, предоставлению убежища и интеграции иностранцев на 2022-2025 годы (прилагается).

2. Ответственным органам и учреждениям:

1) выполнять мероприятия, включенные в План действий по реализации Программы по управлению миграционным потоком, предоставлению убежища и интеграции иностранцев на 2022-2025 годы;

2) представлять Министерству внутренних дел ежегодно до 10 февраля, а также по запросу информацию о ходе выполнения действий, включенных в указанный План.

3. Министерству внутренних дел представлять Правительству:

1) ежегодно до 15 марта отчет о ходе реализации Программы;

2) до 15 апреля 2024 года промежуточный отчет об оценке за 2 года;

3) до 15 апреля 2026 года окончательный отчет об оценке.

4. Финансирование мероприятий, предусмотренных настоящим постановлением, осуществлять за счет и в пределах ассигнований, утвержденных на эти цели в бюджетах привлекаемых органов, а также из иных источников в соответствии с законодательством.

5. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на Министерство внутренних дел.

Утверждена

Постановлением Правительства

№ 808/2022

ПРОГРАММА

по управлению миграционным потоком, предоставлению

убежища и интеграции иностранцев на 2022-2025 годы

Глава I

ВВЕДЕНИЕ

Миграция – это многосторонний процесс, порождающий сложные, многогранные проблемы, которые необходимо уравновесить друг с другом. Происходящие изменения миграционных потоков, особенно во время кризиса, имеют важные экономические, социальные и политические последствия, как для стран происхождения, так и для стран назначения мигрантов. Учитывая сложность данного явления, для его надлежащего управления необходим комплексный подход и вовлечение всех соответствующих субъектов на национальном уровне.

Развитие интегрированной системы управления миграцией в Республике Молдова получило мощный импульс начиная с 2007 года в результате процесса европейской интеграции¹.

____________________________

¹ План действий Молдова - ЕС, Соглашение между Республикой Молдова и Европейским сообществом об упрощении выдачи виз и Соглашение о реадмиссии (2007 г.),Совместное заявление о Партнерстве Республики Молдова и ЕС в области мобильности (2008 г.); Диалог РМ-ЕС по либерализации визового режима (2010 г.);

В этот период была утверждена Национальная стратегия в области миграции и убежища на 2011 – 2020 годы, направленная на обеспечение комплексного регулирования процессов управления в сфере миграции и убежища, гармонизации национальной правовой базы с положениями международного права и законодательства Европейского союза, а также перемещения людей.

В результате реализации указанной стратегии в соответствующий период был осуществлен ряд изменений на институциональном уровне и нормативно-правовой базы, которые положительно повлияли на миграционные процессы в стране и заложили основу для важных изменений на будущее.²

____________________________

² Отчет об оценке ex-post Национальной стратегии в области миграции и убежища, утвержденной Постановлением № 655/2011, Кишинев, 2011 г.

В настоящее время мы живем в эпоху беспрецедентной мобильности, поэтому потребность в содействии упорядоченной, безопасной, регулируемой и ответственной миграции и мобильности становится все более актуальной.³

____________________________

³ Постоянный комитет МОТ по программам и финансам, семнадцатая сессия (S/17/4 от 29 сентября 2015 г.), статья 2.

В этом контексте необходимо установить четкую национальную политику в данной области, которая будет осуществлять многосторонний подход к решению проблем и рисков в области управления миграционными потоками, предоставления убежища и интеграции иностранцев, предлагая оптимальные решения для укрепления потенциала органов, ответственных в области управления миграцией.

Программа по управлению миграционным потоком, предоставлению убежища и интеграции иностранцев на 2022-2025 годы (в дальнейшем – Программа) вытекает из Стратегии развития в сфере внутренних дел на 2022-2030 годы и будет способствовать ее реализации в сфере деятельности.

Необходимо отметить, что со стратегической точки зрения область управления миграционным потоком, предоставления убежища и интеграции иностранцев в настоящее время не охвачена видением развития, тем более в контексте нынешнего миграционного кризиса.

Это требует развития интегрированной системы управления миграцией, которая будет основываться на сильных институтах, эффективных инструментах и ​​четких процедурах, возможностях анализа рисков и управления ими, усилении межведомственного и международного сотрудничества, что обеспечит реализацию положений Плана действий Правительства на 2021-2022 годы, утвержденного Постановлением Правительства № 235/2021.

Разработка нового документа государственной политики также обусловлена ​​тем, что он должен отвечать конкретным потребностям мигрантов, беженцев и лиц без гражданства, исходя из прав человека, а также управления миграцией.

Более того, разработка нового документа государственной политики обусловлена как эволюцией явления миграции, так и необходимостью выполнения взятых на себя международных обязательств⁴, а также основными вызовами и трансформациями, которые произошли в сфере миграции на национальном, региональном и глобальном уровнях после распространения пандемии COVID-19, а также миграционного кризиса, вызванного войной в Украине.

____________________________

⁴ Нью-Йоркская декларация о беженцах и мигрантах, Глобальный договор о безопасной, упорядоченной и легальной миграции, Глобальный договор о беженцах.

Настоящая Программа является среднесрочным документом государственной политики и основана на международных договорах, стороной которых Республика Молдова является. Право покинуть любую страну, в том числе свою собственную, наряду с правом на свободное передвижение и проживание в стране оговорены в статье 13 Всеобщей декларации прав человека и в статье 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, в соответствии с которыми любой человек обладает этими правами независимо от национальности.

Также настоящая Программа направлена ​​на реализацию положений конвенций Организации Объединенных Наций о статусе беженцев в вопросах международной защиты и защиты прав человека; о статусе лиц без гражданства и о сокращении случаев безгражданства.

