Определение N 4 от 19.03.2014 об отказе в принятии к рассмотрению по существу обращения № 1а/2014 о контроле конституционности синтагмы из п.31 Положения о порядке предоставления, изменения назначения и обмена земель, утвержденного Постановлением Правительства № 1451 от 24 декабря 2007 года

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

об отказе в принятии к рассмотрению по существу обращения № 1а/2014

о контроле конституционности синтагмы из п.31 Положения о порядке

предоставления, изменения назначения и обмена земель,

утвержденного Постановлением Правительства

№ 1451 от 24 декабря 2007 года

№ 4  от  19.03.2014

 (в силу 19.03.2014) 

Мониторул Офичиал № 127-133 ст.19 от 23.05.2014

* * *

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктор ПОПА,

Петру РАЙЛЯН, судьи,

при участии секретаря заседания Еуджениу Осипова,

принимая во внимание обращение, представленное и зарегистрированное 10 января 2014 года,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

в закрытом совещании от 19 марта 2014 года

выносит следующее определение:

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. 10 января 2014 года депутаты Парламента Андрей Вакарчук и Георге Фокша представили в Конституционный суд обращение о контроле конституционности синтагмы «в том числе под разработку месторождений полезных ископаемых» из п.31 Положения о порядке предоставления, изменения назначения и обмена земель (далее – Положение), утвержденного Постановлением Правительства № 1451 от 24 декабря 2007 года.

А. Основания обращения

2. Основания обращения, изложенные авторами, сводятся к следующему.

3. Во исполнение положений ст.8, ст.10, ст.15 и ст.71 Земельного кодекса № 828-ХII от 25 декабря 1991 г. и ст.11, ст.12 и ст.14 Закона № 1308-ХIII от 25 июля 1997 г. о нормативной цене и порядке купли-продажи земли Правительство приняло 24 декабря 2007 года Положение о порядке предоставления, изменения назначения и обмена земель.

4. В п.31 данного Положения перечисляются информация и акты, которые необходимо представить государственным и муниципальным предприятиям, организациям и учреждениям, а также другим юридическим и физическим лицам, располагающим сельскохозяйственными и лесохозяйственными землями и заинтересованным в изменении их назначения, в том числе под разработку месторождений полезных ископаемых.

5. По мнению авторов обращения, оспариваемая синтагма нарушает положения ст.72 ч.(3) п.i) и п.r), ст.102 ч.(2), ст.126 ч.(1) и ст.127 ч.(1) и ч.(4) Конституции Республики Молдова.

B. Применимое законодательство

6. Применимые положения Конституции (М.О. 1994 г., № 1):

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

«В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции.»

Статья 9

Основные принципы собственности

«(1) Собственность может быть публичной и частной. Она состоит из материальных и интеллектуальных ценностей.

(2) Собственность не может быть использована в ущерб правам, свободам и достоинству человека.

(3) Рынок, свободная экономическая инициатива, добросовестная конкуренция являются основополагающими факторами экономики.»

Статья 72

Виды законов

«[…]

(3) Органическим законом регламентируются:

[…]

i) общий правовой режим собственности и наследования;

[…]

r) другие области, по которым Парламентом признано необходимым принятие органических законов.

[…]»

Статья 102

Акты Правительства

«[…]

(2) Постановления принимаются для организации исполнения законов.

[…]»

Статья 126

Экономика

«(1) Экономика Республики Молдова является рыночной, социально ориентированной, основанной на частной и публичной собственности и свободной конкуренции.»

Статья 127

Собственность

«(1) Государство охраняет собственность.

[…]

(4) Все богатства недр, воздушное пространство, воды и леса, используемые в общественных интересах, природные ресурсы экономической зоны и континентального шельфа, пути сообщения, а также другие богатства, определенные законом, являются объектами исключительно публичной собственности.»

7. Применимые положения Земельного кодекса № 828-XII от 25 декабря 1991 года (переопубликован в М.О., 2001 г., № 107, ст.817):

Статья 1

Земельное законодательство

«Земельные отношения регламентируются Конституцией Республики Молдова, настоящим кодексом и другими законодательными актами, принятыми в соответствии с ним.

Отношения в сфере использования и охраны других природных богатств (недра, леса, воды, растительный и животный мир, атмосферный воздух) регламентируются специальным законодательством.»

Статья 2

Земельный фонд и его состав

«Все земли, независимо от их назначения и вида собственности на них, составляют земельный фонд Республики Молдова.

Земельный фонд в зависимости от основного назначения состоит из следующих категорий:

земли сельскохозяйственного назначения;

земли в черте населенных пунктов;

земли промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения;

земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения, пригородных и зеленых зон;

земли лесного фонда;

земли водного фонда;

земли резервного фонда.»

