Определение N 4 от 06.10.2009 о прекращении производства по делу о контроле конституционности ст.26 ч.(1) п.а) Положения о порядке и условиях выдачи лицензий на вещание и разрешений на ретрансляцию, утвержденного Постановлением Парламента № 433-XVI от 28 декабря 2006 г.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

О П Р Е Д Е Л Е Н И Е

о прекращении производства по делу о контроле конституционности

ст.26 ч.(1) п.а) Положения о порядке и условиях выдачи лицензий

на вещание и разрешений на ретрансляцию, утвержденного

Постановлением Парламента № 433-XVI от 28 декабря 2006 г.

N 4  от  06.10.2009

 (в силу 06.10.2009) 

Мониторул Офичиал N 156 ст.19 от 16.10.2009

* * *

Конституционный суд в составе:

секретарь заседания – Алена Балабан, при участии представителей авторов обращения – Владислава Рошки и Олега Гутюма, представителя Парламента – Иона Крянгэ, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности Положения о порядке и условиях выдачи лицензий на вещание и разрешений на ретрансляцию, утвержденного Постановлением Парламента № 433-XVI от 28 декабря 2006 г.

Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутатов Парламента – Виктора Осипова и Леонида Бужора, представленное 24 апреля 2009 года, в соответствии с положениями ст.24 и ст.25 п.а) Закона о Конституционном суде, ст.38 п.а) и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.

Определением Конституционного суда от 11 мая 2009 года обращение было принято к рассмотрению по существу.

В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд запросил точки зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Генеральной прокуратуры, Координационного совета по телевидению и радио, Общественной национальной телерадиоорганизации Компания “Teleradio-Moldova”, Национального агентства по защите конкуренции, Независимого центра журналистики, Союза журналистов, кафедры журналистики Молдавского государственного университета, Наблюдательного совета Общественной национальной телерадиоорганизации Компания “Teleradio-Moldova”.

Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и разъяснения участников процесса, Конституционный суд

УСТАНОВИЛ:

1. 27 июля 2006 года Парламент принял Закон № 260-ХVI о Кодексе телевидения и радио Республики Молдова¹. Статья 24 Кодекса телевидения и радио предусматривает, что: по заявлению вещательной организации ее лицензия на вещание продлевается по праву, если она осуществляла свою деятельность в соответствии с положениями настоящего кодекса и соблюдала условия лицензии на протяжении всего срока ее действия.

________________

¹ M.O., 2006, № 131-133, ст.679

28 декабря 2006 года Парламент принял Постановление № 433-XVI об утверждении устава, организационной структуры и предельной численности Координационного совета по телевидению и радио² (далее – Постановление № 433-XVI). В статье 1 Постановления Парламент утвердил Устав Координационного совета по телевидению и радио и включил его в приложении № 1. В том же приложении включил и Положение о порядке и условиях выдачи лицензий на вещание и разрешений на ретрансляцию (далее – Положение). Организационная структура Координационного совета по телевидению и радио, утвержденная Постановлением № 433-XVI в ст.1, была включена в приложении № 2.

________________

² М.О., 2007, № 6-9, ст.9

Ст.26 ч.(1) Положения предусматривает следующее: “После истечения срока действия лицензии на вещание по просьбе вещательной организации лицензия может быть продлена по праву с соблюдением следующих условий:

a) лицензия на вещание получена на основании Кодекса телевидения и радио;

b) предыдущая деятельность осуществлялась в соответствии с положениями Кодекса телевидения и радио;

c) соблюдены условия, предусмотренные лицензией на вещание в течение срока ее действия”.

2. Авторы считают, что ст.26 ч.(1) п.а) Положения противоречит ст.22, ст.54 и ст.72 Конституции, приведя в обоснование своего обращения следующие аргументы: согласно положениям Кодекса телевидения и радио, вещательные организации имеют право на продление лицензий, выданных на основании Закона о телевидении и радио, однако это право было ограничено Положением о порядке и условиях выдачи лицензий на вещание и разрешений на ретрансляцию, которое является подзаконным актом; при вступлении в силу Закона о телевидении и радио Парламент постановил, что отношения, связанные с выдачей лицензий на вещание, должны быть регулированы органическим законом; согласно принципу гражданского права, субъективное право, сложившееся на основании принятого ранее закона, не подлежит ограничению последующим законом.

