Определение N 153 от 22.12.2020 о неприемлемости обращения № 114b/2020 г. о толковании статьи 106/1 Конституции (принятие на себя ответственности Правительством в случае неправомочности заседания Парламента)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 114b/2020 г. о толковании статьи 106¹ Конституции

(принятие на себя ответственности Правительством

в случае неправомочности заседания Парламента)

№ 153  от  22.12.2020

 (в силу 22.12.2020) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 42-50 ст. 13 от 12.02.2021

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Думитру Аворника,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 10 июля 2020 г.,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 22 декабря 2020 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение о толковании статьи 106¹ Конституции, поданное Игорем Мунтяну, депутатом Парламента Республики Молдова.

2. Обращение было представлено в Конституционный суд 10 июля 2020 года, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.b) Конституции.

3. Автор обращения просит Конституционный суд дать толкование статьи 106¹ Конституции и ответить на следующие вопросы:

"1. Если пленарное заседание Парламента по представлению программы, заявления общеполитического характера или проекта закона и/или для политического обсуждения вопроса о поддержке или об отставке Правительства не состоялось по причине его неправомочности, могут ли созываться другие пленарные заседания по тому же вопросу?

2. Если могут, то в какой разумный срок можно созвать подобные заседания?

3. Можно ли расценивать отсутствие большинства избранных депутатов на пленарном заседании Парламента как отказ от обсуждения программы, заявления общеполитического характера или проекта закона, ответственность за который принимает на себя Правительство? Может ли такой отказ расцениваться как косвенное выражение недоверия Правительству?

4. Каковы последствия отказа Парламента от обсуждения программы, заявления общеполитического характера или проекта закона, ответственность за который принимает на себя Правительство?".

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

4. Применимые положения Конституции:

Статья 106

Выражение недоверия

"(1) Парламент по предложению не менее одной четверти депутатов может выразить недоверие Правительству большинством голосов депутатов.

(2) Предложение о выражении недоверия рассматривается по прошествии трех дней со дня внесения в Парламент".

Статья 106¹

Принятие на себя ответственности Правительством

"(1) Правительство вправе принять на себя ответственность перед Парламентом за программу, заявление общеполитического характера или проект закона.

(2) Правительство уходит в отставку, если предложение о выражении недоверия, внесенное в трехдневный срок с момента представления программы, заявления общеполитического характера или проекта закона, принято в соответствии со статьей 106.

(3) Если Правительство не уходит в отставку согласно части (2), представленный проект закона считается принятым, а программа или заявление общеполитического характера – обязательными для Правительства".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

5. Запрашивая у Конституционного суда толкование нормы, автор обращения отмечает, что институт принятия Правительством ответственности является практикой, закрепленной в конституционных нормах, предлагаемой правительствам для преодоления ситуаций политической неопределенности и быстрого решения жизненно важных вопросов. Вотум недоверия является основным инструментом парламентского контроля в контексте принятия на себя ответственности Правительством. В связи с этим автор обращения задается вопросом, может ли, в отсутствие вотума недоверия, неявка большинства депутатов на пленарное заседание Парламента для представления Правительством программы, заявления общеполитического характера или проекта закона, расцениваться как выражение недоверия Правительству. Автор считает, что недоверие парламентского большинства Правительству может быть выражено и путем неявки большинства депутатов на заседание Парламента, созванное в целях принятия на себя ответственности Правительством.

6. Автор обращения отмечает, что практика Конституционного суда в области принятия на себя ответственности Правительством не предоставляет вариантов разрешения ситуации, в которой пленарное заседание Парламента не может состояться по причине неявки на него большинства депутатов. Автор обращения интересуется, пользуется ли такое Правительство вотумом доверия Парламента либо нет, и можно ли бесконечно созывать пленарное заседание Парламента с тем, чтобы дать Правительству возможность представить программу, заявление общеполитического характера или проект закона. По мнению автора обращения, если заседание Парламента не состоялось по причине своей неправомочности, то более не могут созываться пленарные заседания по этому вопросу.

В. Оценка Конституционного суда

7. Рассмотрев приемлемость обращения, Конституционный суд отмечает следующее.

8. Статья 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статья 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутата Парламента Республики Молдова правом обращения в Конституционный суд.

9. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.b) Конституции толкование Конституции относится к компетенции Конституционного суда.

10. Конституционный суд отмечает, что предметом обращения является толкование статьи 106¹ Конституции.

11. Для целей настоящего определения Конституционный суд считает, что для большей ясности толкования статьи 106¹ Конституции вопросы автора обращения можно изложить следующим образом:

"1. Если пленарное заседание Парламента для принятия на себя ответственности Правительством не состоялось по причине его неправомочности, могут ли созываться другие пленарные заседания по тому же вопросу? Если да, в какой срок могут быть созваны такие заседания?

