Определение N 121 от 21.11.2019 о неприемлемости обращения № 171g/2019 г. об исключительном случае неконституционности пунктов 18, 20, 28 и 37 Положения о замещении на конкурсной основе вакантной государственной должности, утвержденного Постановлением Правительства № 201 от 11 марта 2009 года

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 171g/2019 г. об исключительном случае

неконституционности пунктов 18, 20, 28 и 37 Положения о замещении

на конкурсной основе вакантной государственной должности,

утвержденного Постановлением Правительства

№ 201 от 11 марта 2009 года

№ 121  от  21.11.2019

 (в силу 21.11.2019) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 388-392 ст. 218 от 27.12.2019

* * *

Конституционный суд в составе:

Владимир ЦУРКАН, председатель,

Эдуард АБАБЕЙ,

Домника МАНОЛЕ,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА, судьи,

при участии секретаря заседания Дины Мустяца,

принимая во внимание обращение, представленное

и зарегистрированное 30 сентября 2019 г.,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 21 ноября 2019 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности пунктов 18, 20, 28 и 37 Положения о замещении на конкурсной основе вакантной государственной должности, утвержденного Постановлением Правительства № 201 от 11 марта 2009 года, заявленном Николаем Генчу, стороной в деле № 3-83/18, находящемся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань.

2. Обращение было представлено в Конституционный суд 30 сентября 2019 года судьей в суде Кишинэу, сектор Рышкань, Игорем Барбакару, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

A. Обстоятельства основного спора

3. Николай Генчу 9 февраля 2018 года подал в суд Кишинэу, сектор Рышкань, исковое заявление против Министерства образования, культуры и исследований, в котором потребовал отменить результаты конкурса, обязать провести другой конкурс, взыскать моральный ущерб и судебные расходы.

4. Николай Генчу 12 февраля 2018 года подал в суд Кишинэу, главный офис, против Министерства образования, культуры и исследований исковое заявление о доступе к информации, взыскании судебных расходов и морального ущерба.

5. Определением от 23 января 2019 года суд Кишинэу, сектор Рышкань, объединил эти два дела в одно производство.

6. Впоследствии истец заявил об исключительном случае неконституционности пунктов 18, 20, 28 и 37 Положения о замещении на конкурсной основе вакантной государственной должности, утвержденного Постановлением Правительства № 201 от 11 марта 2009 года.

7. Определением от 7 августа 2019 года суд Кишинэу, сектор Рышкань, удовлетворил ходатайство и направил обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его разрешения.

B. Применимое законодательство

8. Применимые положения Конституции:

Статья 102

Акты Правительства

«[...]

(2) Постановления принимаются для организации исполнения законов.

[...]».

9. Применимые положения Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего:

Статья 29

Конкурс на замещение государственной должности

«(1) Конкурс на замещение вакантной или временно вакантной государственной должности проводится на основе принципов открытого соперничества, прозрачности, компетентности и профессиональных заслуг, а также равного доступа к государственным должностям каждого гражданина.

[...]

(4) Процедура организации и проведения конкурса определяется Правительством.

[...]».

10. Применимые положения Постановления Правительства № 201 от 11 марта 2009 года о введении в действие положений Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158 от 4 июля 2008 года:

«В целях выполнения положений Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4 июля 2008 года (Официальный монитор Республики Молдова, 2008 г., № 230-232, ст.840) Правительство ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить:

Положение о замещении на конкурсной основе государственной должности согласно приложению № 1;

[...]

Положение о замещении на конкурсной основе вакантной государственной должности

I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1. Положение о замещении на конкурсной основе вакантной государственной должности (в дальнейшем – Положение) разработано в соответствии с положениями части (4) статьи 29 Закона о государственной должности и статусе государственного служащего № 158-XVI от 4 июля 2008 года.

[...]

18. Конкурс на замещение высшей руководящей государственной должности включает конкурс CV, письменное испытание и собеседование, а на замещение руководящей государственной должности и исполнительной государственной должности – письменное испытание и собеседование.

[...]

20. Письменное испытание проводится с целью проверки знаний и умений, необходимых для выполнения функциональных задач и обязанностей вакантной государственной должности.

Конкурсная комиссия на основании библиографии разрабатывает не менее трех вариантов работ.