В то же время Программа соответствует приоритетам и целям Глобального договора о безопасной, упорядоченной и легальной миграции, а также целям Глобального договора о беженцах, которая направлена ​​на содействие международному сотрудничеству путем определения руководящих принципов и обеспечения многосторонних политических рамок.

Программа соответствует целям Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года (ЦУР) и будет способствовать достижению:

- ЦУР 10, которая определяет основу глобальной политики развития до 2030 года; напоминает, что государства обязались сотрудничать на международном уровне для "обеспечения легальной миграции, осуществляемой в условиях безопасности и порядка, что предполагает полное соблюдение прав человека и применение гуманного отношения к мигрантам независимо от их статуса, беженцам и перемещенным лицам"; отмечает, что вынужденное перемещение является не только гуманитарной проблемой, но и проблемой развития, и поэтому необходимо улучшить координацию между гуманитарными организациями и участниками процесса развития; считает, что реализация ЦУР представляет собой возможность укрепить основанный на правах подход в политике предоставления убежища и миграции и включить миграцию в стратегию развития; призывает международное сообщество принять поддающиеся количественной оценке показатели ЦУР по миграции, а также собирать и публиковать дезагрегированные данные о доступе мигрантов к достойным рабочим местам, здравоохранению и образованию, особенно в странах назначения, находящихся в процессе развития в целях улучшения управления миграцией.⁵ Эталонной задачей является задача 10.7 по содействию "упорядоченной, безопасной, регулируемой и ответственной миграции и мобильности людей, в том числе путем реализации спланированной и хорошо управляемой миграционной политики".⁶

____________________________

⁵ https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2016-0245_RO.html

⁶ Показатели управления миграцией, Отчет о повторной оценке, Кишинев, 2021 г.

Также настоящая Программа направлена ​​на достижение обязательств, изложенных в Соглашении об ассоциации между Республикой Молдова, с одной стороны, и Европейским союзом и Европейским сообществом по атомной энергии и их государствами-членами, с другой стороны, а именно, положения раздела III "Свобода, безопасность и правосудие", подглавы "Сотрудничество в области миграции, убежища и управления границами" (ст. 14), а также Повестки дня Ассоциации на 2021-2027 годы.

Таким образом, вмешательство государства в сегмент миграции и предоставления убежища должно способствовать реализации лучших международных стандартов, включая положения Соглашения об ассоциации между Республикой Молдова и Европейским союзом, для обеспечения упорядоченной, безопасной и регулируемой миграции. Программа связана с другими документами государственной политики, относящимися к данной сфере, например, Программа комплексного управления государственной границей на 2022-2025 годы.

Исходя из этого, настоящая Программа предлагает решения для безопасной и регулируемой миграции, как в интересах страны, так и иностранца. Для этого требуются лучшее продвижение на различных платформах условий въезда в Республику Молдова, пребывания в ней и выезда из Республики Молдова, четко определенных правил и информирования иностранцев о правилах нашей страны в контексте процедур въезда и документации, а также предотвращение и борьба с нелегальной миграцией.

При этом предусматривается внедрение четких и оптимальных процедур оказания услуг для иностранцев путем их реинжиниринга и оцифровки, а также их предоставление в электронном формате.

Также Программа направлена на укрепление национальной системы убежища и обеспечение надлежащих условий приема и европейских стандартов для функционирования Центра размещения, интеграции иностранцев и предоставления разнообразных и улучшенных интеграционных услуг. Будут усилены возможности реагирования на национальном уровне в случае массового притока людей путем развития механизма межведомственного взаимодействия с целью повышения уровня безопасности населения.

Настоящая Программа определена с точки зрения принципов, которые сделают возможным комплексное и последовательное осуществление политики, согласованных с другими устойчивыми политиками. Программа основана на следующих общих принципах:

1) законность – деятельность по реализации общих и конкретных целей Программы осуществляется на основании законодательства и в соответствии с ним;

2) соблюдение основных прав и свобод человека – все виды деятельности, осуществляемые органами власти и учреждениями, ответственными в области управления миграционным потоком, предоставления убежища и интеграции иностранцев, реализуются в соответствии с положениями международных конвенций и договоров об основных правах и свободах человека, стороной которых Республика Молдова является;

3) ответственность – ответственность за реализацию Программы возлагается на каждый орган власти и учреждение, наделенные полномочиями в области управления миграционным потоком, предоставления убежища и интеграции иностранцев, в той части, которая их касается;

4) прозрачность – проведение активной информационной политики и, в зависимости от обстоятельств, консультаций с гражданским обществом относительно решений и процедур, применяемых в контексте управления миграционным потоком, предоставления убежища и интеграции иностранцев;

5) гибкость – периодическая адаптация политик и мер по реализации в области управления миграционным потоком, предоставления убежища и интеграции иностранцев к национальным и региональным экономическим, социальным, культурным потребностям и реалиям;

6) партнерство – активное участие, вовлечение и консультации с другими соответствующими субъектами (неправительственными организациями, международными организациями, агентствами ООН, академической средой, частным сектором) в выполнении задач Программы;

7) мультикультурализм – сохранение и развитие многих культурных различий, религиозных конфессий, верований и обычаев каждой личности на относительно ограниченном пространстве.

Глава II

АНАЛИЗ СИТУАЦИИ

Национальная стратегия в области миграции и убежища на 2011 – 2020 годы послужила единым инструментом для интеграции существующих стратегических рамок, связывающим политику в области управления процессами миграции и предоставления убежища с процессами планирования различных стратегических действий в Республике Молдова.

