Определение N 6 от 02.04.2014 об отказе в принятии к рассмотрению по существу обращения № 10а/2014 о контроле конституционности некоторых положений Закона № 96 от 21 мая 2010 г. о внесении изменений и дополнения в статью 4 Регламента Парламента и о толковании части (2) статьи 41 Конституции (образование парламентских фракций)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

об отказе в принятии к рассмотрению по существу обращения № 10a/2014

о контроле конституционности некоторых положений Закона № 96

от 21 мая 2010 г. о внесении изменений и дополнения в статью 4

Регламента Парламента и о толковании части (2) статьи 41

Конституции (образование парламентских фракций)

№ 6  от  02.04.2014

 (в силу 02.04.2014) 

Мониторул Офичиал № 127-133 ст.20 от 23.05.2014

* * *

Конституционный суд в составе:

Александру ТЭНАСЕ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Тудор ПАНЦЫРУ,

Виктор ПОПА, судьи,

при участии секретаря заседания Серджиу Стратана,

принимая во внимание обращение, представленное

и зарегистрированное 17 февраля 2014 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

в закрытом заседании от 2 апреля 2014 г.

выносит следующее определение:

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. 17 февраля 2014 г. депутаты Парламента Республики Молдова Михай Гимпу, Валериу Мунтяну и Корина Фусу представили в Конституционный суд обращение о контроле конституционности Закона № 96 от 21 мая 2010 г. в части, касающейся признания утратившей силу части (4) статьи 4 Регламента Парламента, и о толковании части (2) статьи 41 Конституции Республики Молдова.

A. Основания обращения

2. Основания обращения, изложенные автором, сводятся к следующему.

3. 21 мая 2010 г. Парламентом Республики Молдова был принят Закон № 96 о внесении изменений и дополнения в статью 4 Регламента Парламента.

4. Данным законом признана утратившей силу часть (4) статьи 4 Регламента Парламента.

5. Часть (4) статьи 4 Регламента Парламента не допускала образования новых фракций, кроме созданных в соответствии с частями (1)-(3).

6. По мнению авторов обращения, упразднение этих положений противоречит статьям 1, 2, 38, 41, 60, 61, 64, 85 и 98 Конституции.

7. Также авторы обращения просят Конституционный суд дать толкование положений части (2) статьи 41 Высшего закона в следующих аспектах:

«1. Может ли быть изменена политическая структура Парламента, установившаяся после признания выборов действительными и предоставления депутатских мандатов, путем создания парламентской фракции, носящей название партии, не получившей депутатских мандатов по результатам парламентских выборов, не участвовавшей в выборах или не зарегистрированной в качестве политической партии на дату проведения выборов?

2. Может ли быть изменено название парламентской фракции, созданной конкурентом на выборах, получившим места в Парламенте и носящим это название, на название партии, которая не получила депутатские мандаты после проведения парламентских выборов, не участвовала в выборах или не была зарегистрирована в качестве политической партии на дату проведения выборов?”

B. Применимое законодательство

8. Применимые положения Конституции (М.О. 1994 г., № 1):

Статья 1

Государство Республика Молдова

«[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются.»

Статья 2

Суверенитет и государственная власть

«(1) Национальный суверенитет принадлежит народу Республики Молдова, осуществляющему его непосредственно и через свои представительные органы в формах, определенных Конституцией.

(2) Ни одно частное лицо, ни одна часть народа, ни одна социальная группа, ни одна политическая партия или иное общественное объединение не могут осуществлять государственную власть от своего имени. Узурпация государственной власти является тягчайшим преступлением против народа.»

Статья 7

Конституция – высший закон

«Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы.»

Статья 38

Право избирать и быть избранным

«(1) Воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

[…]»

Статья 41

Свобода партий и других общественно-политических организаций

«(1) Граждане могут свободно объединяться в партии и другие общественно-политические организации, способствующие выявлению и выражению политической воли граждан и участвующие в выборах в соответствии с законом.

(2) Партии и другие общественно-политические организации равны перед законом.

(3) Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов партий и других общественно-политических организаций.

(4) Партии и другие общественно-политические организации, цели или деятельность которых направлены против политического плюрализма, принципов правового государства, суверенитета, независимости и территориальной целостности Республики Молдова, являются неконституционными.

(5) Тайные объединения запрещены.

(6) Запрещается деятельность партий, состоящих из иностранных граждан.

(7) Государственные должности, занятие которых несовместимо с членством в партиях, устанавливаются органическим законом.»

