Определение N 4 от 14.05.2013 об отказе в принятии к рассмотрению по существу обращения № 18а/2013 о контроле конституционности Закона № 108 от 3 мая 2013 года о внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты (Кодекс о выборах и Закон о статусе депутата Парламента)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

об отказе в принятии к рассмотрению по существу обращения № 18а/2013 о

контроле конституционности Закона № 108 от 3 мая 2013 года о внесении

изменений и дополнения в некоторые законодательные акты

(Кодекс о выборах и Закон о статусе депутата Парламента)

№ 4  от  14.05.2013

 (в силу 14.05.2013) 

Мониторул Офичиал № 116-118 ст.11 от 24.05.2013

* * *

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Тудор ПАНЦЫРУ,

Виктор ПОПА,

Петру РАЙЛЯН, судьи,

при участии секретаря заседания Людмилы Кихай,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 14 мая 2013 года,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

в закрытом совещании от 14 мая 2013 года

выносит следующее определение:

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. 14 мая 2013 года депутат Парламента Михай Годя представил в Конституционный суд обращение о контроле конституционности Закона № 108 от 3 мая 2013 г. о внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты (Кодекс о выборах и Закон о статусе депутата Парламента).

2. Законом № 108 от 3 мая 2013 г. о внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты Парламент изменил и дополнил положения Кодекса о выборах и Закона о статусе депутата Парламента.

Суть изменений составляет восстановление положений, действовавших до вступления в силу Закона № 94 от 19 апреля 2013 года, который устанавливал смешанную избирательную систему, выборы Парламента по одномандатным избирательным округам (мажоритарная система) и общенациональному избирательному округу (пропорциональная система).

А. Основания обращения

3. Изложенные автором обращения основания сводятся к следующему.

Приняв Закон № 108, Парламент фактически отменил Закон № 94 от 19 апреля 2013 года, вернулся к пропорциональной избирательной системе, при которой выборы проводятся только по одному общенациональному избирательному округу. В то же время Парламент, не приведя каких-либо аргументов, внес и другие изменения в законодательство о выборах, которые ранее не предусматривались:

1) увеличил избирательный порог на парламентских выборах;

2) ввел ограничения для студентов при голосовании;

3) запретил продление отведенного для голосования времени и др.

4. Автор обращения полагает, что аннулирование законодательного акта, которым была введена обсуждаемая продолжительное время избирательная система, уже через несколько дней после его принятия грубо нарушает принцип правовой определенности и стабильности законодательных норм в правовом и демократическом государстве. Таким образом, приняв Закон № 108 от 3 мая 2013 года, Парламент проигнорировал статьи 1, 2, 3, 16, 38, 54 Конституции Республики Молдова.

B. Применимое законодательство

- Национальное законодательство

5. Применимые положения Конституции (М.О. № 1 от 12.08.1994 г.):

Статья 1

Государство Республика Молдова

«(1) Республика Молдова – суверенное и независимое, единое и неделимое государство.

[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются.»

Статья 2

Суверенитет и государственная власть

«(1) Национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией.

(2) Ни одно частное лицо, ни одна часть народа, ни одна социальная группа, ни одна политическая партия или иное общественное объединение не могут осуществлять государственную власть от своего имени. Узурпация государственной власти является тягчайшим преступлением против народа.»

Статья 4

Права и свободы человека

«(1) Конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова.

(2) При наличии несоответствий между пактами и договорами об основных правах человека, одной из сторон которых является Республика Молдова, и внутренними законами приоритет имеют международные нормы.»

Статья 5

Демократия и политический плюрализм

«(1) Демократия в Республике Молдова осуществляется в условиях политического плюрализма, несовместимого с диктатурой и тоталитаризмом.

(2) Никакая идеология не может устанавливаться в качестве официальной государственной идеологии.»

Статья 7

Конституция – высший закон

«Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.»

Статья 8

Соблюдение международного права и международных договоров

«(1) Республика Молдова обязуется соблюдать Устав Организации Объединенных Наций и договоры, одной из сторон которых она является, строить свои отношения с другими государствами на общепризнанных принципах и нормах международного права.

(2) Вступлению в силу международного договора, содержащего положения, противоречащие Конституции, должен предшествовать пересмотр Конституции.»

