Определение N 2 от 04.02.2014 об отказе в принятии к рассмотрению по существу обращения № 4а/2014 о контроле конституционности статьи 71 Закона № 330-XIV от 25 марта 1999 года о физической культуре и спорте
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД
ОПРЕДЕЛЕНИЕ
об отказе в принятии к рассмотрению по существу обращения № 4а/2014
о контроле конституционности статьи 71 Закона № 330-XIV от
25 марта 1999 года о физической культуре и спорте
№ 2 от 04.02.2014
(в силу 04.02.2014)
Мониторул Офичиал № 60-65 ст.7 от 14.03.2014
* * *
Конституционный суд в составе:
Александру ТЭНАСЕ, председатель,
Аурел БЭЕШУ,
Игорь ДОЛЯ,
Тудор ПАНЦЫРУ,
Виктор ПОПА,
Петру РАЙЛЯН, судьи,
при участии секретаря заседания Елены Лупан,
принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 28 января 2014 года,
рассмотрев предварительно указанное обращение,
учитывая акты и материалы дела,
в закрытом совещании от 4 февраля 2014 года
выносит следующее определение:
ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА
1. 28 января 2014 года депутаты Парламента Республики Молдова Вадим Вакарчук и Вадим Кожокару представили в Конституционный суд обращение о контроле конституционности положений ст.71 Закона № 330-XIV от 25 марта 1999 года о физической культуре и спорте.
А. Основания обращения
2. Основания обращения, изложенные авторами, сводятся к следующему.
3. Законом № 161 от 28 июня 2013 года Закон № 330-XIV от 25 марта 1999 года о физической культуре и спорте был дополнен ст.71.
4. Статья 71 вышеуказанного закона предусматривает полномочия Национального олимпийского и спортивного комитета в области физической культуры и спорта.
5. По мнению авторов обращения, положения статьи 71 закона противоречат ст.1, 2, 4, 7, 74, 96 и 107 Конституции.
B. Применимое законодательство
6. Применимые положения Конституции (М.О., 1994 г., № 1):
Статья 60
Парламент – высший представительный и законодательный орган
«(1) Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.
[…]»
Статья 66
Основные полномочия
«Парламент имеет следующие основные полномочия:
a) принимает законы, постановления и резолюции;
[…]
c) дает толкование законов и обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории страны;
[…].»
Статья 72
Виды законов
«(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.
[…]
(3) Органическим законом регламентируются:
[…]
r) другие области, по которым Парламентом признано необходимым принятие органических законов.
[…].»
Статья 74
Принятие законов и постановлений
«(1) Органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях.
[…]
(3) Проекты законов, представленные Правительством, и законодательные предложения депутатов, одобренные им, рассматриваются Парламентом, в том числе в срочном порядке, в соответствии с установленными Правительством порядком и приоритетами. Другие законодательные предложения рассматриваются в установленном порядке.
[…].»
7. Применимые положения Регламента Парламента, принятого Законом № 797-XIII от 2 апреля 1996 (М.О., 2007 г., № 50, ст.237):
Статья 58
Заключения Правительства на проекты законодательных
актов и законодательные предложения
«(1) Проекты законодательных актов и законодательные предложения, представленные Президентом Республики Молдова, депутатами или Народным собранием автономного территориального образования Гагаузия, передаются Правительству для дачи на них заключений. Непредставление заключения в срок до 30 дней или в более короткий срок, установленный Председателем Парламента, не препятствует рассмотрению проекта Парламентом, если законом не предусмотрено иное.
[…].»
8. Применимые положения Закона № 64-XII от 31 мая 1990 года о Правительстве (М.О., 2002 г., № 131-133, ст.1018):
Статья 11
Основные полномочия Правительства в области социального развития,
образования, молодежи и спорта, культуры и здравоохранения
«Правительство:
[…]
11) проводит государственную политику в области физической культуры и спорта.»
Статья 21
Министерства Республики Молдова
«[…]
На основе законов республики, указов Президента Республики Молдова министерства проводят в жизнь политику Правительства, его постановления и ордонансы, осуществляют руководство в пределах своих полномочий вверенными им областями и несут ответственность за свою деятельность.
[…].»
9. Применимые положения Закона № 330-XIV от 25 марта 1999 года о физической культуре и спорте (М.О., 1999 г., № 83-86, ст.399):
Статья 6
Компетенция центрального отраслевого органа
«(1) Правительство осуществляет государственную политику в области физической культуры и спорта, руководит их развитием через центральный и местные отраслевые органы.