Статья 60

Парламент – высший представительный и законодательный орган

«(1) Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.

[…]»

Статья 64

Внутренняя организация

«(1) Структура, организация и деятельность Парламента определяются регламентом. Источники финансирования Парламента предусматриваются в утвержденном им бюджете.

[…]»

Статья 68

Представительный мандат

«(1) При исполнении мандата депутаты находятся на службе у народа.

(2) Всякий императивный мандат недействителен.»

Статья 72

Виды законов

«(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

[…]

(3) Органическим законом регламентируются:

[…]

c) организация и деятельность Парламента;

[…]».

9. Применимые положения Регламента Парламента, принятого Законом № 797-XIII от 2 апреля 1996 года (М.О., 2007 г., № 50, ст.237):

Статья 4

Образование парламентских фракций

«(1) Для образования рабочих органов и организации деятельности Парламента депутаты создают парламентские фракции в количестве не менее пяти депутатов, избранных по спискам от конкурентов на выборах, а также одну-единственную парламентскую фракцию в таком же количественном составе из числа депутатов, избранных по спискам от конкурентов на выборах, не набравших необходимого числа для создания парламентской фракции, и из числа независимых и/или неприсоединившихся депутатов.

(2) Депутаты, избранные по спискам от конкурентов на выборах, не набравших необходимого числа для создания парламентской фракции, независимые и неприсоединившиеся депутаты могут присоединиться к другим парламентским фракциям, созданным в соответствии с частью (1).

(3) Парламентские фракции создаются в течение десяти дней после законного конституирования Парламента и функционируют на основе собственного регламента.

(5) Парламентские фракции избирают свои руководящие органы или руководителей.

(6) Депутат может быть членом только одной фракции.

(7) Депутат может выйти из состава фракции. Фракция может исключить из своего состава некоторых своих членов.

(8) Депутат, вышедший или исключенный из состава фракции, может по истечении шестимесячного срока после выхода или исключения присоединиться к любой другой фракции.

(9) Председатель парламентской фракции представляет Парламенту численный и персональный состав фракции.

(10) Председательствующий на заседании устанавливает очередность выступающих в зависимости от численности парламентских фракций.

(11) Любые изменения, происшедшие в составе парламентской фракции, доводятся до сведения Парламента на пленарном заседании.

(12) Парламентским большинством считается фракция или коалиция фракций, объявленная в соответствующей декларации, охватывающая более половины избранных депутатов.

(13) Парламентской оппозицией считается фракция или фракции, не входящие в состав парламентского большинства и объявившие о своей оппозиции по отношению к нему.»

10. Применимые положения Закона № 294-XVI от 21 декабря 2007 года о политических партиях (М.О., 2008 г., № 42-4, ст.119):

Статья 5

Государственная поддержка политических партий

«(1) В целях содействия качественному государственному управлению государство поддерживает развитие политических партий. С этой целью настоящим законом и другими нормативными актами устанавливаются правовые механизмы функционирования политических партий и их структур, а также финансирования партий из частных источников и государственного бюджета.

(2) Дискриминация политических партий при оказании государственной поддержки не допускается.

(3) Государственная поддержка политических партий осуществляется только на законных основаниях.»

Статья 16

Права политических партий

«(1) Все политические партии имеют равные права участия в выборах Парламента и органов местного публичного управления.

(2) В период избирательной кампании всем политическим партиям, участвующим в избирательной кампании, и их кандидатам на выборные должности бесплатно и на равных условиях предоставляется эфирное время на общественных радиостанциях и телеканалах в установленном законом порядке.

(3) Политические партии имеют право проводить митинги, демонстрации, другие виды собраний в порядке, установленном законом.»

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы авторов обращения

11. Авторы обращения отмечают, что деятельность политических партий и других формирований, участвующих в избирательной кампании, не завершается одновременно с парламентскими выборами, а завершается в Парламенте, путем образования политических групп (парламентских фракций), составленных, как правило, из депутатов, которые состоят в той же политической организации, с целью претворения в жизнь политической линии партии.

12. Авторы обращения подчеркивают, что разрешение на переход из одной парламентской группы в другую не является простой переменой политического воззрения, а значительным изменением политической структуры Парламента, что противоречит волеизъявлению избирателей. Также конституционные принципы, устанавливающие свободу совести и право на объединение, не применимы в данном случае, поскольку они относятся к гражданам в общем, а не к депутатам, а альтернатива перехода от одной парламентской группы к другой противоречит представительному мандату, согласно которому депутаты находятся на службе у народа, и таким образом, согласно Конституции, является недопустимой.