Статья 8

Компетенция Правительства

«В компетенцию Правительства входят:

[…]

определение и изменение назначения земель по предложению советов административно-территориальных единиц соответственно первого или второго уровня на основании заявления собственника;

изменение категории земель специального назначения;

[…]»

Статья 71

Изменение назначения сельскохозяйственных земель

«Изменение назначения сельскохозяйственных земель осуществляется постановлением Правительства, за исключением случаев, предусмотренных в части второй, по предложению советов административно-территориальных единиц соответственно первого или второго уровня на основании заявления собственника и по согласованию с органами охраны окружающей среды.

[…]»

8. Применимые положения Закона № 64-XII от 31 мая 1990 года о Правительстве (переопубликован в М.О., 2002 г., № 131-133, ст.1018):

Статья 12

Основные полномочия Правительства в области экономики

«Правительство:

[…]

9) принимает меры по охране и рациональному использованию земли, ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, сохранению чистоты воздуха и обеспечению воспроизводства всех биологических систем, а также поддержанию экологического равновесия, проводит государственную политику в области радиационной безопасности и осуществляет государственный контроль в данной области;

[…]»

9. Применимые положения Закона № 1308-XIII от 25 июля 1997 года о нормативной цене и порядке купли-продажи земли (М.О., 1997 г., № 147-149, ст.1161):

Статья 14

Накопление денежных средств, полученных в результате компенсации потерь

«[…]

(2) Правительство принимает постановление о выделении земель из категорий земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда и других категорий земель, включенных в сельскохозяйственный оборот, для использования их в несельскохозяйственных целях в месячный срок с даты перечисления физическими или юридическими лицами денежных средств, эквивалентных стоимости потерь, причиненных выводом земель из сельскохозяйственного оборота.

[…]»

10. Применимые положения Кодекса о недрах № 3-XVI от 2 февраля 2009 года (М.О., 2009 г., № 75-77, ст.197):

Статья 2

Цель и область регулирования

«Настоящий кодекс регулирует горные отношения в целях обеспечения рационального и комплексного использования недр для удовлетворения потребностей в минеральном сырье и других нужд национальной экономики, охраны недр, обеспечения безопасности работ при пользовании недрами, а также защиты прав физических лиц и юридических лиц независимо от вида собственности и организационно-правовой формы.»

11. Применимые предписания Положения о порядке предоставления, изменения назначения и обмена земель, утвержденного Постановлением Правительства № 1451 от 24 декабря 2007 года (М.О., 2008 г., № 5-7, ст.24):

«31. Государственные и муниципальные предприятия, организации и учреждения, а также другие юридические и физические лица, располагающие сельскохозяйственными и лесохозяйственными землями и заинтересованные в изменении их назначения, в том числе под разработку месторождений полезных ископаемых, представляют, по обстоятельствам, центральному административному органу, администрирующему земли, или органу местного публичного управления ходатайство об изменении назначения земель, а копию – Проектному институту по землеустройству. В ходатайстве указываются:

a) причина изменения назначения земель;

b) площадь земель, назначение которых намечено изменить, вид сельскохозяйственных (лесохозяйственных) угодий согласно земельному кадастру, уровень естественного плодородия (бонитет) почв;

c) согласие на компенсацию потерь сельскохозяйственного (лесохозяйственного) производства.

[…]»

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы авторов обращения

12. По мнению авторов обращения, законодательство не содержит положений, которые обязывали бы пользователей недр изменить назначение сельскохозяйственных земель в случае использования их под разработку месторождений полезных ископаемых. Единственным нормативным актом, в котором содержится это предписание, является Положение о порядке предоставления, изменения назначения и обмена земель, утвержденного Постановлением Правительства № 1451 от 24 декабря 2007 года.

13. Авторы обращения отмечают, что согласно ст.72 ч.(3) п.i) Конституции Парламент регламентирует общий правовой режим собственности и наследования, а ст.102 Конституции устанавливает, что Правительство принимает постановления для организации исполнения законов.

14. Как отмечают авторы обращения, компетенция Правительства в сфере использования и охраны недр установлена в ст.9 Кодекса о недрах. Из содержания данной статьи следует, что Правительство не обладает правом изменить назначение земель в случае намерения пользователя использовать их под разработку месторождений полезных ископаемых.

B. Оценка Конституционного суда

15. Рассмотрев обращение в аспекте приемлемости, Конституционный суд отмечает следующее.

16. Конституционный суд осуществляет конституционное судопроизводство по обращению субъектов, указанных в ст.25 Закона о Конституционном суде и ст.38 Кодекса конституционной юрисдикции.

17. Согласно положениям закона, депутаты Парламента имеют право обращения в Конституционный суд.

18. Также согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции контроль конституционности постановлений, принятых Правительством, относится к компетенции Конституционного суда.

19. Конституционный суд подчеркивает, что прерогатива, которой он наделен в силу положений ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, предполагает установление соотношения между оспариваемыми нормами и текстом Конституции с учетом принципа ее верховенства.

20. В связи с рассматриваемым делом Конституционный суд отмечает, что обращением истребовано осуществление контроля конституционности синтагмы «в том числе под разработку месторождений полезных ископаемых» из п.31 Положения о порядке предоставления, изменения назначения и обмена земель, утвержденного Постановлением Правительства № 1451 от 24 декабря 2007 года.

