Decizie nr.142 din 26.10.2023 de inadmisibilitate a sesizărilor nr.92g/2023 şi nr.221g/2023 privind excepţia de neconstituţionalitate a tezei a doua din articolul 64 alin.(2) din Codul administrativ (echivalarea nesoluţionării în termenul legal a unei cereri cu o respingere a cererii)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizărilor nr. 92g/2023 şi nr. 221g/2023

privind excepţia de neconstituţionalitate a tezei a doua

din articolul 64 alin.(2) din Codul administrativ

(echivalarea nesoluţionării în termenul legal

a unei cereri cu o respingere a cererii)

nr. 142  din  26.10.2023

 (în vigoare 26.10.2023) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 465-467 art.187 din 07.12.2023

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dlui Nicolae ROŞCA, Preşedinte,

dnei Domnica MANOLE,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Marcel Lupu, asistent judiciar,

Având în vedere sesizările înregistrate la 27 martie 2023 şi 12 octombrie 2023,

Examinând admisibilitatea sesizărilor menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 26 octombrie 2023, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află excepţiile de neconstituţionalitate a tezei a doua din articolul 64 alin.(2) din Codul administrativ, ridicate de Uniunea Avocaţilor din Moldova, parte în dosarele nr.3-3012/2021 şi nr.3a-661/2023, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, şi la Curtea de Apel Chişinău.

2. Sesizările privind excepţiile de neconstituţionalitate au fost trimise la Curtea Constituţională de dl judecător Vitali Ciumac de la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, şi de un complet de judecată de la Curtea de Apel Chişinău, format din judecătorii Ghenadie Mîra, Angela Bostan şi Grigore Daşchevici.

3. Având în vedere identitatea de obiect a sesizărilor şi a motivelor care stau la baza criticilor de neconstituţionalitate, Curtea a decis conexarea lor într-un singur dosar, pe baza articolului 43 din Codul jurisdicţiei constituţionale, fiindu-i atribuit numărul 92g/2023.

ÎN FAPT

A. Circumstanţele litigiilor principale

Circumstanţele cauzei nr.3-3012/2021 (sesizarea nr.92g/2023)

4. La 14 septembrie 2021, dl Victor Furtuna a depus la Uniunea Avocaţilor din Moldova o cerere de admitere în profesia de avocat. Cererea se baza pe prevederile articolului 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură, în redactarea în vigoare la data depunerii cererii. Potrivit acelor prevederi, judecătorii şi procurorii care aveau o vechime în muncă de 10 ani, precum şi doctorii în drept puteau fi admişi în profesia de avocat fără efectuarea stagiului profesional şi fără susţinerea vreunui examen. Pentru că nu a primit un răspuns la cererea menţionată, la 22 octombrie 2021, dl Victor Furtuna i-a trimis Uniunii Avocaţilor din Moldova o cerere prealabilă.

5. La 9 noiembrie 2021, dl Victor Furtuna a intentat o acţiune în contencios administrativ împotriva Uniunii Avocaţilor din Republica Moldova, prin care a solicitat constatarea neexaminării în termenul legal a cererii depuse la 14 septembrie 2021 şi a cererii prealabile depuse la 22 octombrie 2021, constatarea întrunirii condiţiilor prevăzute de articolul 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură şi obligarea Comisiei de licenţiere a profesiei de avocat să emită actul de admitere a reclamantului în profesia de avocat.

6. Pe parcursul examinării cauzei, reprezentantul Uniunii Avocaţilor din Moldova a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a tezei a doua din articolul 64 alin.(2) din Codul administrativ, potrivit căreia nesoluţionarea în termen a unei cereri echivalează cu o decizie de respingere a cererii.

7. Printr-o încheiere din 16 martie 2023, Judecătoria Chişinău a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

Circumstanţele cauzei nr.3a-661/2023 (sesizarea nr.221g/2023)

8. La 30 iulie 2021, dl Andrei Baeşu a depus la Uniunea Avocaţilor din Moldova o cerere de admitere în profesia de avocat. Cererea se baza pe prevederile articolului 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură, în redactarea în vigoare la data depunerii cererii. Potrivit acelor prevederi, judecătorii şi procurorii care aveau o vechime în muncă de 10 ani, precum şi doctorii în drept puteau fi admişi în profesia de avocat fără efectuarea stagiului profesional şi fără susţinerea vreunui examen. Pentru că nu a primit un răspuns la cererea menţionată, la 11 octombrie 2021, dl Andrei Baeşu a depus la Uniunea Avocaţilor din Moldova o cerere prealabilă.