Согласно оценочному отчету, реализация данной Стратегии способствовала обеспечению согласованности нормативно-правовой базы с ситуацией в миграционной сфере, корректному и последовательному регулированию процессов, развитию двустороннего сотрудничества в данной сфере, как со странами-членами ЕС, так и со многими третьими странами (например, путем реализации соглашений о реадмиссии) и т. д., однако выполнение поставленных целей в полном объеме не было достигнуто. Установлено, что такое положение обусловлено ​​сниженным институциональным потенциалом, вызванным нехваткой персонала, специализированных структур в определенных подобластях (операционное управление, оценка внутреннего аудита и рисков и т.д.), низкой оперативной совместимостью с некоторыми ответственными учреждениями, а также недостаточным финансированием мероприятий, включенных в ежегодные планы мероприятий по реализации указанного стратегического документа.

Раздел 1

Прием и регулирование пребывания иностранцев

По данным Агентства государственных услуг⁷, количество документально оформленных иностранцев, имеющих вид на жительство, действительный на 31 декабря 2021 года, составило 18 874 человека, из них 6 476 человек имели постоянный вид на жительство и 12 398 – временный вид на жительство. Следует отметить, что иностранцы, имеющие документы, пользуются теми же правами и обязанностями, что и граждане Республики Молдова, за исключениями, установленными нормативной базой.

____________________________

⁷ http://bma.gov.md/sites/default/files/sites/default/files/atasamente/comunicate/anuarul_statistic_2021.pdf

В то же время, в Государственном реестре населения зарегистрировано 1 909 лиц без гражданства, 1 434 - с неопределенным гражданством и 6 939 лиц – с паспортом советского образца (образца 1974 года).

Статистические показатели за последние годы продемонстрировали, что Республика Молдова больше не является только страной транзита, но и стала страной назначения для иностранцев, регистрируя увеличение числа иностранцев, желающих получить право на проживание в нашей стране.

Хотя на временное пребывание (до 90 дней) на территории Республики Молдова имеют право иностранцы примерно из 151 страны (страны Шенгенской зоны, Содружества Независимых Государств и другие⁸), количество обращений за получением права на временное проживание увеличилось с 6 772 в 2017 году до 7 456 в 2021 году.

____________________________

⁸ По данным Министерства иностранных дел и европейской интеграции, доступным здесь aici.

Источник: Статистические данные Бюро по миграции и убежищу.

Таким образом, наблюдается тенденция к увеличению числа заявителей, за исключением 2020 года, когда из-за глобальной пандемии количество выезжающих с несущественными целями сократилось.

Аналогичным образом, в 2017-2021 годах сформировалась тенденция к росту численности иммигрантов, прибывающих с целью работы, учебы, воссоединения с семей и т.д. – с 3 708 в 2017 году до 4 240 в 2021 году.

Начиная с 1 марта 2019 года, были внесены существенные нормативные изменения в процедуры, связанные с предоставлением иностранцам права на проживание в Республике Молдова, в частности, права на проживание в целях работы. В течение 2021 года право на проживание с целью работы получили 1 824 иностранца: трудовые иммигранты, лица, осуществившие инвестиции в национальную экономику, иностранцы, привлекаемые к реализации проектов национального значения и др.

Наибольшую долю иностранцев, получивших право на проживание с целью работы, составляют иностранцы, работающие в экономических агентствах Республики Молдова на основании индивидуальных трудовых договоров. При распределении количества иностранцев, прибывших с целью работы, по странам гражданства из общего числа стран выделяются несколько, а именно: Турция - 702 человека, Украина - 195, Румыния - 194 и Азербайджанская Республика - 106 человек.

В то же время, в результате реализации изменений, осуществленных на протяжении двух лет, был выявлен ряд пробелов, например: отсутствие механизма мониторинга процесса найма и информирования трудовых мигрантов с целью предотвращения любых злоупотреблений по отношению к трудящимся-мигрантам; отсутствие положений о минимальных условиях индивидуального трудового договора для иностранных трудовых мигрантов; отсутствие увязки требований к должности с квалификацией работников, а также отсутствие механизма учета/проверки трудовых договоров, заключенных работодателями в стране, с одной стороны, и иностранными трудовыми мигрантами - с другой стороны.

В результате, отмечается необходимость обеспечения большей согласованности между политикой приема на работу и требованиями рынка труда в Республике Молдова. Необходимо внести изменения в нормативную базу, чтобы устранить эти пробелы.

Также необходимо выявить отрасли экономики и профессии, которые сталкиваются с трудностями в отношении найма персонала или с нехваткой квалифицированных кадров, путем совместной оценки требований рынка труда и рынка рабочей силы, а также путем консультирования работодателей и профсоюзов относительно возможности покрытия этой потребности трудящимися-мигрантами и мобильности людей, связанной с торговлей.

Облегчение доступа иностранных инвесторов в страну также является одним из важных аспектов миграционной политики. Национальное законодательство в области миграции способствует привлечению инвесторов за счет упрощения процедур оформления документов. В этих целях в 2021 году было выдано 143 решения о предоставлении/продлении права на временное проживание для иностранцев, вложивших средства в развитие экономики.

Следует отметить, что образование в Республике Молдова становится все более привлекательным для иностранцев. Согласно статистическим данным, в 2019/2020 учебном году количество иностранных студентов составило 4,6 тыс. человек, что на 0,5 тыс. студентов больше, чем в 2018/2019 учебном году. Каждый второй иностранный студент учится в сфере здравоохранения. Наибольшее число составляют студенты из Румынии (40,1%), Государства Израиль (35,6%), Республики Индия (12,1%), Украины (2,6%), США (1,7%) и Турецкой Республики (1,4%)⁹.

____________________________

⁹ Национальное бюро статистики, Деятельность высших учебных заведений в 2019/20 учебном году, https://statistica.gov.md/newsview.php?l=ro&idc=168&id=6547

На начало 2021/2022 учебного года количество иностранных студентов составило 5,2 тыс. человек, увеличившись на 13,0% по сравнению с предыдущим учебным годом, в основном, это студенты из указанных государств.¹⁰ В настоящее время около 20 высших учебных заведений Республики Молдова принимают иностранных студентов.

