Определение N 178 от 12.12.2023 о неприемлемости обращений № 205а/2023г., № 206а/2023г. и № 208а/2023г. о контроле конституционности статьи 48 ч.(4) Кодекса об образовании и статьи II частей (2) - (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года о внесении изменений в Кодекс Республики Молдова об образовании № 152/2014 и о признании утратившим силу Закона об утверждении Перечня специальностей по подготовке кадров в высших и средних специальных учебных заведениях № 1070/2000

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращений № 205а/2023 г., № 206а/2023 г. и № 208а/2023 г. о

контроле конституционности статьи 48 ч.(4) Кодекса об образовании и статьи

II частей (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года о внесении изменений

в Кодекс Республики Молдова об образовании № 152/2014 и о признании

утратившим силу Закона об утверждении Перечня специальностей

по подготовке кадров в высших и средних специальных

учебных заведениях № 1070/2000

№ 178  от  12.12.2023

 (в силу 12.12.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 32-35 ст. 14 от 25.01.2024

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Марчела Лупу,

принимая во внимание обращения,

зарегистрированные 7 и 15 сентября 2023 года,

рассмотрев приемлемость указанных обращений,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 12 декабря 2023 г.,

выносит следующее определение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Депутат Парламента Республики Молдова Гаик Вартанян 7 сентября 2023 года подал в Конституционный суд обращение, зарегистрированное под № 205а/2023, в котором он просит проверить конституционность ч.(4) статьи 48 Кодекса об образовании и статьи II частей (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года о внесении изменений в Кодекс Республики Молдова об образовании № 152/2014 и о признании утратившим силу Закона об утверждении Перечня специальностей по подготовке кадров в высших и средних специальных учебных заведениях № 1070/2000 (далее - Закон № 257 от 17 августа 2023 года).

2. В тот же день депутаты Парламента Республики Молдова Влад Батрынча, Адриан Лебедински и Григоре Новак подали в Конституционный суд обращение, зарегистрированное под № 206а/2023, которым обжаловали положения, указанные в § 1.

3. Кроме того, районный совет Глодень 15 сентября 2023 года зарегистрировал в Конституционном суде обращение № 208а/2023, предмет которого идентичен предмету вышеуказанных обращений.

4. Принимая во внимание тот факт, что в обращениях ставятся на обсуждение те же законодательные положения, Конституционный суд принял решение объединить их в одно производство, в порядке статьи 43 Кодекса конституционной юрисдикции, присвоив ему номер 205а/2023.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

5. Правительство 4 мая 2023 года зарегистрировало в Секретариате Парламента проект закона о внесении изменений в Кодекс Республики Молдова об образовании № 152/2014 и о признании утратившим силу Закона об утверждении Перечня специальностей по подготовке кадров в высших и средних специальных учебных заведениях № 1070/2000.

6. Согласно информационной записке к законопроекту, целью данного акта является внесение изменений в рамочный закон в области образования, поскольку со дня вступления в силу Кодекса об образовании прошло восемь лет, а внесенные на протяжении времени поправки были фрагментарными. В то же время проект предусматривает исключение некоторых положений, которые не нашли своего применения на практике, и направлен на улучшение системы образования на всех уровнях.

7. На пленарном заседании от 11 мая 2023 года Парламент принял в первом чтении проект закона.

8. Депутат Еуджения Синкевич 16 августа 2023 года зарегистрировала в Комиссии по культуре, науке, образованию, молодежи, спорту и средствам массовой информации поправку к проекту закона, предложив внести оспариваемые положения.

9. Комиссия по культуре, науке, образованию, молодежи, спорту и средствам массовой информации 17 августа 2023 года утвердила доклад для второго чтения, в который была включена и указанная поправка. В тот же день Парламент принял проект закона во втором чтении, а 1 сентября 2023 года закон был опубликован в Официальном мониторе Республике Молдова.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

10. Применимые положения Конституции:

Статья 23

Право каждого человека на знание

своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 43

Право на труд и защиту труда

"(1) Каждый человек имеет право на труд, свободный выбор работы, справедливые и удовлетворительные условия труда, а также право на защиту от безработицы.

(2) Работники имеют право на защиту труда. Меры по защите касаются безопасности и гигиены труда, режима труда женщин и молодежи, установления минимальной заработной платы в сфере экономики, еженедельного отдыха, оплачиваемого отпуска, труда в тяжелых условиях, а также других специфических ситуаций.

(3) Продолжительность рабочей недели не должна превышать 40 часов.

(4) Право на переговоры по вопросам труда и обязательность коллективных договоров гарантируется".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20-24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

Статья 74

Принятие законов и постановлений

"(1) Органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях.

[...]".

Статья 109

Основные принципы местного публичного управления

"(1) Публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

(2) Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ.

(3) Применение указанных принципов не может затрагивать унитарный характер государства".

Статья 111

Автономно-территориальное образование Гагаузия

"(1) Гагаузия - это автономно-территориальное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной и неотъемлемой частью Республики Молдова, которое самостоятельно, в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова, решает вопросы политического, экономического и культурного характера в интересах всего населения.

(2) На территории автономно-территориального образования Гагаузия гарантируются все права и свободы, предусмотренные Конституцией и законодательством Республики Молдова.

(3) В автономно-территориальном образовании Гагаузия действуют представительные и исполнительные органы власти в соответствии с законом.

(4) Земля, недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находящиеся на территории автономно-территориального образования Гагаузия, являются собственностью народа Республики Молдова и одновременно экономической основой Гагаузии.

