Decizie nr.23 din 13.02.2025 de inadmisibilitate a sesizării nr.149a/2024 privind controlul constituţionalităţii articolelor 1-4, 5 alin.(2), 6 şi 7 din Hotărârea Guvernului nr.1094 din 27 decembrie 2023 pentru reorganizarea unor instituţii în domeniul ocrotirii sănătăţii şi modificarea Hotărârii Guvernului nr.148/2021 cu privire la organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii (reorganizarea prin fuziune a unor instituţii medico-sanitare)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

de inadmisibilitate a sesizării nr.149a/2024 privind controlul constituţionalităţii 

punctelor 1 - 4, 5 alin.(2), 6 şi 7 din  Hotărârea  Guvernului nr. 1094 din

27 decembrie 2023 pentru  reorganizarea unor instituţii în domeniul

ocrotirii sănătăţii şi modificarea Hotărârii Guvernului nr.148/2021

cu privire la organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii

(reorganizarea prin fuziune a unor

 instituţii medico-sanitare)

nr. 23  din  13.02.2025

 (în vigoare 13.02.2025) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.126-129 art. 36 din 13.03.2025

* * *

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dnei Viorica PUICA,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Emilia Cazacu, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată la 26 iunie 2024,

Examinând admisibilitatea sesizării menţionate,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând la 13 februarie 2025, în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea decizie:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află o sesizare depusă la Curtea Constituţională, la 26 iunie 2024, de dl Vladimir Odnostalco şi de dna Alla Darovannaia, deputaţi în Parlament.

2. Autorii sesizării i-au solicitat Curţii să verifice constituţionalitatea punctelor 1-4, 5 alin.(2), 6 şi 7 din Hotărârea Guvernului nr.1094 din 27 decembrie 2023 pentru reorganizarea unor instituţii în domeniul ocrotirii sănătăţii şi modificarea Hotărârii Guvernului nr.148/2021 cu privire la organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii.

A. Legislaţia pertinentă

3. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 36

Dreptul la ocrotirea sănătăţii

"(1) Dreptul la ocrotirea sănătăţii este garantat.

(2) Minimul asigurării medicale oferit de stat este gratuit.

(3) Structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii şi mijloacele de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii organice."

Articolul 102

Actele Guvernului

"(1) Guvernul adoptă hotărâri, ordonanţe şi dispoziţii.

(2) Hotărârile se adoptă pentru organizarea executării legilor.

(3) Ordonanţele se emit în condiţiile articolului 106².

(4) Hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de Prim-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova. Nepublicarea atrage inexistenţa hotărârii sau ordonanţei.

(5) Dispoziţiile se emit de Prim-ministru pentru organizarea activităţii interne a Guvernului."

4. Prevederile relevante ale Hotărârii Guvernului nr.1094 din 27 decembrie 2023 pentru reorganizarea unor instituţii în domeniul ocrotirii sănătăţii şi modificarea Hotărârii Guvernului nr.148/2021 cu privire la organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii sunt următoarele:

"[...]

1. Instituţia Medico-Sanitară Publică Spitalul Clinic de Boli Infecţioase "Toma Ciorbă" (persoană juridică absorbantă) se reorganizează prin fuziunea (absorbţia) Instituţiei Medico-Sanitare Publice Spitalul Dermatologie şi Maladii Comunicabile (persoană juridică absorbită).

2. Drepturile şi obligaţiile persoanei juridice absorbite trec integral la persoana juridică absorbantă, inclusiv drepturile şi obligaţiile care ţin de gestiunea patrimoniului (bunurilor) instituţiilor absorbite.

3. Ministerul Sănătăţii:

1) va aproba, în modul stabilit, organigrama, statele de personal şi regulamentul de organizare şi funcţionare a instituţiei menţionate la punctul 1;

2) va institui, în termen de 15 zile, comisia de transmitere, şi va asigura, în termen de 30 de zile, transmiterea bunurilor în conformitate cu procedurile stabilite de Regulamentul cu privire la modul de transmitere a bunurilor proprietate publică, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.901/2015.

