Определение N 3 от 30.01.2024 о неприемлемости обращения № 272а/2023 г. о контроле конституционности статьи 48 ч.(4) Кодекса об образовании и статьи II частей (2) - (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года о внесении изменений в Кодекс Республики Молдова об образовании № 152/2014 и о признании утратившим силу Закона об утверждении Перечня специальностей по подготовке кадров в высших и средних специальных учебных заведениях № 1070/2000

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 272а/2023 г. о контроле конституционности

статьи 48 ч.(4) Кодекса об образовании и статьи II частей (2) – (9) Закона

№ 257 от 17 августа 2023 года о внесении изменений в Кодекс Республики

Молдова  об  образовании  №  152/2014  и  о  признании  утратившим  силу

Закона об утверждении Перечня специальностей по подготовке кадров

в высших и средних специальных учебных заведениях № 1070/2000

№ 3  от  30.01.2024

 (в силу 30.01.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 73-75 ст. 38 от 16.02.2024

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Василия Опря,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 20 декабря 2023 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 30 января 2024 г.,

выносит следующее определение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Депутат Парламента Республики Молдова Гаик Вартанян 20 декабря 2023 года подал в Конституционный суд обращение, в котором он просит проверить конституционность ч.(4) статьи 48 Кодекса об образовании и статьи II частей (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года о внесении изменений в Кодекс Республики Молдова об образовании № 152/2014 и о признании утратившим силу Закона об утверждении Перечня специальностей по подготовке кадров в высших и средних специальных учебных заведениях № 1070/2000 (далее – Закон № 257 от 17 августа 2023 года).

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

2. Применимые положения Конституции:

Статья 109

Основные принципы местного публичного управления

"(1) Публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения.

(2) Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ.

(3) Применение указанных принципов не может затрагивать унитарный характер государства".

Статья 111

Автономно-территориальное образование Гагаузия

"(1) Гагаузия - это автономно-территориальное образование с особым статусом как форма самоопределения гагаузов, являющееся составной и неотъемлемой частью Республики Молдова, которое самостоятельно, в пределах своей компетенции, в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова, решает вопросы политического, экономического и культурного характера в интересах всего населения.

(2) На территории автономно-территориального образования Гагаузия гарантируются все права и свободы, предусмотренные Конституцией и законодательством Республики Молдова.

(3) В автономно-территориальном образовании Гагаузия действуют представительные и исполнительные органы власти в соответствии с законом.

(4) Земля, недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, находящиеся на территории автономно-территориального образования Гагаузия, являются собственностью народа Республики Молдова и одновременно экономической основой Гагаузии.

(5) Бюджет автономно-территориального образования Гагаузия формируется в соответствии с нормами, установленными органическим законом, регламентирующим особый статус Гагаузии.

(6) Контроль за соблюдением законодательства Республики Молдова на территории автономно-территориального образования Гагаузия осуществляется Правительством в соответствии с законом.

(7) Изменения в органический закон, регламентирующий особый статус автономно-территориального образования Гагаузия, принимаются тремя пятыми голосов избранных депутатов Парламента".

Статья 126

Экономика

"(1) Экономика Республики Молдова является рыночной, социально ориентированной, основанной на частной и публичной собственности и свободной конкуренции.

(2) Государство должно обеспечивать:

а) регулирование экономической деятельности и управление принадлежащей ему публичной собственностью в соответствии с законом;

b) свободу торговли и предпринимательской деятельности, защиту добросовестной конкуренции, создание благоприятных условий для использования всех производственных факторов;

c) защиту национальных интересов в сфере экономической, финансовой и валютной деятельности;

d) стимулирование научных исследований;

е) рациональное использование земли и других природных ресурсов в соответствии с национальными интересами;

f) восстановление и охрану окружающей среды, а также поддержание экологического равновесия;

g) увеличение количества рабочих мест, создание необходимых условий для повышения жизненного уровня;

h) неприкосновенность инвестиций физических и юридических лиц, в том числе иностранных".

Статья 127

Собственность

"(1) Государство охраняет собственность.

(2) Государство гарантирует собственнику реализацию права собственности во всех формах, не вступающих в противоречие с интересами общества.

(3) Публичная собственность принадлежит государству или административно-территориальным единицам.