____________________________

¹⁰ Национальное бюро статистики, Деятельность высших учебных заведений в 2021/22 учебном году, https://statistica.gov.md/newsview.php?l=ro&idc=168&id=7227

Привлечение иностранных студентов, а также продвижение образования среди мигрантов, проживание которых осуществляется на законных основаниях, могло бы способствовать обеспечению необходимых навыков для покрытия существующей нехватки квалифицированной рабочей силы на рынке труда, в том числе способствовать открытию и развитию бизнеса.

В этом смысле будет продолжаться процесс поощрения и укрепления признания квалификаций и профессиональных компетенций. Это также будет способствовать надлежащему применению навыков и квалификации мигрантов, проживание которых осуществляется на законных основаниях.

В то же время требуется лучшее продвижение на разных платформах (в рамках информационных сессий) условий въезда, пребывания в Республике Молдова и выезда из Республики Молдова.

Раздел 2

Система предоставления убежища и безгражданства

Республика Молдова предоставляет защиту иностранцам, преследуемым в своей стране или в силу обстоятельств оставшимся без защиты со стороны государства. В среднем ежегодно регистрируется около 100 ходатайств о предоставлении убежища и около 140 ходатайств о безгражданстве.

Источник: Статистические данные Бюро по миграции и убежищу.

Лица, запрашивающие о предоставлении убежища, представляют собой особую категорию лиц, которые в силу вынужденного изгнания в подавляющем большинстве находятся в тяжелом положении, как физически, психически, так и финансово. Это требует, чтобы государство, которому направлено заявление с просьбой о защите, при рассмотрении ходатайства о предоставлении убежища обеспечило заявителю достойные условия проживания, материальное обеспечение и медицинскую помощь.

В этом смысле необходимо обеспечить эффективную и справедливую процедуру предоставления убежища лицам, ищущим убежища, как в пунктах пересечения границы, так и на территории. Таким образом, необходимо укрепить существующий механизм между органами власти, а также диалог между лицами, принимающими решения, для обеспечения единообразной и качественной практики по аналогии с рассмотрением заявлений о предоставлении убежища на национальном уровне.

Также обеспечение надлежащих условий приема в Центре размещения лиц, запрашивающих о предоставлении убежища, в том числе лиц с ограниченными возможностями, в контексте новых международных/региональных программных документов в сфере миграции и убежища является приоритетом, связанным с обеспечением соблюдения прав человека на достойную жизнь. Цель состоит в том, чтобы обеспечить достойные условия в Центре размещения лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, путем обеспечения прав, единых процедур, приведения национальной нормативно-правовой базы в соответствие с международными стандартами.

Молдова добилась прогресса в области внедрения процедуры определения статуса лица без гражданства, соответствующей международным стандартам. В 2011 году был принят Закон № 275/2011 о присоединении Республики Молдова к Конвенции о статусе апатридов, заключенной 28 сентября 1954 года в Нью-Йорке.¹¹ В контексте присоединения к Конвенции 1954 года были внесены изменения в положения Закона № 275/1994 о правовом статусе иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Молдова и Закона о гражданстве Республики Молдова № 1024/2000 путем унификации понятия "апатрид" в соответствии с положениями Конвенции. Согласно Закону № 252/2011, 8 декабря 2011 года Республика Молдова присоединилась к Конвенции о сокращении безгражданства, заключенной в Нью-Йорке 30 августа 1961 года.¹²

____________________________

¹¹ http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=342052 (просмотр 23.05.2022).

¹² http://lex.justice.md/index.php?action=view&view=doc&lang=1&id=341953 (просмотр 23.05.2022).

Таким образом, одновременно с присоединением к упомянутым Конвенциям были внесены изменения и дополнения в Закон № 200/2010¹³ о режиме иностранцев в Республике Молдова и установлен правовой механизм определения статуса лиц без гражданства.

____________________________

¹³ http://lex.justice.md/md/336056/ (просмотр 23.05.2022)

В настоящее время Республика Молдова является одной из немногих стран в мире, которая реализует процедуру признания статуса лица без гражданства на национальном уровне.

Несмотря на то, что Республика Молдова является одной из немногих стран в мире, в которой существует процедура признания статуса лица без гражданства, количество лиц без гражданства в стране достаточно велико, поэтому необходимо изменение существующей нормативной базы, чтобы уменьшить их количество.

Раздел 3

Интеграция иностранцев

Процесс интеграции иностранцев регулируется Законом № 274/2011 об интеграции иностранцев в Республике Молдова. В период 2020-2021 годов в зарегистрированную правовую базу были внесены изменения, при этом национальная база была приведена в соответствие с директивами ЕС. Акцент был сделан на повышении роли органов публичной власти в содействии интеграционному процессу посредством разноплановой информации, на создании возможностей для самообслуживания, на повышении роли работодателя в интеграционном процессе, поощрении культурного разнообразия, обеспечении реализации прав и т.д. В этом контексте необходима реализация нормативной базы, повышение роли иностранца, его потенциала путем вовлечения в жизнь общества, а также реализация интеграционных программ. Необходимо обеспечить активную роль центров интеграции для иностранцев (Север, Центр, Юг) в предоставлении услуг, сотрудничестве с центральными и местными органами публичного управления и гражданским обществом, установлении партнерств.

