Определение N 10 от 05.03.2024 о неприемлемости обращения № 191а/2023 г. о контроле конституционности главы II Закона № 62 от 17 марта 2022 года о рекламе (политическая реклама)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 191а/2023 г. о

контроле конституционности главы II Закона

№ 62 от 17 марта 2022 года о рекламе

(политическая реклама)

№ 10  от  05.03.2024

 (в силу 05.03.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 122-124 ст. 48 от 28.03.2024

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Василия Опря,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 1 августа 2023 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 5 марта 2024 г.,

выносит следующее определение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, представленное в Конституционный суд 1 августа 2023 года депутатами Парламента Республики Молдова Адрианом Лебедински и Григорием Новак, в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции, статьи 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статьи 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. Авторы обращения просят Конституционный суд проверить конституционность главы II ("Политическая реклама") Закона № 62 от 17 марта 2022 года о рекламе.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

3. Парламент Республики Молдова 17 марта 2022 года принял Закон № 62 о рекламе. Указанный закон был опубликован в Официальном мониторе Республики Молдова 8 апреля 2022 года. Согласно ч.(1) статьи 53 закона, он вступает в силу по истечении девяти месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Среди прочего, в главе II (политическая реклама) Закона № 62 от 17 марта 2022 года о рекламе предусмотрено: в статье 9 – содержание политической рекламы, в статье 10 – договор о распространении политической рекламы, а в статье 11 – требования к распространению политической рекламы.

А. Применимое законодательство

5. Применимые положения Конституции:

Статья 32

Свобода мнений и выражения

"(1) Каждому гражданину гарантируется свобода мысли, мнений, а также свобода публичного выражения посредством слова, изображения или иными возможными способами.

(2) Свобода выражения не должна наносить ущерб чести, достоинству или праву другого лица иметь собственные взгляды.

(3) Запрещаются и наказываются законом оспаривание и опорочивание государства и народа, призывы к агрессивной войне, национальной, расовой или религиозной розни, подстрекательство к дискриминации, территориальному сепаратизму, общественному насилию, а также другие действия, посягающие на конституционный режим".

Статья 34

Право на информацию

"(1) Право лица на доступ к любой информации, касающейся общественных дел, не может быть ограничено.

(2) Власти в соответствии со своей компетенцией обязаны обеспечивать достоверное информирование граждан об общественных делах и по вопросам личного характера.

(3) Право на информацию не должно наносить ущерб мерам, направленным на защиту граждан, или национальной безопасности.

(4) Средства массовой информации, как государственные, так и частные, обязаны обеспечивать достоверное информирование общественности.

(5) Средства массовой информации не подвергаются цензуре".

6. Применимые положения Закона № 62 от 17 марта 2022 года о рекламе:

Статья 3

Значение используемых понятий

"[...]

реклама – информация, распространяемая любым способом с использованием любых средств, адресованная неопределенному числу лиц в целях создания и/или поддержки общественного интереса к предмету рекламы;

[...]

политическая реклама – реклама, предметом которой являются один либо несколько субъектов политической рекламы или их деятельность, один либо несколько политических проектов (концепции, инициативы, идеи и так далее) и/или один либо несколько символов (слоганы, рисунки, изображения, голоса и так далее), используемых одним или несколькими субъектами политической рекламы;

[...]

субъекты политической рекламы – конкуренты на выборах, политические партии, члены политических партий, лица, публично заявившие о своей поддержке политической партии в течение последних трех месяцев, общественно-политические организации, члены общественно-политических организаций, лица, публично заявившие о своей поддержке общественно-политической организации в течение последних трех месяцев, инициативные группы по поддержке кандидатов на выборные должности, инициативные группы по инициированию референдума, лица, в течение последних трех месяцев публично заявившие о своей поддержке одной или нескольких упомянутых инициативных групп, а также их деятельности;

[...]".

Статья 9

Содержание политической рекламы

"(1) Во вневыборный период содержание политической рекламы должно соответствовать положениям статьи 7 настоящего закона. В избирательный период положения статьи 7 настоящего закона применяются в той мере, в какой это не противоречит положениям Кодекса о выборах.

(2) Политическая реклама должна содержать:

а) рубрику "Политическая реклама";

b) идентификационные данные в рекламе лица, оплатившего распространение политической рекламы, за исключением информации, предусмотренной частью (3);

c) дату и номер банковского платежного поручения об оплате распространения политической рекламы.