(4) Все богатства недр, воздушное пространство, воды и леса, используемые в общественных интересах, природные ресурсы экономической зоны и континентального шельфа, пути сообщения, а также другие богатства, определенные законом, являются объектами исключительно публичной собственности".

3. Применимые положения Кодекса об образовании, принятого Законом № 152 от 17 июля 2014 года:

Статья 48

Руководящие структуры отраслевого местного

органа в области образования

"[...]

(4) Руководитель отраслевого местного органа в области образования выдвигается на конкурсной основе в порядке, установленном Министерством образования, культуры и исследований, и назначается на должность на четырехлетний срок решением органа местного публичного управления второго уровня/постановлением Народного Собрания Гагаузии. Одно и то же лицо может возглавлять отраслевой местный орган в области образования не более двух сроков подряд".

[в редакции, предшествующей вступлению в силу Закона № 257 от 17 августа 2023 года]

Статья 48

Руководящие структуры отраслевого местного

органа в области образования

"[...]

(4) Руководитель местного отраслевого органа в области образования назначается по конкурсу, организованному на основе положения, утвержденного Министерством образования и исследований, и назначается на должность на четырехлетний срок решением органа местного публичного управления второго уровня/постановлением Народного Собрания Гагаузии. Одно и то же лицо не может занимать должность руководителя местного отраслевого органа в области образования более восьми лет независимо от перерывов в деятельности".

[в редакции Закона № 257 от 17 августа 2023 года]

4. Применимые положения Закона № 257 от 17 августа 2023 года о внесении изменений в Кодекс Республики Молдова об образовании № 152/2014 и о признании утратившим силу Закона об утверждении Перечня специальностей по подготовке кадров в высших и средних специальных учебных заведениях № 1070/2000:

"Ст.II. – (1) Настоящий закон вступает в силу со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова, за исключением положений статьи I: пункта 41, пункта 43 – в отношении части (1), пункта 44 – в отношении части (1) и пункта 69, а также статьи III, которые вступают в силу с 1 января 2024 года.

(2) Служебные отношения руководителей местных отраслевых органов в области образования, с момента назначения которых прошло более четырех лет, руководителей, которые были назначены на конкурсной основе, а также руководителей, которые были назначены на неопределенный срок, прекращаются по праву на дату истечения 45-дневного срока со дня вступления в силу настоящего закона.

(3) Констатация прекращения по праву служебных отношений в соответствии с частью (2) осуществляется посредством административного акта органов, обладающих законными полномочиями для назначения на должность, который издается не позднее чем в месячный срок со дня вступления в силу настоящего закона и доводится до сведения соответствующих лиц в срок не более пяти рабочих дней.

(4) В случае неиздания административного акта органами, обладающими законными полномочиями для назначения на должность, в срок, предусмотренный частью (3), констатация прекращения по праву служебных отношений согласно части (2) производится административным актом, изданным министром образования и исследований, который доводится до сведения соответствующих лиц в срок не более пяти рабочих дней.

(5) Положения частей (2)–(4) применяются соответствующим образом в случае, если должность руководителя местного отраслевого органа в области образования осуществляется путем обеспечения временного исполнения обязанностей или временно исполняется заместителем лица, занимающего соответствующую государственную должность.

(6) Органы местного публичного управления второго уровня/Народное Собрание Гагаузии не позднее чем в шестимесячный срок со дня прекращения по праву служебных отношений согласно части (2) настоящей статьи организуют конкурсы на занятие должности руководителя местного отраслевого органа в области образования и назначают на должность лиц, прошедших конкурс и победивших в нем, согласно части (4) статьи 48 Кодекса об образовании № 152/2014.

(7) В период до назначения на конкурсной основе руководителей местных отраслевых органов в области образования руководство местными отраслевыми органами в области образования осуществляется временно исполняющими обязанности руководителями, назначенными Министерством образования и исследований. Временно исполняющим обязанности руководителя в области образования может быть также лицо, служебные отношения которого прекратились по праву в соответствии с частью (2), в том числе если оно занимало должность руководителя местного отраслевого органа в области образования более восьми лет.

(8) Лица, служебные отношения которых прекратились по праву в соответствии с частью (2) и занимали должность руководителя местного отраслевого органа в области образования более восьми лет, могут участвовать в конкурсе на занятие должности руководителя местного отраслевого органа в области образования на срок полномочий не более четырех лет.