21. Конституционный суд отмечает, что авторы обращения ссылаются на предполагаемое нарушение статей 72 ч.(3) п.i) и п.r), 102 ч.(2), 126 ч.(1) и 127 ч.(1) и ч.(4) Конституции Республики Молдова.

22. Относительно ст.72 ч.(3) п.i) и п.r), ст.126 ч.(1) и ст.127 ч.(1) и ч.(4) Конституционный суд подчеркивает, что обращение не содержит ни одного аргумента, указывающего на предполагаемое нарушение этих норм.

23. В связи с этим Конституционный суд напоминает, что в соответствии со ст.24 ч.(2) и ч.(4) Закона о Конституционном суде и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции обращение должно быть обоснованным, содержать объект и изложение обстоятельств, на которых заявитель основывает свои требования, указывать правовые нормы и аргументы, доказывающие, что оспариваемые положения противоречат Конституции, а также прямую причинную связь между оспариваемой нормой и приведенными аргументами.

24. Относительно предполагаемого нарушения ст.102 ч.(2) Конституции установленными Правительством положениями, обязывающими изменить назначение сельскохозяйственных земель в случае использования их под разработку месторождений полезных ископаемых, Конституционный суд отмечает следующее.

25. В условиях разделения и взаимодействия властей в государстве (ст.6 Конституции) Правительство согласно ст.102 ч.(2) Конституции принимает постановления для организации исполнения законов.

26. В своей юриспруденции Конституционный суд отметил (Постановление № 14 от 18 марта 1999 года о толковании некоторых положений ст.94 ч.(2) и ст.102 ч.(3) Конституции Республики Молдова): «[…] Правительство согласно конституционным положениям принимает постановления и распоряжения. Постановления издаются для организации исполнения законов. Следовательно, акты Правительства, нормы, содержащиеся в них, не могут быть первичными; они являются дополнительными актами, которые развивают и конкретизируют положения закона. Техническая сторона принятия постановлений исполнительного органа регламентирована законодательными нормами. […] постановления Правительства, исходящие от публичной власти, по своей природе являются административными актами. Они издаются на основании и во исполнение закона, для возникновения, изменения и прекращения правовых отношений.»

27. Согласно ст.11 Закона № 317-XV от 18 июля 2003 года о нормативных актах Правительства и других органов центрального и местного публичного управления для осуществления конституционных полномочий и полномочий, вытекающих из Закона о Правительстве, для организации исполнения законов Правительство принимает постановления и ордонансы. Нормативный акт, составленный на основании вышестоящего акта, не может превышать пределы компетенции, установленной этим актом, и не может противоречить целям, принципам и положениям этого акта.

28. В контексте изложенного Конституционный суд подчеркивает, что законным основанием для принятия Положения о порядке предоставления, изменения назначения и обмена земель стали статьи 8, 10, 15 и 71 Земельного кодекса № 828-ХII от 25 декабря 1991 г. и статьи 11, 12 и 14 Закона № 1308-ХIII от 25 июля 1997 г. о нормативной цене и порядке купли-продажи земли.

29. В свете положений ст.8 и 71 Земельного кодекса определение и изменение назначения земель входят в компетенцию Правительства.

30. Также ст.14 ч.(2) Закона о нормативной цене и порядке купли-продажи земли предусматривает, что Правительство принимает постановление о выделении земель из категорий земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда и других категорий земель, включенных в сельскохозяйственный оборот, для использования их в несельскохозяйственных целях.

31. Кроме того, Конституционный суд отмечает, что компетенция Правительства по администрированию земель установлена и в п.9) ст.12 Закона о Правительстве № 64 от 31 мая 1990 года, согласно которому Правительство принимает меры по охране и рациональному использованию земли, ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, сохранению чистоты воздуха и обеспечению воспроизводства всех биологических систем, а также поддержанию экологического равновесия, проводит государственную политику в области радиационной безопасности и осуществляет государственный контроль в данной области.

32. Таким образом, на основании вышеизложенного Конституционный суд делает вывод, что обращение не содержит данных, подтверждающих выводы, касающиеся его предмета, прямо и реально отражающих правдивость изложенных требований, а также данных, приемлемых для осуществления контроля конституционности, в связи с чем обращение не может быть принято к рассмотрению по существу.

В силу изложенного, в соответствии с положениями ст.24 ч.(1), ст.26 ч.(1), ст.31 Закона о Конституционном суде, ст.6 ч.(1) и ч.(2), ст.39 ч.(2), ст.40 ч.(3), ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Отказать в принятии к рассмотрению по существу обращения о контроле конституционности синтагмы «в том числе под разработку месторождений полезных ископаемых» из п.31 Положения о порядке предоставления, изменения назначения и обмена земель, утвержденного Постановлением Правительства № 1451 от 24 декабря 2007 года.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».