Определение N 142 от 26.10.2023 о неприемлемости обращений № 92g/2023 г. и № 221g/2023 г. об исключительном случае неконституционности второго предложения ч.(2) статьи 64 Административного кодекса (нерассмотрение заявления в установленный законом срок приравнивается к отклонению заявления)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращений № 92g/2023 г. и № 221g/2023 г.

об  исключительном  случае  неконституционности  второго

предложения ч.(2) статьи 64 Административного кодекса

(нерассмотрение заявления в установленный законом

срок приравнивается к отклонению заявления)

№ 142  от  26.10.2023

 (в силу 26.10.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 465-467 ст. 187 от 07.12.2023

* * *

Конституционный суд в составе:

Николае РОШКА, председатель,

Домника МАНОЛЕ,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Марчела Лупу,

принимая во внимание обращения, зарегистрированные 27 марта 2023 года и 12 октября 2023 года,

рассмотрев приемлемость указанных обращений,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 26 октября 2023 г.,

выносит следующее определение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужили обращения об исключительном случае неконституционности второго предложения части (2) статьи 64 Административного кодекса, заявленном Союзом адвокатов Молдовы, стороной по делу № 3-3012/2021, находящемуся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань, и по делу № 3a-661/2023, находящемуся в производстве Апелляционной палаты Кишинэу.

2. Обращения были представлены в Конституционный суд судьей в суде Кишинэу, сектор Рышкань, Виталием Чумак, и судебным составом Апелляционной палаты Кишинэу, состоящим из судей – Генадие Мыра, Анжела Бостан и Григоре Дашкевич.

3. Принимая во внимание идентичность предмета обращений и мотивов, лежащих в основе доводов о неконституционности, Конституционный суд принял решение в порядке статьи 43 Кодекса конституционной юрисдикции объединить их в одно производство, присвоив ему номер 92g/2023.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

A. Обстоятельства основных споров

Обстоятельства дела № 3-3012/2021 (обращение № 92g/2023)

4. Виктор Фуртуна 14 сентября 2021 года подал в Союз адвокатов Молдовы заявление о допуске к адвокатской деятельности. Заявление было основано на положениях статьи 10 ч.(2) Закона об адвокатуре в редакции, действующей на день подачи заявления. Согласно этим положениям, судьи и прокуроры, имеющие 10-летний трудовой стаж, а также лица, обладающие степенью доктора права, допускались к адвокатской деятельности без прохождения профессиональной стажировки и без сдачи какого-либо экзамена. Не получив ответа на поданное заявление, Виктор Фуртуна 22 октября 2021 года направил Союзу адвокатов Молдовы предварительное заявление.

5. Виктор Фуртуна 9 ноября 2021 года подал административный иск против Союза адвокатов Республики Молдова с требованием констатировать нерассмотрение в установленный законом срок заявления, поданного 14 сентября 2021 года, и предварительного заявления от 22 октября 2021 года, установить выполнение условий, предусмотренных статьей 10 ч.(2) Закона об адвокатуре, и обязать Комиссию по лицензированию адвокатской деятельности вынести акт о допуске истца к адвокатской деятельности.

6. В ходе рассмотрения дела представитель Союза адвокатов Молдовы заявил об исключительном случае неконституционности второго предложения части (2) статьи 64 Административного кодекса, согласно которому нерассмотрение заявления в установленный законом срок приравнивается к отклонению заявления.

7. Определением от 16 марта 2023 года суд Кишинэу удовлетворил ходатайство и направил обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его разрешения.

Обстоятельства дела № 3a-661/2023 (обращение № 221g/2023)

8. Андрей Баешу 30 июля 2021 года подал в Союз адвокатов Молдовы заявление о допуске к адвокатской деятельности. Заявление было основано на положениях статьи 10 ч.(2) Закона об адвокатуре в редакции, действующей на день подачи заявления. Согласно этим положениям, судьи и прокуроры, имеющие 10-летний трудовой стаж, а также лица, обладающие степенью доктора права, допускались к адвокатской деятельности без прохождения профессиональной стажировки и без сдачи какого-либо экзамена. Не получив ответа на поданное заявление, Андрей Баешу 11 октября 2021 года направил Союзу адвокатов Молдовы предварительное заявление.

9. Андрей Баешу 8 ноября 2021 года подал административный иск против Союза адвокатов Республики Молдова с требованием констатировать нерассмотрение в установленный законом срок заявления, поданного 30 июля 2021 года, и предварительного заявления от 11 октября 2021 года, установить выполнение условий, предусмотренных статьей 10 ч.(2) Закона об адвокатуре, и обязать Комиссию по лицензированию адвокатской деятельности вынести акт о допуске истца к адвокатской деятельности.

10. Суд Кишинэу, сектор Рышкань, 8 февраля 2023 года удовлетворил заявление Андрея Баешу. Союз адвокатов Молдовы обжаловал это решение в апелляционном порядке.