[…]
(3) В компетенцию центрального отраслевого органа входит:
a) разработка и поддержка общей стратегии организации и развития спортивной деятельности;
[…]
c) разработка общих норм использования материальных средств, находящихся в его управлении, и финансовых средств, предназначенных для спортивной деятельности, источником которых являются бюджетные субсидии;
d) сотрудничество с Национальным олимпийским и спортивным комитетом в осуществлении программ по подготовке спортсменов Республики Молдова к Олимпийским играм и участию в них, по распространению принципов олимпийского движения в воспитательных целях;
[…]
g) надзор и контроль за соблюдением спортивными подразделениями требований законодательства и требований их уставов и учредительных документов;
[…].»
Статья 71
Компетенция Национального олимпийского и спортивного комитета
«(1) Национальный олимпийский и спортивный комитет совместно с национальными федерациями по видам спорта, признанным Международным олимпийским комитетом, осуществляет мониторинг выполнения планов подготовки спортсменов, а также реализации задач по достижению высоких результатов на официальных международных соревнованиях.
(2) Национальный олимпийский и спортивный комитет совместно с национальными федерациями по видам спорта, признанным Международным олимпийским комитетом, вносит предложения по разработке государственной политики в области спорта высших достижений.
(3) На основе предложений национальных спортивных федераций, других спортивных подразделений Национальный олимпийский и спортивный комитет совместно с центральным отраслевым органом разрабатывает проект национальной программы подготовки и участия в очередных Олимпийских играх.
(4) Национальный олимпийский и спортивный комитет совместно с центральным отраслевым органом разрабатывает предложения по распределению сумм из государственного бюджета, предназначенных для финансирования спорта высших достижений, в строгом соответствии с установленными критериями достижений.
Статья 18
Спортивные подразделения
«(1) Спортивные подразделения представляют собой специализированные организации, созданные физическими либо юридическими лицами в целях налаживания и управления деятельностью в области физической культуры и спорта. К их числу относятся:
a) спортивные объединения;
b) спортивные клубы;
c) спортивные школы;
d) центры олимпийской подготовки;
e) национальные спортивные федерации;
f) профессиональные лиги;
g) Национальный олимпийский и спортивный комитет;
h) спортивные центры по подготовке национальных сборных;
i) Паралимпийский комитет Республики Молдова.
(2) Центральный отраслевой орган осуществляет учет спортивных подразделений посредством ведения Спортивного реестра. Каждому зарегистрированному подразделению присваивается свой номер.»
Статья 23
Национальный олимпийский и спортивный комитет
«[…]
(2) Национальный олимпийский и спортивный комитет является объединением, имеющим государственное значение, единственным в Республике Молдова, которое создано и действует на основании своего устава, разработанного в соответствии с требованиями Олимпийской хартии и законодательства.
(3) Национальный олимпийский и спортивный комитет представляет собой самостоятельное, неправительственное, аполитичное, не преследующее цели получения прибыли объединение, которое является юридическим лицом.
(4) Национальный олимпийский и спортивный комитет обладает исключительным правом представления Республики Молдова на Олимпийских играх, в других программах, организуемых под эгидой Международного олимпийского комитета и европейских олимпийских ассоциаций. Национальный олимпийский и спортивный комитет является единственным в стране обладателем права использования олимпийских знаков и символов, указанных в уставе комитета, в Олимпийской хартии, иных нормативных документах, касающихся олимпийского движения.
[…]
(6) При реализации своих уставных целей и задач Национальный олимпийский и спортивный комитет сотрудничает с правительственными и неправительственными организациями, другими публичными и частными организациями.
[...].»
Статья 30
Финансирование физической культуры и спорта
«[…]
(41) Национальный олимпийский и спортивный комитет и спортивные подразделения могут получать ассигнования из государственного бюджета и местных бюджетов на финансирование спортивных программ. Данные суммы предоставляются на основе договоров, заключенных соответствующими подразделениями и, по обстоятельствам, центральными и местными органами публичной власти. Порядок использования указанных сумм и финансовый контроль осуществляются в соответствии с законом.
(42) Источниками финансирования Национального олимпийского и спортивного комитета являются:
a) ассигнования из государственного бюджета на подготовку национальных сборных команд к международным соревнованиям, организуемым под эгидой Международного олимпийского комитета, и участие в данных соревнованиях;
[…].»