(9) Министерству образования и исследований в 35-дневный срок со дня вступления в силу настоящего закона утвердить положение, указанное в части (4) статьи 48 Кодекса об образовании № 152/2014.

[...]".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

5. Автор обращения отметил, что, согласно ч.(4) статьи 48 Кодекса об образовании в редакции Закона № 257 от 17 августа 2023 года, руководитель местного отраслевого органа в области образования назначается по конкурсу, организованному на основе положения, утвержденного Министерством образования и исследований. По мнению автора, указанная норма противоречит праву органов местной публичной власти самостоятельно управлять своим имуществом, в нарушение статей 126 и 127 Конституции. В полномочия руководителя местного отраслевого органа в области образования входит и управление имуществом, принадлежащим местным органам власти.

6. Поскольку Министерство образования и исследований утверждает положение, на основании которого избирается руководитель местного отраслевого органа в области образования, местные органы власти исключаются из процесса управления имуществом, находящимся в собственности органов местной публичной власти и имеющим отношение к области образования.

7. Автор считает, что эти же доводы относятся и к статье II частям (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года, которая наделяет Министерство образования и исследований полномочиями по назначению временно исполняющих обязанности руководителей местных отраслевых органов в области образования.

B. Оценка Конституционного суда

8. Рассмотрев приемлемость обращения, Конституционный суд отмечает следующее.

9. Статья 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статья 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют депутатов правом обращения в Конституционный суд.

10. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции, контроль конституционности законов, в данном случае статьи 48 ч.(4) Кодекса об образовании и статьи II частей (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года, относится к компетенции Конституционного суда.

11. Указанные положения ранее уже оспаривались тем же депутатом (см. ОКС № 178 от 12 декабря 2023 года). В обоснование настоящего обращения автор ссылается на применимость статей 126 и 127 Конституции, в отличие от предыдущего обращения, которое основывалось на статьях 43, 109 и 111 Конституции.

12. Конституционный суд отмечает, что под предлогом новых доводов, изложенных в свете статей 126 и 127 Конституции, аргументы автора обращения относятся к праву органов местной публичной власти управлять своим имуществом, которое подпадает под сферу действия принципа местной автономии (гарантированного статьями 109 и 111 Конституции). В этом контексте в своей практике относительно местной автономии по делам, в которых поднимался вопрос о порядке использования имущества, принадлежащего органам местной власти, Конституционный суд устанавливал применимость статей 109 либо, в зависимости от обстоятельств, 111 Конституции (см. ПКС № 19 от 31 октября 2023 года, § 36).

13. Этот конституционный принцип раскрывается и в законодательстве о местной автономии. В этом контексте в статье 4 ч.(1) п.g) и ч.(2) п.а) Закона об административной децентрализации устанавливается, что управление имуществом, относящимся к местной публичной и частной сфере, входит в область деятельности местных органов публичной власти.

14. Учитывая это разъяснение, Конституционный суд отмечает, что в Определении № 178 от 12 декабря 2023 года не были выявлены вопросы конституционности в свете статей 109 и 111 Конституции, связанные с тем, что Парламент наделил Министерство образования и исследований правом утверждения положения о порядке проведения конкурса для отбора руководителя местного отраслевого органа в области образования. Важно, чтобы данное положение не ограничивало чрезмерно принципы местной автономии и децентрализации публичных органов (см. § 44 определения).

15. Конституционный суд также не может согласиться с доводами о том, что статья II части (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года противоречит принципу местной автономии. В частности, относительно полномочий Министерства образования и исследований по назначению временно исполняющих обязанности руководителей местных отраслевых органов в области образования, Конституционный суд подчеркнул, что эта мера носит временный характер. Органы местного публичного управления вправе организовывать конкурсы по отбору и назначению претендентов на эти должности (см. там же § 45-47).

16. Принимая во внимание вышеизложенное, Конституционный суд заключает, что в обращении ставятся на обсуждение те же вопросы, которые были рассмотрены в Определении № 178 от 12 декабря 2023 года. Таким образом, Конституционный суд установил, что обращение является неприемлемым.