2. Можно ли рассматривать отсутствие большинства избранных депутатов на пленарном заседании Парламента, как отказ в обсуждении актов, за которые Правительство берет на себя ответственность? Является ли этот отказ косвенным выражением недоверия к Правительству?

3. Каковы последствия отказа Парламента обсуждать акты, за которые Правительство берет на себя ответственность?"

12. Что касается предыдущих постановлений по этой теме, Конституционный суд выскажется на стадии рассмотрения вопросов автора обращения.

I. Если пленарное заседание Парламента для принятия на себя ответственности Правительством не состоялось по причине его неправомочности, могут ли созываться другие пленарные заседания по тому же вопросу? Если да, в какой срок могут быть созваны такие заседания?

13. Конституционный суд отмечает, что вопрос об отсутствии кворума, необходимого для проведения заседания Парламента в контексте принятия на себя ответственности Правительством, рассматривался в практике Конституционного суда. Так, в Постановлении № 10 от 13 апреля 2020 года Конституционный суд отметил, что отсутствие кворума представляет собой неудавшуюся попытку принятия Правительством ответственности за проект закона перед Парламентом (§ 43 указанного постановления).

14. По настоящему делу Конституционный суд отмечает, что автор обращения спрашивает, сколько раз Правительство может повторно инициировать процедуру принятия ответственности за акт, установленный в Конституции, если первая попытка принятия ответственности не удалась, поскольку не состоялось заседание Парламента.

15. Конституционный суд отмечает, что этот вопрос автора обращения прямо не регулируется статьей 106¹ Конституции, которая предусматривает процедуру принятия на себя ответственности Правительством. В своей практике Конституционный суд установил, что эта процедура включает в себя четыре этапа, а именно: 1) вынесение Правительством постановления о принятии на себя ответственности; 2) представление акта, за который Правительство берет на себя ответственность перед Парламентом; 3) предоставление возможности выражения вотума недоверия и 4) голосование за вотум недоверия или одобрение акта, за который Правительство принимает на себя ответственность, путем непредставления вотума недоверия или его отклонения Парламентом. Кроме того, Конституционный суд определил элементы каждого этапа (см. ПКС № 10 от 13 апреля 2020 года, § 34-37) и отметил, что они выполняются последовательно (§ 39).

16. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что и статья 106¹ Конституции, и ее толкование в практике Конституционного суда не дают ответа на вопрос автора обращения. Так, отсутствие прямых положений либо положений, из которых можно было бы вывести ответ на вопрос автора обращения, предполагает, что регулирование такого вопроса относится к компетенции Парламента. Законодатель наделен широкими пределами усмотрения в отношении регулирования количества попыток, которыми может воспользоваться Правительство для выполнения конституционной процедуры принятия на себя ответственности за программу, заявление общеполитического характера или проект закона, если первая попытка принятия ответственности не удалась.

17. Вместе с тем пределы усмотрения Парламента не являются абсолютными. Во-первых, количество попыток, к которым может прибегнуть Правительство в процедуре принятия на себя ответственности, когда первая попытка не удалась, должно быть разумно немногочисленным. Это объясняется экстренностью указанной процедуры (см. ПКС № 28 от 22 декабря 2011 года, § 60; ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, § 46), которая дает возможность Правительству обойти обычную законодательную процедуру принятия актов, предусмотренных статьей 106¹ Конституции. Во-вторых, количество попыток принятия на себя ответственности Правительством должно быть ограничено. В противном случае неограниченное инициирование данной процедуры по одному и тому же акту, установленному статьей 106¹ Конституции, может подорвать необходимость принятия этого акта путем принятия на себя ответственности Правительством.

18. Таким образом, Парламент обладает полномочиями в регулировании количества попыток, к которым может прибегнуть Правительство в процедуре принятия на себя ответственности за программу, заявление общеполитического характера или проект закона, если первая попытка принятия ответственности не удалась. В то же время Парламент должен соблюсти справедливое равновесие между конституционным правом Правительства воспользоваться принятием на себя ответственности и срочностью этой меры. Так, Конституционный суд отмечает, что этот вопрос обращения является неприемлемым.

II. Можно ли рассматривать отсутствие большинства избранных депутатов на пленарном заседании Парламента, как отказ в обсуждении актов, за которые Правительство берет на себя ответственность? Является ли этот отказ косвенным выражением недоверия к Правительству?

19. Конституционный суд подчеркивает, что отсутствие кворума составляет неудавшуюся попытку принятия на себя ответственности Правительством за проект закона перед Парламентом (см. ПКС № 10 от 13 апреля 2020 года, § 43). Конституция не разграничивает причины, по которым заседание Парламента не состоялось. Эти причины могут состоять в обоснованном отсутствии депутатов или в преднамеренном отказе большинства избранных депутатов участвовать в процедуре принятия на себя ответственности Правительством. В обоих случаях отсутствует кворум для правомочности заседания Парламента и, следовательно, попытка принятия Правительством ответственности терпит неудачу.