4. Transferul şi disponibilizarea personalului din instituţii ca urmare a reorganizării, în cazul imposibilităţii transferului acestuia, se va efectua în conformitate cu legislaţia muncii, din contul şi în limitele mijloacelor financiare ale instituţiei absorbante.

5. Anexa nr.5 la Hotărârea Guvernului nr.148/2021 cu privire la organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii (Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2021, nr.206-208, art.346), cu modificările ulterioare, se modifică după cum urmează:

[...]

2) punctul 25 se abrogă.

6. Controlul asupra executării prezentei hotărâri se pune în sarcina Ministerului Sănătăţii.

7. Prezenta hotărâre intră în vigoare la 1 ianuarie 2024."

ÎN DREPT

A. Argumentele autorilor sesizării

5. Autorii afirmă că prin Hotărârea nr.1094 din 27 decembrie 2023 Guvernul a decis reorganizarea prin fuziune a două instituţii medico-sanitare publice: Spitalul Clinic de Boli Infecţioase "Toma Ciorbă" şi Spitalul Dermatologie şi Maladii Comunicabile. Ca urmare a reorganizării, Spitalul Clinic de Boli Infecţioase "Toma Ciorbă" va fi reamplasat în incinta Spitalului Dermatologie şi Maladii Comunicabile, fapt care contravine Regulamentului sanitar privind condiţiile de igienă pentru prestatorii de servicii medicale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.663 din 23 iulie 2010.

6. Mai mult, autorii susţin că, reorganizând aceste instituţii medico-sanitare, Guvernul şi-a arogat prerogativa Parlamentului de a reglementa structura sistemului naţional de sănătate, prevăzută de articolul 36 din Constituţie, şi a încălcat, totodată, principiul separaţiei puterilor în stat, stabilit în articolul 6 din Constituţie. De asemenea, autorii afirmă în sesizare că Guvernul a adoptat Hotărârea contestată contrar articolului 102 din Constituţie.

7. Totodată, în opinia autorilor, prevederile Codului civil, la care face trimitere Hotărârea contestată, permit fuzionarea prin absorbţie doar a persoanelor juridice de drept privat. Instituţiile medico-sanitare vizate de prevederile contestate nu puteau să fuzioneze prin absorbţie, pentru că sunt persoane juridice de drept public.

8. În fine, autorii conchid că prevederile contestate sunt contrare articolelor 6, 36 şi 102 din Constituţie.

B. Aprecierea Curţii

9. Examinând admisibilitatea sesizării, Curtea constată următoarele.

10. Curtea notează că, potrivit articolelor 25 lit.g) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 38 alin.(1) lit.g) din Codul jurisdicţiei constituţionale, deputaţii în Parlament posedă prerogativa sesizării Curţii Constituţionale.

11. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii hotărârilor Guvernului, în prezenta cauză a unor prevederi din Hotărârea Guvernului nr.1094 din 27 decembrie 2023 pentru reorganizarea unor instituţii în domeniul ocrotirii sănătăţii şi modificarea Hotărârii Guvernului nr.148/2021 cu privire la organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

12. În jurisprudenţa sa, Curtea a stabilit că controlul constituţionalităţii hotărârilor Guvernului ţine de competenţa Curţii Constituţionale. Totodată, hotărârile Guvernului se supun şi controlului de legalitate, care ţine de competenţa instanţelor de judecată. Aşadar, atunci când un autor al sesizării solicită, de fapt, un control de legalitate al unei hotărâri a Guvernului (e.g. se afirmă că hotărârea Guvernului contravine unei legi), şi nu unul de constituţionalitate, Curtea Constituţională declară sesizarea inadmisibilă. Dimpotrivă, Curtea este competentă să verifice constituţionalitatea hotărârilor Guvernului dacă criticile de neconstituţionalitate se raportează la încălcarea vreunei prevederi constituţionale (a se vedea DCC nr.30 din 22 martie 2022, § 16).

13. Obiectul sesizării îl constituie punctele 1-4, 5 alin.(2), 6 şi 7 din Hotărârea Guvernului nr.1094 din 27 decembrie 2023 pentru reorganizarea unor instituţii în domeniul ocrotirii sănătăţii şi modificarea Hotărârii Guvernului nr.148/2021 cu privire la organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii.