13. По мнению авторов обращения, признание утратившей силу части (4) ст.4 Регламента Парламента свидетельствует об ошибочном подходе законодателя и вступает в противоречие с конституционными нормами, которые определяют политическую сущность Парламента, исходя из роли и значимости конкурентов на выборах, в частности, политических партий, которые по своей сути и роли являются определяющими факторами в реализации свободного волеизъявления избирателей, выразителей национального суверенитета, для исполнения законодательной власти, исходя из того, что только воля народа является основой государственной власти.

14. Также авторы обращения полагают, что исключение положений части (4) ст.4 Регламента Парламента отражается на непрерывность последовательного процесса по обеспечению функциональности законодательного форума, так как в свете законодательных актов по реализации конституционных норм необходимо обеспечить беспрерывный характер политической жизни и политической структуры Парламента, сформированного в результате выборов.

15. Вместе с тем авторы обращения отмечают, что изменение названия парламентской фракции, являющегося и названием политической партии, получившей представительство в Парламенте, в том числе изменение списков резервных кандидатов в депутаты, возможно только путем переименования партии в соответствии с условиями, установленными Законом № 294 от 21 декабря 2007 г. о политических партиях и другими нормативными актами в данной области.

B. Оценка Конституционного суда

16. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.135 ч.(1) п.а) и п.b) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) и п.b) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) и п.b) Кодекса конституционной юрисдикции контроль конституционности законов, принятых Парламентом, относится к компетенции Конституционного суда.

17. Конституционный суд обращает внимание, что в соответствии с положениями ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции депутат Парламента имеет право обращения в Конституционный суд.

18. Конституционный суд отмечает, что обращением запрашивается осуществление контроля конституционности положений Закона № 96 от 21 мая 2010 г. о признании утратившей силу части (4) ст.4 Регламента Парламента и дачу толкования статьи 41 части (2) Конституции Республики Молдова.

19. В Постановлении № 4 от 22 апреля 2013 г. Конституционный суд отметил следующее:

«31. […] на основании ст.6 ч.(2) Кодекса конституционной юрисдикции, […] обращение о контроле конституционности охватывает собой и запрос о толковании конституционных норм.»

20. Что касается предполагаемого нарушения статей 1, 2, 38 части (1), 41, 60 части (1), 61 части (1), 64 части (3), 85 части (1) и 98 части (1) Конституции в результате исключения части (4) из ст.4 Регламента Парламента, Конституционный суд отмечает следующее.

21. Прерогатива Конституционного суда согласно положениям ст.135 ч.(1) п.a) Конституции предполагает установление соотношения между оспариваемыми положениями и текстом Конституции, с учетом принципа ее верховенства.

22. Таким образом, относительно ссылки на статьи 1, 2, 38 часть (1), 41, 60 часть (1), 61 часть (1) Конституции, суд обращает внимание на то, что авторами обращения не приведены аргументы о связи между указанными конституционными нормами и оспариваемыми положениями. Авторы обращения ограничились только описанием конституционных норм, не указывая, каким образом оспариваемые положения нарушают требования Высшего закона.

23. Также конституционные нормы ст.64 ч.(3), ст.85 ч.(1) и ст.98 ч.(1), приведенные авторами обращения, предусматривают проведение консультаций с парламентскими фракциями в определенных ситуациях, а не устанавливают порядок образования, функционирования и прекращения существования фракций.

24. Конституционный суд отмечает, что признанная Законом № 96 от 21 мая 2010 г. утратившей силу часть (4) ст.4 Регламента Парламента не допускала образования новых фракций, кроме созданных в соответствии с частями (1)-(3) данной статьи.

25. Конституционный суд отмечает, что в соответствии со ст.4 частью (1) Регламента Парламента, для образования рабочих органов и организации деятельности Парламента депутаты создают парламентские фракции в количестве не менее пяти депутатов, избранных по спискам от конкурентов на выборах, а также одну-единственную парламентскую фракцию в таком же количественном составе из числа депутатов, избранных по спискам от конкурентов на выборах, не набравших необходимого числа для создания парламентской фракции, и из числа независимых и/или неприсоединившихся депутатов. Также часть (2) этой же статьи предусматривает, что депутаты, избранные по спискам от конкурентов на выборах, не набравших необходимого числа для создания парламентской фракции, независимые и неприсоединившиеся депутаты могут присоединиться к другим парламентским фракциям, созданным в соответствии с частью (1). Парламентские фракции создаются в течение десяти дней после законного конституирования Парламента и функционируют на основе собственного регламента (часть (3).

