Определение N 155 от 28.10.2021 о неприемлемости обращения № 63а/2021 г. о контроле конституционности Закона № 95 от 11 июня 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты и Постановления Правительства № 751 от 13 октября 2020 года об утверждении Типового положения об организации конкурса по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта (расходы на организацию конкурса по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 63а/2021 г. о контроле конституционности Закона

№ 95 от 11 июня 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты

и Постановления Правительства № 751 от 13 октября 2020 года об утверждении

Типового положения об организации конкурса по отбору автора памятника,

возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта

(расходы на организацию конкурса по отбору автора памятника, возводимого

в общественном месте, или военно-мемориального объекта)

№ 155  от  28.10.2021

 (в силу 28.10.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 274-278 ст. 205 от 12.11.2021

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Думитру Аворника,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 22 марта 2021 г.,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 28 октября 2021 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. В основе дела лежит обращение, представленное в Конституционный суд 22 марта 2021 года в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутатом Парламента Республики Молдова Ливиу Вовком.

2. Автор обращения просит Конституционный суд проверить конституционность Закона № 95 от 11 июня 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты и Постановления Правительства № 751 от 13 октября 2020 года об утверждении Типового положения об организации конкурса по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

3. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 8

Соблюдение международного права

и международных договоров

"(1) Республика Молдова обязуется соблюдать Устав Организации Объединенных Наций и договоры, одной из сторон которых она является, строить свои отношения с другими государствами на общепризнанных принципах и нормах международного права.

(2) Вступлению в силу международного договора, содержащего положения, противоречащие Конституции, должен предшествовать пересмотр Конституции".

Статья 33

Свобода творчества

"(1) Свобода художественного и научного творчества гарантируется. Творчество не подвергается цензуре.

(2) Право граждан на интеллектуальную собственность, их материальные и моральные интересы, возникающие в связи с различными видами интеллектуального творчества, охраняются законом.

(3) Государство способствует сохранению, развитию и распространению достижений национальной и мировой культуры и науки".

Статья 102

Акты Правительства

"[…]

(2) Постановления принимаются для организации исполнения законов.

[…]".

Статья 109

Основные принципы местного публичного управления

"(1) Публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

(2) Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ.

(3) Применение указанных принципов не может затрагивать унитарный характер государства".

Статья 126

Экономика

"(1) Экономика Республики Молдова является рыночной, социально ориентированной, основанной на частной и публичной собственности и свободной конкуренции.

(2) Государство должно обеспечивать:

а) регулирование экономической деятельности и управление принадлежащей ему публичной собственностью в соответствии с законом;

b) свободу торговли и предпринимательской деятельности, защиту добросовестной конкуренции, создание благоприятных условий для использования всех производственных факторов;

c) защиту национальных интересов в сфере экономической, финансовой и валютной деятельности;

d) стимулирование научных исследований;

е) рациональное использование земли и других природных ресурсов в соответствии с национальными интересами;

f) восстановление и охрану окружающей среды, а также поддержание экологического равновесия;

g) увеличение количества рабочих мест, создание необходимых условий для повышения жизненного уровня;

h) неприкосновенность инвестиций физических и юридических лиц, в том числе иностранных".

Статья 131

Национальный публичный бюджет

"[…]

(4) Любое законодательное предложение или поправка, влекущие за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, могут быть приняты только после их одобрения Правительством.

(5) Бюджеты районов, городов и сел разрабатываются, утверждаются и исполняются в соответствии с законом.

(6) Ни одни бюджетные расходы не могут быть утверждены без установления источника финансирования".

4. Применимые положения Закона № 95 от 11 июня 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты:

"Парламент принимает настоящий органический закон.

Ст.I. – В статью 7 Закона о памятниках, возведенных в общественных местах, № 192/2011 (Официальный монитор Республики Молдова, 2011 г., № 197–202, ст.569), с последующими изменениями, внести следующие изменения:

в части (2) слова "и заключения Академии наук Молдовы" исключить;

дополнить статью частью (3¹) следующего содержания:

"(3¹) Автор памятника, возводимого в общественном месте, отбирается по конкурсу, организованному на основании разработанного и утвержденного Правительством Рамочного положения об организации конкурса по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта".

Ст.II. – Статью 9 Закона о режиме воинских захоронений и военно-мемориальных объектов № 161/2017 (Официальный монитор Республики Молдова, 2017 г., № 335–339, ст.576), с последующими изменениями, дополнить частью (1¹) следующего содержания:

"(1¹) Автор военно-мемориального объекта отбирается по конкурсу, организованному на основании разработанного и утвержденного Правительством Рамочного положения об организации конкурса по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта".

Ст.III. – Правительству в шестимесячный срок со дня опубликования настоящего закона привести свои нормативные акты в соответствие с ним".

5. Применимые положения Постановления Правительства № 751 от 13 октября 2020 года об утверждении Типового положения об организации конкурса по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта:

"[…]

8. Конкурс организуется органами центрального публичного управления, органами местного публичного управления первого или второго уровня, АТО Гагаузия в качестве закупающего органа и конечного бенефициара (в дальнейшем – бенефициар). В случае организации конкурсов для возведения военно-мемориального объекта они будут проводиться с уведомлением Министерства обороны в целях соблюдения межправительственных соглашений о военной памяти, подписанных с правительствами других государств.