Статья 35
Надзор и контроль в области физической культуры и спорта
«(1) Центральный отраслевой орган в соответствии с пунктом g) части (3) статьи 6 вправе организовывать и производить надзор и контроль за деятельностью спортивных подразделений.
[…].»
10. Применимые положения Закона № 780-XV от 27 декабря 2001 года о законодательных актах (М.О., 2002 г., № 36-38, ст.210):
Статья 6
Виды законодательных актов
«[…]
(2) Общий законодательный акт содержит нормы права, применяемые ко всем общественным отношениям или субъектам права либо к определенным видам отношений или определенным категориям субъектов без утраты нормами своего общего характера.
(3) Специальный законодательный акт содержит нормы права, применяемые исключительно к некоторым видам общественных отношений или категориям субъектов, строго определенным путем отступления от общего правила. В случае противоречия между нормой общего законодательного акта и нормой специального законодательного акта, имеющих равную юридическую силу, применяется норма специального законодательного акта.
[…].»
Статья 42
Необходимость толкования
«(1) Толкование законодательных актов представляет собой систему логических операций, посредством которых раскрывается точный и полный смысл нормативных предписаний.
(2) Толкованием предоставляются юридические решения реализации сути правовой нормы.
[…].»
Статья 43
Органы, уполномоченные давать толкование законодательных актов
«[…]
(2) Официальное толкование законодательных актов, кроме предусмотренных частью (1), является исключительной компетенцией Парламента.»
ВОПРОСЫ ПРАВА
А. Аргументы авторов обращения
11. Авторы обращения считают, что принятием оспариваемых норм был изменен статус Национального олимпийского и спортивного комитета, так как ему присвоены характерные для органа с функциями надзора и контроля полномочия, орган, который будет разрабатывать и внедрять государственную политику в области спорта, что противоречит ст.107 ч.(1) Конституции.
12. Также, по мнению авторов обращения, принятие оспариваемых норм в отсутствие заключения Правительства по проекту закона противоречит ст.74 ч.(3) Конституции.
13. Вместе с тем авторы обращения отмечают, что при даче заключения министерства имели ряд замечаний по законопроекту о внесении изменений и дополнений в Закон № 330-XIV от 25 марта 1999 года, которые не были приняты во внимание.
14. Авторы утверждают также, что оспариваемые нормы допускают дискриминационное обращение по отношению к общественным организациям и национальным спортивным федерациям, которые для того, чтобы быть признаны функциональными, обязаны представлять консультативное заключение Национального олимпийского и спортивного комитета.
15. В то же время в обращении авторы ссылаются и на противоречие критикуемых с точки зрения конституционности норм Закону № 837-XIII от 17 мая 1996 года об общественных объединениях, Закону № 98 от 4 мая 2012 года о центральном отраслевом публичном управлении и другим положениям Закона № 330-XIV от 25 марта 1999 года о физической культуре и спорте.
B. Оценка Конституционного суда
16. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции контроль конституционности законов, принятых Парламентом, относится к компетенции Конституционного суда.
17. Конституционный суд обращает внимание, что в соответствии с положениями ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции депутат Парламента имеет право обращения в Конституционный суд.
18. Конституционный суд подчеркивает, что прерогатива, которой он наделен в силу положений ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, предполагает установление соотношения между оспариваемыми нормами и текстом Конституции, с учетом принципа ее верховенства.
19. Конституционный суд отмечает, что в обращении запрашивается контроль конституционности положений ст.71 Закона № 330-XIV от 25 марта 1999 года о физической культуре и спорте, касающихся компетенции Национального олимпийского и спортивного комитета в области физической культуры и спорта.
20. Конституционный суд считает необходимым напомнить, что правовая норма может составлять объект конституционной юрисдикции лишь в том случае, когда подтверждается неразрывная связь между содержанием положений, подвергаемых контролю конституционности, и нормами Высшего закона.
21. Конституционный суд отмечает, что авторы обращения, в отсутствие убедительных аргументов, ссылаются на предполагаемое нарушение статей 1, 2, 4, 7, 74, 96 и 107 Конституции.