3. Соотнеся оспариваемое положение с конституционными и законодательными нормами, Конституционный суд отмечает, что телевидение и радио являются важной составной частью любого демократичного общества и неотъемлемым атрибутом любого государственного образования. Вследствие развития информационных технологий телевидение и радио стали самыми убедительными и важными средствами массовой информации, влияющие на разум, поведение людей и сообществ.

Деятельность телевидения и радио взаимодействует с гарантиями осуществления широкого спектра конституционных прав: начиная с права собственности учредителей вещательных организаций и заканчивая правом на доступ к культурному наследию общества. Отсутствие свободного доступа к потоку информаций и мнений ограничивает осуществление конституционных прав лица.

В этом смысле, а также в целях регулирования развивающихся отношений в области телевидения и радио, Конституция Республики Молдова гарантирует лицам, находящимся под ее юрисдикцией, ряд конституционных прав, которые органы публичного управления обязаны обеспечить. С одной стороны, касаясь вещательных организаций, Конституция в ст.32 гарантирует каждому гражданину свободу мысли, мнений, а также свободу выражения посредством слова, изображения или иными возможными способами; в ст.33 запрещает цензуру творчества; ст.34 ч.(5) не допускает цензуру средств массовой информации. В этом контексте Конституция обязывает средства массовой информации не допускать нанесение ущерба мерам, направленным на защиту граждан, или национальной безопасности.

С другой стороны, Конституция в ст.34 закрепляет право лица на доступ к любой информации, касающейся общественных дел, а в ст.33 ч.(3) обязывает государство способствовать сохранению, развитию и распространению достижений национальной и мировой культуры и науки, тем самым обеспечивая не только свободу художественного и научного творчества, но и доступ к творчеству, который может быть осуществлен посредством вещательных организаций.

Многочисленные сферы участия телевидения и радио и их взаимодействие с правами лица и деятельностью органов публичного управления требуют тщательного регулирования деятельности вещательных организаций, для поддержки демократических процессов и раскрытия творческого потенциала общества. При регулировании деятельности телевидения и радио должны учитываться интересы всех участвующих субъектов: общества, вещательных организаций и публичных органов, регулирующих данную деятельность.

Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд осуществил многосторонний анализ правовых вопросов, содержащихся в обращении.

4. В процессе совещания, проходившего с соблюдением ст.55 Кодекса конституционной юрисдикции, мнения судей Конституционного суда по рассмотренному делу разделились. При голосовании предложений судей было зарегистрировано равенство голосов. В соответствии с принципом гласности и прозрачности, предусмотренного Законом о Конституционном суде и Кодексом конституционной юрисдикции, Конституционный суд решил изложить оба мнения по предмету обращения.

4.1. а) Согласно мнению трех судей, суд должен был расширить пределы своей компетенции и признать неконституционными синтагму “условия, критерии” из ст.40 ч.(1) п.j) Кодекса телевидения и радио и в целом Положение о порядке и условиях выдачи лицензий на вещание и разрешений на ретрансляцию, утвержденное Постановлением Парламента № 433-XVI от 28.12.2006 года.

Учитывая влияние вещательных организаций на общественные отношения, их деятельность подлежит регулированию посредством лицензирования и в этом смысле она должна соответствовать общим принципам лицензирования, а как экономическая деятельность – и основным принципам предпринимательской деятельности. Эти принципы предполагают предсказуемость и регулирование лицензионной деятельности законодательными актами, учреждение единого порядка лицензирования на всей территории Республики Молдова, материальное и процедурное регулирование посредством законодательных актов условий и процедур лицензирования и т.д.