9. Расходы на организацию и проведение конкурса (публикация объявления, копирование бланков участия, разработка технического задания, награждение, при необходимости, и т.д.) будут производиться за счет финансовых средств бенефициара, а также спонсорских средств, пожертвований и других источников, не запрещенных законодательной базой.

[…]

12. Для поощрения участия в конкурсе рекомендуется учредить три премии (I, I и III).

13. Суммы премий облагаются налогом в соответствии с положениями Налогового кодекса Республики Молдова № 1163/1997.

[…]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

6. Автор обращения утверждает, что несмотря на то, что оспариваемые положения, в соответствии с которыми расходы на организацию и проведение конкурса по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта будут производиться за счет средств органов местного публичного управления, затрагивают местную автономию, Парламент и Правительство не провели по этому вопросу консультации с органами местного публичного управления. Автор отмечает, что несоблюдением нормы о проведении консультаций с местными органами на этапе принятия оспариваемых положений Парламент и Правительство нарушили ст.8 ч.(1) Закона № 435 от 28 декабря 2006 года об административной децентрализации, согласно которой процесс разработки, принятия и внесения изменений в законы или другие нормативные акты, касающиеся организации и функционирования местного публичного управления, согласуется с органами местного публичного управления. Автор обращения считает, что в то же время нарушаются положения ст.4 п.6 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которой необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся. В этом смысле, автор обращения считает, что оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3), ст.8 и ст.109 Конституции.

7. Автор обращения отмечает, что, согласно ст.102 ч.(2) Конституции, Правительство было обязано руководствоваться законом, когда возложило на орган местного публичного управления расходы на проведение конкурсов по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта. Автор обращения отмечает, что ни в одном из существующих законов нет такого положения, которое позволило бы Правительству принимать меры, аналогичные оспариваемым. Таким образом, при принятии оспариваемых положений Правительство превысило свои полномочия, то есть действовало ultra vires, вразрез со ст.102 ч.(2) Конституции.

8. Кроме того, автор обращения считает, что принятием оспариваемого закона Парламент нарушил и положения ст.6 и ст.131 ч.(4) Конституции, так как Правительство не дало своего заключения по поправке, предложенной автором обращения в ходе парламентских процедур, хотя оспариваемый закон затрагивает национальный публичный бюджет и местные бюджеты.

9. В заключение автор обращения отмечает, что оспариваемые положения, устанавливающие обязательное проведение конкурсов по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта, неоправданно ограничивают свободу творчества, гарантированную ст.33 Конституции, поскольку на этих конкурсах творчество скульпторов подвергается цензуре и создаются благоприятные условия для элитных скульпторов. Таким образом наносится ущерб и национальной экономике страны, защищаемой ст.126 Конституции.

10. Автор обращения считает, что Закон № 95 от 11 июня 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты и Постановление Правительства № 751 от 13 октября 2020 года об утверждении Типового положения об организации конкурса по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта противоречат ст.1 ч.(3), ст.6, ст.8, ст.33, ст.102 ч.(2), ст.109, ст.126 и ст.131 ч.(4) Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

11. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

12. Согласно ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты Парламента обладают правом обращения в Конституционный суд.

13. Предметом обращения являются Закон № 95 от 11 июня 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты и Постановление Правительства № 751 от 13 октября 2020 года об утверждении Типового положения об организации конкурса по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль законов Парламента и постановлений Правительства входит в компетенцию Конституционного суда.

14. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет конституционного контроля.

15. Автор обращения отмечает, что оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3) [верховенство права], ст.6 [разделение и взаимодействие властей], ст.8 [соблюдение международного права и международных договоров], ст.33 [свобода творчества], ст.102 ч.(2) [акты Правительства], ст.109 [основные принципы местного публичного управления], ст.126 [экономика] и ст.131 ч.(4) [национальный публичный бюджет] Конституции.

16. Конституционный суд предварительно отмечает, что положение, обязывающее покрывать расходы на проведение конкурса по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта, было установлено не Законом № 95 от 11 июня 2020 года, а Постановлением Правительства № 751 от 13 октября 2020 года, поэтому Конституционный суд не рассмотрит аргументы автора обращения относительно Закона № 95 от 11 июня 2020 года.

17. Что касается действия ст.1 ч.(3) Конституции, автор обращения ссылается на несоблюдение Правительством положений Закона об административной децентрализации. Конституционный суд отмечает, что в аналогичном случае он отклонил аргументы автора обращения, утверждающего, что Парламент принял постановление без соблюдения процедур, установленных Регламентом Парламента. Конституционный суд подтвердил конституционную значимость принципа законности, но при этом отметил, что когда шла речь о нарушении законодательных положений, включая положения Регламента Парламента, Конституционный суд не всегда признавал действие данного принципа. При ином подходе означало бы присвоить Регламенту Парламента конституционный характер и, учитывая его "конституционную значимость", Конституционный суд был бы вынужден признать неконституционным любое законодательное положение, принятое с нарушением Регламента. Конституционный суд указал, что полномочия Конституционного суда по контролю конституционности парламентских процедур ограничены, учитывая суверенное право Парламента в области законотворчества и необходимость проявления уважения к роли Парламента, как независимого законодателя. Конституционный суд может проверять конституционность закона с точки зрения процедуры только, если в ходе его принятия Парламент нарушил существенный элемент законотворчества, который прямо вытекает из Конституции или со всей определенностью может быть выведен из конституционного принципа (см. ПКС № 21 от 27 июля 2021 г., § 23).