22. В связи с этим Конституционный суд напоминает, что в соответствии со ст.24 ч.(2) и (4) Закона о Конституционном суде и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции, обращение должно быть обоснованным, содержать объект и изложение обстоятельств, на которых заявитель основывает свои требования, указывать правовые нормы и аргументы, доказывающие, что оспариваемые положения противоречат Конституции, а также прямую причинную связь между оспариваемой нормой и приведенными аргументами.
23. Относительно ссылки авторов на нарушение статей 1, 2, 4 и 7 Конституции Конституционный суд отмечает, что эти конституционные нормы носят первичный и общеобязательный характер, лежат в основе любого регулирования и не могут служить в качестве отдельных и индивидуальных оснований.
24. Конституционный суд обращает внимание авторов на тот факт, что при наличии несоответствий между пактами и договорами об основных правах человека и внутренними законами ст.4 Конституции предусматривает приоритет международных норм, одной из сторон которых является Республика Молдова. Поскольку оспариваемые положения не касаются содержания основных конституционных прав или свобод, которые требовали бы ссылки на международные нормы, ст.4 Конституции неприменима в данном случае.
25. Что касается дискриминационного характера оспариваемой нормы и ссылки по этому поводу на ст.14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, Конституционный суд напоминает, что положения данной статьи дополняют другие существенные положения Европейской конвенции, не имеют самостоятельного существования и применяются только к правам и свободам, гарантированным нормами Конвенции.
26. Так, ст.14 Европейской конвенции необходимо применять в сочетании с другой статьей, гарантирующей одно из основных прав или свобод. Она вступает в действие только, когда ситуация, к которой относится нарушение, предполагает одно из условий осуществления гарантированного права или когда критикуемые меры касаются осуществления гарантированного права. Для применения данной статьи ситуация, регулируемая оспариваемыми положениями, должна входить в сферу применения одной или нескольких норм Европейской конвенции, которые гарантируют основные права и свободы.
27. Касательно предполагаемого нарушения процедуры принятия ст.71 Закона № 330-XIV от 25 марта 1999 года из-за отсутствия заключения Правительства, и ссылки по этому поводу на ст.74 ч.(3) Конституции Конституционный суд отмечает, что эта конституционная норма не требует согласия Правительства для принятия законопроектов.
28. Суть этой конституционной нормы относится только к возможности принятия законодательной инициативы, не исходящей от Правительства, но одобренной им, в приоритетном порядке по отношению к другим проектам законодательных актов, по которым исполнительный орган не дал своего заключения.
29. В этой ситуации наличие заключения Правительства по проекту законодательного акта относится к аспекту законности законодательного процесса, а не к аспекту конституционности, в связи с чем значение имеют положения статьи 58 ч.(1) Регламента Парламента, согласно которым «Проекты законодательных актов и законодательные предложения, представленные Президентом Республики Молдова, депутатами или Народным собранием автономного территориального образования Гагаузия, передаются Правительству для дачи на них заключений. Непредставление заключения в срок до 30 дней или в более короткий срок, установленный Председателем Парламента, не препятствует рассмотрению проекта Парламентом, если законом не предусмотрено иное.»
30. В последовательном изложении Конституционный суд подчеркивает относительно отрицательного заключения министерства по законопроекту, на которое ссылаются авторы обращения, что эти замечания не могут служить аргументом в пользу предполагаемого нарушения конституционных норм. Так, Конституционный суд обращает внимание авторов, что запрос должен содержать только правовые аргументы и указывать прямую причинную связь между оспариваемыми нормами и приведенными им конституционными нормами.
31. Подвергая предварительному рассмотрению данные, касающиеся предмета обращения, Конституционный суд отмечает, что авторы обращения не представили никаких аргументов, которые подтверждали бы обоснованность выводов о предполагаемом нарушении оспариваемой нормой статьи 107 ч.(1) Конституции, гласящей: «Центральными отраслевыми органами государства являются министерства. Основываясь на законе, они проводят в жизнь политику Правительства, его постановления и распоряжения, осуществляют руководство вверенными им областями и несут ответственность за свою деятельность.»
32. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.11 Закона № 64-XII от 31 мая 1990 года о Правительстве Правительство проводит государственную политику в области физической культуры и спорта.