20. Относительно предполагаемого выражения недоверия Правительству путем преднамеренного отказа большинства избранных депутатов от участия в процедуре принятия на себя ответственности Правительством, Конституционный суд отмечает, что статья 106 Конституции прямо предусматривает, что недоверие Правительству выражается большинством "голосов" депутатов. Так, если большинство депутатов желают выразить недоверие Правительству в ходе принятия им ответственности, Конституция четко устанавливает, что депутаты должны представить предложение о выражении недоверия в трехдневный срок с момента представления перед Парламентом акта, за который Правительство берет на себя ответственность, и проголосовать за это предложение большинством голосов [см. ч.(1) статьи 106 и ч.(2) статьи 106¹].

21. В этом смысле Конституционный суд отмечает, что данный случай отличается от принципа, установленного в Определении № 1 от 19 января 2016 года. В этом определении Конституционный суд отметил, что отсутствие кворума в процессе формирования Правительства предполагает невыражение вотума доверия Парламента и попытка формирования Правительства считается неудавшейся (§ 26 и § 48 данного определения). В отличие от процедуры формирования Правительства, в которой невыражение вотума доверия может иметь место и путем отсутствия кворума Парламента, Конституционный суд отмечает, что в процедуре выражения вотума недоверия, в том числе, в случае принятия ответственности Правительством, Конституция налагает более высокий стандарт – большинство голосов депутатов, требование, прямо установленное в ч.(1) статьи 106 и ч.(2) статьи 106¹ Конституции.

22. В своей практике Конституционный суд определил, что политические дебаты об отставке Правительства путем отзыва оказанного доверия может иметь место только в пленарном заседании Парламента (ПКС № 28 от 22 декабря 2011 года, § 56), а отсутствие кворума при рассмотрении предложения о вотуме недоверия считается неудавшейся попыткой выражения недоверия Правительству (см. ПКС № 10 от 13 апреля 2020 года, § 37; ОКС № 77 от 12 октября 2016 года, § 31). Так, отсутствие большинства избранных депутатов на заседании Парламента, на котором Правительство принимает на себя ответственность, с конституционной точки зрения не приравнивается к выражению недоверия Правительству.

23. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что этот вопрос обращения четко изложен в Конституции и не нуждается в толковании.

III. Каковы последствия отказа Парламента обсуждать акты, за которые Правительство берет на себя ответственность?

24. Относительно запроса автора обращения о толковании статьи 106¹ Конституции с точки зрения последствий возможного отказа Парламента в рассмотрении актов, за которые Правительство принимает на себя ответственность, Конституционный суд отмечает следующее.

25. Конституционный суд напоминает, что процедура принятия Правительством ответственности за проект закона является законодательной инициативой, представленной в виде законопроекта Парламенту, который может принять его без обсуждения и голосования либо отправить Правительство в отставку путем подачи и одобрения вотума недоверия (см. ПКС № 28 от 22 декабря 2011 года, §55; ПКС № 25 от 29 октября 2019 года, § 47). Так, принятие законов в условиях принятия на себя ответственности Правительством представляет собой особую законодательную процедуру, посредством которой проект закона по инициативе Правительства, под угрозой его отставки, может получить качество закона без внесения поправок и голосования со стороны депутатов.

26. Конституционный суд отмечает, что, согласно положениям статьи 106¹ Конституции, в ходе принятия на себя ответственности Правительством за программу, заявление общеполитического характера или проект закона в Парламенте не имеет место эффективное обсуждение этих актов. В указанной процедуре могут проводиться дебаты только по вопросу о вотуме недоверия, без обсуждения актов, за которые Правительство берет на себя ответственность.

27. Конституционный суд в своей практике отмечал, что необходимость толкования должна быть подтверждена неопределенным и неоднородным характером конституционных положений (см. ОКС № 69 от 27 июня 2017 года, § 22; ОКС № 125 от 15 декабря 2017 года, § 19; ОКС № 96 от 6 августа 2020 года, § 8; ОКС № 98 от 6 августа 2020 года, §12; ОКС № 144 от 17 декабря 2020 года, § 12). Представление гипотетических ситуаций, без обоснования предполагаемой неясности Конституции, недостаточно для инициирования Конституционным судом процедуры толкования Конституции. Так, Конституционный суд отмечает, что этот вопрос обращения является неприемлемым.

По этим основаниям, в соответствии со статьями 135 ч.(1) п.b) и 140 ч.(2) Конституции, статьей 26 Закона о Конституционном суде, статьями 61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение о толковании статьи 106¹ Конституции, поданное депутатом Парламента Республики Молдова Игорем Мунтяну.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".