9. La 8 noiembrie 2021, dl Andrei Baeşu a intentat o acţiune în contencios administrativ împotriva Uniunii Avocaţilor din Republica Moldova, prin care a solicitat constatarea neexaminării în termenul legal a cererii depuse la 30 iulie 2021 şi a cererii prealabile depuse la 11 octombrie 2021, constatarea întrunirii condiţiilor prevăzute de articolul 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură şi obligarea Comisiei de licenţiere a profesiei de avocat să emită actul de admitere a reclamantului în profesia de avocat.

10. La 8 februarie 2023, Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, i-a admis cererea dlui Andrei Baeşu. Uniunea Avocaţilor din Moldova a contestat cu apel această hotărâre.

11. Pe parcursul examinării cauzei în apel, reprezentantul Uniunii Avocaţilor din Moldova a ridicat excepţia de neconstituţionalitate a tezei a doua din articolul 64 alin.(2) din Codul administrativ, potrivit căreia nesoluţionarea în termen a unei cereri echivalează cu o decizie de respingere a cererii.

12. Printr-o încheiere din 3 octombrie 2023, Curtea de Apel Chişinău a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

B. Legislaţia pertinentă

13. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[...]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 6

Separaţia şi colaborarea puterilor

"În Republica Moldova puterea legislativă, executivă şi judecătorească sunt separate şi colaborează în exercitarea prerogativelor ce le revin, potrivit prevederilor Constituţiei."

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

"(1) Fiecare om are dreptul să i se recunoască personalitatea juridică.

 (2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative."

(4) Dreptul la negocieri în materie de muncă şi caracterul obligatoriu al convenţiilor colective sunt garantate."

Articolul 52

Dreptul de petiţionare

"(1) Cetăţenii au dreptul să se adreseze autorităţilor publice prin petiţii formulate numai în numele semnatarilor.

 (2) Organizaţiile legal constituite au dreptul să adreseze petiţii exclusiv în numele colectivelor pe care le reprezintă."

Articolul 53

Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică

"(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

(2) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile săvârşite în procesele penale de către organele de anchetă şi instanţele judecătoreşti."

Articolul 54

Restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi

"(1) În Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului.

(2) Exerciţiul drepturilor şi libertăţilor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în interesele securităţii naţionale, integrităţii teritoriale, bunăstării economice a ţării, ordinii publice, în scopul prevenirii tulburărilor în masă şi infracţiunilor, protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane, împiedicării divulgării informaţiilor confidenţiale sau garantării autorităţii şi imparţialităţii justiţiei.

(3) Prevederile alineatului (2) nu admit restrângerea drepturilor proclamate în articolele 20-24.

(4) Restrângerea trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o şi nu poate atinge existenţa dreptului sau a libertăţii."

14. Prevederile relevante al Codului administrativ, adoptat prin Legea nr.116 din 19 iulie 2018, sunt următoarele:

Articolul 64

Refuzul sau nesoluţionarea în termen a unei cereri

"(1) Autoritatea publică este obligată să soluţioneze o cerere potrivit competenţelor sale şi în termenul stabilit de lege.

(2) Refuzul de a primi sau a examina o cerere se consideră drept respingere a cererii. Aceeaşi regulă se aplică şi în cazul nesoluţionării unei cereri în termen legal.

[...]."

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului sesizărilor

15. Autorul sesizărilor susţine că, potrivit articolului 64 alin.(2) din Codul administrativ, nesoluţionarea în termen a unei cereri echivalează cu o decizie de respingere a cererii. În opinia sa, legea nu prevede o soluţie pentru situaţia în care autoritatea administrativă care trebuie să soluţioneze o cerere se află în imposibilitatea de a oferi o soluţie în termenul legal din motive neimputabile acestei autorităţi.