Статья 16

Равенство

«(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения.»

Статья 38

Право избирать и быть избранным

«(1) Воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Право избирать имеют граждане Республики Молдова, достигшие на день выборов 18-летнего возраста, за исключением лиц, лишенных этого права в порядке, установленном законом.

(3) Право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом.»

Статья 39

Право на управление

«(1) Граждане Республики Молдова имеют право на участие в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей.

(2) Любому гражданину обеспечивается в соответствии с законом доступ к государственной службе.»

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

«(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20 – 24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы.»

Статья 60

Парламент – высший представительный и законодательный орган

«(1) Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.

[…]»

Статья 61

Выборы Парламента

«(1) Парламент избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Порядок организации и проведения выборов устанавливается органическим законом.

(3) Выборы депутатов Парламента проводятся не позднее чем в трехмесячный срок после истечения срока полномочий или роспуска Парламента предыдущего состава.»

Статья 72

Виды законов

«(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

(2) Конституционные законы – это законы по пересмотру Конституции.

(3) Органическим законом регламентируются:

a) избирательная система;

b) организация и проведение референдума;

c) организация и деятельность Парламента;

d) организация и деятельность Правительства;

e) организация и деятельность Конституционного суда, Высшего совета магистратуры, судебных инстанций, административного суда;

f) организация местного управления, территории, а также общий режим местной автономии;

g) организация и деятельность политических партий;

h) порядок создания особой экономической зоны;

i) общий правовой режим собственности и наследования;

j) общий режим трудовых отношений, профессиональные союзы и социальная защита;

k) общая организация образования;

l) общий режим религиозных культов;

m) режим чрезвычайного, осадного и военного положения;

n) правонарушения, наказания и режим отбывания наказаний;

о) объявление амнистии и помилования;

р) другие области, по которым Конституцией предусмотрено принятие органических законов;

r) другие области, по которым Парламентом признано необходимым принятие органических законов.

4) Ординарные законы действуют во всех областях общественных отношений, за исключением областей, регулируемых конституционными и органическими законами.»

- Международное законодательство

6. Применимые положения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод:

Статья 14

Запрещение дискриминации

«Пользование правами и свободами, признанными в настоящей Конвенции, должно быть обеспечено без какой бы то ни было дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или по любым иным признакам.»

Статья 3 Протокола № 1

Право на свободные выборы

«Высокие Договаривающиеся Стороны обязуются проводить свободные выборы с разумной периодичностью путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечат свободное волеизъявление народа в выборе законодательной власти.»

7. Соответствующие положения Всеобщей декларации прав человека:

Статья 7

«Все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона. Все люди имеют право на равную защиту от какой бы то ни было дискриминации, нарушающей настоящую Декларацию, и от какого бы то ни было подстрекательства к такой дискриминации.»

Статья 21

«1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей.

2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране.

3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобъемлющем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.

8. Соответствующие положения Международного пакта о гражданских и политических правах:

Статья 2

«1. Каждое участвующее в настоящем Пакте государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте, без какого бы то ни было различия, как то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.»

Статья 25

«Каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации, упоминаемой в статье 2, и без необоснованных ограничений право и возможность:

a) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

b) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей;

с) допускаться в своей стране на общих условиях равенства к государственной службе.»

Статья 26

«Все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона.

В этом отношении всякого рода дискриминация должна быть запрещена законом, и закон должен гарантировать всем лицам равную и эффективную защиту против дискриминации по какому бы то ни было признаку, как то: расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.»

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

9. Согласно ст.1 Конституции, Республика Молдова – суверенное и независимое, единое и неделимое государство, демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются.

10. Согласно ст.2 ч.(1) Высшего закона, национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией.

11. Статья 16 Высшего закона гарантирует равенство всех граждан Республики Молдова.

12. В соответствии с положениями ст.38 ч.(1) Конституции Республики Молдова воля народа является основой государственной власти. А согласно ст.39 ч.(1) Конституции, граждане Республики Молдова имеют право на участие в управлении общественными делами как непосредственно, так и через своих представителей.