(3) Политическая реклама не должна содержать какие-либо из следующих видов сведений:

а) идентификационные данные в рекламе коммерсанта, в том числе коммерсанта, оплатившего распространение политической рекламы, за исключением случаев, предусмотренных частью (4);

b) средства индивидуализации коммерсанта;

c) продукты или средства индивидуализации продуктов коммерсанта;

d) идентификационные данные в рекламе субъекта публичного сектора или его средства индивидуализации.

(4) Информация, которая должна быть включена в содержание политической рекламы, устанавливается Центральной избирательной комиссией в соответствии с Кодексом о выборах".

Статья 10

Договор о распространении политической рекламы

"(1) Во вневыборный период политическая реклама распространяется на основании договора, предусмотренного статьей 8 настоящего закона. В избирательный период распространение политической рекламы осуществляется в соответствии с положениями Кодекса о выборах.

(2) Договор о распространении политической рекламы заключается только в письменной форме.

(3) В случае политической рекламы рекламодателем не может быть:

а) иностранное государство;

b) международная организация, включая международную политическую организацию;

c) юридическое лицо, не зарегистрированное в Республике Молдова;

d) физическое лицо, не являющееся гражданином Республики Молдова;

e) юридическое лицо, зарегистрированное в Республике Молдова, учредителем, участником и/или бенефициарным собственником которого является один из субъектов/одно из лиц, предусмотренных пунктами a)–d);

f) юридическое лицо, зарегистрированное в Республике Молдова, которое в течение последних трех лет до подписания договора о распространении политической рекламы осуществляло деятельность, полностью или частично финансируемую/оплачиваемую одним из субъектов/лиц, предусмотренных пунктами а)–е);

g) фонд;

h) благотворительная организация;

i) профсоюзная организация;

j) религиозная организация;

k) субъект публичного сектора;

l) анонимное лицо;

m) публичный или частный рекламораспространитель со статусом средства массовой информации;

n) гражданин Республики Молдова, не достигший 18-летнего возраста;

o) физическое лицо, достигшее 18-летнего возраста, лишенное избирательного права в соответствии с положениями Кодекса о выборах;

p) лицо, действующее от имени третьего лица;

q) коммерсант.

(4) В случае политической рекламы рекламным дистрибьютором не может быть ни один/одно из субъектов/лиц, предусмотренных пунктами a)–o) части (3).

(5) Оплата услуг по распространению политической рекламы может осуществляться только путем банковского перевода".

Статья 11

Требования к распространению политической рекламы

"(1) Во вневыборный период политическая реклама распространяется в соответствии с Кодексом о выборах и настоящим законом. Центральная избирательная комиссия устанавливает дополнительные правила распространения политической рекламы во вневыборный период в соответствии с Кодексом о выборах.

(2) Во вневыборный период рекламораспространители не вправе распространять политическую рекламу в следующих случаях:

а) по собственной инициативе в качестве рекламодателя и/или рекламного дистрибьютора;

b) при отсутствии договора о распространении политической рекламы, заключенного в письменной форме, до распространения политической рекламы;

c) если в договоре о распространении политической рекламы в качестве рекламодателя указан/указано один/одно из субъектов/лиц, предусмотренных частью (3) статьи 10;

d) если в договоре о распространении политической рекламы в качестве рекламного дистрибьютора указан/указано один/одно из субъектов/лиц, предусмотренных пунктами a)–о) части (3) статьи 10;

e) реклама, предоставленная для распространения, противоречит требованиям к содержанию политической рекламы, предусмотренным статьей 9;

f) при неосуществлении авансового платежа за распространение политической рекламы, установленного на день распространения политической рекламы;

g) авансовый платеж, предусмотренный пунктом f) настоящей части, был осуществлен одним из субъектов/лиц, предусмотренных частью (3) статьи 10;

h) авансовый платеж, предусмотренный пунктом f) настоящей части, был осуществлен иным лицом, чем указано в договоре о распространении политической рекламы, и с иным статусом, чем предусмотрено частью (3) статьи 10;

i) распространение политической рекламы ведет к нарушению требований действующего законодательства о порядке и/или времени распространения политической рекламы.

(3) Во вневыборный период политическая реклама предоставляется рекламораспространителю не менее чем за два рабочих дня до дня распространения.