33. Так, Конституционный суд подчеркивает, что центральным административным органом, ответственным за эту сферу, является Министерство молодежи и спорта. Согласно Положению об организации и функционировании Министерства молодежи и спорта, о структуре и предельной штатной численности его центрального аппарата, утвержденного Постановлением Правительства № 766 от 26 ноября 2009 года, задача Министерства состоит в разработке и продвижении государственной политики в области молодежи и спорта, определении стратегических направлений развития и непрерывной модернизации институциональной системы отрасли, продвижении физической культуры и спорта, формировании и профессиональном развитии человеческих ресурсов в системе молодежи и спорта.
34. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения не наделяют Национальный олимпийский и спортивный комитет функциональными обязанностями по претворению в жизнь политики Правительства в области молодежи и спорта и не присваивают ему компетенцию руководства областями, вверенными Министерству молодежи и спорта.
35. Более того, оспариваемые положения регулируют отношения сотрудничества Национального олимпийского и спортивного комитета с центральным отраслевым органом, в плане внесения предложений по разработке государственной политики в области спорта высших достижений, разработки проекта национальной программы по подготовке и участию в Олимпийских играх, а также разработки предложений по распределению денежных средств, предназначенных для финансирования спорта высших достижений.
36. Специальные положения, оспариваемые авторами обращения, воспроизводят первичные нормы ст.6 ч.(1) п.d) Закона № 330-XIV от 25 марта 1999 года, которые рассматривают сотрудничество как форму взаимодействия Национального олимпийского и спортивного комитета с центральным отраслевым органом.
37. Также, обязанности сотрудничества центрального отраслевого органа в области молодежи и спорта с законно созданными молодежными и спортивными организациями и, безусловно, с Национальным олимпийским и спортивным комитетом предусмотрены и в п.6 пп.11 и п.7 пп.6 пп.17 Положения об организации и функционировании Министерства молодежи и спорта, о структуре и предельной штатной численности его центрального аппарата, утвержденного Постановлением Правительства № 766 от 26 ноября 2009 года.
38. Кроме того, Конституционный суд отмечает, что правовой статус Национального олимпийского и спортивного комитета регулируется ст.23 Закона № 330-XIV от 25 марта 1999 года о физической культуре и спорте.
39. Статья 23 ч.(2) закона гласит: «Национальный олимпийский и спортивный комитет является объединением, имеющим государственное значение, единственным в Республике Молдова, которое создано и действует на основании своего устава, разработанного в соответствии с требованиями Олимпийской хартии и законодательства.», а ч.(4) предусматривает, что «Национальный олимпийский и спортивный комитет обладает исключительным правом представления Республики Молдова на Олимпийских играх, в других программах, организуемых под эгидой Международного олимпийского комитета и европейских олимпийских ассоциаций.»
40. Касательно рассмотрения оспариваемых положений в сочетании с другими законодательными нормами Конституционный суд подчеркивает, что это выходит за пределы конституционной юрисдикции, Конституционный суд не компетентен интерпретировать законодательные акты, принятые Парламентом, или разъяснять способ их применения в соотношении со специальными законами.
41. По вопросам, касающимся толкования и разъяснения подлинного смысла правовой нормы, должен высказаться законодатель, ст.66 п.с) Конституции наделяет Парламент полномочием толковать законы и обеспечивать единство законодательного регулирования на всей территории страны.
42. В соответствии со смыслом конституционной нормы ст.43 ч.(2) Закона о законодательных актах гласит, что официальное толкование законодательных актов, кроме Конституции и конституционных законов, является исключительной компетенцией Парламента, как эмитирующего органа.
43. Принимая во внимание положения статьи 66 Конституции, предусматривающие, что принятие законов является основным полномочием Парламента, а также ст.72 ч.(3) п.r) Конституции, наделяющей законодательный орган правом принимать органические законы и в других областях, по которым он считает это необходимым, вопросы об учреждении, статусе и полномочиях Национального олимпийского и спортивного комитета относятся к исключительной компетенции Парламента.
44. Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд подчеркивает, что не компетентен ratione materiae высказываться по вопросу целесообразности установления законодателем определенных полномочий Национального олимпийского и спортивного комитета в области физической культуры и спорта.
В силу изложенного в соответствии с положениями ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд
ОПРЕДЕЛИЛ:
1. Отказать в принятии к рассмотрению по существу обращения о контроле конституционности положений ст.71 Закона № 330-XIV от 25 марта 1999 года о физической культуре и спорте.
2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».
| ПРЕДСЕДАТЕЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА | Александру ТЭНАСЕ |
Кишинэу, 4 февраля 2014 г. |
|
| № 2. |