Decizie nr.4 din 06.10.2009 despre sistarea procesului pentru controlul constituţionalităţii art.26 alin.(1) lit.a) din Regulamentul cu privire la procedura şi condiţiile de eliberare a licenţelor de emisie şi a autorizaţiilor de retransmisie, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr.433-XVI din 28 decembrie 2006

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

D E C I Z I E

despre sistarea procesului pentru controlul constituţionalităţii art.26 alin.(1) lit.a)

din Regulamentul cu privire la procedura şi condiţiile de eliberare a licenţelor

de emisie şi a autorizaţiilor de retransmisie, aprobat prin Hotărîrea

Parlamentului nr.433-XVI din 28 decembrie 2006

nr. 4  din  06.10.2009

 (în vigoare 06.10.2009) 

Monitorul Oficial nr.156 art.19 din 16.10.2009

* * *

Curtea Constituţională în componenţa:

grefier Aliona Balaban, cu participarea lui Vladislav Roşca, Oleg Gutium, reprezentanţi ai autorilor sesizării, Ion Creangă, reprezentant al Parlamentului, călăuzindu-se de art.135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, art.4 alin.(1) lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.4 alin.(1) lit.a) şi art.16 alin.(1) din Codul jurisdicţiei constituţionale, a examinat în şedinţă plenară deschisă dosarul pentru controlul constituţionalităţii art.26 alin.(1) lit.a) din Regulamentul cu privire la procedura şi condiţiile de eliberare a licenţelor de emisie şi a autorizaţiilor de retransmisie, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr.433-XVI din 28 decembrie 2006.

Drept temei pentru examinarea dosarului a servit sesizarea deputaţilor în Parlament Victor Osipov şi Leonid Bujor, depusă la 24 aprilie 2009, în conformitate cu prevederile art.24 şi art.25 lit.a) din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.38 lit.a) şi art.39 din Codul jurisdicţiei constituţionale.

Prin decizia Curţii Constituţionale din 11 mai 2009 sesizarea a fost acceptată pentru examinare în fond.

În procesul examinării preliminare a sesizării Curtea Constituţională a solicitat puncte de vedere Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Ministerului Justiţiei, Procuraturii Generale, Consiliului Coordonator al Audiovizualului, Instituţiei Publice Naţionale a Audiovizualului Compania “Teleradio-Moldova”, Agenţiei Naţionale pentru Protecţia Concurenţei, Centrului Independent de Jurnalism, Uniunii Jurnaliştilor, Facultăţii de jurnalism a USM, Consiliului de observatori al IPNA Compania “Teleradio-Moldova”.

Examinînd materialele dosarului, audiind informaţia prezentată de judecătorul-raportor şi explicaţiile participanţilor la proces, Curtea Constituţională

A CONSTATAT:

1. La 27 iulie 2006, prin Legea nr.260-XVI, Parlamentul a adoptat Codul audiovizualului al Republicii Moldova.¹ Art.24 din Codul audiovizualului stipulează: “Licenţa de emisie se prelungeşte de drept radiodifuzorului, la solicitare, dacă acesta a activat în conformitate cu prevederile prezentului Cod şi a respectat, pe parcursul termenului de validitate a licenţei de emisie, condiţiile prevăzute în ea”.

____________________

¹ M.O., 2006, nr.131-133, art.679.

La 28 decembrie 2006 Parlamentul a adoptat Hotărîrea nr.433-XVI “Cu privire la aprobarea statutului, a structurii organizatorice şi a efectivului-limită ale Consiliului Coordonator al Audiovizualului”² (în continuare – Hotărîrea nr.433-XVI), prin art.1 aprobînd statutul Consiliului Coordonator al Audiovizualului, pe care l-a inserat în anexa nr.1. În aceeaşi anexă a inclus şi Regulamentul cu privire la procedura şi condiţiile de eliberare a licenţelor de emisie şi a autorizaţiilor de retransmisie (în continuare – Regulamentul). Structura organizatorică a Consiliului Coordonator al Audiovizualului, aprobată prin art.1 al Hotărîrii nr.433-XVI, a fost inclusă în anexa nr.2.