Каждый вариант работы включает в себя:

a) тест/тест-викторину, содержащий 4-6 вопросов, из которых 2-3 в области, специфичной для вакантной государственной должности, и 2-3 в области нормативной базы, регламентирующей деятельность государственного управления и государственных служащих;

b) 2-3 практических задания руководящих должностей (планирование конкретной задачи, подготовка заседания по определенному вопросу, разработка проекта решения и т.д.); 2-3 практических задания для высших руководящих государственных должностей и для исполнительных государственных должностей (составление и/или редактирование различных типов писем, указаний, проектов отчетов, решений и т.п.).

Для каждого варианта работы разрабатывается шкала оценки.

Каждый вариант работы запечатывается в отдельный конверт.

[...]

28. Письменное испытание оценивается в баллах от 1 до 10 отдельно каждым членом конкурсной комиссии, а выставленная оценка заносится в протокол. Среднее арифметическое значение оценок, выставленных членами конкурсной комиссии, считается итоговой оценкой за письменное испытание.

[...]

37. Ответы на собеседовании оцениваются в баллах от 1 до 10 отдельно каждым членом конкурсной комиссии, а оценка заносится в протокол. Среднее арифметическое значение оценок, выставленных членами конкурсной комиссии, считается итоговой оценкой за собеседование.

[...]».

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

11. В обоснование обращения об исключительном случае неконституционности автор утверждает, что нормативные акты, принятые Правительством на основании и во исполнение законов, не должны противоречить положениям этих законов либо превышать их пределы. Так, при осуществлении своих полномочий Правительство обязано строго соблюдать конституционные и правовые положения и не может издавать первичные нормы права. Нормативный акт, составленный на основе акта первостепенного значения, не должен превышать пределы определенных этим актом полномочий, а также противоречить его целям, принципам и положениям.

12. Кроме того, автор обращения отмечает, что постановления Правительства не могут содержать первичные юридические нормы и устанавливать общеобязательные нормы, выходящие за рамки правовой базы. Они должны подчиняться законам, ранее принятым Парламентом. Следовательно, законодателю принадлежит право принятия всех важных решений по основным нормативным отраслям.

13. Автор обращения не согласен с положениями, которыми Правительство якобы установило первичные нормы, относящиеся к процедуре организации конкурса на замещение государственной должности, приняв на себя несвойственные ему полномочия, в нарушение положений статьи 102 ч.(2) Конституции.

14. По мнению автора обращения, оспариваемые положения противоречат статье 102 ч.(2) Конституции.

В. Оценка Конституционного суда

15. Рассмотрев приемлемость обращения об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

16. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль постановлений Правительства, в данном случае Постановления Правительства № 201 от 11 марта 2009 года о введении в действие положений Закона о государственной должности и статусе государственного служащего, относится к компетенции Конституционного суда.

17. Конституционный суд отмечает, что обращение об исключительном случае неконституционности заявлено Николаем Генчу, стороной в деле № 3-83/18, находящемся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань. Оно подано субъектом, наделенным таким правом, на основании ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

18. Конституционный суд отмечает, что предметом обращения об исключительном случае неконституционности являются пункты 18, 20, 28 и 37 Положения о замещении на конкурсной основе вакантной государственной должности, утвержденного Постановлением Правительства № 201 от 11 марта 2009 года о введении в действие положений Закона о государственной должности и статусе государственного служащего.

19. Конституционный суд подчеркивает, что статья 6 Конституции закрепляет принцип разделения и взаимодействия властей в государстве, согласно которому в Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции. Так, Парламент, в качестве единственной законодательной власти, в соответствии с конституционными и законодательными положениями, может уполномочить Правительство регулировать нормативными актами определенные аспекты для детализации положений законов.

20. Конституционный суд напоминает, что в своем Постановлении № 23 от 6 сентября 2013 года, § 48-49, он отмечал, что «[...] ст.96 в сочетании со ст.102 ч.(2) Конституции предусматривают, что Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением. Отсюда следует, что Правительство осуществляет исключительно исполнительную деятельность, а главная его функция заключается в организации и обеспечении исполнения законов, для чего оно вправе издавать нормативные акты в виде постановлений и распоряжений. Нормативные акты, принятые Правительством на основании и во исполнение законов, не могут противоречить положениям этих законов или превышать их пределы».