Выявив в Кодексе телевидения и радио нормы, не соответствующие не только основным принципам лицензирования, но и конституционным гарантиям свободы предпринимательской деятельности, предусмотренных в ст.126 ч.(1) п.b) Конституции, судьи сочли необходимым расширить контроль конституционности и в отношении этих норм закона.

На основании ст.8 Закона № 451-XV от 30.07.2001 “О регулировании предпринимательской деятельности, путем лицензирования”³ Координационный совет по телевидению и радио был признан органом, лицензирующим деятельность “по вещанию программных комплексов посредством наземных радиоэлектронных средств и/или при помощи средств связи, иных чем наземные радиоэлектронные”.

________________

³ Переопубликован М.О., 2005, № 26-28 ст.95

Условия и принципы выдачи лицензий относятся к политике лицензирования и должны быть предусмотрены законом. Данное требование четко изложено в ст.2 вышеуказанного закона, согласно которой условия лицензирования – это “совокупность требований и условий, установленных законами, специально регулирующими лицензируемые виды деятельности, выполнение которых заявителем и лицензиатом обязательно при осуществлении соответствующего вида деятельности”. В целях предотвращения конфликта интересов, указанные нормы закона не позволяют органу, осуществляющему лицензирование и надзор лицензируемой деятельности, определять условия и критерии лицензирования, на основании которых он осуществляет свою деятельность.

Исключительное полномочие Парламента устанавливать условия лицензирования продиктовано не только необходимостью недопущения конфликта интересов, но также и положениями ст.126 ч.(1) п.b) Конституции, которые закрепляют позитивную обязанность государства гарантировать свободу торговли и предпринимательской деятельности. Эту обязанность, а также негативную обязанность не допустить на рынок телевидения и радио экономических агентов, нарушающих право лица на информацию и сопутствующие права, государство может осуществить только путем установления ясных условий и процедур лицензирования, право на применение которых передано органам с ограниченными законом полномочиями.

Ст.40 Кодекса телевидения и радио предусматривает полномочия Координационного совета по телевидению и радио. Согласно п.j), Координационный совет по телевидению и радио определяет условия, критерии и процедуру выдачи лицензий на вещание. Данная норма провоцирует конфликт интересов между регулирующим органом, законодательным органом и экономическими агентами, функционирующими в области телевидения и радио. Таким образом, синтагма “условие, критерии” из ст.40 ч.(1) п.j) Кодекса телевидения и радио не соответствует ст.126 ч.(1) п.b) Конституции.

Это мнение можно подтвердить положениями ст.23 Кодекса телевидения и радио, которая устанавливает параметры, условия и критерии выдачи лицензий. Часть (3) ст.23 предусматривает исчерпывающий перечень условий для предоставления лицензий. Установление Координационным советом по телевидению и радио в соответствии со ст.40 ч.(1) п.j) Кодекса телевидения и радио других условий для выдачи лицензий обязательно приведет к нарушению прав вещательных организаций. В настоящее время Координационный совет по телевидению и радио имеет достаточно полномочий, так как ст.23 ч.(3) п.а) Кодекса телевидения и радио позволяет ему выдавать лицензию только вещателю, который будет соблюдать Стратегию покрытия национальной территории аудиовизуальными программными комплексами и Национальный план распределения наземных электрорадиочастот, которые принимаются Координационным советом по телевидению и радио.

4.1. b) По мнению судей, Положение не соответствует Конституции по форме. Ст.68 ч.(2) Кодекса телевидения и радио обязывает Координационный совет по телевидению и радио разработать свой устав, структуру, смету расходов и размер должностного оклада членов и сотрудников Координационного совета по телевидению и радио, которые должны были быть приняты Парламентом.

Норма Кодекса телевидения и радио как органического закона, является обязательной не только для Координационного совета по телевидению и радио, автономного органа в области телевидения и радио, но и для Парламента, в случае принятия актов по юридической силе подчиненных Кодексу. Это правило установлено в ст.66 п.а) и ст.74 Конституции, которые не позволяют отклонение нижестоящего законодательного акта, принятого простым большинством, от вышестоящего акта, принятого квалифицированным большинством.