26. Согласно части (7) ст.4 Регламента Парламента депутат может выйти из состава фракции. Фракция может исключить из своего состава некоторых своих членов. В этом случае согласно части (8) депутат, вышедший или исключенный из состава фракции, может по истечении шестимесячного срока после выхода или исключения присоединиться к любой другой фракции.

27. Также ст.5 часть (1) Регламента Парламента предусматривает, что фракция прекращает свое существование, если в ее составе осталось менее пяти членов либо в случае представления соответствующей резолюции, а согласно части (3) фракция может не прекращать свое существование, если в ее составе осталось менее пяти членов, если депутат, мандат которого признан сразу же после уменьшения состава фракции, в десятидневный срок со дня признания мандата стал членом этой фракции.

28. Проанализировав вышеуказанные положения, Конституционный суд подчеркивает, что Парламент на основании собственного Регламента регулирует механизм создания парламентских фракций.

29. Одновременно Конституционный суд отмечает, что конституционные нормы не устанавливают порядок образования, функционирования и прекращения существования парламентских фракций, эти вопросы, на основании права на автономию, остаются на усмотрение Парламента.

30. Вместе с тем Конституция, хотя и не предусматривает институт парламентских фракций, в ряде статей содержит ссылки на организации, с которыми определенным конституционным субъектам при принятии решений необходимо проводить консультации.

31. Так, согласно ст.64 части (3) Высшего закона, заместители Председателя [Парламента] избираются по представлению Председателя Парламента по согласованию с парламентскими фракциями, а согласно ст.85 части (1), в случае невозможности формирования Правительства или блокирования в течение 3 месяцев принятия законов, Президент Республики Молдова после консультаций с парламентскими фракциями вправе распустить Парламент. Также ст.98 часть (1) предусматривает, что после консультаций с парламентскими фракциями Президент Республики Молдова выдвигает кандидатуру на должность премьер-министра.

32. В отсутствие конституционных норм об образовании и прекращении существования парламентских фракций, часть (4) ст.4 Регламента Парламента, признанная утратившей силу Законом № 96 от 21 мая 2010 г., необходимо проанализировать через призму конституционных норм о статусе депутата, с точки зрения отношений между депутатом и парламентской фракцией или партией, чьим членом он является.

33. Конституционный суд отмечает, что статья 68 Высшего закона устанавливает требования, касающиеся парламентского мандата, а именно, что «при исполнении мандата депутаты находятся на службе у народа» и «всякий императивный мандат недействителен». Эта статья однозначно определяет представительный мандат и является исходным пунктом в установлении конституционных взаимоотношений депутата, его избирателей и выдвинувшей его политической партии.

34. При толковании этих конституционных норм Конституционный суд в Постановлении № 8 от 19 июня 2012 г. определил:

«34. По мнению Конституционного суда, депутатский мандат выражает отношения депутата со всем народом, которому он служит, а не только с избирателями, проголосовавшими за него, хотя последние пользуются своим правом быть представленными депутатом в силу его обязанности поддерживать связь с избирателями. Так, синтагма “находятся на службе у народа” из ст.68 ч.(1) Конституции означает, что с момента избрания и до момента прекращения мандата каждый депутат является представителем всего народа, и его обязанность состоит в служении общим интересам, интересам народа, а не только интересам своей партии. [...]

35. При определении этих интересов выбор депутата является свободным даже в том случае, когда он состоит в партии, которую представляет в Парламенте. В соответствии со ст.2 ч.(2) Конституции ни одно частное лицо, ни одна часть народа, ни одна социальная группа, ни одна политическая партия или иное общественное объединение не могут осуществлять государственную власть от своего имени. В этом смысле основополагающие принципы правового государства следует строго соблюдать, чтобы предотвратить попытки одной партии или нескольких партий, составляющих парламентское большинство, превратить своих “избранников” в “активистов партии” либо структуры центрального или местного публичного управления в центральные или местные “партийные органы”.

[...]

43. Таким образом, не являясь представителями лишь части населения, депутаты не могут быть защитниками интересов только отдельных групп, они обладают полной свободой исполнения мандата и не обязаны выполнять взятые до выборов на себя обязательства или возможные требования избирателей, выдвигаемые на протяжении мандата. Выборные лица вправе не поддерживать партию или решения их группы в Парламенте. Более того, в случае, если депутат своим поведением наносит ей вред, он может быть исключен из партии или группы, в которой он состоит, но это не приведет к утрате депутатского мандата. Однако это не означает, что после избрания депутат не должен выполнять взятые на себя обязательства и подчиняться дисциплине голосования парламентской группы, в которой он состоит.