11. В ходе апелляционного производства представитель Союза адвокатов Молдовы заявил об исключительном случае неконституционности второго предложения части (2) статьи 64 Административного кодекса, согласно которому нерассмотрение заявления в установленный законом срок приравнивается к отклонению заявления.

12. Определением от 3 октября 2023 года Апелляционная палата Кишинэу удовлетворила ходатайство и направила обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его разрешения.

B. Применимое законодательство

13. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова - демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 23

Право каждого человека на знание

своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 52

Право на подачу петиций

"(1) Граждане имеют право обращаться к властям с петициями только от своего имени.

(2) Законно созданные организации имеют право обращаться с петициями исключительно от имени коллективов, которые они представляют".

Статья 53

Право лица, ущемленного властью

"(1) Лицо, ущемленное в каком-либо своем праве властью посредством какого-либо административного акта или неудовлетворением прошения в установленный срок, может добиваться признания своего права, отмены акта и возмещения ущерба.

(2) Государство согласно закону несет материальную ответственность за ущерб, причиненный ошибками, допущенными в уголовных процессах следственными органами и судами".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20 - 24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

14. Применимые положения Административного кодекса, принятого Законом № 116 от 19 июля 2018 года:

Статья 64

Отказ в рассмотрении или нерассмотрение

заявления в установленный срок

"(1) Орган публичной власти обязан рассмотреть заявление в соответствии со своей компетенцией и в установленный законом срок.

(2) Отказ в приеме или рассмотрении заявления приравнивается к отклонению заявления. Такое же правило применяется и в случае нерассмотрения заявления в установленный законом срок.

[...]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращений

15. Автор обращений утверждает, что, согласно ч.(2) статьи 64 Административного кодекса, нерассмотрение заявления в установленный срок приравнивается к решению об отклонении заявления. По его мнению, закон не предусматривает ситуации, когда административный орган, который должен рассматривать заявление, не может принять решение в установленный законом срок по причинам, не зависящим от этого органа.

16. Автор обращений считает, что в случае если Комиссия по лицензированию адвокатской деятельности не рассмотрела в установленный законом срок заявление о допуске к адвокатской деятельности, судебная инстанция должна проверить, выполняет ли истец все предусмотренные законом условия для допуска к адвокатской деятельности, хотя эти полномочия должны принадлежать комиссии по лицензированию. В такой ситуации обжалуется право комиссии по лицензированию разрешать заявления, относящиеся к ее компетенции. По мнению автора обращений, Комиссия по лицензированию адвокатской деятельности является единственным органом, уполномоченным рассматривать заявления о допуске к адвокатской деятельности.

17. Кроме того, автор обращений утверждает, что одним из условий допуска к адвокатской деятельности является безупречная репутация кандидата. Автор обращений считает, что комиссия по лицензированию адвокатской деятельности способна лучше проверить соответствие кандидата этому требованию, а судебная инстанция не может в полной мере проверить репутацию лица, желающего практиковать адвокатскую деятельность.

18. Автор обращений указывает на действие статей 1, 6, 23, 52, 53 и 54 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

19. Рассмотрев приемлемость обращений, Конституционный суд отмечает следующее.

20. Обращения об исключительном случае неконституционности представлены стороной судебных процессов, то есть субъектом, наделенным данным правом, на основании статьи 135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

21. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов относится к компетенции Конституционного суда.

22. Предметом обращений является второе предложение ч.(2) статьи 64 Административного кодекса. Данные положения ранее не составляли предмет контроля конституционности.

23. Для осуществления контроля конституционности Конституционному суду надлежит подтвердить применимость оспариваемых положений по делам, рассматриваемым судами, которые направили обращения об исключительном случае неконституционности.

24. Из изложенных в обращениях доводов и из судебных определений об удовлетворении ходатайств об исключительном случае неконституционности Конституционный суд приходит к выводу, что причина основных споров заключается в двух заявлениях о допуске к адвокатской деятельности, поданных в Союз адвокатов Молдовы 14 сентября 2021 года и 30 июля 2021 года. Заявления были основаны на положениях части (2) статьи 10 Закона об адвокатуре в редакции, действующей на день подачи заявлений. Конституционный суд заключает, что административные иски стали результатом реакции истцов на нерассмотрение в установленный законом срок заявлений о допуске к адвокатской деятельности. В этом аспекте, согласно ч.(2) статьи 64 Административного кодекса, нерассмотрение заявления в установленный срок приравнивается к решению об отклонении заявления. Так, Конституционный суд допускает, что судебные инстанции могут применить оспариваемые положения в рассматриваемых делах.

25. Автор обращений утверждает, что оспариваемые положения противоречат статьям 1 [государство Республика Молдова], 6 [разделение и взаимодействие властей], 23 [право каждого человека на знание своих прав и обязанностей], 52 [право на подачу петиций], 53 [право лица, ущемленного властью] и 54 [ограничение осуществления некоторых прав или свобод] Конституции.