(5) Бюджет автономно-территориального образования Гагаузия формируется в соответствии с нормами, установленными органическим законом, регламентирующим особый статус Гагаузии.

(6) Контроль за соблюдением законодательства Республики Молдова на территории автономно-территориального образования Гагаузия осуществляется Правительством в соответствии с законом.

(7) Изменения в органический закон, регламентирующий особый статус автономно-территориального образования Гагаузия, принимаются тремя пятыми голосов избранных депутатов Парламента".

Статья 131

Национальный публичный бюджет

"[...]

(4) Любое законодательное предложение или поправка, влекущие за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, могут быть приняты только после их одобрения Правительством.

[...]".

11. Применимые положения Кодекса об образовании, принятого Законом № 152 от 17 июля 2014 года:

Статья 48

Руководящие структуры отраслевого местного

органа в области образования

"[...]

(4) Руководитель отраслевого местного органа в области образования выдвигается на конкурсной основе в порядке, установленном Министерством образования, культуры и исследований, и назначается на должность на четырехлетний срок решением органа местного публичного управления второго уровня/постановлением Народного Собрания Гагаузии. Одно и то же лицо может возглавлять отраслевой местный орган в области образования не более двух сроков подряд".

[в редакции, предшествующей вступлению в силу Закона № 257 от 17 августа 2023 года]

Статья 48

Руководящие структуры отраслевого местного

органа в области образования

"[...]

(4) Руководитель местного отраслевого органа в области образования назначается по конкурсу, организованному на основе положения, утвержденного Министерством образования и исследований, и назначается на должность на четырехлетний срок решением органа местного публичного управления второго уровня/постановлением Народного Собрания Гагаузии. Одно и то же лицо не может занимать должность руководителя местного отраслевого органа в области образования более восьми лет независимо от перерывов в деятельности".

[в редакции Закона № 257 от 17 августа 2023 года]

12. Применимые положения Закона № 257 от 17 августа 2023 года о внесении изменений в Кодекс Республики Молдова об образовании № 152/2014 и о признании утратившим силу Закона об утверждении Перечня специальностей по подготовке кадров в высших и средних специальных учебных заведениях № 1070/2000:

"Ст.II. – (1) Настоящий закон вступает в силу со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова, за исключением положений статьи I: пункта 41, пункта 43 – в отношении части (1), пункта 44 – в отношении части (1) и пункта 69, а также статьи III, которые вступают в силу с 1 января 2024 года.

(2) Служебные отношения руководителей местных отраслевых органов в области образования, с момента назначения которых прошло более четырех лет, руководителей, которые были назначены на конкурсной основе, а также руководителей, которые были назначены на неопределенный срок, прекращаются по праву на дату истечения 45-дневного срока со дня вступления в силу настоящего закона.

(3) Констатация прекращения по праву служебных отношений в соответствии с частью (2) осуществляется посредством административного акта органов, обладающих законными полномочиями для назначения на должность, который издается не позднее чем в месячный срок со дня вступления в силу настоящего закона и доводится до сведения соответствующих лиц в срок не более пяти рабочих дней.

(4) В случае неиздания административного акта органами, обладающими законными полномочиями для назначения на должность, в срок, предусмотренный частью (3), констатация прекращения по праву служебных отношений согласно части (2) производится административным актом, изданным министром образования и исследований, который доводится до сведения соответствующих лиц в срок не более пяти рабочих дней.

(5) Положения частей (2)–(4) применяются соответствующим образом в случае, если должность руководителя местного отраслевого органа в области образования осуществляется путем обеспечения временного исполнения обязанностей или временно исполняется заместителем лица, занимающего соответствующую государственную должность.

(6) Органы местного публичного управления второго уровня/Народное Собрание Гагаузии не позднее чем в шестимесячный срок со дня прекращения по праву служебных отношений согласно части (2) настоящей статьи организуют конкурсы на занятие должности руководителя местного отраслевого органа в области образования и назначают на должность лиц, прошедших конкурс и победивших в нем, согласно части (4) статьи 48 Кодекса об образовании № 152/2014.

(7) В период до назначения на конкурсной основе руководителей местных отраслевых органов в области образования руководство местными отраслевыми органами в области образования осуществляется временно исполняющими обязанности руководителями, назначенными Министерством образования и исследований. Временно исполняющим обязанности руководителя в области образования может быть также лицо, служебные отношения которого прекратились по праву в соответствии с частью (2), в том числе если оно занимало должность руководителя местного отраслевого органа в области образования более восьми лет.

(8) Лица, служебные отношения которых прекратились по праву в соответствии с частью (2) и занимали должность руководителя местного отраслевого органа в области образования более восьми лет, могут участвовать в конкурсе на занятие должности руководителя местного отраслевого органа в области образования на срок полномочий не более четырех лет.

(9) Министерству образования и исследований в 35-дневный срок со дня вступления в силу настоящего закона утвердить положение, указанное в части (4) статьи 48 Кодекса об образовании № 152/2014.

[...]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы авторов обращений

13. Авторы обращений представили доводы о неконституционности как в формальном, так и в материальном аспекте.

14. С точки зрения доводов о неконституционности в формальном аспекте, авторы обращений № 205а/2023 и № 208а/2023 подчеркнули, что оспариваемые положения были внесены поправкой к проекту закона о внесении изменений в Кодекс об образовании. Данная поправка была зарегистрирована 16 августа 2023 года и принята Парламентом во втором чтении 17 августа 2023 года. Авторы утверждают, что поправка не имела целью редактировать или переформулировать проект закона, она внесла новые нормы, которые не были подвергнуты публичным консультациям и одобрению, как того предусматривает Регламент Парламента. В частности, не запрашивалось заключение Конгресса местных властей Молдовы. Кроме того, принимая во внимание, что поправка была принята в течение одного дня с момента регистрации, оппозиции не был предоставлен разумный срок для представления предложений. Таким образом, в части предполагаемого нарушения законодательной процедуры, авторы обращений № 205а/2023 и № 208а/2023 ссылаются на действие статей 54, 74 ч.(1), 109 и 111 Конституции.