Таким образом, Кодекс телевидения и радио не предусматривает для Координационного совета по телевидению и радио обязанность разработать, а для Парламента обязанность утвердить Положение о порядке и условиях выдачи лицензий на вещание и разрешений на ретрансляцию. Более того, Положение не указано в названии и в содержании Постановления № 433-XVI, произвольно включено в приложение № 1, которое содержит устав Координационного совета по телевидению и радио и утверждение которого уже предусмотрено как Кодексом телевидения и радио, так и ст.1 Постановления № 433-XVI. По своему содержанию Положение не может входить в Устав Координационного совета по телевидению и радио, и поэтому его следовало утвердить отдельной статьей Постановления № 433-XVI. По правилам законодательной техники, Положение следовало указать в наименовании и содержании постановления и включить в отдельном приложении.

Неконституционность ст.26 ч.(1) п.а) Положения проявляется и в соотношении со ст.74 Конституции, которая устанавливает порядок принятия Парламентом нормативных актов в зависимости от их иерархии. Согласно конституционным нормам, а также положениям Закона № 780-XV от 27.12.2001 года “О законодательных актах”⁴, постановление Парламента может только конкретизировать нормы закона, но не может предусмотреть на первичном уровне новые общественные отношения.

________________

⁴ М.О., 2001, № 36-38, ст.20

Будучи подвергнуты тщательному анализу с грамматической и филологической точки зрения, норма ст.24 Кодекса телевидения и радио, согласно которой для продления лицензии по праву, при подаче заявления, необходимо, чтобы обладатель лицензии осуществлял свою деятельность в соответствии с положениями Кодекса, и норма ст.26 ч.(1) п.а) Положения, которая для продления лицензии устанавливает условие получения лицензии на основании Кодекса телевидения и радио, являются противоречивыми. Осуществлять деятельность в соответствии с Кодексом не означает получать лицензию на основании нового Кодекса. Таким образом, оспариваемая норма предусматривает новое положение, не установленное актом выше по значению – Кодексом телевидения и радио, для развития и исполнения которого было принято Положение.

Аналогичное толкование вытекает и из ст.68 ч.(5) Кодекса телевидения и радио, согласно которой: “Координационному совету по телевидению и радио в двухмесячный срок со дня своего образования инициировать контроль существующих программных комплексов и законности выдачи лицензии их обладателям, в том числе вещательным организациям, созданным и финансированным органами местного публичного управления, и разработать рекомендации о придании им законности таким образом, чтобы не допустить их ликвидации, а, напротив, обеспечить создание разнообразной среды для развития телевидения и радио”. Следовательно, вещательная организация действует “в соответствии с положениями Кодекса”, если при проверке, осуществленной в двухмесячный срок со дня создания, Координационный совет по телевидению и радио установил, что лицензия была выдана в соответствии с законом.

На основании вышеизложенного, трое судей считают, что ст.26 ч.(1) п.а) Положения не соответствует ст.66 п.а) и ст.74 Конституции в части иерархии законодательных актов, и отмечают, что оспариваемая норма Положения по отношению к норме закона является ограничительной, что недопустимо, учитывая положения ст.54 Конституции, согласно которым осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом. Так же, как и закон, постановление Парламента является законодательным актом, но подчиняется закону, то есть по юридической силе стоит ниже закона и не может содержать нормы, превышающие пределы закона в данной области.

4.2. По мнению трех судей Конституционного суда, обращение является необоснованным. Они считают, что Положение о порядке и условиях выдачи лицензий на вещание и разрешений на ретрансляцию не противоречит приведенным в обращении ст.22, ст.54 и ст.72 Конституции по следующим основаниям.

Согласно ст.8 ч.(1) п.f) пп.51 переопубликованного Закона № 451-XV от 30.07.2001 “О регулировании предпринимательской деятельности, путем лицензирования” деятельность по вещанию программных комплексов посредством наземных радиоэлектронных средств и/или при помощи средств связи, иных чем наземные радиоэлектронные, должны быть урегулированы лицензированием Координационным советом по телевидению и радио.