Также в последние годы были предприняты многочисленные действия по продвижению концепции центров интеграции для иностранцев. Так, в рамках региональных служб Бюро по миграции и убежищу, расположенных в муниципиях Бэлць, Кишинэу (центральный офис и Центр размещения) и Кахул были созданы центры интеграции для иностранцев (Постановление Правительства № 553/2017). Соответствующие центры призваны облегчить доступ иностранцев к информации об интеграционной деятельности и обеспечить качество услуг, предоставляемых Бюро по миграции и убежищу, в том числе опираясь на добросовестные практики в области интеграции, принятые в Румынии, Португалии, Франции, Австрии и т.д. Пропускная способность каждого центра составляет до 200 человек в год, что позволяет быстрее интегрировать иностранцев в сообщество, снизить межкультурные, межконфессиональные и другие конфликты.¹⁴ Однако на нынешнем этапе де-факто у этих центров нет штатных сотрудников, которые могут быть дополнены в результате реформы Бюро по миграции и убежищу. Дополнительный персонал будет способствовать координации предоставления услуг в Центре, обеспечению сотрудничества с гражданским обществом, с работниками сообщества и координации деятельности в рамках интеграционных программ. Предусматривается, что в соответствующих центрах также будут предоставляться консультационные услуги и помощь иностранцам, включая установление и продвижение связей между сообществами и ассоциациями иммигрантов.

____________________________

¹⁴ Интеграционные центры для иностранцев в муниципиях Бэлць, Кишинэу и Кахул, источник: http://bma.gov.md/ro/content/centre-de-integrare-pentru-str%C4%83ini-%C3%AEn-municipiile-б%С4%83л%С8%9Би-чи%С8%99ин%С4%83у-%С8%99и-кахул.

В 2019 году услугами региональных центров интеграции для иностранцев воспользовались 4907 человек, что на 8,8% больше, чем в 2018 году, и на 17,7% больше, чем в 2017 году.

Следует отметить, что на Региональный центр Кишинэу приходится 82% от общего числа обслуживаемых бенефициаров (снижение на 2,4% по сравнению с 2018 годом и на 1,9% по сравнению с 2017 годом), за ним следует Региональный центр Бэлць – 8,3% (снижение на 1% по сравнению с 2018 годом и на 0,3% по сравнению с 2016 годом) и региональные центры Кахул/Комрат – 9,7% (рост на 4,4% по сравнению с 2018 годом и соответственно на 2,2% по сравнению с 2017 годом).¹⁵

____________________________

¹⁵ В.Тоартэ, Внедрение партиципативной основы М&О политики в области диаспоры, миграции и развития и интегрированного подхода в этом смысле, Кишинэу, 2020, стр. 48, 85.

Принимая во внимание сложный опыт в результате не интеграции иностранцев в некоторых государствах-членах Европейского союза, экономические и социальные последствия, а также последствия для общественного порядка и безопасности граждан, крайне важно, чтобы в Республике Молдова были созданы оптимальные условия для мотивации и обеспечения более активного участия иностранцев в интеграционных мероприятиях, с целью использования их потенциала (обязательство, принятое Соглашением об ассоциации), доступа к равным услугам по отношению к гражданам Республики Молдова.

В этом контексте целесообразно создание интеграционных служб и программ, основанных на анализе социально-экономического и профессионального профиля иностранцев, включая программы признания неформальных навыков, психосоциальное и эмоциональное консультирование, услуги по интеграции детей и т.д.

Раздел 4

Контроль законности пребывания иностранцев на территории

Республики Молдова и применение ограничительных мер

Предотвращение и сокращение незаконного пребывания иностранцев является неотъемлемой частью любой хорошо управляемой миграционной системы.

Исходя из обязательств страны, принятых в рамках либерализованного визового режима, а также мер, предусмотренных Соглашением об ассоциации, был принят ряд действий, направленных на укрепление потенциала по предотвращению нелегальной иммиграции и пребывания иностранцев в стране, а также предотвращение их транзита/выезда в государства-члены ЕС, в результате облегчения въезда, пребывания и оформления документов иностранцев на территории Республики Молдова.

Для Республики Молдова характерен высокий уровень несоблюдения иностранцами правил пребывания в стране. В большинстве выявленных случаев наблюдается нарушение иностранцами разрешенного законодательством срока пребывания на территории страны (90 дней).

Так, в разделе выявления иностранцев с незаконным пребыванием и случаев их незаконного трудоустройства за 2021 год установлено 2 736 правонарушений по сравнению с 2 014 случаями в 2020 году (+35,85%).

Для эффективного контроля государством законности пребывания и трудовой деятельности иностранных граждан необходимо выделение некоторых финансовых ресурсов, а также достаточное техническое оснащение в связи с установленными потребностями и развитием оперативной ситуации, находящихся в непрерывной динамике.

Раздел 5

Прием иностранцев в гуманитарных целях

Миграционный кризис, вызванный войной между Россией и Украиной, высветил очевидные институциональные пробелы и нехватку человеческих ресурсов. В этой связи возникла необходимость в усилении инструментов координации и управления органами государства ситуаций повышенного притока мигрантов.

Так, в период с 24 февраля по 23 октября 2022 года на территорию Республики Молдова на участке MD-UA въехали 667 890 иностранцев, из них 601 301 гражданин Украины.

В настоящее время (по состоянию на 23 октября 2022 г.) на территории Республики Молдова находятся 84 572 иностранца, допущенных в гуманитарных целях, из них 79 003 гражданина Украины и 5 569 иностранных граждан. Из упомянутого числа иностранцев о предоставлении убежища запросили более 10 000 человек.

В этом контексте Республика Молдова будет укреплять свой потенциал, чтобы иметь возможность справляться с возросшим потоком мигрантов на границах страны, анализировать ситуацию и подготовить план действий в чрезвычайных ситуациях, оснащая соответствующим оборудованием органы, вовлеченные в процесс управления массовым потоком иностранцев.

Раздел 6

Предоставление услуг

В контексте либерализации визового режима, подписания Республикой Молдова Соглашения об ассоциации с ЕС, а также в результате принятых обязательств в течение 2016-2019 годов был внесен ряд изменений в нормативную базу с целью их переноса в национальное законодательство.