В соответствии со статьями 135 ч.(1) п.а), 140 ч.(2) Конституции, статьей 26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, статьями 61 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемыми обращение, поданное депутатом Парламента Республики Молдова Гаиком Вартанян о проверке конституционности ч.(4) статьи 48 Кодекса об образовании и статьи II частей (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года о внесении изменений в Кодекс Республики Молдова об образовании № 152/2014 и о признании утратившим силу Закона об утверждении Перечня специальностей по подготовке кадров в высших и средних специальных учебных заведениях № 1070/2000.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в порядке ч.(5) статьи 27 Закона № 317 от 13 декабря 1994 года

о Конституционном суде и статьи 67 Кодекса конституционной

юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года

1. В Определении № 3 от 30 января 2024 года было признано неприемлемым обращение № 272а/2023, представленное Гаиком Вартанян, депутатом Парламента Республики Молдова, о контроле конституционности ч.(4) статьи 48 Кодекса об образовании и статьи II частей (2) – (9) Закона № 257 от 17 августа 2023 года.

2. По мнению автора обращения, оспариваемые положения противоречат праву местных органов публичной власти самостоятельно управлять своим имуществом, чем нарушают статьи 126 (экономика) и 127 (собственность) Конституции (см. ОКС № 3 от 30 января 2024 года, § 5-7).

3. В отношении этих доводов о неконституционности Конституционный суд отметил, что под предлогом новых доводов, изложенных в свете статей 126 и 127 Конституции, аргументы автора обращения относятся к праву органов местной публичной власти управлять своим имуществом, которое подпадает под сферу действия принципа местной автономии, гарантированного статьей 109 (основные принципы местного публичного управления) Конституции. Отметив, что указанные положения ранее уже оспаривались тем же депутатом, Конституционный суд установил, что в Определении № 178 от 12 декабря 2023 года не были выявлены какие-либо вопросы конституционности относительно оспариваемых норм в свете статьи 109 Конституции. Конституционный суд счел, что обращение поднимает проблемы, аналогичные тем, которые были рассмотрены в Определении № 178 от 12 декабря 2023 года, и признал обращение неприемлемым (см. ОКС № 3 от 30 января 2024 года, § 11-16).

4. Отмечаю тот факт, что на Определение Конституционного суда № 178 от 12 декабря 2023 года я представил особое мнение, в котором указал на действие статьи 109 Конституции как в материальном, так и в процессуальном аспекте.

5. В этом контексте, напоминаю, что, согласно статье 109 Конституции, публичное управление в административно-территориальных единицах основывается на принципах местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности властей местного публичного управления и консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. Эти принципы следует толковать в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления. Автономия касается как организации и деятельности местного публичного управления, так и распоряжения делами представляемых сообществ. Данная статья устанавливает основные принципы местного публичного управления, включая права и эффективную способность местных органов власти решать и управлять значительной частью общественных дел в соответствии с установленными законом полномочиями. Конституция обязывает государство способствовать развитию и охране органов местного публичного управления, которые являются независимыми в пределах своих полномочий. Местная автономия подразумевает право сообществ удовлетворять собственные законные интересы без вмешательства центральных властей (см. ПКС № 27 от 14 сентября 2021 года, § 22-23, 37-40; ПКС № 19 от 31 октября 2023 года, § 42, 43, 45).

6. Оспариваемые нормы касаются руководителя местного отраслевого органа в области образования. Этот орган является подразделением органа местного публичного управления второго уровня, созданным районными/муниципальными советами, миссия которого заключается, среди прочего, в разработке и реализации местных политик в области образования, специфических для административно-территориальной единицы, а также в управлении публичными учреждениями начального, гимназического, лицейского, специального и внешкольного образования районного/муниципального уровня.

7. Согласно статье 4 частям (3), (4) Европейской хартии местного самоуправления, осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными.

8. Так, оспариваемые положения, которые наделяют Министерство образования и исследований полномочиями по назначению временного исполнения обязанностей руководителей местных отраслевых органов в области образования, непосредственно касаются местной автономии, оказывают влияние на децентрализованную общественную службу и, как следствие, на предоставляемые органам местного публичного управления полномочия. Это приводит к действию статьи 109 Конституции.

9. Таким образом, по моему мнению, Конституционному суду надлежало признать обращение № 272а/2023 приемлемым и в ходе рассмотрения его по существу проверить, соответствуют ли оспариваемые нормы статье 109 Конституции.