(4) Рекламораспространитель может отказаться от распространения политической рекламы и не несет ответственности за нанесенный материальный и/или моральный ущерб, в том числе, если договор о распространении политической рекламы был подписан договаривающимися сторонами в письменной форме, в следующих случаях:

a) если распространение запрещено правилами, предусмотренными частью (1), принятыми до или после подписания договора о распространении политической рекламы;

b) в одном из случаев, предусмотренных пунктами c), d) и f)–i) части (2);

c) в случае, предусмотренном пунктом e) части (2), при несоблюдении обязательства, предусмотренного частью (3).

(5) Рекламные дистрибьюторы и рекламодатели обязаны хранить оригинал или копии рекламного материала, включая внесенные впоследствии изменения, в течение одного года со дня последнего распространения политической рекламы".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы авторов обращения

7. Авторы обращения утверждают, что глава II Закона о рекламе, которая регулирует понятие политической рекламы, определяет круг субъектов политической рекламы и дает понятие вневыборный период, противоречит положениям Избирательного кодекса и Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях.

8. С точки зрения авторов, глава II Закона о рекламе несоразмерно ограничивает свободу выражения и отрицает принцип политического плюрализма, гарантированного статьей 10 Европейской конвенции. Авторы утверждают, что указанная статья Европейской конвенции гарантирует право на распространение информации и политических идей различными способами информирования, устными, письменными, печатными и любыми другими средствами по собственному выбору. В этом смысле авторы обращения считают, что положения главы II закона подрывают ценности политического плюрализма и запрещают критиковать представителей публичной власти.

9. С другой стороны, авторы обращения ссылаются на нарушение статей 9 и 126 Конституции, указывая, что положения главы II закона ограничивают свободу на объединение средств массовой информации.

10. По мнению авторов обращения, оспариваемые положения нарушают статьи 1 ч.(3), 4, 5, 7, 9, 23, 32, 34, 54 и 126 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

11. Рассмотрев приемлемость обращения, Конституционный суд установил следующее.

12. Согласно статье 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статье 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты Парламента наделены правом обращения в Конституционный суд.

13. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов, в данном случае главы II Закона о рекламе, относится к компетенции Конституционного суда.

14. Конституционный суд заключает, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет контроля конституционности.

15. Авторы обращения утверждают, что глава II Закона о рекламе нарушает статьи 1 ч.(3) (верховенство права), 4 (права и свободы человека), 5 (демократия и политический плюрализм), 7 (Конституция – высший закон), 9 (основные принципы собственности), 23 (право каждого человека на знание своих прав и обязанностей), 32 (свобода мнений и выражения), 34 (право на информацию) и 126 (экономика) Конституции.

16. Что касается действия статей 1 ч.(3), 4, 5 и 7 Конституции, Конституционный суд напоминает, что эти статьи носят общий характер и не могут служить отдельными и самостоятельными основаниями (ОКС № 80 от 17 июня 2022 года, § 22; ОКС № 87 от 5 июля 2022 года, § 21; ОКС № 173 от 13 декабря 2022 года, § 18). С другой стороны, относительно статьи 23 Конституции, Конституционный суд отмечает, что эта статья не имеет самостоятельного применения. Для ее применимости авторы обращения должны доказать наличие вмешательства в права, гарантированные Конституцией (ОКС № 92 от 7 июля 2022 года, § 23).

17. Что касается действия статей 9 и 126 Конституции, Конституционный суд отмечает, что авторы обращения не обосновали противоречие оспариваемых положений этим конституционным нормам. Простая отсылка к норме Конституции не может расцениваться как истинная критика о неконституционности (ОКС № 13 от 1 февраля 2022 года, § 22). Если приступить к рассмотрению по существу обращения, сформулированного подобным образом, Конституционный суд заменил бы его авторов в изложении доводов о неконституционности, что будет означать осуществление контроля по собственной инициативе (ОКС № 166 от 4 ноября 2021 года, § 24).

18. Конституционный суд отмечает, что статья 34 Конституции гарантирует, среди прочего, право лица на доступ к любой информации, имеющей общественный интерес, и устанавливает обязанность органов публичной власти достоверного информирования граждан по общественным делам и по вопросам личного характера, а также обязанность средств массовой информации, как государственных, так и частных, по достоверному информированию общественности. Эти положения касаются права лица запрашивать и получать информацию (см. ПКС № 29 от 12 декабря 2019 года, § 34 и 35). Авторы обращения не указали какое-либо законодательное положение, нарушающее это право.

