Decizie nr.153 din 22.12.2020 de inadmisibilitate a sesizării nr.114b/2020 privind interpretarea articolului 1061 din Constituţie (angajarea răspunderii Guvernului în cazul neîntrunirii cvorumului Parlamentului)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.114b/2020 privind

interpretarea articolului 106¹ din Constituţie

(angajarea răspunderii Guvernului în cazul

neîntrunirii cvorumului Parlamentului)

nr. 153  din  22.12.2020

 (în vigoare 22.12.2020) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 42-50 art.13 din 12.02.2021

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenta:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dlui Dumitru Avornic, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 10 iulie 2020,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând pe 22 decembrie 2020 în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

ÎN FAPT

1. La originea cauzei se află sesizarea privind interpretarea articolului 106¹ din Constituţie, depusă de dl Igor Munteanu, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Sesizarea a fost depusă la Curtea Constituţională pe 10 iulie 2020, în baza articolului 135 alin.(1) litera b) din Constituţie.

3. Autorul sesizării îi solicită Curţii Constituţionale interpretarea articolului 106¹ din Constituţie prin oferirea unui răspuns la următoarele întrebări:

"1. Dacă şedinţa plenară a Parlamentului pentru prezentarea programului, a declaraţiei de politică generală sau a proiectului de lege şi/sau pentru dezbaterea politică privind menţinerea sau demiterea Guvernului nu are loc din motivul neîntrunirii cvorumului, mai pot fi convocate alte şedinţe plenare pentru aceeaşi chestiune?

2. Dacă da, atunci care este termenul rezonabil în care asemenea şedinţe mai pot fi convocate?

3. Poate fi considerată absenţa majorităţii deputaţilor aleşi în şedinţa plenară a Parlamentului în calitate de refuz de a dezbate programul, declaraţia de politică generală sau proiectul de lege asumat de Guvern? Poate fi considerat un astfel de refuz drept o exprimare indirectă a neîncrederii Guvernului?

4. Care sunt consecinţele refuzului Parlamentului de a dezbate programul, declaraţia de politică generală sau proiectul de lege asumat de Guvern asupra celui din urmă?"

Legislaţia pertinentă

4. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 106

Exprimarea neîncrederii

"(1) Parlamentul, la propunerea a cel puţin o pătrime din deputaţi, îşi poate exprima neîncrederea în Guvern, cu votul majorităţii deputaţilor.

(2) Iniţiativa de exprimare a neîncrederii se examinează după 3 zile de la data prezentării în Parlament."

Articolul 106¹

Angajarea răspunderii Guvernului

"(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.

(2) Guvernul este demis dacă moţiunea de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, declaraţiei de politică generală sau proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 106.

(3) Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern."

ÎN DREPT

A. Argumentele autorului sesizării

5. Solicitând o interpretare din partea Curţii, autorul sesizării menţionează că instituţia angajării răspunderii Guvernului a devenit o practică susţinută de normele constituţionale, oferită guvernelor, cu scopul depăşirii unor situaţii de incertitudine politică, pentru rezolvarea rapidă a unor probleme de interes vital. Moţiunea de cenzură reprezintă instrumentul principal de exercitare a controlului parlamentar în contextul angajării răspunderii Guvernului. În acest sens, autorul sesizării se întreabă dacă, în absenţa unei moţiuni de cenzură, lipsa deliberată a majorităţii deputaţilor de la şedinţa plenară a Parlamentului în cadrul căreia este prezentat programul, declaraţia de politică generală sau proiectul de lege înaintat de Guvern poate fi considerată o exprimare a neîncrederii faţă de Guvern. Autorul sesizării consideră că neîncrederea majorităţii parlamentare faţă de Guvern poate fi exprimată şi prin lipsa deliberată a majorităţii deputaţilor de la şedinţa Parlamentului, convocată pentru angajarea răspunderii Guvernului.