14. În sesizare, autorii afirmă că prevederile contestate contravin articolelor 6 (separaţia şi colaborarea puterilor), 36 (dreptul la ocrotirea sănătăţii) şi 102 (actele Guvernului) din Constituţie.

15. Referitor la incidenţa articolului 36 din Constituţie, Curtea observă că autorii sesizării afirmă că reorganizarea sistemului de sănătate ar fi apanajul exclusiv al Parlamentului, iar reorganizarea prin fuziune a două instituţii medico-sanitare publice efectuată prin hotărârea contestată s-ar fi făcut cu încălcarea acestei norme constituţionale.

16. Curtea reţine că, potrivit articolului 36 din Constituţie, "structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii […] se stabileşte potrivit legii organice" (alin. (3)). În dezvoltarea acestei norme constituţionale, Legea ocrotirii sănătăţii nr.411 din 28 martie 1995 prevede că sistemul de ocrotire a sănătăţii este constituit din unităţi curativ-profilactice, sanitaro-profilactice, sanitaro-antiepidemice, farmaceutice şi de altă natură (articolul 2), prestatori de servicii medicale (articolul 4) şi care stabileşte o anumită ierarhie administrativă a acestui sistem (articolul 5).

17. Având în vedere rolul constituţional menţionat la articolul 96 din Constituţie, domeniile de activitate şi funcţiile acordate prin lege (a se vedea articolele 4 lit.c) şi 5 lit.a)-c) din Legea nr.136/2017 cu privire la Guvern), Guvernul a stabilit că structura sistemului de sănătate din Republica Moldova include "o serie de entităţi medicale publice şi private, precum şi agenţii publice şi autorităţi implicate în furnizarea, finanţarea, reglementarea şi administrarea serviciilor de sănătate" (a se vedea secţiunea a 2-a, Sistemul de sănătate şi performanţa serviciilor de sănătate din Strategia Naţională de Sănătate "Sănătate – 2030", aprobată prin Hotărârea Guvernului nr.387 din 14 iunie 2023).

18. Legislatorul a prevăzut la articolul 4 alin.(6) din Legea nr.411/1995 că "Parlamentul reorganizează, prin acte legislative, sistemul naţional de sănătate […]" ca ansamblu de unităţi/entităţi publice şi private, dar şi autorităţi din domeniul sănătăţii care interacţionează între ele în scopul protecţiei sănătăţii cetăţenilor. Această normă însă nu se referă la o eventuală reorganizare a părţilor componente ale sistemului, adică a unităţilor/ instituţiilor medico-sanitare etc. Eventuala reorganizare a acestora din urmă, în anumite condiţii, ar putea fi prerogativa fondatorilor, în funcţie de caracterul public sau privat al unităţii/instituţiei. În cazul în care instituţia medico-sanitară este publică, se va avea în vedere dacă fondatorul este un minister, ca autoritate publică centrală, sau este o autoritate publică locală şi dacă are competenţa de a dispune o astfel de reorganizare.

19. În acelaşi sens, Curtea a menţionat în jurisprudenţa sa că prerogativa de a stabili structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii, precum şi de a-l reorganiza, îi aparţine Parlamentului, iar prerogativa de a institui, de a reorganiza şi de a lichida instituţiile medico-sanitare îi aparţine Guvernului, în limita structurii aprobate de către Parlament (a se vedea DCC nr.1 din 30 ianuarie 2014, § 48; DCC nr.5 din 4 septembrie 2015, § 35).

20. Aşadar, prin reorganizarea celor două instituţii medico-sanitare vizate de hotărârea contestată, Guvernul nu a modificat structura sistemului de ocrotire a sănătăţii, aşa cum este stabilit de legislator la articolul 2 din Legea ocrotirii sănătăţii. Astfel, Curtea nu poate constata incidenţa articolului 36 din Constituţie în prezenta cauză.