16. Potrivit autorului sesizărilor, în cazul în care Comisia de licenţiere a profesiei de avocat nu soluţionează în termenul prevăzut de lege o cerere de admitere în profesia de avocat, instanţa de judecată trebuie să verifice dacă reclamantul întruneşte toate condiţiile prevăzute de lege pentru admiterea în profesie, deşi această competenţă ar trebui să-i revină Comisiei de licenţiere. În asemenea situaţii, s-ar contesta dreptul Comisiei de licenţiere de a soluţiona cererile care ţin de competenţa sa. De altfel, în opinia autorului sesizărilor, Comisia de licenţiere a profesiei de avocat este unica autoritate care are competenţa soluţionării cererilor privind accederea în profesia de avocat.

17. De asemenea, autorul sesizărilor afirmă că una din condiţiile accederii în profesia de avocat o constituie reputaţia ireproşabilă a candidatului. Autorul sesizărilor consideră că Comisia de licenţiere a profesiei de avocat este mai bine plasată să verifice întrunirea acestei cerinţe şi că instanţa de judecată nu ar putea verifica pe deplin reputaţia persoanei care vrea să intre în profesia de avocat.

18. Autorul excepţiilor a afirmat incidenţa articolelor 1, 6, 23, 52, 53 şi 54 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

19. Examinând admisibilitatea sesizărilor, Curtea reţine următoarele.

20. Excepţiile de neconstituţionalitate au fost ridicate de o parte în procese, subiect căruia i s-a conferit acest drept, pe baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie, astfel cum a fost interpretat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016.

21. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

22. Obiectul excepţiilor de neconstituţionalitate îl constituie teza a doua din articolul 64 alin.(2) din Codul administrativ. Prevederile în discuţie nu au constituit anterior obiect al controlului de constituţionalitate.

23. Pentru a putea fi declanşat controlul de constituţionalitate, Curtea trebuie să confirme aplicabilitatea prevederilor contestate în cauzele examinate în faţa instanţelor care au trimis excepţia de neconstituţionalitate.

24. Din argumentele sesizărilor şi din încheierile instanţelor de judecată de admitere a excepţiilor de neconstituţionalitate, Curtea observă că litigiile principale îşi au originea în două cereri de admitere în profesia de avocat depuse la Uniunea Avocaţilor din Moldova la 14 septembrie 2021 şi la 30 iulie 2021. Cererile se bazau pe prevederile articolului 10 alin.(2) din Legea cu privire la avocatură, în redactarea de la data depunerii lor. Curtea constată că acţiunile în contencios administrativ au reprezentat reacţii ale reclamanţilor la nesoluţionarea în termen legal a cererilor de accedere în profesia de avocat. Sub acest aspect, potrivit articolului 64 alin.(2) din Codul administrativ, nesoluţionarea în termen a unei cereri echivalează cu o decizie de respingere a cererii. Astfel, Curtea admite că instanţele de judecată ar putea aplica prevederile contestate în cauzele pe care le examinează.

25. Autorul excepţiilor a susţinut că dispoziţiile contestate contravin articolelor 1 [statul Republica Moldova], 6 [separaţia şi colaborarea puterilor], 23 [dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle], 52 [dreptul de petiţionare], 53 [dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică] şi 54 [restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi].

26. Curtea a notat în jurisprudenţa sa că articolul 1 din Constituţie comportă un caracter general şi reprezintă un imperativ care stă baza celorlalte reglementări Această normă nu poate fi invocată de sine stătător, ci numai în coroborare cu o altă prevedere din Constituţie, care trebuie să fie aplicabilă (DCC nr.56 din 19 aprilie 2022, § 25).

27. Referitor la articolele 23 şi 54 din Constituţie, Curtea menţionează că acestea sunt aplicabile doar în coroborare cu un drept fundamental incident. Mai mult, articolul 54 îi impune Curţii un mod de analiză a caracterului proporţional al ingerinţelor în drepturile fundamentale. Astfel, pentru a putea fi invocat acest articol, autorul sesizării trebuie să argumenteze incidenţa unui drept fundamental (a se vedea HCC nr.31 din 23 septembrie 2021, § 29, HCC nr.8 din 5 aprilie 2022, § 26).