15. Авторы обращения № 206а/2023 отметили, что оспариваемая поправка была принята в нарушение статей 59 ч.(2) и 65 ч.(2) Регламента Парламента. Эти положения устанавливают, что поправки изменяют содержание пунктов, частей, статей или дополняют проект новыми статьями, либо содержат предложения по исключению некоторых слов, пунктов, частей, статей проекта. В ходе подготовки законопроекта к обсуждению во втором чтении депутаты, постоянные комиссии и парламентские фракции могут представлять поправки ответственной комиссии в 10-дневный срок со дня принятия закона в первом чтении.

16. Кроме того, авторы обращения № 206а/2023 считают, что указанная поправка была принята в нарушение статьи 131 ч.(4) Конституции, согласно которой любое законодательное предложение или поправка, влекущие за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, могут быть приняты только после их одобрения Правительством. По мнению авторов, данные законодательные изменения подразумевают освобождение от должности сотрудников органов местного публичного управления второго уровня и, следовательно, влекут увеличение бюджетных расходов.

17. Авторы обращения № 206а/2023 отмечают, что несоблюдение законодательной техники противоречит статье 23 Конституции.

18. Что касается доводов о неконституционности в материальном аспекте, авторы обращений отметили, что, согласно статье 48 ч.(4) Кодекса об образовании в редакции Закона № 257 от 17 августа 2023 года, руководитель местного отраслевого органа в области образования назначается по конкурсу, организованному на основе положения, утвержденного Министерством образования и исследований. По мнению авторов обращений, данная норма противоречит принципу местной автономии, гарантированному статьями 109 и 111 Конституции. В частности, авторы отметили, что указанные положения противоречат принципу административной децентрализации, на основе которого орган местной власти должен обладать компетенцией по назначению руководителей местных структур в области образования, в соответствии с им же установленными правилами.

19. Авторы обращений отметили, что статья II части (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года также противоречит принципу местной автономии, поскольку наделяют органы центрального публичного управления властью подменять местный публичный орган. Так, ч.(2) статьи II закона устанавливает, что служебные отношения руководителей местных отраслевых органов в области образования, с момента назначения которых прошло более четырех лет, руководителей, которые были назначены не на конкурсной основе, а также руководителей, которые были назначены на неопределенный срок, прекращаются по праву на дату истечения 45-дневного срока со дня вступления в силу закона. Согласно части (3), констатация прекращения по праву служебных отношений в соответствии с частью (2) осуществляется посредством административного акта органов, обладающих законными полномочиями для назначения на должность, который издается не позднее чем в месячный срок со дня вступления в силу закона. По мнению авторов, органы местного публичного управления лишены самостоятельности в принятии решений, обладая лишь полномочиями по оформлению факта прекращения по праву служебных отношений. В случае, если орган местной публичной власти не вынесет данный акт, он будет вынесен министром образования и исследований. В части (7) той же статьи отмечается, среди прочего, что в период до назначения на конкурсной основе руководителей местных отраслевых органов в области образования руководство местными отраслевыми органами в области образования осуществляется временно исполняющими обязанности руководителя, назначенными Министерством образования и исследований.

20. Авторы обращений № 205а/2023 и 208а/2023 указывают, что статья II ч.(2) Закона № 257 от 17 августа 2023 года, которая устанавливает прекращение по праву трудовых отношений с руководителями местных отраслевых органов в области образования, с момента назначения которых прошло более четырех лет, с теми, которые были назначены не на конкурсной основе, а также с руководителями, назначенными на неопределенный срок, нарушает право на труд, гарантированное статьей 43 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

21. Рассмотрев приемлемость обращений, Конституционный суд установил следующее.

22. Статья 25 пункты g) и j) Закона о Конституционном суде и статья 38 ч.(1) пункты g) и j) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутатов и советы административно-территориальных единиц правом обращения в Конституционный суд. Однако советы административно-территориальных единиц ограничены статьей 25 п.j) Закона о Конституционном суде и статьей 38 ч.(1) п.j) Кодекса конституционной юрисдикции при ссылке на конституционные положения. Они могут ссылаться на нарушение статей 109 и 111 Конституции или любой другой статьи Конституции, связанной с указанными в этих статьях принципами (см. ОКС № 1 от 14 января 2019 года, § 15).

23. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности законов, в данном случае статьи 48 ч.(4) Кодекса об образовании и статьи II частей (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года, относится к компетенции Конституционного суда. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет контроля конституционности.

24. В отношении оспариваемых законодательных положений авторы обращений представили как формальные, так и материальные доводы о неконституционности по отношению к статьям 23 (право каждого человека на знание своих прав и обязанностей), 43 (право на труд и защиту труда), 54 (ограничение осуществления некоторых прав или свобод), 74 (принятие законов и постановлений), 109 (основные принципы местного публичного управления), 111 (автономно-территориальное образование Гагаузия) и 131 ч.(4) (национальный публичный бюджет) Конституции.

25. Что касается доводов о неконституционности в формальном аспекте, авторы обращений утверждают, что поправка о внесении оспариваемых положений была подана после принятия проекта закона в первом чтении, по истечении предусмотренного Регламентом Парламента срока. Кроме того, авторы считают, что целью поправки не было редактирование или переформулирование проекта закона, а она внесла новые нормы, которые не подвергались публичным консультациям.