В результате этих изменений были включены новые цели нахождения и пребывания иностранцев в стране, а также установлены новые условия документирования иностранцев, удвоены категории иностранцев, подлежащих документированию, и в то же время был сокращен срок рассмотрения дел. Таким образом, объем работы сотрудников Бюро по миграции и убежищу был значительно увеличен, в то же время численность персонала осталась на уровне 2014 года.

Динамика принятых и выданных документов

Изменение процедур документирования, усиление контроля и проверок, увеличение процессов (с 45 операционных процессов, выполняемых в 2014 году, до 72 процессов в 2022 году) увеличили нагрузку на сотрудников Бюро по миграции и убежищу в геометрической прогрессии.

Таким образом, недостаточное количество персонала ставит под угрозу эффективное и своевременное выполнение обязанностей, учитывая чрезмерную загруженность сотрудников, что приведет к повышению недовольства бенефициаров, а также ухудшению имиджа Бюро по миграции и убежищу.

Следует отметить, что данная проблема была также освещена в Отчете о функциональном анализе Министерства внутренних дел, в котором также указывается, что дефицит должностей в Бюро по миграции и убежищу составляет 16 %, что отрицательно влияет на способность выполнения обязанностей и возможности организационной структуры для соответствия текущим и перспективным потребностям.

Таким образом, подчеркивается необходимость институциональной реорганизации Бюро по миграции и убежищу и пополнения необходимым персоналом для осуществления возложенных на него обязанностей и полномочий.

Глава III

ОБЩИЕ ЦЕЛИ

Целью настоящей Программы является обеспечение развития интегрированной системы управления миграцией, основанной на сильных институтах, эффективных инструментах и ​​четких процедурах, анализе рисков и возможностях управления, усилении межведомственного и международного сотрудничества. Программа включает действия и цели, направленные на достижение задач Национальной стратегии развития "Европейская Молдова 2030", в частности О9.1, О9.2 и О9.3, а также в Направлениях политики и приоритетных вмешательств 5.29 в части, касающейся:

1) обеспечения и повышения степени безопасности всех лиц, находящихся на территории Республики Молдова, независимо от возраста, пола, этнической или религиозной принадлежности (О9.1);

2) оперативного и эффективного реагирования на обращения граждан для обеспечения надежной обстановки правопорядка и общественной безопасности, в том числе для иностранцев (О9.1, О9.2., О9.3);

3) развитие потенциала и инструментов обеспечения безопасности на национальном и региональном уровнях для управления кризисными и чрезвычайными ситуациями в сфере миграции (О9.1, О9.2., О9.3);

4) укрепление национальной системы убежища и обеспечение доступа лиц, обратившихся за формой защиты на территории Республики Молдова, к правам и качественным услугам (O3.1, O3.3, O39.1, O9.2);

5) создание условий труда высокого качества, стимулирующих повышение эффективности сотрудников, работающих в сфере управления миграцией, мотивация персонала, устранение барьеров, связанных с дискриминацией, и усиление кадрового потенциала в сфере управления миграционными потоками и процессами (О3.2, О3.3), О7.1, О9.1-О9.3);

6) автоматизация информационных и рабочих процессов и цифровизация услуг в сфере внутренних дел, предоставляемых гражданам, в том числе в сфере миграции (О9.2, О9.3);

7) внедрение и мониторинг выполнения рекомендаций международных правозащитных механизмов и обязательства, взятых на себя Республикой Молдова (О9.1-9.3, О9.2, О9.3).

В то же время настоящая Программа вытекает из Стратегии развития области внутренних дел на 2022–2030 годы с целью обеспечения всех предпосылок для развития и поддержания мирного и безопасного общества и создания среды, в которой граждане, независимо от происхождения, возраста, пола, этнической принадлежности или религии, чувствуют себя защищенными и в безопасности.

Для достижения заявленной цели настоящая Программа должна быть реализована посредством четырех общих целей.

1. Регулирование миграционного потока в интересах страны и мигранта. В результате достижения данной цели вызовы в области управления миграционными потоками, убежища и интеграции иностранцев будут решаться многопланово, с предложением оптимальных решений для укрепления потенциала органов власти, ответственных за управление миграцией. Правильное регулирование миграционного потока будет способствовать предотвращению вызовов/дестабилизации и обеспечению общественного порядка и безопасности граждан.

Нормативная база управления миграционным потоком будет оценена и усовершенствована, будет хорошо регулироваться и контролироваться, с положительным институциональным, нормативным и операционным воздействием в интересах страны и мигранта.

С институциональной точки зрения предусматривается укрепление потенциала компетентного органа для иностранцев, а также инструментов, необходимых для хорошей функциональности.

С точки зрения нормативного аспекта будет проведена оценка реализации базовой и сопутствующей нормативной базы в сфере регулирования миграционных процессов, пересмотр действующих норм и их оптимизация.

С точки зрения операционного плана будут усилены правила, регулирующие миграционные процессы, и улучшена инфраструктура с целью предоставления качественных услуг иностранцам через призму соблюдения прав человека.

В то же время, регулирование направлено на мониторинг легальности пребывания иностранцев путем усиления механизма предупреждения и борьбы с их незаконным пребыванием, а также их выдворения в целях обеспечения общественного порядка и безопасности государства.

2. Консолидация и приведение в соответствие с европейскими и международными стандартами системы убежища и лиц без гражданства. Достижение этой цели будет содействовать приведению национальной системы убежища и безгражданства в соответствие с региональными и международными стандартами путем стандартизации процедур, созданию надлежащих условий приема и функционирования Центра размещения, а также обеспечению соблюдения основных прав и свобод человека.

В то же время предусматривается укрепление системы безгражданства путем сокращения этого явления, изменения нормативной базы, обеспечения права людей на натурализацию.