____________________

² M.O., 2006, nr.6-9, art.9.

Potrivit prevederilor art.26 alin.(1) din Regulament: “După expirarea termenului de valabilitate a licenţei de emisie, la solicitarea radiodifuzorului, licenţa poate fi prelungită de drept, cu respectarea următoarelor condiţii:

a) licenţa de emisie a fost obţinută în temeiul Codului audiovizualului;

b) activitatea anterioară a fost desfăşurată în conformitate cu prevederile Codului audiovizualului;

c) au fost respectate condiţiile prevăzute în licenţa de emisie pe parcursul termenului de valabilitate a acesteia”.

2. Autorii sesizării consideră că prevederea art.26 alin.(1) lit.a) din Regulament vine în contradicţie cu dispoziţiile art.22, art.54 şi art.72 din Constituţie, invocînd următoarele argumente: conform prevederilor Codului audiovizualului, radiodifuzorii dispun de dreptul de a le fi prelungite licenţele eliberate în baza Legii audiovizualului, drept limitat prin Regulamentul cu privire la procedura şi condiţiile de eliberare a licenţelor de emisie şi a autorizaţiilor de retransmisie, care este un act normativ subordonat legii; la data intrării în vigoare a Legii audiovizualului Parlamentul a hotărît că relaţiile legate de eliberarea licenţelor de emisie trebuie să fie reglementate prin lege organică; potrivit principiului de drept civil, dreptul subiectiv constituit în baza unei legi anterioare nu poate fi atins de cel născut în baza unei legi posterioare.

3. Examinînd prevederea contestată sub raportul dispoziţiilor constituţionale şi ale legislaţiei în domeniu, Curtea reţine că audiovizualul constituie o componentă esenţială a oricărei societăţi democratice şi un atribut indispensabil al oricărei formaţiuni statale. În urma dezvoltării tehnologiilor informaţionale audiovizualul a devenit cel mai persuasiv şi puternic mijloc de informare în masă, avînd impact asupra gîndirii şi comportamentului oamenilor, al colectivităţilor întregi.

În activitatea sa audiovizualul interacţionează cu garanţiile de exercitare a unei game largi de drepturi constituţionale: de la dreptul de proprietate al fondatorilor instituţiilor audiovizualului pînă la dreptul persoanei de acces la valorile culturale ale societăţii. Imposibilitatea accederii libere la fluxul de informaţii şi de opinii îngrădeşte exerciţiul drepturilor constituţionale ale persoanei.

În acest sens, precum şi pentru reglementarea relaţiilor în continuă evoluţie din domeniul audiovizualului, Constituţia Republicii Moldova garantează persoanelor aflate sub jurisdicţia sa un şir de drepturi constituţionale, care necesită a fi asigurate de către autorităţile publice. Astfel, pe de o parte, Constituţia, vizînd radiodifuzorii, în art.32 garantează oricărui cetăţean libertatea gîndirii, a opiniei şi a exprimării în public prin cuvînt, imagine sau prin alt mijloc posibil; în art.33 interzice cenzura creaţiei; în art.34 alin.(5) pune sub interdicţie cenzura mijloacelor de informare publică. În aceeaşi ordine de idei, Constituţia obligă mijloacele de informare în masă să excludă prejudicierea măsurilor de protecţie a cetăţenilor şi a siguranţei naţionale.

Pe de altă parte, Constituţia în art.34 statuează dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public, iar în art.33 alin.(3) obligă statul să contribuie la păstrarea, la dezvoltarea şi la propagarea realizărilor culturii şi ştiinţei, naţionale şi mondiale, determinîndu-l astfel să asigure nu numai libertatea creaţiei artistice şi ştiinţifice, dar şi accesul la această creaţie, care poate fi realizat prin instituţiile audiovizualului.

Multitudinea sferelor de implicare a audiovizualului şi interacţiunea acestuia cu drepturile persoanei şi activitatea autorităţilor publice impun reglementarea riguroasă a activităţii instituţiilor audiovizualului, pentru a putea fi îndreptate spre susţinerea proceselor democratice şi valorificarea potenţialului creator al societăţii. Reglementarea activităţii audiovizualului necesită a fi corelată cu interesele subiecţilor implicaţi: instituţiile audiovizualului, autorităţile publice angajate în reglementarea acestei activităţi şi publicul.