19. Авторы обращения утверждают, что положения главы II Закона о рекламе вызывают действие статьи 32 Конституции, которая в ч.(1) устанавливает, что каждому гражданину гарантируется свобода мысли, мнений, а также свобода публичного выражения посредством слова, изображения или иными возможными способами. Конституционный суд отмечает, что данную конституционную статью следует толковать в свете статьи 10 Европейской конвенции о правах человека, которая закрепляет право на свободу выражения мнений.

20. В своей практике Европейский суд отмечал, что свобода мнения является одной из важнейших основ демократического общества и одним из главных условий развития общества и каждого человека в отдельности. С учетом § 2 статьи 10 Европейской конвенции, это относится не только к "информации" или "идеям", признанным или считающимся безвредными либо безразличными, но и к тем, которые оскорбляют, шокируют или беспокоят. Это требование плюрализма, толерантности и открытого мышления, без которого нет "демократического общества" (Féret против Бельгии, 16 июля 2009 года, § 61).

21. По вопросу о защите свободы выражения мнений в политической сфере Европейский суд отмечал, что свободные политические дебаты являются важной особенностью демократического общества и что он придает большое значение свободе выражения мнений в контексте политических дебатов, и что должны быть очень серьезные причины, чтобы оправдать ограничение политических высказываний. Допущение широких ограничений на политические высказывания в отдельных случаях, несомненно, повлияет на уважение свободы выражения мнений в целом (Feldek против Словакии, 12 июля 2001 года, § 83). Однако Европейский суд подчеркнул, что это не означает, что свобода выражения мнений в политической сфере является абсолютной. Государства могут предусмотреть введение некоторых "ограничений" или "санкций" (Sanchez против Франции, 2 сентября 2021 года, § 84).

22. Европейский суд отмечал, что выражение или выступление является "политическим", если его содержание либо язык изложения имеют несомненный политический оттенок (Ceylan против Турции [БП], 8 июля 1999 года, § 33). Кроме того, Европейский суд подчеркивал, что защита, предусмотренная § 1 статьи 10 Европейской конвенции, распространяется не только на суть идей или информации, но и на форму их подачи (Каруев против России, 18 января 2022 года, § 17). Чтобы установить действие § 1 статьи 10 Европейской конвенции по конкретному делу, Европейский суд вначале проверяет, составляет ли примененная мера вмешательство в осуществление свободы выражения мнений, например, под видом какой-либо "формальности, условия, ограничения или санкции" (Rubins против Латвии, 13 января 2015 года, § 67).

23. В этом контексте Конституционный суд отмечает, что политическая реклама, предусмотренная в главе II Закона о рекламе, представляет собой политические дискуссии, которые подпадают под действие статьи 32 Конституции. Далее Конституционный суд отмечает, что статьи 9 (содержание политической рекламы), 10 (договор о распространении политической рекламы) и 11 (требования к распространению политической рекламы) закона предусматривают четкие условия для политической рекламы. Авторы обращения утверждают, что глава II закона в целом нарушает свободу выражения мнений, но не ссылаются на конкретную норму, которая осуществляет вмешательство. Принимая во внимание форму изложения авторами доводов, Конституционный суд заключает, что его просят проверить, оказывают ли нормы главы II в целом подавляющее действие на осуществление свободы, гарантированной статьей 32 Конституции. Однако роль Конституционного суда не подразумевает выявление доводов вместо авторов обращений.

24. Относительно изложенного в обращении довода о том, что положения главы II Закона о рекламе противоречат нормам Избирательного кодекса и Закону о политических партиях, Конституционный суд напоминает, что применение закона по конкретному делу и разрешение возможного конфликта между правовыми нормами не входит в компетенцию Конституционного суда (ОКС № 85 от 20 июля 2023 года, § 22).

25. Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд заключает, что данное обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а), 140 ч.(2) Конституции, статьей 26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, статьями 61 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение о контроле конституционности главы II (политическая реклама) Закона № 62 от 17 марта 2022 года о рекламе, представленное депутатами Парламента Республики Молдова Адрианом Лебедински и Григорием Новак.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".