Определение N 23 от 13.02.2025 о неприемлемости обращения № 149а/2024 г. о контроле конституционности статей 1-4, 5 ч.(2), 6 и 7 Постановления Правительства № 1094 от 27 декабря 2023 года о реорганизации некоторых учреждений в области охраны здоровья и внесении изменений в Постановление Правительства № 148/2021 об организации и функционировании Министерства здравоохранения (реорганизация путем объединения некоторых медико-санитарных учреждений)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 149а/2024 г. о контроле конституционности

пунктов  1-4,  5  пп.2),  6  и  7  Постановления  Правительства  №  1094

от 27 декабря 2023 года о  реорганизации  некоторых  учреждений  в

области охраны здоровья и внесении изменений в Постановление

Правительства № 148/2021 об организации и функционировании

Министерства  здравоохранения

(реорганизация путем объединения некоторых

медико-санитарных учреждений)

№ 23  от  13.02.2025

 (в силу 13.02.2025) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 126-129 ст. 36 от 13.03.2025

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Эмилии Казаку,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 26 июня 2024 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 13 февраля 2025 г.,

выносит следующее определение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, поданное в Конституционный суд 26 июня 2024 года депутатами Парламента Владимиром Односталко и Аллой Дарованная.

2. Авторы обращения просят Конституционный суд проверить конституционность пунктов 1-4, 5 пп.2), 6 и 7 Постановления Правительства № 1094 от 27 декабря 2023 года о реорганизации некоторых учреждений в области охраны здоровья и внесении изменений в Постановление Правительства №148/2021 об организации и функционировании Министерства здравоохранения.

А. Применимое законодательство

3. Применимые положения Конституции:

Статья 36

Право на охрану здоровья

"(1) Право на охрану здоровья гарантируется.

(2) Минимальный уровень государственного медицинского обеспечения является бесплатным.

(3) Структура национальной системы здравоохранения и средства, предназначенные для охраны физического и психического здоровья лица, устанавливаются в соответствии с органическим законом".

Статья 102

Акты Правительства

"(1) Правительство принимает постановления, ордонансы и распоряжения.

(2) Постановления принимаются для организации исполнения законов.

(3) Ордонансы издаются в соответствии со статьей 106².

(4) Принятые Правительством постановления и ордонансы подписываются Премьер-министром, контрасигнуются министрами, в обязанности которых входит их исполнение, и публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова. Неопубликование постановления или ордонанса влечет его недействительность.

(5) Распоряжения издаются Премьер-министром для организации внутренней деятельности Правительства".

4. Применимые положения Постановления Правительства № 1094 от 27 декабря 2023 года о реорганизации некоторых учреждений в области охраны здоровья и внесении изменений в Постановление Правительства №148/2021 об организации и функционировании Министерства здравоохранения:

"[...]

1. Реорганизовать публичное медико-санитарное учреждение Клиническая инфекционная больница имени Тома Чорбэ (принимающее юридическое лицо) путем объединения (присоединения) c публичным медико-санитарным учреждением Больница дерматологии и коммуникабельных заболеваний (присоединяемое юридическое лицо).

2. Права и обязанности присоединяемого юридического лица полностью переходят к принимающему юридическому лицу, в том числе права и обязанности, связанные с управлением собственностью (имуществом) присоединяемого учреждения.

3. Министерству здравоохранения:

1) утвердить в установленном порядке органиграмму, предельную штатную численность и положение об организации и функционировании учреждения, указанного в пункте 1;

2) в 15-дневный срок создать комиссию по передаче и в течение 30 дней обеспечить передачу имущества в соответствии с Положением о порядке передачи объектов публичной собственности, утвержденным Постановлением Правительства № 901/2015.

4. Перевод и высвобождение персонала учреждений в результате реорганизации, в случае невозможности его перевода, осуществлять в соответствии с трудовым законодательством за счет и в пределах финансовых средств принимающего учреждения.

5. В приложение № 5 к Постановлению Правительства № 148/2021 об организации и функционировании Министерства здравоохранения (Официальный монитор Республики Молдова, 2021 г., № 206 – 208, ст.346), с последующими изменениями, внести следующие изменения:

[...]

2) пункт 25 признать утратившим силу.

6. Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на Министерство здравоохранения.

7. Настоящее постановление вступает в силу с 1 января 2024 года".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы авторов обращения

5. Авторы утверждают, что Постановлением № 1094 от 27 декабря 2023 года Правительство решило реорганизовать путем объединения два публичных медико-санитарных учреждения: Клиническую инфекционную больницу имени Тома Чорбэ и Больницу дерматологии и коммуникабельных заболеваний. В результате реорганизации Клиническая инфекционная больница имени Тома Чорбэ перемещается на территорию Больницы дерматологии и коммуникабельных заболеваний, что противоречит Санитарному регламенту о гигиенических правилах для поставщиков медицинских услуг, утвержденному Постановлением Правительства № 663 от 23 июля 2010 года.