28. În motivarea incidenţei articolelor 6, 52 şi 53 din Constituţie, autorul excepţiilor a susţinut, în principal, că prevederile contestate privează o autoritate administrativă de dreptul de a soluţiona cererile şi petiţiile cetăţenilor în cazul în care, din motive obiective, nu poate oferi o soluţie în termenul prevăzut de lege. În asemenea situaţii, instanţa de contencios administrativ se substituie autorităţii administrative.

29. Cu titlu preliminar, Curtea notează că, în vederea realizării sarcinilor pentru care au fost constituite, autorităţile administrative posedă o serie de competenţe. Ca regulă generală, cel căruia i s-a atribuit o competenţă este obligat să o exercite. Curtea menţionează că este importantă efectuarea unei distincţii între o competenţă şi un drept, pentru că nimeni nu este obligat, cu unele excepţii, să exercite un drept. În schimb, oricine posedă o competenţă de a presta un serviciu public în sistemul de drept public, ca organ sau ca funcţionar al statului, este obligat să o exercite. Competenţele trebuie exercitate întotdeauna în acord cu scopul pentru care au fost atribuite, iar refuzul de a le exercita poate fi sancţionat.

30. Aşadar, în special pentru că o autoritate administrativă nu are un drept de a soluţiona cereri sau petiţii, ci are competenţe pe care este obligată să le exercite, legislatorul constituant a prevăzut, la articolul 53 din Constituţie, dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică. Potrivit acestei norme constituţionale, orice persoană vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

31. Potrivit articolului 64 alin.(1) din Codul administrativ, autoritatea publică este obligată să soluţioneze o cerere potrivit competenţelor sale şi în termenul stabilit de lege. Alineatul (2) din aceeaşi normă stabileşte că refuzul de a primi sau de a examina o cerere se consideră drept respingere a cererii. Aceeaşi regulă se aplică şi în cazul nesoluţionării unei cereri în termen legal.

32. Curtea nu poate identifica în ce măsură sunt afectate articolele 6, 52 şi 53 din Constituţie prin echivalarea nesoluţionării în termenul legal a unei cereri cu o respingere a cererii. Dimpotrivă, prevederile contestate pun în operă dispoziţiile constituţionale referitoare la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, potrivit cărora nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri îndreptăţeşte persoana interesată să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

33. Cu privire la afirmaţia autorului sesizărilor că legea nu ar reglementa situaţia în care autoritatea administrativă (e.g. Comisia de licenţiere a profesiei de avocat etc.) s-ar afla, din motive neimputabile ei, în imposibilitatea de a-i oferi titularului unui drept/semnatarului unei cereri o soluţie în termenul legal, Curtea consideră că justiţiabilii sunt în drept să pretindă ca Uniunea Avocaţilor din Moldova şi comisiile acesteia să fie funcţionale (a se vedea, mutatis mutandis, DCC nr.149 din 15 noiembrie 2022, § 35), inclusiv să se convoace în şedinţe, să examineze cereri sau demersuri şi să adopte hotărâri în termenele prevăzute de lege. O eventuală lacună în funcţionalitatea unui organ nu poate servi ca motiv pentru nerespectarea unui drept legal. În acest context, Curtea Europeană a notat că, potrivit principiului "bunei guvernări", autorităţile statului trebuie să acţioneze cu diligenţă şi în timp util. Reclamanţii care nu au nicio vină nu ar trebui să suporte consecinţele unei situaţii care este imputabilă exclusiv sistemului naţional, erorilor sau omisiunilor autorităţilor (a se vedea cauza Gavrilova şi alţii v. Rusia, 16 martie 2021, §§ 74, 79, 83-87).

34. Pentru că nu s-a constatat limitarea exerciţiului vreunui drept fundamental, Curtea constată că sesizările privind excepţiile de neconstituţionalitate sunt inadmisibile şi nu pot fi acceptate pentru examinare în fond.

Având în vedere cele menţionate, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a) şi g), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibile excepţiile de neconstituţionalitate a tezei a doua din articolul 64 alin.(2) din Codul administrativ, ridicate de Uniunea Avocaţilor din Moldova, parte în dosarele nr.3-3012/2021 şi nr.3a-661/2023, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, şi la Curtea de Apel Chişinău.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.