Pentru considerentele expuse Curtea Constituţională a examinat multiaspectual problemele de drept abordate în sesizare.

4. În cadrul deliberărilor, desfăşurate cu respectarea art.55 din Codul jurisdicţiei constituţionale, opiniile judecătorilor Curţii Constituţionale asupra cauzei examinate s-au divizat. Fiind puse la vot propunerile judecătorilor, s-a înregistrat paritate de voturi. În consecinţă, în concordanţă cu principiul publicităţii şi transparenţei statuat de Legea cu privire la Curtea Constituţională şi Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea a decis să expună ambele motivaţii asupra obiectului sesizării.

4.1. a) Conform opiniei a trei judecători, Curtea trebuia să-şi extindă limitele de competenţă şi să declare neconstituţionale sintagma “condiţiile, criteriile” cuprinsă în art.40 alin.(1) lit.j) din Codul audiovizualului şi integral Regulamentul cu privire la procedura şi condiţiile de eliberare a licenţelor de emisie şi a autorizaţiilor de retransmisie, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr.433-XV din 28.12.2006.

Ca urmare a impactului asupra relaţiilor publice, activitatea instituţiilor audiovizualului este supusă reglementării prin licenţiere şi în acest sens trebuie să corespundă principiilor generale ale licenţierii, iar ca activitate economică – şi principiilor de bază ale activităţii de întreprinzător. Principiile respective impun, printre altele, previzibilitatea şi reglementarea prin acte legislative a activităţilor licenţiate, stabilirea modului unic de licenţiere pe tot teritoriul Republicii Moldova, reglementarea materială şi procedurală prin acte legislative a condiţiilor şi procedurilor de licenţiere ş.a.

Atestînd în Codul audiovizualului norme ce contravin nu numai principiilor de bază ale licenţierii, dar şi garanţiilor constituţionale privind libertatea activităţii de întreprinzător, statuate de art.126 alin.(1) lit.b) din Constituţie, judecătorii Curţii au considerat necesar să extindă controlul constituţionalităţii asupra acestor norme.

Prin art.8 din Legea nr.451-XV din 30.07.2001 “Privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător”³, Consiliul Coordonator al Audiovizualului este recunoscut ca o autoritate de licenţiere în domeniul “activităţii de emisie pentru difuzarea serviciilor de programe pe cale radioelectrică terestră şi/sau prin orice alte mijloace de telecomunicaţii decît cele radioelectrice terestre”.

____________________

³ Republicată. M.O., 2005, nr.26-28, art.95.

M.O., 2001, nr.108-109, art.826.

Condiţiile şi principiile de acordare a licenţelor fac domeniul politicilor de licenţiere şi trebuie să fie elaborate prin lege. Cerinţa este expusă clar în art.2 al legii precitate, care defineşte condiţiile de licenţiere drept “totalitatea cerinţelor şi condiţiilor stabilite prin legile ce reglementează expres activităţile licenţiate, a căror respectare este obligatorie pentru solicitantul şi titularul de licenţă la desfăşurarea genului respectiv de activitate”. Pentru a exclude conflictul de interese, normele citate nu permit organului de licenţiere şi de supraveghere a activităţii licenţiate să reglementeze condiţiile şi criteriile de licenţiere, în baza cărora el îşi exercită activitatea.

Atribuţia exclusivă a Parlamentului de a reglementa condiţiile de licenţiere decurge nu numai din raţiunea de a nu admite conflictele de interese, ci şi din prevederea art.126 alin.(1) lit.b) din Constituţie, care instituie obligaţia pozitivă a statului de a garanta libertatea comerţului şi a activităţii de întreprinzător. Această obligaţie, precum şi obligaţia negativă de a împiedica pătrunderea pe piaţa audiovizualului a agenţilor care încalcă dreptul la informaţie şi drepturile corelative ale persoanei, statul şi le poate onora numai prin instituirea unor condiţii şi proceduri clare de licenţiere, dreptul de aplicare a cărora este transmis unor autorităţi cu putere decizională limitată prin acte legislative.