6. Autorul sesizării notează că jurisprudenţa Curţii în materia angajării răspunderii Guvernului nu oferă un răspuns pentru situaţia în care şedinţa plenară a Parlamentului nu poate fi convocată din cauza lipsei deliberate a majorităţii deputaţilor la şedinţa plenară a Parlamentului. Autorul sesizării se întreabă dacă asemenea Guvern mai are mandat de încredere din partea Parlamentului sau nu şi dacă poate fi convocată la nesfârşit şedinţa plenară a Parlamentului pentru a-i acorda Guvernului posibilitatea să-şi prezinte programul, declaraţia de politică generală sau proiectul de lege. În opinia autorului sesizării, dacă şedinţa plenară a Parlamentului nu a avut loc din cauza neîntrunirii cvorumului, atunci nu mai pot fi convocate alte şedinţe plenare pentru soluţionarea aceleiaşi chestiuni.

B. Aprecierea Curţii

7. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea constată următoarele.

8. Articolele 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale îi conferă deputatului din Parlamentul Republicii Moldova prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

9. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.b) din Constituţie, interpretarea Constituţiei ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

10. Curtea observă că obiectul sesizării îl constituie interpretarea articolului 106¹ din Constituţie.

11. În scopurile prezentei decizii, Curtea consideră că, pentru o mai mare claritate în interpretarea articolului 106¹ din Constituţie, întrebările autorului sesizării ar trebui concretizate după cum urmează:

"1. Dacă şedinţa plenară a Parlamentului stabilită pentru angajarea răspunderii Guvernului a eşuat din cauza neîntrunirii cvorumului, mai pot fi convocate alte şedinţe plenare pentru aceeaşi chestiune? În caz afirmativ, care este termenul în care mai pot fi convocate asemenea şedinţe?

2. Poate fi considerată absenţa majorităţii deputaţilor aleşi de la şedinţa plenară a Parlamentului ca un refuz de a dezbate actele în privinţa cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea? Reflectă acest refuz o neîncredere indirectă faţă de Guvern?

3. Ce consecinţe are refuzul Parlamentului de a dezbate actele în privinţa cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea?"

12. Cu privire la existenţa unor hotărâri anterioare, Curtea se va pronunţa asupra acestui fapt la etapa examinării întrebărilor autorului sesizării.

I. Dacă şedinţa plenară a Parlamentului stabilită pentru angajarea răspunderii Guvernului a eşuat din cauza neîntrunirii cvorumului, mai pot fi convocate alte şedinţe plenare pentru aceeaşi chestiune? În caz afirmativ, care este termenul în care mai pot fi convocate asemenea şedinţe?

13. Curtea reţine că problema lipsei cvorumului necesar pentru întrunirea Parlamentului în contextul angajării răspunderii Guvernului a fost tratată în jurisprudenţa Curţii. Astfel, în Hotărârea nr.10 din 13 aprilie 2020, Curtea a reţinut că neîntrunirea cvorumului necesar constituie o tentativă eşuată a angajării răspunderii Guvernului în privinţa unui proiect de lege în faţa Parlamentului (§ 43 din Hotărârea citată).

14. În această cauză, Curtea observă că autorul sesizării întreabă de câte ori Guvernul poate declanşa, în mod repetat, procedura angajării răspunderii în privinţa unui act stabilit de Constituţie, în cazul în care prima încercare de angajare a răspunderii a eşuat, deoarece Parlamentul nu s-a întrunit.

15. Curtea notează că problema pusă în discuţie de autorul sesizării nu este reglementată în mod expres de articolul 106¹ din Constituţie, care reglementează procedura de angajare a răspunderii Guvernului. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că această procedură cuprinde patru etape, şi anume: 1) adoptarea hotărârii Guvernului cu privire la angajarea răspunderii; 2) prezentarea în faţa Parlamentului a actului asupra căruia Guvernul îşi angajează răspunderea; 3) acordarea posibilităţii depunerii moţiunii de cenzură şi 4) votarea moţiunii de cenzură sau susţinerea actului asupra căruia Guvernul şi-a angajat răspunderea prin nedepunerea sau nevotarea moţiunii de cenzură. De asemenea, Curtea a stabilit care sunt elementele fiecărei etape (a se vedea HCC nr.10 din 13 aprilie 2020, §§ 34-37) şi a menţionat că acestea trebuie îndeplinite gradual (§ 39).