13. Статья 61 ч.(1) Конституции предусматривает, что Парламент избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

14. Избирательное право является политическим правом граждан Республики Молдова, объект его регулирования составляет участие граждан в управлении общественными делами. Это положение должно соответствовать ст.2 Конституции, которая предусматривает, что национальный суверенитет принадлежит народу, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы.

15. Право избирать и быть избранным является одним из основополагающих прав. Это право закреплено и в ряде международных договоров, одной из сторон которых является Республика Молдова.

16. Одним из основополагающих принципов выборов является равенство. Этот принцип устанавливает, что все граждане принимают участие в выборах в равных условиях. Этот принцип обеспечивает всем избирателям равные с юридической точки зрения возможности, начиная с выдвижения кандидатов, участия в избирательной кампании и заканчивая собственно голосованием.

17. При любом голосовании в избирательном округе каждый избиратель имеет только один голос и каждый голос имеет одинаковую юридическую силу.

18. Каждый гражданин должен иметь возможности голосовать, а государство обязано обеспечить ему равные условия для голосования.

19. Вместе с тем одним из общепризнанных принципов правового государства является уважение основных прав человека, добытых законным путем.

20. Изменив избирательную систему, Парламент осуществил одно из основных своих полномочий – законотворчество. Никто не подвергает сомнению право законодательного органа регламентировать избирательную систему.

21. Однако способ принятия закона, которым Парламент значительно расширил избирательные права граждан, а через несколько дней, нарушая все процедурные нормы, при полном отсутствии прозрачности, отменил соответствующие положения, является грубым отступлением от принципов правового государства.

22. Более того, Законом № 108 Парламент не только признал утратившими силу некоторые ранее принятые нормы, но и установил новые нормы, которые ухудшают положение десятков тысяч избирателей.

23. Смешанная избирательная система, позволяющая гражданам голосовать как по одномандатным избирательным округам, так и по общенациональному избирательному округу, стала важным шагом в развитии демократии в Республике Молдова. Практически расширилось избирательное право граждан, поскольку избиратель имел не один голос, а два равных голоса. Избиратель мог голосовать как за партийные списки по общенациональному избирательному округу, так и за отдельного кандидата по одномандатному избирательному округу.

24. Вначале Парламент предоставил избирателю право на выражение двух равных голосов, прямое избрание своих представителей, однако впоследствии безосновательно отменил это право.

25. Автор обращения полагает, что отмена смешанной избирательной системы умаляет избирательное право граждан, чем нарушаются статьи 1, 2, 38 и 54 Конституции Республики Молдова. Это умаление нарушает принцип недопустимости упразднения ранее добытого права.

26. Помимо восстановления прежней избирательной системы, Парламент внес в Кодекс о выборах изменения, которые касаются и других его положений.

27. Согласно новой редакции ч.(6) ст.46 Кодекса о выборах, конкуренты на выборах смогут вносить в избирательные списки любые изменения, без каких-либо ограничений. Вследствие этого может доходить до того, что на день выборов список кандидатов будет полностью измененным. В этом случае избиратели будут поставлены в чрезвычайно затруднительное положение, так как практически они не будут знать за кого отдают свой голос. Это обстоятельство грубо нарушает принцип прямого и свободного голосования. Вместе с тем в подобной ситуации нарушается принцип суверенитета, который принадлежит народу. В результате народ лишается реального права делегировать в Парламент своих представителей, поскольку он не будет иметь никакого влияния, по крайней мере, выбрать стабильный список кандидатов, который невозможно будет изменить за день до выборов.

28. Статья 84 была изложена в новой редакции. Была отменена прежняя редакция, согласно которой студенты, при определенных обстоятельствах, могли голосовать на любом избирательном участке.

29. Автор обращения считает, что новая редакция грубо нарушает право этой категории граждан на свободное волеизъявление. Это ограничение значительно умаляет избирательное право студентов, что противоречит положениям статей 1, 2, 38 и 54 Конституции.

30. Такая же ситуация и в случае ст.53 Кодекса о выборах. Часть (6) ст.53 признана утратившей силу, а значит, избирательные участки лишены права продлевать при большом потоке избирателей голосование на два часа. В избирательной практике Республики Молдова, главным образом за пределами страны, были случаи, когда граждане не успевали голосовать в отведенное для этого время. Запрещение продления времени для голосования неизбежно приведет к нарушению избирательного права многих граждан, особенно на избирательных участках, находящихся за рубежом.