26. Конституционный суд напоминает, что не обладает компетенцией по осуществлению контроля конституционности в соотношении с положениями Регламента Парламента. В противном случае Конституционный суд присвоил бы Регламенту Парламента конституционный характер и, учитывая наделение его высшей юридической силой, был бы вынужден признать неконституционным любое законодательное положение, принятое с нарушением Регламента. В связи с этим Конституционный суд установил, что он может проверять конституционность закона с точки зрения процедуры только в случае, если в ходе его принятия Парламент нарушил существенный элемент законотворчества, который прямо вытекает из Конституции или со всей определенностью может быть выведен из конституционного принципа (см. ПКС № 21 от 27 июля 2021 года, § 23).

27. Поправка от 16 августа 2023 года была внесена в проект закона после его принятия в первом чтении и была принята во втором чтении 17 августа 2023 года. Конституционный суд отмечает, что указанная поправка в основном изменила содержание ч.(4) статьи 48 Кодекса об образовании. В старой редакции данная норма устанавливала, что "руководитель отраслевого местного органа в области образования выдвигается на конкурсной основе в порядке, установленном Министерством образования и исследований, и назначается на должность на четырехлетний срок решением органа местного публичного управления второго уровня/постановлением Народного Собрания Гагаузии. Одно и то же лицо может возглавлять отраслевой местный орган в области образования не более двух сроков подряд". Согласно ч.(4) статьи 48 Кодекса об образовании в новой редакции, "руководитель местного отраслевого органа в области образования назначается по конкурсу, организованному на основе положения, утвержденного Министерством образования и исследований, и назначается на должность на четырехлетний срок решением органа местного публичного управления второго уровня/постановлением Народного Собрания Гагаузии. Одно и то же лицо не может занимать должность руководителя местного отраслевого органа в области образования более восьми лет независимо от перерывов в деятельности".

28. Конституционный суд заключает, что поправка внесла новые несущественные положения в Кодекс об образовании, определив порядок избрания и период деятельности руководителя местного отраслевого органа в области образования. В частности, новый закон устанавливает, что Министерство образования и исследований должно утвердить положение о порядке избрания руководителя местного отраслевого органа в области образования (хотя предыдущая редакция закона предусматривала то же самое) и что одно и то же лицо не может занимать должность руководителя более восьми лет (предыдущая редакция предусматривала, что одно и то же лицо может занимать данную должность не более двух сроков подряд по четыре года каждый).

29. Принимая во внимание, что поправка не внесла каких-либо существенных изменений в ч.(4) статьи 48 Кодекса об образовании, а согласно информационной записке к проекту закона целью акта является, среди прочего, улучшение системы образования на всех уровнях, Конституционный суд не выявил вопросов конституционности в том, что поправка была зарегистрирована для принятия во втором чтении.

30. Что касается статьи II частей (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года, которая также была внесена указанной поправкой, Конституционный суд отмечает, что она несет вспомогательный характер по отношению к статье 48 ч.(4) Кодекса об образовании. Как вытекает из записки по обоснованию поправки, целью этих положений было придать эффективность ч.(4) статьи 48 не только в новой редакции, но и в старой, поскольку есть лица, назначенные на должность руководителя отраслевого местного органа в области образования в нарушение этих положений (то есть без конкурса или/и на неопределенный срок). Следовательно, и в отношении этих норм Конституционный суд не выявил вопросов конституционности в том, что поправка была зарегистрирована для принятия во втором чтении.

31. Кроме того, авторы утверждают, что законодатель не запросил одобрения и заключений к проекту закона, в частности нет заключения Конгресса местных властей Молдовы, поскольку, по их мнению, законопроект касался вопросов, относящихся к принципу местной автономии. В то же время, авторы обращений считают, что закон был принят в нарушение статьи 131 ч.(4) Конституции, согласно которой любая поправка, влекущая за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, может быть принята только после ее одобрения Правительством.

32. Что касается довода авторов о том, что оспариваемые положения были приняты без соответствующих заключений к проекту, в нарушение Закона № 100 от 22 декабря 2017 года о нормативных актах, Конституционный суд отмечает, что ни из одной конституционной нормы не вытекает обязанность получения заключений к законодательным поправкам, затрагивающим области, установленные в статьях 109 и 131 ч.(4) Конституции. В своей практике Конституционный суд отклонил как неприемлемые аналогичные доводы, относящиеся к упущению в получении соответствующих заключений при разработке проектов закона, отметив, что эта обязанность вытекает из Закона о нормативных актах, а не из конституционных принципов (см. ОКС № 149 от 30 сентября 2021 года, § 13 и 47; ОКС № 43 от 31 марта 2022 года, § 13, 38 и 39). Следовательно, Конституционный суд отклоняет обращение в данной части.

33. Что касается довода авторов обращения о том, что законодательное изменение не было в соответствующем порядке одобрено Конгрессом местных властей Молдовы, в нарушение статьи 109 Конституции, Конституционный суд заключает, что данная статья не устанавливает прямой обязанности законодательного органа получать одобрение местных властей в процессе законотворчества. Однако в своей практике толкования принципа местной автономии Конституционный суд установил, что любое законодательное изменение, вносимое в систему функционирования местных публичных финансов, в обязательном порядке согласовывается с представительными структурами местных органов публичной власти (см. ПКС № 2 от 28 января 2014 года, § 109, и ПКС № 27 от 14 сентября 2021 года, § 44).