21. В связи с этим, согласно ч.(1) и ч.(2) статьи 102 Конституции: «Правительство принимает постановления, ордонансы и распоряжения. Постановления принимаются для организации исполнения законов». Так, Правительство обязано при осуществлении своих прерогатив строго соблюдать конституционные и законодательные положения.

22. Конституционный суд напоминает, что подзаконный нормативный акт не может содержать первичные нормы, а его содержание должно строго соответствовать положениям и цели закона или вышестоящего нормативного акта, он не может вносить новые положения, которые не предусмотрены в законе или вышестоящем акте. Также недопустимо вторжение нормативного акта в сферы, которые не регламентированы законом. Акты Правительства имеют вспомогательный характер, они развивают и конкретизируют нормы закона. В силу прямого применения закона необходимость и правомерность постановления Правительства проявляются только тогда, когда реализация положений закона требует установления определенных уточняющих правил, обеспечивающих их правильное применение или организацию какой-либо деятельности (см. ПКС № 29 от 28 октября 2016 года, §71-72).

23. Таким образом Конституционный суд подчеркивает, что принятию постановления должно предшествовать принятие закона, так как постановление Правительства – это подзаконный правовой акт (secundum legem) (см. ПКС № 29 от 28 октября 2016 года, §74).

24. Конституционный суд отмечает, что, согласно п.а) ч.(1) статьи 28 Закона о государственной должности и статусе государственного служащего, замещение вакантной или временно вакантной государственной должности осуществляется по конкурсу.

25. В соответствии с преамбулой Постановления Правительства № 201 от 11 марта 2009 года о введении в действие положений Закона о государственной должности и статусе государственного служащего, Правительство утвердило Положение о замещении на конкурсной основе государственной должности.

26. Конституционный суд отмечает, что Положение разработано в соответствии со статьей 29 ч.(4) Закона о государственной должности и статусе государственного служащего, которая устанавливает порядок организации и проведения конкурса на замещение государственной должности. Положение не предусматривает первичные нормы, а лишь конкретизирует нормы закона. Следовательно, помимо рамочного закона, замещение государственной должности осуществляется в соответствии с Положением о замещении на конкурсной основе вакантной государственной должности, которое в порядке отбора кадров предусматривает, что конкурс на замещение высшей руководящей государственной должности включает конкурс CV, письменное испытание и собеседование, а на замещение руководящей государственной должности и исполнительной государственной должности – письменное испытание и собеседование.

27. Конституционный суд не может согласиться с утверждениями автора о том, что оспариваемые нормы данного Положения являются первичными и должны быть предусмотрены в законах Парламентом, поскольку Правительство было наделено полномочиями по определению процедуры организации и проведения конкурса [ч.(4) статьи 29 Закона о государственной должности и статусе государственного служащего]. Исходя из значения понятия конкурс, «как экзамен по отбору кандидатов на должность», законодатель устанавливает, что конкурс на замещение вакантной должности проводится на основе принципов открытого соперничества, прозрачности, компетентности и профессиональных заслуг, а также равного доступа к государственным должностям каждого гражданина. В полномочия по регулированию порядка организации и проведения конкурса включается и установление критериев определения уровня компетентности и профессиональных заслуг путем организации экзамена и оценки возможных ответов.

28. Чтобы не допустить загруженности текста закона деталями конкурса, законодатель уполномочил исполнительную власть регламентировать все аспекты, связанные с его организацией.

29. В данном случае Конституционный суд отмечает, что при осуществлении полномочий по исполнению законов Правительство действовало в пределах своей компетенции, не допуская ultra vires. Закон о нормативных актах устанавливает, что законодательство Республики Молдова формируется из ряда нормативных актов, включая постановления и ордонансы Правительства (Закон № 100 от 22 декабря 2017 года, статья 6).

30. Конституционный суд не может согласиться с доводами о неконституционности, изложенными автором обращения. Таким образом, с учетом вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что обращение об исключительном случае неконституционности является неприемлемым и не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, в соответствии со ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности пунктов 18, 20, 28 и 37 Положения о замещении на конкурсной основе вакантной государственной должности, утвержденного Постановлением Правительства № 201 от 11 марта 2009 года, заявленном Николаем Генчу, стороной в деле № 3-83/18, находящемся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».