16. În acelaşi timp, Curtea reţine că nici articolul 106¹ din Constituţie, nici interpretarea acestuia oferită prin jurisprudenţa Curţii nu tratează problema pusă în discuţie de autorul sesizării. Astfel, lipsa unor reglementări exprese sau cel puţin a unor reglementări din care ar putea fi dedus un răspuns la întrebarea autorului sesizării presupune că reglementarea acestui aspect ţine de competenţa Parlamentului. Legislatorul deţine o marjă discreţionară largă în privinţa reglementării numărului de încercări la care poate recurge Guvernul în procedura constituţională a angajării răspunderii asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege, în cazul în care prima încercare de angajare a răspunderii a eşuat.

17. Totodată, marja discreţionară a Parlamentului nu este una absolută. În primul rând, numărul de încercări la care poate recurge Guvernul în procedura angajării răspunderii, în cazul în care prima încercare a eşuat, trebuie să fie un număr redus în mod rezonabil. Acest fapt se explică prin celeritatea procedurii în discuţie (a se vedea HCC nr.28 din 22 decembrie 2011, § 60; HCC nr.25 din 29 octombrie 2019, § 46), care îi permite Guvernului să nu urmeze procedura legislativă ordinară de adoptare a actelor prevăzute de articolul 106¹ din Constituţie. În al doilea rând, numărul de încercări pentru angajarea răspunderii Guvernului trebuie să fie limitat. În caz contrar, declanşarea nelimitată a procedurii în discuţie de către Guvern asupra aceluiaşi act stabilit de articolul 106¹ din Constituţie ar submina necesitatea adoptării actului în discuţie prin procedura angajării răspunderii Guvernului.

18. Prin urmare, Parlamentul deţine o marjă discreţionară în reglementarea numărului de încercări la care poate recurge Guvernul în procedura angajării răspunderii asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege, în cazul în care prima încercare de angajare a răspunderii a eşuat. În acelaşi timp, Parlamentul trebuie să respecte un echilibru corect între dreptul constituţional al Guvernului de a utiliza procedura angajării răspunderii şi celeritatea acestei proceduri. Aşadar, Curtea reţine că acest aspect al sesizării este inadmisibil.

II. Poate fi considerată absenţa majorităţii deputaţilor aleşi de la şedinţa plenară a Parlamentului ca un refuz de a dezbate actele în privinţa cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea? Reflectă acest refuz o neîncredere indirectă faţă de Guvern?

19. Curtea reiterează că neîntrunirea cvorumului necesar constituie o tentativă eşuată a angajării răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege în faţa Parlamentului (a se vedea HCC nr.10 din 13 aprilie 2020, § 43). Constituţia nu face deosebire între motivele neîntrunirii cvorumului Parlamentului. Aceste motive pot avea la bază atât absenţa motivată a unor deputaţi, cât şi refuzul deliberat al majorităţii deputaţilor aleşi de a participa la procedura angajării răspunderii Guvernului. În ambele cazuri, cvorumul necesar pentru desfăşurarea şedinţei Parlamentului nu este întrunit şi, prin urmare, angajarea răspunderii Guvernului eşuează.

20. Cu referire la pretinsa neîncredere faţă de Guvern prin refuzul deliberat al majorităţii deputaţilor aleşi de a participa la procedura angajării răspunderii Guvernului, Curtea reţine că articolul 106 din Constituţie stabileşte expres că neîncrederea în Guvern se exprimă prin "votul" majorităţii deputaţilor. Aşadar, dacă majoritatea deputaţilor doresc să-şi exprime neîncrederea faţă de Guvern în procedura angajării răspunderii Guvernului, Constituţia stabileşte explicit că în acest caz deputaţii trebuie să depună o moţiune de cenzură în termen de trei zile de la prezentarea în faţa Parlamentului a actului pentru care Guvernul şi-a angajat răspunderea şi moţiunea de cenzură trebuie susţinută prin vot de majoritatea deputaţilor [a se vedea articolele 106 alin.(1) şi 106¹ alin.(2)].