3. Внедрение и укрепление механизма интеграции иностранцев. Путем реализации этой цели будет достигнута оптимизация механизма интеграции иностранцев с учетом деликатных гендерных аспектов, путем включения области интеграции иностранцев в документы отраслевой политики, для обеспечения целостного подхода к процессу интеграции на национальном уровне, обеспечения функциональности центров интеграции (Север, Юг, Центр) кадрами и логистикой. Действия по реализации будут направлены на обеспечение доступа к базовым услугам для мигрантов через развитие службы культурного посредника, на обеспечение взаимодействия между иностранцами и государственными органами, в том числе путем продвижения принципа партнерства, для включения иностранцев в государственную политику по интеграции на рынке труда, воссоединению семьи, образованию, недискриминации и здоровью, в том числе путем продвижения принципа партнерства.

4. Усиление потенциала реагирования государства на увеличение притока людей на государственной границе на 10/30 п.п. Эта задача сформировалась в результате региональной кризисной ситуации, сложившейся в условиях вооруженного конфликта в Украине. Достижение данной цели будет направлено на укрепление потенциала государства по организации справедливого управления миграционным потоком на государственной границе, чтобы обеспечить соблюдение всех прав мигрантов, находящихся в уязвимом положении, доступ к качественным услугам первой необходимости и неотложным услугам, а также способность реагирования государственных органов, вовлеченных в этот процесс.

Глава IV

КОНКРЕТНЫЕ ЦЕЛИ

Осуществление общих целей настоящей Программы будет осуществляться посредством конкретных целей, содержащихся в следующей таблице.

Глава V

ВОЗДЕЙСТВИЕ

В результате реализации этой Программы будут созданы решения для безопасной, регулируемой миграции, как в интересах страны, так и иностранца. Также будет обеспечено лучшее продвижение на различных платформах (информационных сессиях) условий въезда в Республику Молдова, пребывания и выезда из Республики Молдова, более четкого изложения правил и информирования иностранцев о правилах нашей страны в контексте приема и процедуры документирования, а также в сфере предотвращения и противодействия незаконной миграции.

Для обеспечения такого воздействия в рамках настоящей Программы были разработаны мероприятия, которые приведут к модернизации предоставляемых услуг, уделяя особое внимание повышению качества и правильности предлагаемых услуг. Реинжиниринг и цифровизация государственных услуг будут способствовать оптимизации процедур документирования и обеспечению предоставления услуг в электронном формате.

Одновременно будут предприняты действия по консолидации национальной системы предоставления убежища и по обеспечению надлежащих условий приема и европейских стандартов функционирования Центра размещения, интеграции иностранцев и предоставления разнообразных и улучшенных интеграционных услуг.

В то же время будет осуществлена ​​институциональная реорганизация компетентного органа по делам иностранцев, с четким разделением ролей и обязанностей, повышением эффективности используемых государственных ресурсов, обновлением и стандартизацией наиболее важных применимых процедур для реализуемых процессов и предоставляемых услуг в рамках требований законодательства, что обеспечит повышение качества и доверия заявителей. Приведение всех процессов и процедур в соответствие с передовой международной практикой с соблюдением подхода, основанного на правах человека, снизит до минимума возможность нарушения этих прав и свобод.

Материальное и кадровое обеспечение Бюро по миграции и убежищу являются непременным условием настоящей Программы, влияющим на повышение качества предоставляемых услуг и степень удовлетворенности запрашивающего бенефициара предоставляемыми услугами. Повышение уровня оснащения и улучшение условий деятельности учреждения повысит качество вмешательства и обеспечит внедрение предлагаемых изменений: современная услуга, осуществляющая эффективное реагирование на текущие вызовы, оказывающая положительное влияние на предоставление качественных услуг иностранцам, а также их четкий учет и контроль с точки зрения правопорядка и безопасности государства. Также будет усилен потенциал реагирования на национальном уровне в случае массового притока людей за счет укрепления потенциала национальных органов власти, развития межведомственного механизма для повышения уровня безопасности населения.

В то же время для достижения желаемого эффекта необходима синергия дополнительных программ под эгидой Стратегии развития области внутренних дел на 2022–2030 годы, что позволит укрепить потенциал и менеджмент человеческих ресурсов в системе органов внутренних дел, повысить добросовестность работников и цифровизацию процессов, а также внедрить новейшие технологии на каждом этапе деятельности. В совокупности это будет способствовать повышению уровня профессионализма, мотивации, эффективности и результативности при исполнении служебных обязанностей.

Глава VI

РАСХОДЫ

Общая оценка затрат на внедрение и реализацию настоящей Программы осуществлена на основе выявленных приоритетов и мероприятий, а также инструментов, используемых в отечественном и международном опыте.

Ориентировочная стоимость финансовых ресурсов, необходимых для реализации Программы, составляет 465 848 тысяч леев, из которых 110 918 тыс.леев будут покрыты из бюджета Бюро по миграции и убежищу, запланированного в Бюджетном прогнозе на среднесрочный период на 2023-2025 годы (на 2023 год - 29 118 тысяч леев; на 2024 год - 30 858 тысяч леев; на 2025 год - 29 150 тысяч леев), а 354 930 тысяч леев будут покрыты за счет внешней помощи.

Дополнительно, финансирование настоящей Программы будет осуществляться в соответствии с финансовыми ресурсами, запланированными административными органами, ответственными за достижение целей и выполнение мероприятий, запланированных и предусмотренных ежегодно в государственном бюджете.

Также мероприятия настоящей Программы должны осуществляться при поддержке проектов "Консолидация системы управления миграцией в Республике Молдова" и "Потенциал системы приема на основе прав человека в Молдове" (Care For)", а также других проектов, находящихся на стадии переговоров, при поддержке Шведского миграционного агентства, Датского совета по делам беженцев, Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Фонда СОРОС, Миссии Международной организации по миграции в Республике Молдова.