6. Более того, авторы считают, что, реорганизовав эти медико-санитарные учреждения, Правительство присвоило себе полномочия Парламента по регулированию структуры национальной системы здравоохранения, предусмотренные статьей 36 Конституции, и вместе с тем нарушило принцип разделения властей в государстве, установленный статьей 6 Конституции. Кроме того, авторы обращения утверждают, что Правительство приняло оспариваемое постановление в нарушение статьи 102 Конституции.

7. В то же время, по мнению авторов, положения Гражданского кодекса, на которые делается ссылка в оспариваемом постановлении, допускают слияние путем поглощения только юридических лиц частного права. Медико-санитарные учреждения, указанные в оспариваемых положениях, не могут быть объединены путем поглощения, поскольку являются юридическими лицами публичного права.

8. В заключение авторы указывают, что оспариваемые положения противоречат статьям 6, 36 и 102 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

9. Рассмотрев приемлемость обращения, Конституционный суд отмечает следующее.

10. Конституционный суд отмечает, что, согласно статье 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статье 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты Парламента наделены правом обращения в Конституционный суд.

11. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции, контроль конституционности постановлений Правительства, в данном случае некоторых положений Постановления Правительства № 1094 от 27 декабря 2023 года о реорганизации некоторых учреждений в области охраны здоровья и внесении изменений в Постановление Правительства № 148/2021 об организации и функционировании Министерства здравоохранения, относится к компетенции Конституционного суда.

12. Конституционный суд в своей практике установил, что контроль конституционности постановлений Правительства входит в компетенцию Конституционного суда. В то же время постановления Правительства могут подвергаться контролю законности, что относится к компетенции судебных инстанций. Так, если автор обращения фактически запрашивает не контроль конституционности, а контроль законности постановления Правительства (то есть утверждает, что постановление Правительства противоречит какому-либо закону), Конституционный суд признает обращение неприемлемым. Напротив, Конституционный суд обладает полномочиями по проверке конституционности постановлений Правительства, если доводы о неконституционности относятся к нарушению какого-либо конституционного положения (см. ОКС № 30 от 22 марта 2022 года, §16).

13. Предметом обращения являются пунктов 1-4, 5 пп.2), 6 и 7 Постановления Правительства № 1094 от 27 декабря 2023 года о реорганизации некоторых учреждений в области охраны здоровья и внесении изменений в Постановление Правительства № 148/2021 об организации и функционировании Министерства здравоохранения.

14. Авторы обращения утверждают, что оспариваемые положения противоречат статьям 6 (разделение и взаимодействие властей), 36 (право на охрану здоровья) и 102 (акты Правительства) Конституции.

15. Что касается действия статьи 36 Конституции, Конституционный суд отмечает, что авторы обращения отмечают, что реорганизация системы здравоохранения является исключительной прерогативой Парламента, а реорганизация путем слияния двух публичных медико-санитарных учреждений, осуществленная оспариваемым постановлением, была проведена в нарушение указанной конституционной нормы.

16. Конституционный суд отмечает, что, согласно статье 36 Конституции, "структура национальной системы здравоохранения [...] устанавливается в соответствии с органическим законом" (ч. (3)). В развитие этой конституционной нормы Закон № 411 от 28 марта 1995 года об охране здоровья предусматривает, что система здравоохранения состоит из лечебно-профилактических, санитарно-профилактических, санитарно-противоэпидемических, фармацевтических и других учреждений (статья 2), поставщиков медицинских услуг (статья 4), а также он устанавливает определенную административную иерархию в данной системе (статья 5).

17. Принимая во внимание конституционную роль, отмеченную в статье 96 Конституции, сферы деятельности и обязанности, предоставляемые законом (см. статьи 4 п.с) и 5 п.а)-с) Закона №136/2017 о Правительстве), Правительство установило, что структура системы здравоохранения Республики Молдова включает "ряд государственных и частных медицинских учреждений, а также государственных агентств и органов власти, задействованных в предоставлении, финансировании, регулировании и администрировании медицинских услуг" (см. раздел 2-й, Система здравоохранения и эффективность медицинских услуг, Национальной стратегии в области здравоохранения "Здравоохранение 2030", утвержденной Постановлением Правительства № 387 от 14 июня 2023 года).

18. В статье 4 ч.(6) Закона № 411/1995 законодатель предусмотрел, что "Парламент путем принятия законодательных актов реорганизует национальную систему здравоохранения [...]", как государственных и частных подразделений/ведомств в совокупности, так и органов здравоохранения, взаимодействующих между собой в целях охраны здоровья граждан. Однако эта норма не касается возможной реорганизации составных частей системы, то есть медико-санитарных подразделений/учреждений и др. Их реорганизация в определенных условиях может быть прерогативой учредителей, в зависимости от публичного или частного характера подразделения/учреждения. Если медико-санитарное учреждение является государственным, будет учитываться, кто является учредителем – министерство, как центральный орган управления, либо местный публичный орган, и уполномочен ли соответствующий орган принимать решение о подобной реорганизации.