21. În acest sens, Curtea reţine că acest caz este diferit de principiul stabilit prin Decizia nr.1 din 19 ianuarie 2016. În Decizia menţionată, Curtea a reţinut că, în contextul procedurii de învestire a Guvernului, lipsa cvorumului necesar presupune neacordarea votului de încredere de Parlament şi eşuarea tentativei de formare a Guvernului (a se vedea §§ 26 şi 48 din Decizia citată). Spre deosebire de procedura învestirii Guvernului, în care neacordarea votului de încredere poate avea loc şi din cauza lipsei cvorumului Parlamentului, Curtea observă că în procedura exprimării neîncrederii, inclusiv în cazul angajării răspunderii Guvernului, Constituţia impune un standard mai înalt, solicitând, în mod expres, prin articolele 106 alin.(1) şi 106¹ alin.(2), votul majorităţii deputaţilor.

22. În jurisprudenţa sa, Curtea a statuat că o dezbatere politică privind demiterea Guvernului prin retragerea încrederii acordate poate avea loc numai în şedinţa plenară a Parlamentului (HCC nr.28 din 22 decembrie 2011, § 56), iar neîntrunirea cvorumului necesar la examinarea moţiunii de cenzură este considerată o tentativă eşuată a exprimării neîncrederii în Guvern (a se vedea HCC nr.10 din 13 aprilie 2020, § 37; DCC nr.77 din 12 octombrie 2016, § 31). Astfel, absenţa majorităţii deputaţilor aleşi de la şedinţa Parlamentului în care Guvernul îşi angajează răspunderea nu echivalează, sub aspect constituţional, cu exprimarea neîncrederii Guvernului.

23. Prin urmare, Curtea reţine că acest aspect al sesizării este tratat în mod clar în Constituţie şi nu pretinde interpretări.

III. Ce consecinţe are refuzul Parlamentului de a dezbate actele în privinţa cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea?

24. Referitor la solicitarea autorului sesizării de a interpreta articolul 106¹ din Constituţie prin prisma consecinţelor unui eventual refuz al Parlamentului de a dezbate actele în privinţa cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea, Curtea reţine următoarele.

25. Curtea reiterează că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o iniţiativă legislativă a acestuia, înaintată sub forma unui proiect de lege Parlamentului, care îl poate accepta fără a-l supune dezbaterilor şi votării sau care poate demite Guvernul iniţiind şi adoptând o moţiune de cenzură (a se vedea HCC nr.28 din 22 decembrie 2011, § 55; HCC nr.25 din 29 octombrie 2019, § 47). Astfel, adoptarea legilor în condiţiile angajării răspunderii Guvernului prezintă prin sine o procedură legislativă specială prin care un proiect de lege, la iniţiativa Guvernului, cu riscul demiterii sale, poate obţine calitatea de lege fără a fi amendat şi votat de către deputaţi.

26. Curtea reţine că, conform prevederilor articolului 106¹ din Constituţie, în procesul de angajare a răspunderii Guvernului asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege, în Parlament nu are loc dezbaterea efectivă a acestora. În cadrul procedurii menţionate poate avea loc doar dezbaterea moţiunii de cenzură, dar nu şi a actelor asupra cărora Guvernul şi-a angajat răspunderea.

27. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că necesitatea interpretării trebuie să fie confirmată prin caracterul incert şi neuniform al dispoziţiilor constituţionale (a se vedea DCC nr.69 din 27 iunie 2017, § 22; DCC nr.125 din 15 decembrie 2017, § 19; DCC nr.96 din 6 august 2020, § 8; DCC nr.98 din 6 august 2020, § 12; DCC nr.144 din 17 decembrie 2020, § 12). Prezentarea unor situaţii ipotetice, fără argumentarea pretinsei neclarităţi a Constituţiei, nu este suficientă pentru iniţierea procesului de interpretare a Constituţiei de către Curte. Aşadar, Curtea reţine că acest aspect al sesizării este inadmisibil.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.b) şi 140 alin.(2) din Constituţie, a articolului 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi a articolelor 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind interpretarea articolului 106¹ din Constituţie, depusă de dl Igor Munteanu, deputat în Parlamentul Republicii Moldova.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.