Art.40 din Codul audiovizualului stipulează atribuţiile Consiliului Coordonator al Audiovizualului. Potrivit lit.j), Consiliul Coordonator al Audiovizualului stabileşte condiţiile, criteriile şi procedura de acordare a licenţelor de emisie. Această normă generează un conflict de interese între instituţia în cauză şi organul legislativ şi agenţii economici care activează în domeniul audiovizualului. Prin urmare, sintagma “condiţiile, criteriile” cuprinsă în art.40 alin.(1) lit.j) din Codul audiovizualului contravine art.126 alin.(1) lit.b) din Constituţie.

În susţinerea acestei concluzii poate fi invocat art.23 din Codul audiovizualului, care stabileşte parametrii, condiţiile şi criteriile de eliberare a licenţelor. Alin.(3) art.23 stipulează exhaustiv condiţiile de acordare a licenţelor. Instituirea de către Consiliul Coordonator al Audiovizualului, în baza art.40 alin.(1) lit.j) din Codul audiovizualului, a altor condiţii de acordare a licenţelor va duce, inevitabil, la încălcarea drepturilor radiodifuzorilor. Actualmente Consiliul Coordonator al Audiovizualului are suficientă putere decizională, deoarece art.23 alin.(3) lit.a) din Codul audiovizualului îi permite să elibereze licenţa numai acelui radiodifuzor, care va respecta Strategia de acoperire teritorială cu servicii de programe şi Planul naţional al frecvenţelor radioelectrice, acte care sînt adoptate de Consiliul Coordonator al Audiovizualului.

4.1. b) În opinia judecătorilor, Regulamentul contravine Constituţiei sub aspect formal. Art.68 alin.(2) din Codul audiovizualului obligă Consiliul Coordonator al Audiovizualului să elaboreze statutul propriu, structura, devizul de cheltuieli şi cuantumul salariului funcţiei membrilor şi colaboratorilor Consiliului Coordonator al Audiovizualului, care urmau să fie aprobate de către Parlament.

Norma Codului audiovizualului, ca lege organică, este executorie nu numai pentru Consiliul Coordonator al Audiovizualului, autoritate publică autonomă în domeniul audiovizualului, dar şi pentru Parlament, în cazul adoptării actelor ierarhic inferioare Codului. Această regulă este impusă de art.66 lit.a) şi art.74 din Constituţie, care nu permit devierea actului legislativ inferior, adoptat cu o majoritate simplă, de la actul legislativ superior, adoptat cu o majoritate calificată.

Astfel, Codul audiovizualului nu prevede, pentru Consiliul Coordonator al Audiovizualului, obligativitatea elaborării şi, pentru Parlament, obligativitatea adoptării Regulamentului cu privire la procedura şi condiţiile de eliberare a licenţelor de emisie şi a autorizaţiilor de retransmisie. Mai mult ca atît, Regulamentul în cauză nu este indicat nici în titlul, nici în cuprinsul Hotărîrii nr.433-XVI, este inclus în mod arbitrar în Anexa nr.1, care conţine statutul Consiliului Coordonator al Audiovizualului, aprobarea căruia este stipulată atît de Codul audiovizualului, cît şi de art.1 al Hotărîrii nr.433-XVI. Regulamentul este un act care nu se încadrează în conţinutul Statutului Consiliului Coordonator al Audiovizualului, deci, trebuia aprobat printr-un articol al Hotărîrii nr.433-XVI. După regulile tehnicii legislative, Regulamentul trebuia să fie anunţat în titlul şi conţinutul hotărîrii şi inclus în altă anexă.

Neconstituţionalitatea normei cuprinse în art.26 alin.(1) lit.a) din Regulament poate fi dedusă şi prin raportare la art.74 din Constituţie, care stipulează rigiditarea procedurii adoptării de către Parlament a actelor normative în funcţie de ierarhia acestora. Potrivit normelor constituţionale, precum şi al prevederilor Legii nr.780-XV din 27.12.2001 “Privind actele legislative”⁴, hotărîrea Parlamentului poate doar să dezvolte normele unei legi, însă nu poate să reglementeze la nivel primar noi relaţii sociale.