34. Относительно действия статьи 131 ч.(4) Конституции, Конституционный суд отмечает, что она предусматривает, что любое законодательное предложение или поправка, влекущие за собой увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, могут быть приняты только после их одобрения Правительством. Чтобы определить соблюдение Парламентом процедуры, предусмотренной статьей 131 ч.(4) Конституции, Конституционный суд должен установить выполнение следующих условий: (1) влечет ли за собой законодательное предложение или поправка увеличение или сокращение бюджетных доходов или займов, а также увеличение или сокращение бюджетных расходов, и (2) получило ли принятое Парламентом законодательное предложение или поправка предварительное одобрение Правительства (см. ПКС № 23 от 10 октября 2019 года, § 55; ПКС № 8 от 11 марта 2021 года, § 39).

35. По настоящему делу авторы обращений не обосновали, а Конституционный суд не может выявить, в какой мере оспариваемые положения нарушают систему функционирования местных публичных финансов либо бюджетные доходы и расходы. В связи с этим Конституционный суд не может согласиться с критикой о неконституционности, относящейся к отсутствию одобрения законодательной поправки в соответствии со статьями 109 и 131 ч.(4) Конституции.

36. Авторы обращения № 206а/2023 указали на нарушение статьи 23 Конституции, поскольку были допущены нарушения законодательной техники. В этом контексте Конституционный суд напоминает, что данная статья не имеет самостоятельного применения. Для ссылки на стандарт качества закона должно быть установлено вмешательство в основные права. В своей практике Конституционный суд отмечал, что тест на соответствие качеству закона осуществляется путем соотнесения с одним из основных прав. Конституционный суд установил, что качество закона не относится к вопросам конституционности, если не нарушено основное право (ОКС № 107 от 29 августа 2023 года, § 19).

37. Далее Конституционный суд рассмотрит доводы о неконституционности в материальном аспекте.

38. Автор обращения № 205а/2023 отметил, что статья II ч.(2) Закона № 257 от 17 августа 2023 года противоречит статье 43 Конституции, гарантирующей право на труд.

39. Конституционный суд заключает, что, согласно этим положениям, служебные отношения руководителей местных отраслевых органов в области образования, с момента назначения которых прошло более четырех лет, руководителей, которые были назначены не на конкурсной основе, а также руководителей, которые были назначены на неопределенный срок, прекращаются по праву на дату истечения 45-дневного срока со дня вступления в силу закона. Чтобы установить действие по делу права на труд, Конституционному суду надлежит рассмотреть, имели ли указанные в данной норме лица законное ожидание того, что они не будут освобождены от должности.

40. Хотя стандарт "законных ожиданий" был раскрыт Европейским судом в контексте права собственности, но поскольку право на труд подразумевает, среди прочего, получение доходов, Конституционный суд подчеркивает, что этот стандарт может применяться и к случаям прекращения трудовых отношений. В соответствии с практикой Европейского суда, чтобы любое "ожидание" считалось "законным", оно должно иметь ощутимый характер, не быть простой надеждой, а основываться на законодательном положении или правовом акте, например, судебном решении, имеющем отношение к праву собственности (Béláné Nagy против Венгрии [БП], 13 декабря 2016 года, § 75). Таким образом, понятие "законное ожидание" следует соотносить с конкретными основаниями, каковыми являются законодательное положение или судебное решение (см. ПКС № 8 от 11 мая 2015 года, § 96).

41. Конституционный суд отмечает, что в первоначальном варианте, действующем с 24 ноября 2014 года, ч.(4) статьи 48 Кодекса об образовании устанавливала, что руководитель отраслевого местного органа в области образования выдвигается на конкурсной основе в порядке, установленном Министерством образования и исследований, и назначается на должность на четырехлетний срок решением органа местного публичного управления второго уровня/постановлением Народного Собрания Гагаузии. Одно и то же лицо может возглавлять отраслевой местный орган в области образования только на основе конкурса и не более двух сроков подряд. Конституционный суд заключает, что предусмотренные оспариваемой нормой лица, указанные выше в § 39, не могут ссылаться на наличие законного ожидания в том, что они не будут освобождены от должности, если порядок назначения их на должность или срок нахождения в должности противоречили закону. Эти же суждения применимы и в отношении тех лиц, которые были назначены на должность "генерального директора управления образования" до вступления в силу Кодекса об образовании. В связи с этим Типовое положение о главном уездном (муниципальном) управлении образования, утвержденное Постановлением Правительства № 1380 от 29 октября 2002 года, в п.10 устанавливало, что: "Назначается генеральный директор на 4-летний срок приказом министра просвещения". Аналогичные положения содержались и в актах, предшествующих Постановлению Правительства № 1380 от 29 октября 2002 года. Типовое положение о главном уездном (муниципальном) управлении образования, молодежи и спорта, утвержденное Постановлением Правительства № 983 от 26 октября 1999 года, в п.11 предусматривало, что: "Генеральный директор управления образования назначается на должность на основе конкурса сроком на 4 года уездным (муниципальным) советом по предложению председателя совета, по согласованию с Министерством образования и науки".

42. Более того, статья II ч.(8) Закона № 257 от 17 августа 2023 года предусматривает гарантию для лиц, занимавших должность руководителя местного отраслевого органа в области образования более восьми лет, служебные отношения которых прекратились по праву в соответствии рассматриваемой нормой, они могут участвовать в конкурсе на занятие должности руководителя местного отраслевого органа в области образования еще на четырехлетний срок полномочий.

43. В связи с этим Конституционный суд не установил действие по делу статьи 43 Конституции.