21. Referitor la incidenţa articolelor 6 şi 102 alin.(2) din Constituţie, Curtea a reţinut în jurisprudenţa sa că într-un sistem democratic şi constituţional Parlamentul are atribuţia constituţională de a legifera, iar Guvernul organizează executarea legilor, scop pentru care emite hotărâri pentru precizarea, clarificarea şi aplicarea cât mai corectă a acestora (a se vedea HCC nr.6 din 28 februarie 2023, § 45).

22. Având în vedere diversitatea funcţiilor şi domeniilor de activitate ale executivului statului, legislatorul i-a acordat prin legi organice ministerului de resort competenţa de a-i prezenta Guvernului eventualele propuneri privind înfiinţarea, reorganizarea sau dizolvarea în subordinea lor a unor instituţii publice în care ele au calitatea de fondator (a se vedea articolele 11 lit.q), 27 lit.f) şi 32 alin.(2) din Legea nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate). La rândul său, Guvernul deţine prerogativa de a decide asupra constituirii, reorganizării şi dizolvării structurilor organizaţionale din sfera de competenţă a ministerelor Guvernului (art.7 lit.e) din Legea cu privire la Guvern nr.136/2017).

23. Aşadar, Curtea reţine că Guvernul prin adoptarea Hotărârii sale nr.1094 din 27 decembrie 2023 şi-a exercitat, pe baza articolului 7 lit.e) din Legea nr.136 din 7 iulie 2017 cu privire la Guvern, competenţa legală de a decide reorganizarea prin fuziune a unor instituţii publice medico-sanitare aflate în subordinea Ministerului Sănătăţii.

24. Totodată, prin adoptarea Hotărârii nr.148/2021 cu privire la organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii, a cărei modificare a fost operată prin Hotărârea Guvernului nr.1094 din 27 decembrie 2023, Guvernul şi-a exercitat competenţa de a stabili modul de organizare şi funcţionare, domeniile de activitate, structura şi efectivul-limită al ministerelor, al altor autorităţi administrative centrale subordonate Guvernului şi al structurilor organizaţionale din sfera lor de competenţă, de a coordona şi controla activitatea acestora. Această competenţă îi este acordată de Parlament pe baza articolului 7 lit.b) din Legea cu privire la Guvern.

25. Aşadar, Curtea constată că, adoptând Hotărârea nr.1094/2023, Guvernul a dispus adoptarea unor măsuri organizatorice, fiind abilitat să acţioneze astfel de prevederile articolului 7 literele b) şi e) din Legea cu privire la Guvern şi prevederile articolelor 11 lit.q), 27 lit.f) şi 32 alin.(2) din Legea nr.98/2012 privind administraţia publică centrală de specialitate. Prin urmare, articolele 6 şi 102 alin.(2) din Constituţie nu sunt afectate în prezenta cauză.

26. Referitor la criticile autorilor care susţin că fuzionarea prin absorbţie reprezintă un proces prin care se pot reorganiza doar persoanele juridice de drept privat, Curtea reţine că aceste critici nu sunt raportate la vreo prevedere constituţională.

27. Referitor la critica potrivit căreia normele contestate ar contraveni Regulamentului sanitar privind condiţiile de igienă pentru prestatorii de servicii medicale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.663 din 23 iulie 2010, Curtea reiterează că o pretinsă incompatibilitate sau neconcordanţă între două sau mai multe norme infraconstituţionale cuprinse în acte normative distincte sau în acelaşi act normativ nu constituie o problemă de constituţionalitate, ci una de aplicare a legii. Rezolvarea ei îi revine instanţelor de judecată (a se vedea DCC nr.72 din 16 iunie 2022, § 25).

28. Prin urmare, pe baza celor menţionate supra, Curtea constată că sesizarea nu întruneşte condiţiile de admisibilitate şi nu poate fi acceptată pentru examinare în fond.

Din aceste motive, pe baza articolelor 135 alin.(1) lit.a), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 alin.(1) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 61 alin.(3) şi 64 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se declară inadmisibilă sesizarea privind controlul constituţionalităţii punctelor 1-4, 5 alin.(2), 6 şi 7 din Hotărârea Guvernului nr.1094 din 27 decembrie 2023 pentru reorganizarea unor instituţii în domeniul ocrotirii sănătăţii şi modificarea Hotărârii Guvernului nr.148/2021 cu privire la organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.