____________________

⁴ M.O., 2001, nr.36-38, art.20.

Fiind supuse unei analize exegetice sub aspect gramatical şi filologic, norma art.24 din Codul audiovizualului, potrivit căreia pentru prelungirea licenţei de drept, la solicitare, este necesar ca titularul să activeze în conformitate cu prevederile Codului, şi norma art.26 alin.(1) lit.a) din Regulament, care pentru prelungirea licenţei impune condiţia obţinerii licenţei de emisie în temeiul Codului audiovizualului, învederează o discrepanţă. Or, a activa în conformitate cu Codul nu înseamnă a obţine licenţa în temeiul noului Cod. Astfel, norma contestată admite o nouă reglementare, neimpusă prin actul superior – Codul audiovizualului, pentru dezvoltarea şi executarea căruia a fost adoptat Regulamentul.

O astfel de interpretare decurge şi din prevederile art.68 alin.(5) al Codului audiovizualului, conform cărora “Consiliul Coordonator al Audiovizualului va iniţia, în termen de 2 luni de la constituire, controlul serviciilor de programe existente şi al legalităţii eliberării licenţelor către titulari, inclusiv radiodifuzorilor fondaţi şi finanţaţi de autorităţile administraţiei publice locale, va elabora recomandări privind mecanismele de intrare în legalitate a acestora, astfel încît să nu se admită lichidarea lor, ci să se asigure crearea unui mediu pluralist de dezvoltare a domeniului audiovizualului”. Astfel, se consideră că instituţia audiovizualului activează “în conformitate cu prevederile prezentului Cod” dacă pe parcursul a 2 luni de la constituire Consiliul Coordonator al Audiovizualului a constatat în cadrul controlului că licenţa a fost eliberată în mod legal.

În baza celor enunţate trei judecători consideră că norma art.26 alin.(1) lit.a) din Regulament nu corespunde rigorilor art.66 lit.a) şi art.74 din Constituţie, în aspectul ierarhiei actelor legislative, opinînd, de asemenea, că norma contestată a Regulamentului în raport cu norma legală denotă o restrîngere, fapt inadmisibil, avînd în vedere dispoziţiile art.54 din Constituţie, potrivit cărora exerciţiul drepturilor şi al libertăţilor nu poate fi supus altor restrîngeri decît celor prevăzute de lege. Ca şi legea, hotărîrea Parlamentului este un act legislativ, însă se subordonează legii, adică este un act subsecvent acesteia şi nu poate conţine norme care depăşesc legea din domeniu.

4.2. Alţi trei judecători ai Curţii Constituţionale consideră că sesizarea este nefondată. În opinia lor, dispoziţia art.26 alin.(1) lit.a) din Regulamentul cu privire la procedura şi condiţiile de eliberare a licenţelor de emisie şi a autorizaţiilor de retransmisie nu contravine art.22, art.54 şi art.72 din Constituţie, invocate în sesizare, pentru următoarele considerente.

Potrivit art.8 alin.(1) lit.f) p.51 din Legea modificată nr.451-XV din 30 iulie 2001 “Privind reglementarea prin licenţiere a activităţii de întreprinzător”, activitatea de emisie pentru difuzarea serviciilor de programe pe cale radioelectrică terestră şi/sau prin orice mijloace de telecomunicaţii decît cele radioelectrice terestre se supun reglementării prin licenţiere de către Consiliul Coordonator al Audiovizualului.

Capitolul IV din Codul audiovizualului al Republicii Moldova are drept obiect licenţierea. Art.23 alin.(3) din Cod stipulează condiţiile pentru eliberarea licenţelor de emisie de către Consiliul Coordonator al Audiovizualului.

Prin dispoziţiile art.23 alin.(1) şi alin.(4) din Codul audiovizualului legislatorul a autorizat Consiliul Coordonator al Audiovizualului să elibereze licenţele de emisie şi să stabilească procedura şi condiţiile de eliberare a licenţelor de emisie.