44. Что касается материальных доводов в отношении статьи 48 ч.(4) Кодекса об образовании в свете статей 109 и 111 Конституции, Конституционный суд не усматривает проблему конституционности в том, что Парламент наделил Министерство образования и исследований правом утверждения положения о порядке проведения конкурса для отбора руководителя местного отраслевого органа в области образования. Важно то, чтобы данное положение не ограничивало чрезмерно принципы местной автономии и децентрализации публичных органов.

45. Авторы обращений обжаловали в материальном аспекте и статью II части (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года в свете статей 109 и 111 Конституции. В этом контексте, авторы в основном отмечают, что местные власти лишены возможности принимать решения в отношении лиц, которые освобождены от должности по праву, на основании указанного закона. По мнению авторов, органы местного управления должны лишь констатировать факт прекращения по праву служебных отношений. В то же время, авторы обращений не согласны с полномочиями Министерства образования и исследований по назначению лиц для временного исполнения обязанностей руководителей местных отраслевых органов в области образования.

46. Конституционный суд выше отметил, что статья II части (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года обеспечивает исполнение ч.(4) статьи 48 Кодекса об образовании. В статье II ч.(3) Закона № 257 от 17 августа 2023 года законодатель уполномочил органы местного публичного управления издавать приказ о констатации факта прекращения по праву служебных отношений. Если местный орган публичного управления не издает приказ, констатация факта прекращения по праву служебных отношений осуществляется по административному акту министра образования и исследований. Так, Конституционный суд не может принять во внимание доводы о лишении органов местного публичного управления права принимать решения об освобождении от должности указанных лиц.

47. Конституционный суд также не может согласиться с доводами относительно полномочий Министерства образования и исследований по назначению временного исполнения обязанностей руководителей местных отраслевых органов в области образования, учитывая временный характер данной меры. Органы местного публичного управления вправе организовывать конкурсы по отбору и назначению претендентов на эти должности.

48. Принимая во внимание вышеизложенное, Конституционный суд заключает, что обращение является необоснованным и, следовательно, неприемлемым.

В соответствии со статьями 135 ч.(1) п.а), 140 ч.(2) Конституции, статьей 26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, статьями 61 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемыми обращения, поданные депутатами Парламента Республики Молдова Гаиком Вартанян, Владом Батрынча, Адрианом Лебедински и Григорием Новак, а также районным советом Глодень о проверке конституционности ч.(4) статьи 48 Кодекса об образовании и статьи II частей (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в порядке ч.(5) статьи 27 Закона о Конституционном суде

и статьи 67 Кодекса конституционной юрисдикции

В Определении № 178 от 12 декабря 2023 года Конституционный суд признал неприемлемыми обращения, представленные Гаиком Вартанян, Владом Батрынча, Адрианом Лебедински и Григорием Новак, депутатами Парламента Республики Молдова, и районным советом Глодень о проверке конституционности ч.(4) статьи 48 Кодекса об образовании и статьи II частей (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года.

Будучи несогласен с выводами моих коллег - конституционных судей, представляю данное особое мнение.

Авторы обращений выдвигают доводы о неконституционности как в формальном, так и в материальном аспекте.

I. С точки зрения доводов о неконституционности в формальном аспекте, авторы обращений подчеркнули, что оспариваемые положения были внесены поправкой, поданной одним из депутатов к проекту закона, представленному Правительством и принятому Парламентом в первом чтении 11 мая 2023 года. Данная поправка была зарегистрирована 16 августа 2023 года и принята во втором чтении 17 августа 2023 года. Авторы утверждают, что поправка не имела целью редактировать или переформулировать проект закона, она внесла новые нормы, которые не были представлены на публичные консультации и одобрение, как того требует Регламент Парламента. В частности, не запрашивалось заключение Конгресса местных властей Молдовы (КМВМ). Кроме того, принимая во внимание, что поправка была принята в течение одного дня с момента регистрации, оппозиции не был предоставлен разумный срок для представления предложений. Таким образом, в части предполагаемого нарушения законодательной процедуры, авторы обращений ссылаются на действие статей 54, 74 ч.(1), 109 и 111 Конституции.

Конституционный суд пришел к выводу, что поправка не внесла существенные изменения и новые нормы в проект закона, принятого в первом чтении. В частности, статья II части (2) – (9) данного закона, которая также была внесена этой поправкой, носит вспомогательный характер по отношению к статье 48 ч.(4) Кодекса об образовании и направлена на реализацию этой статьи (см. ОКС № 178 от 12 декабря 2023 года, § 28-30). Относительно отсутствия заключения КМВМ, Конституционный суд отметил, что это не является обязанностью, прямо предусмотренной какой-либо конституционной нормой (там же, § 31-33).

Не могу согласиться с этими выводами моих коллег-судей по следующим основаниям.

Рассматриваемая поправка была зарегистрирована в профильной парламентской комиссии 16 августа 2023 года и содержит как новую редакцию ч.(4) статьи 48 Кодекса об образовании, так и переходные положения, которые фактически являются концептуально новыми нормами (статья II части (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года). Они не были предусмотрены в тексте проекта, принятого в первом чтении 11 мая 2023 года, как концепт. Более того, информационная записка к поправке, состоящая из трех пунктов, предусматривает, что изменения касаются служебных отношений некоторых руководителей местных отраслевых органов в области образования, с момента назначения которых прошло более четырех лет, которые не были назначены на конкурсной основе, а также тех, которые были назначены на неопределенный срок.