31. Неоднозначно воспринимается в истории Республики Молдова и в его избирательной практике вопрос увеличения избирательного порога. Так, минимальный представительский ценз, установленный новой редакцией ст.86 Кодекса о выборах, для партий составляет 6 процентов (на 2 процента больше), для избирательного блока, сформированного из двух партий, 9 процентов, для избирательного блока, сформированного из трех и более партий, 11 процентов.

32. Автор обращения считает, что увеличение минимального представительского ценза грубо нарушает избирательное право граждан, равное избирательное право и представительство проголосовавших.

33. Увеличение уже однажды сниженного минимального представительского ценза означает умаление права избирать и быть избранным, поскольку ограничивает право доступа политических организаций в Парламент. Более того, автор обращения приводит и ситуации, когда голоса многих избирателей, проголосовавших за конкретных конкурентов, не получивших на выборах необходимого количества голосов, в действительности теряются и перераспределяются другим партиям, достигшим избирательного ценза. В этом случае значительное количество голосов не будет принято во внимание. А эта цифра может достигать и 30 процентов.

И в этом случае игнорируются конституционные нормы статей 1, 2, 16, 38, 39 и 54 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

34. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции обращение о контроле конституционности законов относится к компетенции Конституционного суда.

35. Также Конституционный суд отмечает, что в соответствии с положениями ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции депутаты Парламента имеют право обращения в Конституционный суд.

36. Конституционный суд подчеркивает, что прерогатива, которой он наделен в силу положений ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, предполагает установление соотношения между законодательными нормами и текстом Конституции, с учетом принципа ее верховенства.

37. Проанализировав оспариваемые положения, Конституционный суд установил, что он высказался по аналогичным вопросам в своих предыдущих постановлениях, подчеркнув, что установление представительского ценза из числа действительно поданных голосов на тех или других выборах является исключительной прерогативой Парламента.

38. Так, в Постановлении № 35 от 10 октября 2000 года о контроле конституционности некоторых положений Закона № 894-XIV от 23 марта 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Кодекс о выборах» и ст.86 Кодекса о выборах Конституционный суд отметил, что применение пропорциональной избирательной системы и установление 3-процентного представительского ценза из числа действительно поданных голосов в целом по стране в поддержку независимого кандидата не противоречит Конституции. Конституционный суд подчеркнул, что Парламент является единственным органом, который вправе принять любую форму выборов и любой порядок распределения депутатских мандатов. Выбор одного из вариантов и закрепление его в законе о выборах зависят от социально-политического положения в стране и от уровня развития политической системы в обществе.

39. Аналогичные выводы Конституционный суд изложил и в Постановлении № 15 от 27 мая 1998 года о контроле конституционности некоторых положений Кодекса о выборах и Постановления Парламента № 1508-XIII от 18 февраля 1998 года об обеспечении единства применения некоторых положений Кодекса о выборах на всей территории страны в ходе избирательной кампании, при подсчете и распределении мандатов, а также при подтверждении результатов выборов Парламента XIV созыва.

40. В Постановлении № 1 от 11 января 2000 года о контроле конституционности некоторых положений Указа Президента Республики Молдова № 930-II от 22 марта 1990 года и некоторых положений Кодекса о выборах в редакции Закона № 480-XIV от 2 июля 1999 года Конституционный суд отметил, что, являясь единственным органом, решающим путем принятия закона вопрос об организации и проведении республиканского референдума, Парламент вправе принимать решение и по вопросу о признании действительными результатов референдума, в том числе, по вопросу минимального количества его участников.

41. Таким образом, Конституционный суд с последовательностью установил, что Парламент пользуется свободой усмотрения при разрешении вопросов, касающихся избирательного порога, порядка распределения депутатских мандатов, установления квот участия граждан в любой форме выборов и условий признания действительными результатов выборов.

На основании изложенного, в соответствии с положениями ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Отказать в принятии к рассмотрению по существу обращения о контроле конституционности Закона № 108 от 3 мая 2013 года о внесении изменений и дополнения в некоторые законодательные акты (Кодекс о выборах и Закон о статусе депутата Парламента).

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».