Глава VII

ИСТОЧНИК ФИНАНСИРОВАНИЯ

Финансовые ресурсы, необходимые для реализации настоящей Программы, поступают, в основном, из национального публичного бюджета и выделяются каждому министерству и каждому учреждению, наделенному полномочиями по реализации Программы, через следующие программы/подпрограммы:

1) Программа 0205 "Внутренние дела":

a) 3501 Политика и управление в сфере внутренних дел;

b) 3502 Общественный порядок и безопасность;

c) 3503 Миграция и убежище;

d) 3505 Вспомогательные услуги в сфере внутренних дел;

e) 3506 Пограничное управление;

f) 37 Защита и спасение в чрезвычайных ситуациях.

2) Программа 0206 "Министерство иностранных дел и европейской интеграции":

a) 0601 Политика и управление в сфере внешних связей;

b) 0602 Продвижение национальных интересов через учреждения дипломатической службы;

3) Программа 0226 "Министерство образования и исследований";

4) Программа 0228 "Министерство труда и социальной защиты";

5) Программа 0229 "Министерство здравоохранения";

6) Программа 0243 "Агентство межэтнических отношений".

Дополнительно, будут определены внешние источники финансирования, предоставленные донорами, включая пожертвования и спонсорство, предлагаемые в соответствии с законом, для полной реализации запланированных мероприятий.

Глава VIII

РИСКИ РЕАЛИЗАЦИИ

Глава VIII

ОТВЕТСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ И УЧРЕЖДЕНИЯ

Администрирование миграционного потока, убежища и интеграции иностранцев основано на участии всех учреждений, обладающих компетенциями в соответствующей области, посредством совместного управления и обеспечения межведомственного, национального и международного сотрудничества.

Основная ответственность за реализацию Программы возложена на Министерство внутренних дел, а также на следующие органы власти:

Министерство иностранных дел и европейской интеграции;

Министерство юстиции;

Министерство труда и социальной защиты;

Министерство здравоохранения (включая Национальную медицинскую страховую компанию);

Министерство экономики;

Министерство обороны;

Министерство образования и исследований;

Министерство финансов;

Служба информации и безопасности;

Управление политики реинтеграции;

Бюро по связям с диаспорой;

Агентство государственных услуг;

Агентство электронного управления;

Неправительственные организации и ассоциативная среда.

Глава IX

ПРОЦЕДУРЫ ОТЧЕТНОСТИ

Реализация настоящей Программы будет осуществляться в соответствии с Планом действий по ее реализации (согласно приложению), в три этапа:

1) годовой отчет об оценке;

2) промежуточный оценочный отчет – 2022-2023 годы;

3) окончательный отчет об оценке – май 2026 года.

Процесс мониторинга и отчетности будет осуществляться в течение периода внедрения настоящей Программы с целью установления степени реализации мероприятий, уровня соответствия предпринятых действий запланированным, выявления причин невыполнения запланированных мероприятий в срок и внесения изменений для улучшения процесса реализации. Результаты внедрения мероприятий будут включены в отчет о ходе реализации настоящей Программы, который ежегодно составляется Министерством внутренних дел, на основании информации, ежегодно представляемой органами/учреждениями, ответственными за их реализацию, до 1 мая года, следующего за годом реализации. В случае мероприятий с несколькими исполнителями роль координатора/основного исполнителя их выполнения возлагается на первый указанный в Плане мероприятий орган/учреждение, которые будут обобщать информацию, полученную от вторичных исполнителей. Отчеты о ходе работы также должны содержать количественные данные о прогрессе в достижении конкретных целей и показателей достигнутых результатов.

Процесс оценки реализации настоящей Программы будет осуществляться для формирования объективной картины на основе актуальности, эффективности, действенности, устойчивости и воздействия настоящей Программы в среднесрочной перспективе. Мероприятия по оценке реализации Программы будут осуществляться следующим образом:

1) после первого этапа реализации (в середине срока) – путем составления промежуточного оценочного отчета за 2 года на основании информации органов/учреждений, указанных в Плане мероприятий, представленной до 1 мая следующего года реализации;

2) после завершения периода реализации Программы – путем составления итогового оценочного отчета за четыре года на основании информации органов/учреждений, указанных в Плане мероприятий, представленной до 15 мая 2026 года.

Отчеты об оценке будут содержать:

1) резюме (описание цели и задач Программы, результатов, полученных в процессе реализации, основные выводы и рекомендации);

2) введение (краткое описание Программы, цель оценки, методы оценки и ограничения в процессе оценки);

3) выводы (подробное представление результатов оценки в соответствии с критериями актуальности, результативности, эффективности, устойчивости и, в случае итоговой оценки, воздействия Программы);

4) выводы (краткое описание выводов, сделанных на основе оценки);

5) рекомендации (описание рекомендуемых мероприятий по улучшению ситуации в области или подобласти, включенной в Программу и самого документа, в случае промежуточной оценки).

Отчеты о внутренней оценке будут разрабатываться подразделением политики Министерства внутренних дел при поддержке органов/учреждений, ответственных за реализацию настоящей Программы.

В случае если промежуточная оценка установит отклонения от запланированных мероприятий (действий, показателей результатов и мониторинга), отчет о промежуточной оценке может служить основанием для инициирования процесса внесения изменений в План мероприятий по реализации Программы.

Отчеты об оценке будут опубликованы на официальной веб-странице Министерства внутренних дел.

Приложение

к Программе по управлению миграционным

потоком, предоставлению убежища и интеграции

иностранцев на 2022-2025 годы

ПЛАН ДЕЙСТВИЙ

по реализации Программы по управлению миграционным потоком,

предоставлению убежища и интеграции иностранцев на 2022-2025 годы