26. Конституционный суд в своей практике отмечал, что статья 1 Конституции носит общий характер и лежит в основе любого правового регулирования. Эта норма не может быть приведена самостоятельно, а только в сочетании с другим положением Конституции, которое должно быть применимо по делу (ОКС № 56 от 19 апреля 2022 года, § 25).

27. Что касается статей 23 и 54 Конституции, Конституционный суд отмечает, что они действуют только в сочетании с одним из применимых основных прав. Более того, статья 54 требует от Конституционного суда проведения анализа соразмерности вмешательства в основные права. Так, для ссылки на эту статью автор обращений должен доказать действие одного из основных прав (см. ПКС № 31 от 23 сентября 2021 года, § 29; ПКС № 8 от 5 апреля 2022 года, § 26).

28. В обоснование применимости статей 6, 52 и 53 Конституции автор обращений указал, в частности, что оспариваемые положения лишают административный орган права на разрешение заявлений и обращений граждан в случае, когда по объективным основаниям он не может вынести решение в предусмотренный законом срок. В подобных ситуациях административный суд заменяет административный орган.

29. В качестве предварительного замечания Конституционный суд отмечает, что во имя реализации своих целей, для которых они были созданы, административные органы наделены рядом полномочий. Общее правило гласит, что наделенный определенными полномочиями обязан их выполнять. Конституционный суд отмечает, что следует делать различие между полномочием и правом, поскольку никто не обязан, за некоторыми исключениями, осуществлять свое право. И наоборот, кто бы ни был наделен полномочиями по оказанию какой-либо государственной услуги в области публичного права в качестве органа или государственного служащего, он обязан их выполнять. Полномочия всегда следует выполнять в соответствии с целью, для реализации которой они были предоставлены, а за отказ их выполнять может наступать ответственность.

30. Именно потому, что административный орган наделен не правом рассматривать заявления и обращения, а полномочиями, которые этот орган обязан выполнять, конституционный законодатель в статье 53 Конституции предусмотрел право лица, ущемленного государственным органом. Согласно этой конституционной норме, лицо, ущемленное в каком-либо своем праве властью посредством какого-либо административного акта или неудовлетворением прошения в установленный срок, может добиваться признания своего права, отмены акта и возмещения ущерба.

31. Согласно ч.(1) статьи 64 Административного кодекса, орган публичной власти обязан рассмотреть заявление в соответствии со своей компетенцией и в установленный законом срок. Часть (2) той же нормы устанавливает, что отказ в приеме или рассмотрении заявления приравнивается к отклонению заявления. Такое же правило применяется и в случае нерассмотрения заявления в установленный законом срок.

32. Конституционный суд не может выявить в какой мере нарушены статьи 6, 52 и 53 Конституции тем, что нерассмотрение заявления в установленный законом срок приравнивается к отклонению заявления. Напротив, оспариваемые положения приводят в действие конституционные положения относительно права лица, ущемленного властью, согласно которым неудовлетворение прошения в установленный срок дает заинтересованному лицу возможность добиваться признания своего права, отмены акта и возмещения ущерба.

33. Относительно утверждений автора обращений о том, что закон не регулирует ситуации, когда административный орган (например, Комиссия по лицензированию адвокатской деятельности и др.) по не зависящим от него обстоятельствам не может удовлетворить прошение обладателя какого-либо права/подателя заявления в установленный законом срок, Конституционный суд считает, что заинтересованные лица вправе требовать, чтобы Союз адвокатов Молдовы и его комиссии были функциональными (см., mutatis mutandis, ОКС № 149 от 15 ноября 2022 года, § 35) и созывались на заседание, рассматривали заявления и прошения и выносили решения в предусмотренные законом сроки. Возможные недостатки в деятельности какого-либо органа не могут служить основанием для несоблюдения законного права. В этом контексте Европейский суд отмечал, что в соответствии с принципом "надлежащего управления" государственные органы должны действовать с усердием и своевременно. Заявители, которые не имеют никакой вины, не должны нести последствия из-за обстоятельств, возникающих исключительно по вине государственной системы, ошибок или упущений властей (см. Гаврилова и другие против России, 16 марта 2021 года, §§ 74, 79, 83-87).

34. Поскольку не было установлено ограничение осуществления какого-либо основного права, Конституционный суд заключает, что обращения об исключительном случае неконституционности являются неприемлемыми и не могут быть приняты к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, в соответствии со статьями 135 ч.(1) п.а), п.g) и 140 и ч.(2) Конституции, статьей 26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, статьями 61 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемыми обращения об исключительном случае неконституционности второго предложения части (2) статьи 64 Административного кодекса, заявленном Союзом адвокатов Молдовы, стороной по делу № 3-3012/2021, находящемуся в производстве суда Кишинэу, сектор Рышкань, и по делу № 3a-661/2023, находящемуся в производстве Апелляционной палаты Кишинэу.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".