Отмечаю, что статья II ч.(4) Закона № 257 от 17 августа 2023 года наделила министра образования полномочиями констатировать своим приказом прекращение по праву служебных отношений с руководителями местных отраслевых органов в области образования, подпадающими под действие оспариваемых положений. Кроме того, часть (7) той же статьи предоставила отраслевому министру полномочия по назначению временного исполнения обязанностей руководителей местных отраслевых органов в области образования.

В то же время из стенограммы заседания Парламента от 17 августа 2023 года вытекает, что представители оппозиции обратили внимание на существенность этой поправки и потребовали исключить проект закона вместе с поправкой из повестки дня в связи с необходимостью дополнительных обсуждений. Однако парламентское большинство отклонило данное требование и без каких-либо обсуждений приняло данный закон во втором чтении, а оппозиция в знак протеста покинула зал заседаний (см. стенограмму заседания Парламента от 17 августа 2023 года, стр. 13, 14, 27-29). В этом контексте следует обратиться к предыдущей практике, в которой Конституционный суд подчеркивал, что он может проверить конституционность закона с точки зрения процедуры, если в ходе его принятия Парламент нарушил существенный элемент законотворчества, который прямо исходит из Конституции или ясно вытекает из какого-либо конституционного принципа (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 54, 63-68; ПКС № 21 от 27 июля 2021 года, § 23).

Конституционный суд установил, что требование обсуждения законопроектов вытекает из ч.(1) статьи 74 Конституции, предусматривающей, что органические законы принимаются […] после рассмотрения не менее чем в двух чтениях.

Конституционный суд отметил, что конституционное положение "после рассмотрения не менее чем в двух чтениях" не ограничивается соблюдением формального условия в ходе принятия законов, то есть двойным голосованием, а означает, что в рамках этих двух чтений Парламент должен в пленарном обсуждении рассмотреть содержание закона. Так, Конституционный суд отметил, что конституционное положение "после рассмотрения не менее чем в двух чтениях" включает в себя как элемент процедуры, так и материальный элемент. Элемент процедуры предполагает, что Парламент должен в двух чтениях проголосовать за органический закон. С другой стороны, материальный элемент предполагает, что Парламент до голосования должен представить на обсуждение содержание проекта органического закона. Обсуждение лежит в основе парламентаризма и дает депутатам, в силу их представительного мандата, возможность политически оспаривать мнения, аргументы и идеи. В этом контексте, депутаты должны иметь практическую и эффективную возможность представить свою позицию по законопроекту. Невыполнение одного из указанных элементов влечет за собой действие синтагмы "после рассмотрения не менее чем в двух чтениях" ч.(1) статьи 74 Конституции (ПКС № 19 от 13 июля 2021 года, § 31, 32).

Конституционный суд отметил, что Парламент может устанавливать сроки для внесения поправок. Однако эти сроки должны быть разумными, чтобы дать возможность депутатам изучить содержание законопроекта и представить поправки (там же, § 62).

В отношении довода авторов обращений о том, что законодательное изменение не получило соответствующего заключения Конгресса местных властей Молдовы в нарушение статьи 109 Конституции, также применима предыдущая практика Конституционного суда, в частности, Постановление № 2 от 28 января 2014 года, где в § 107 отмечается, что, согласно статье 4 ч.(6) Европейской хартии местного самоуправления, необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся.

Даже в Определении № 178 от 12 декабря 2023 года Конституционный суд в § 33 отметил, что в своей практике толкования принципа местной автономии Конституционный суд установил, что любое законодательное изменение, вносимое в систему функционирования местных публичных финансов, в обязательном порядке согласовывается с представительными структурами местных органов публичной власти.

II. Что касается доводов о неконституционности в материальном аспекте, авторы обращений отметили, что положения статьи II Закона № 257 от 17 августа 2023 года, особенно части (4) и (7), противоречат принципу местной автономии, гарантированному статьями 109 и 111 Конституции. В этом контексте авторы сослались на необходимость соблюдения принципа административной децентрализации, предоставляющей органам местного публичного управления второго уровня право решать кадровые вопросы в рамках децентрализованных служб, каковыми являются и управления образования.

В ходе рассмотрения данных обращений Конституционный суд запросил мнение КМВМ, в котором отмечается, что, согласно конституционным положениям, в Республике Молдова функционирует децентрализованная система публичного управления, предусматривающая собственные и делегированные полномочия. Предоставляемые органам местного публичного управления полномочия должны быть полными и исключительными. Это обеспечивается их организационной и финансовой автономией, а также свободой соответствующих органов местной публичной власти принимать решения. Следовательно, недопустимо вмешательство органов центральной власти в организацию и деятельность децентрализованной публичной службы. В противном случае имеет место обратный процесс по централизации и, соответственно, нарушению конституционного принципа организации и деятельности системы публичного управления (статья 109 Конституции РМ). Вышесказанное подтверждается и статьей 4 ч.(2) п.g¹) Закона № 435/2006 об административной децентрализации, согласно которому содержание начальных школ, начальных школ–детских садов, гимназий, лицеев, учреждений среднего профессионального образования, школ-интернатов, гимназий-интернатов со специальным режимом, других образовательных учреждений, обслуживающих население соответствующего района, а также методическая и другая деятельность в области образования, является сферой деятельности, закрепленной за местными органами публичной власти второго уровня. Таким образом, КМВМ считает, что оспариваемые положения не соответствуют конституционным и международным нормам по организации и деятельности органов местного публичного управления.

В связи с этим я пришел к выводу, что оспариваемые положения можно толковать и как попытку органическим законом "временно приостановить" конституционные полномочия органов местного публичного управления второго уровня в сфере образования, которая является децентрализованной службой.