Potrivit art.24 alin.(1) din Codul audiovizualului, licenţa de emisie se prelungeşte de drept radiodifuzorului la solicitare, dacă acesta a activat în conformitate cu prevederile prezentului Cod şi a respectat, pe parcursul termenului de validitate a licenţei de emisie, condiţiile prevăzute în ea. Judecătorii subliniază că stipulaţia cuprinsă în art.26 alin.(1) lit.a) din Regulament concretizează aceste prevederi.

Invocînd art.54 şi art.72 din Constituţie, fără a indica normele concrete şi legătura logică şi cauzală între prevederea legală şi normele constituţionale pretins încălcate, autorii sesizării susţin că, potrivit Codului audiovizualului, radiodifuzorii dispun de dreptul la prelungirea licenţelor eliberate în baza Legii audiovizualului, însă acest drept a fost limitat prin art.26 alin.(1) lit.a) din Regulamentul aprobat prin Hotărîrea Parlamentului, act subsecvent legii, această normă nefiind prevăzută de legea organică.

Dispoziţiile art.54 din Constituţie se referă la restrîngerea unor drepturi şi libertăţi. Dreptul la prelungirea licenţei de emisie este stabilit prin lege şi nu face parte din categoria drepturilor şi libertăţilor fundamentale, consacrate şi garantate de Constituţie. Prin urmare, dispoziţiile art.54, precum şi cele ale art.72 din Constituţie, care statuează categoriile de legi, nu au relevanţă pentru această cauză.

Autorii sesizării consideră că prevederea art.26 alin.(1) lit.a) din Regulament depăşeşte limitele Codului audiovizualului. De subliniat că, în cazul în care s-a notificat o discrepanţă între dispoziţiile Regulamentului şi cele ale Codului audiovizualului, avînd în vedere că legea are forţă juridică superioară faţă de hotărîrea Parlamentului, urmează a fi aplicată legea.

În sesizare se afirmă, fără a se aduce argumente concludente, că art.26 alin.(1) lit.a) din Regulament încalcă principiul neretroactivităţii legii, consacrat în art.22 din Constituţie.

În acest sens este necesar de menţionat că, potrivit art.68 pct.8 din Codul audiovizualului, licenţele de emisie eliberate radiodifuzorilor înainte de intrarea în vigoare a Codului rămîn în vigoare pînă la expirarea termenelor pentru care au fost acordate. Prin urmare, la expirarea termenului, titularul licenţei trebuie să se conformeze Codului audiovizualului.

Astfel, prevederea art.26 alin.(1) lit.a) din Regulament nu încalcă dispoziţiile art.22, art.54 şi art.72 din Constituţie.

În opinia judecătorilor, problema abordată în sesizare ţine de interpretarea dispoziţiilor art.24 alin.(1) din Codul audiovizualului, în special a sintagmei “se prelungeşte de drept”, însă interpretarea legilor, potrivit art.66 lit.c) din Constituţie, este o atribuţie de bază a Parlamentului.

De asemenea, judecătorii consideră că procedura de adoptare a Regulamentului, care este parte integrantă a Statutului Consiliului Coordonator al Audiovizualului, nu constituie o problemă de constituţionalitate.

5. Ca urmare a egalităţii de voturi exprimate la adoptarea actului Curţii, conform art.27 alin.(2) din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi art.66 alin.(5) din Codul jurisdicţiei constituţionale, prevederea contestată a actului normativ al Parlamentului se prezumă constituţională, iar procesul asupra cauzei se sistează.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art.26 şi art.27 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, art.61, art.64 şi art.66 alin.(5) din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

DECIDE:

1. Se sistează procesul pentru controlul constituţionalităţii art.26 alin.(1) lit.a) din Regulamentul cu privire la procedura şi condiţiile de eliberare a licenţelor de emisie şi a autorizaţiilor de retransmisie, aprobat prin Hotărîrea Parlamentului nr.433-XVI din 28 decembrie 2006.

2. Prezenta decizie este definitivă, nu poate fi supusă nici unei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.