18. В связи с тем, что в обращении автор сосредоточил свою критику на предполагаемое несоблюдение ряда положений Закона об административной децентрализации без ссылки на какой-либо конституционный принцип, соблюдение которого при принятии оспариваемого постановления было обязательным для Правительства, Конституционный суд расценивает обращение в этой части не аргументированным для осуществления конституционного контроля.

19. Относительно действия ст.8 и ст.109 Конституции, автор обращения отмечает, что оспариваемые положения были приняты без проведения консультаций с органами местного публичного управления.

20. Конституционный суд отмечает, что принцип местной автономии заключается в праве сообществ удовлетворять свои собственные интересы без вмешательства центральных властей и защищен положениями ст.8 и ст.109 Конституции (см. ПКС № 17 от 5 августа 2003 г., § 3; ПКС № 27 от 14 сентября 2021 г., § 23). Вместе с тем Конституционный суд подчеркивает, что указанный принцип не следует понимать в том смысле, что органы местного публичного управления обладают полной автономией, являясь препятствием в принятии Правительством мер в областях, находящихся в ведении органов местного публичного управления.

21. Автор обращения считает, что в ситуации, когда Правительство устанавливает, что расходы на проведение конкурсов по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта должны покрываться за счет конечного бенефициара, в роли которого могут выступать и органы местного публичного управления, действует принцип местной автономии.

22. Конституционный суд отмечает, что финансовая автономия обеспечивается в случае, когда органы местного публичного управления могут решать относительно экономических мер, имеющих существенное значение для обеспечения финансовой стабильности населенного пункта (см., mutatis mutandis, ПКС № 27 от 14 сентября 2021 г., § 24, 56). Это означает, что центральные публичные органы вправе принять экономические меры, которые не затрагивают важные отрасли экономики местности и не нарушают принцип местной автономии.

23. По данному делу Конституционный суд отмечает, что положения оспариваемого постановления не обязывают местный орган проводить конкурсы по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта регулярно или за счет финансовых средств, имеющих существенное значение для обеспечения финансовой стабильности населенного пункта. Напротив, разрешение этого вопроса Правительство оставляет на усмотрение органов местного публичного управления (Постановление Правительства о возведении памятника в общественном месте принимается по предложению Министерства образования, культуры и исследований на основании решения территориально компетентного органа местного публичного управления [ст.7 ч.(2) Закона о памятниках, возведенных в общественных местах № 192 от 30 сентября 2011 года]; военно-мемориальные объекты создаются на основе решения соответствующего органа местного публичного управления первого уровня постановлением Правительства [ст.9 ч.(1) Закона № 161 от 20 июля 2017 года о режиме воинских захоронений и военно-мемориальных объектов]. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что ст.8 и ст.109 Конституции не подлежат применению по делу.

24. Что касается ссылки на ст.102 ч.(2) Конституции, Конституционный суд не считает, что Правительство действовало ultra vires, так как Парламент Законом № 95 от 11 июня 2020 года уполномочил Правительство утвердить Типовое положение об организации конкурса по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта. Этот факт подразумевает, что Правительство было уполномочено определить и орган, на средства которого проводится конкурс. Таким образом, Конституционный суд считает, что ст.102 ч.(2) Конституции не подлежит применению по делу.

25. Относительно ст.6 и ст.131 ч.(4) Конституции, Конституционный суд отмечает, что в связи с тем, что критика автора обращения в адрес закона были отклонена (см. выше § 16), необходимость в анализе действия указанных статей отпадает.

26. Что касается ст.33 Конституции, Конституционный суд отмечает, что утверждением о том, что на конкурсах в области, регулируемой оспариваемым постановлением, творчество скульпторов подвергается цензуре и создаются благоприятные условия для элитных скульпторов, автор обращения затронул вопрос применения оспариваемого постановления, а не его конституционности. Конституционный суд неоднократно отмечал, что вопросы, связанные с толкованием и применением закона, не входят в компетенцию Конституционного суда (см. ОКС № 14 от 2 февраля 2021 г., § 30 и приведенная в нем практика). Таким образом, ст.126 Конституции также не имеет отношения к делу.

27. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение о контроле конституционности Закона № 95 от 11 июня 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты и Постановления Правительства № 751 от 13 октября 2020 года об утверждении Типового положения об организации конкурса по отбору автора памятника, возводимого в общественном месте, или военно-мемориального объекта, представленное депутатом Парламента Республики Молдова Ливиу Вовком.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".