Подводя итоги вышесказанному, считаю, что оспариваемые авторами обращений нормы подпадают под действие статей 1 ч.(3), 23, 74, 109 и 111 Конституции, в связи с чем обращения следовало признать приемлемыми и рассмотреть их по существу.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в порядке ч.(5) статьи 27 Закона № 317 от 13 декабря 1994 года

о Конституционном суде и статьи 67 Кодекса конституционной

юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года

1. В Определении № 178 от 12 декабря 2023 года были признаны неприемлемыми обращения, представленные Гаиком Вартанян, депутатом Парламента Республики Молдова (обращение № 205а/2023), Владом Батрынча, Адрианом Лебедински и Григорием Новак, депутатами Парламента Республики Молдова (обращение № 206а/2023), и районным советом Глодень (обращение № 208а/2023) о контроле конституционности ч.(4) статьи 48 Кодекса об образовании и статьи II частей (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года.

2. Авторы обращений подчеркнули, что оспариваемые положения были внесены поправкой к проекту закона о внесении изменений в Кодекс об образовании. Авторы утверждают, что поправка вносит нормы, которые не прошли публичные консультации и не получили заключения, в частности, не было запрошено заключение Конгресса местных властей Молдовы. Они также считают, что статья II ч.(7) Закона № 257 от 17 августа 2023 года противоречит принципу местной автономии, поскольку позволяет органам центрального публичного управления заменять органы местного самоуправления, то есть на период до назначения по результатам конкурса руководителей местных отраслевых органов в области образования руководство этих органов осуществляется временно исполняющими обязанности руководителей, назначенными Министерством образования и исследований. Таким образом, авторы обращений ссылаются, среди прочего, на действие по делу статьи 109 (основные принципы местного публичного управления) Конституции (см. ОКС № 178 от 12 декабря 2023 года, § 14, 19).

3. В отношении этих доводов о неконституционности Конституционный суд отметил, что статья 109 Конституции не устанавливает прямой обязанности законодательного органа получать одобрение местных властей в процессе законотворчества. Однако в своей практике толкования принципа местной автономии Конституционный суд установил, что любое законодательное изменение, вносимое в систему функционирования местных публичных финансов, в обязательном порядке согласовывается с представительными структурами органов местного публичного управления. По данному делу, поскольку авторы обращений не обосновали в какой мере оспариваемые положения нарушают систему функционирования местных публичных финансов либо бюджетные доходы и расходы, Конституционный суд не согласился с критикой о неконституционности, относящейся к отсутствию одобрения законодательной поправки, в соответствии со статьей 109 Конституции. Конституционный суд также не согласился с доводами относительно полномочий Министерства образования и исследований по назначению временного исполнения обязанностей руководителей местных отраслевых органов в области образования, учитывая временный характер данной меры (см. ОКС № 178 от 12 декабря 2023 года, § 33, 35, 47).

4. Я не согласен с этим определением по следующим основаниям.

5. Согласно статье 109 Конституции, публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. Эти принципы следует толковать в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления. Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ. Данная статья устанавливает основные принципы местного публичного управления, включая права и эффективную способность местных органов власти решать и управлять значительной частью общественных дел, в соответствии с установленными законом полномочиями. Конституция обязывает государство способствовать развитию и охране органов местного публичного управления, которые являются независимыми в пределах своих полномочий. Местная автономия подразумевает право сообществ удовлетворять собственные законные интересы без вмешательства центральных властей (см. ПКС № 27 от 14 сентября 2021 года, § 22-23, 37-40; ПКС № 19 от 31 октября 2023 года, § 42, 43, 45).

6. По данному делу оспариваемые нормы касаются руководителя местного отраслевого органа в области образования. Этот орган является подразделением органа местного публичного управления второго уровня, созданным районными/муниципальными советами, миссия которого заключается, среди прочего, в разработке и реализации местных политик в области образования, специфических для административно-территориальной единицы, а также в управлении публичными учреждениями начального, гимназического, лицейского, специального и внешкольного образования районного/муниципального уровня¹.

_______________________

¹ См. пункты 2-4, 7 Постановления Правительства № 404 от 16 июня 2015 года об утверждении Рамочного положения об организации и функционировании отраслевого местного органа в области образования и его типовой структуры.

7. Согласно статье 4 частям (3), (4) Европейской хартии местного самоуправления, осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными.

8. Так, отмечаю, что оспариваемые положения, которые наделяют Министерство образования и исследований полномочиями по назначению временного исполнения обязанностей руководителей местных отраслевых органов в области образования, непосредственно касаются местной автономии, оказывают влияние на децентрализованную общественную службу и, как следствие, на предоставляемые органам местного публичного управления полномочия. Это приводит к действию статьи 109 Конституции.

9. Более того, в своей практике Конституционный суд отмечал, что, согласно статье 4 ч.(6) Европейской хартии местного самоуправления, необходимо консультироваться с органами местного самоуправления, насколько это возможно, своевременно и надлежащим образом в процессе планирования и принятия любых решений, непосредственно их касающихся. Конституционный суд подчеркивал, что это требование относится к вопросам процедуры и установлено статьей 109 Конституции (ПКС № 27 от 14 сентября 2021 года, § 43).

10. По данному делу констатирую отсутствие консультаций с органами местного публичного управления и их представительными сообществами по оспариваемым нормам, что ведет к применимости статьи 109 Конституции с точки зрения процедуры.

11. По моему мнению, Конституционному суду надлежало признать обращения приемлемыми и в ходе рассмотрения их по существу проверить, соответствуют ли оспариваемые нормы статье 109 Конституции.