19. В связи с этим Конституционный суд в своей практике отмечал, что установление структуры национальной системы здравоохранения, а также реорганизация данной системы относятся к компетенции Парламента, а прерогатива по созданию, реорганизации и ликвидации медико-санитарных учреждений в пределах структуры, утвержденной Парламентом, принадлежит Правительству (см. ОКС № 1 от 30 января 2014 года, § 48; ОКС № 5 от 4 сентября 2015 года, § 35).

20. Так, реорганизовав эти два медико-санитарных учреждения, указанных в оспариваемом постановлении, Правительство не изменило структуру системы здравоохранения, как это установлено законодателем в статье 2 Закона об охране здоровья. Следовательно, Конституционный суд не может подтвердить действие по данному делу статьи 36 Конституции.

21. Что касается действия статей 6 и 102 ч.(2) Конституции, Конституционный суд в своей практике отмечал, что в конституционно-демократической системе Парламент наделен конституционной обязанностью законотворчества, а Правительство осуществляет исполнение законов, в связи с чем выносит постановления для их уточнения, разъяснения и правильного применения (см. ПКС № 6 от 28 февраля 2023 года, § 45).

22. Учитывая многообразие функций и сфер деятельности исполнительной власти государства, законодатель органическими законами предоставил отраслевым министерствам право подавать Правительству всевозможные предложения по созданию, реорганизации или расформированию находящихся в их подчинении публичных учреждений, в которых они являются учредителями (см. статьи 11 п.q), 27 п.f) и 32 ч.(2) Закона № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении). В свою очередь Правительство вправе принимать решения о создании, реорганизации и расформировании организационных структур, входящих в сферу компетенции министерств, подчиненных Правительству (статья 7 п.е) Закона № 136/2017 о Правительстве).

23. Так, Конституционный суд отмечает, что Постановлением №1094 от 27 декабря 2023 года Правительство, на основании статьи 7 п.е) Закона № 136 от 7 июля 2017 года о Правительстве, выполнило свои законные полномочия по принятию решения о реорганизации путем слияния некоторых публичных медико-санитарных учреждений, находящихся в подчинении Министерства здравоохранения.

24. В то же время принятием Постановления № 148/2021 об организации и функционировании Министерства здравоохранения, в которое были внесены изменения Постановлением Правительства №1094 от 27 декабря 2023 года, Правительство выполнило свои полномочия по установлению порядка организации и функционирования, областей деятельности, структуры и предельного численного штата министерств, других подчиненных Правительству центральных административных органов и входящих в сферу их компетенции организационных структур, координируя и контролируя их деятельность. Этими полномочиями его наделил Парламент на основании статьи 7 п.b) Закона о Правительстве.

25. Так, Конституционный суд заключает, что, приняв Постановление № 1094/2023, Правительство решило провести организационные меры, будучи вправе действовать таким образом, на основании статьи 7 п.b) и п.е) Закона о Правительстве, а также положений статей 11 п.q), 27 п.f) и 32 ч.(2) Закона № 98/2012 о центральном отраслевом публичном управлении. Таким образом, по данному делу статьи 6 и 102 ч.(2) Конституции не были нарушены.

26. Что касается доводов авторов о том, что объединение путем поглощения относится к процессам реорганизации только юридических лиц частного права, Конституционный суд отмечает, что эти утверждения не соотносятся с каким-либо конституционным положением.

27. Относительно доводов о том, что оспариваемые нормы противоречат Санитарному регламенту о гигиенических правилах для поставщиков медицинских услуг, утвержденному Постановлением Правительства № 663 от 23 июля 2010 года, Конституционный суд напоминает, что предполагаемая несовместимость или несоответствие между двумя или более законодательными нормами, содержащимися в различных нормативных актах либо в одном нормативном акте, не относится к вопросу конституционности, а к применению закона. Разрешение этих вопросов лежит на судебных инстанциях (см. ОКС №72 от 16 июня 2022 года, § 25).

28. Принимая во внимание вышеизложенное, Конституционный суд заключает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, в соответствии со статьями 135 ч.(1) п.а), 140 ч.(2) Конституции, статьей 26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, статьями 61 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение о контроле конституционности пунктов 1-4, 5 пп.2), 6 и 7 Постановления Правительства № 1094 от 27 декабря 2023 года о реорганизации некоторых учреждений в области охраны здоровья и внесении изменений в Постановление Правительства № 148/2021 об организации и функционировании Министерства здравоохранения.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".