Глава IV Кодекса телевидения и радио содержит положения о лицензировании. Ст.23 ч.(3) Кодекса предусматривает условия выдачи лицензий на вещание Координационным советом по телевидению и радио.

Положениями ст.23 ч.(1) и ч.(4) Кодекса телевидения и радио законодатель предоставил Координационному совету по телевидению и радио право выдавать лицензии на вещание и устанавливать порядок и условия выдачи лицензий на вещание.

Согласно ст.24 ч.(1) Кодекса телевидения и радио лицензия на вещание продлевается по праву на основании заявления вещательной организации, если она осуществляла свою деятельность в соответствии с положениями Кодекса и соблюдала условия лицензии на протяжении всего срока ее действия. Судьи подчеркивают, что ст.26 ч.(1) п.а) Положения конкретизирует эти нормы.

Ссылаясь на ст.54 и ст.72 Конституции, не указав конкретные нормы и логическую взаимосвязь между положениями закона и нарушенными, по их мнению, конституционными нормами, авторы обращения утверждают, что согласно Кодексу телевидения и радио вещательные организации имеют право на продление лицензий, выданных на основании Закона о телевидении и радио, однако это право было ограничено ст.26 ч.(1) п.а) Положения, утвержденного постановлением Парламента, являющимся подзаконным актом, норма которого не предусмотрена органическим законом.

Положения ст.54 Конституции предусматривают условия ограничения некоторых прав и свобод. Право на продление лицензии на вещание установлено законом и не относится к категории основных прав и свобод, закрепленных и гарантированных Конституцией. Следовательно, положения ст.54, а также ст.72 Конституции, которая предусматривает категории законов, не применимы к рассматриваемому делу.

Авторы обращения считают, что ст.26 ч.(1) п.а) Положения превышает пределы, установленные Кодексом телевидения и радио. Необходимо подчеркнуть, что в случае выявления несоответствия между нормами Положения и нормами Кодекса телевидения и радио следует применить закон, учитывая, что по юридической силе постановление Парламента подчиняется закону.

В обращении авторы утверждают, что ст.26 ч.(1) п.а) Положения нарушает принцип необратимости закона, закрепленного в ст.22 Конституции, но не приводят убедительных аргументов.

В этом смысле необходимо отметить, что согласно ст.68 п.8 Кодекса телевидения и радио лицензии на вещание, выданные вещательным организациям до вступления в силу Кодекса, действительны до истечения сроков, на которые они были выданы. Следовательно, по истечении срока обладатель лицензии должен подчиниться Кодексу телевидения и радио.

Таким образом, ст.26 ч.(1) п.а) Положения не нарушает нормы ст.22, ст.54 и ст.72 Конституции.

По мнению судей, предмет обращения относится к толкованию норм ст.24 ч.(1) Кодекса телевидения и радио, в частности синтагмы “продлевается по праву”, однако согласно ст.66 п.с) Конституции толкование законов является основным полномочием Парламента.

Судьи считают также, что порядок принятия Положения, которое является составной частью Устава Координационного совета по телевидению и радио, не относится к вопросам конституционности.

5. При равенстве голосов, высказанных при принятии акта Конституционного суда, согласно ст.27 ч.(2) Закона о Конституционном суде и ст.66 ч.(5) Кодекса конституционной юрисдикции, оспоренное положение нормативного акта Парламента считается конституционным, а производство по делу прекращается.

Исходя из изложенного, на основании ст.26 и ст.27 Закона о Конституционном суде, ст.61, ст.64 и ст.66 ч.(5) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Прекратить производство по делу о контроле конституционности ст.26 ч.(1) п.а) Положения о порядке и условиях выдачи лицензий на вещание и разрешений на ретрансляцию, утвержденного Постановлением Парламента № 433-XVI от 28 декабря 2006 года.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в “Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.