[...]

47. В силу этих особенностей депутат наделен специальным режимом защиты от давления избирателей и партии, при поддержке которой он вошел в Парламент. […]”

35. Венецианская комиссия в Докладе № CDL-AD(2009)027 об императивном мандате и других аналогичных практиках отметила:

«[…] Венецианская комиссия последовательно утверждает, что утрата качества представителя по причине изменения политической принадлежности противоречит принципу свободного и независимого мандата. Несмотря на то, что цель, преследуемая подобными мерами, можно считать в определенной мере оправданной, основополагающий конституционный принцип, который запрещает императивный мандат или другую аналогичную практику по лишению представителя его мандата, должен преобладать в качестве краеугольного камня европейского демократического конституционализма.»

36. В контексте изложенного Конституционный суд подчеркивает, что в силу представительного мандата депутат, приступивший к исполнению своих обязанностей, по закону не обязан поддерживать свою партию или решения своей фракции в рамках законодательного форума.

37. Таким образом, в свете конституционных принципов, которые отвергают любую форму императивного мандата, депутату не запрещено изменить свой политический выбор.

38. Вместе с тем, соотнося конституционные нормы с предметом обращения, Конституционный суд повторно подчеркивает, что законодательное положение может стать предметом конституционной юрисдикции только в том случае, если присутствует неразрывная связь между этим положением и нормами Высшего закона.

39. В этом контексте Конституционный суд отмечает отсутствие причинной связи между указанными конституционными нормами и признанием утратившей силу части (4) ст.4 Регламента Парламента, запрещавшей образование новых парламентских фракций, кроме созданных в соответствии с частями (1)-(3) ст.4.

40. Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что анализ части (4) статьи 4 Регламента Парламента показывает, что по сути своим содержанием она обобщала положения частей (1)-(3), не предусматривала новых юридических последствий, кроме вытекающих из предшествующих частей.

41. Более того, отмененная норма, наряду с существующими положениями, не предусматривала наименования фракций.

42. Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд отмечает, что не является компетентным ratione materiae высказаться относительно целесообразности признания законодателем утратившей силу части (4) ст.4 Регламента Парламента.

43. Дополнительно, относительно толкования части (2) статьи 41 Конституции, Конституционный суд отмечает, что положения этой части закрепляют равенство партий и других общественно-политических организаций перед законом.

44. Одновременно Конституционный суд отмечает, что в обращении содержится и требование дать толкование части (3) ст.41 Конституции, согласно которой «государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов партий и других общественно-политических организаций».

45. В этом смысле Конституционный суд отмечает, что во многих своих постановлениях указал на то, что целью любого толкования является обеспечение однозначного и правильного понимания содержания и подлинного смысла конституционных норм. Необходимость толкования должна подтверждаться существом правового вопроса, вытекающего из неоднозначного характера конституционных норм.

46. Так, учитывая значение толкования конституционных норм, Конституционный суд рассматривает обращения подобного рода с особой тщательностью. Они могут быть приняты к рассмотрению по существу только в том случае, если конституционная норма, толкование которой запрашивается, является нечетким, двусмысленным или неполным.

47. В этом смысле Конституционный суд установил, что вопросы, поднятые авторами обращения, касаются порядка образования парламентской фракции под названием внепарламентской партии и не имеют отношения к содержанию конституционных положений, толкование которых истребовано.

48. Конституционный суд отмечает, что конституционные нормы, содержащиеся в ст.41 ч.(2)-(3) Конституции, развиваются рамочным законом в данной сфере, а именно Законом № 294-XVI от 21 декабря 2007 г. о политических партиях.

49. В заключение Конституционный суд отмечает, что конституционные нормы, толкование которых истребовано, не содержат двусмысленностей, неточностей или неясностей, будучи изложенными и уточненными законодательством, и по содержанию не могут быть отнесены к предмету обращения.

Исходя из изложенного, на основании ст.24 ч.(1), ст.26 ч.(1), ст.31 Закона о Конституционном суде, ст.6 ч.(1) и ч.(2), ст.39 ч.(2), ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ОПРЕДЕЛИЛ:

1. Отказать в принятии к рассмотрению по существу обращения о контроле конституционности Закона № 96 от 21 мая 2010 г. о внесении изменений и дополнения в статью 4 Регламента Парламента, относительно признания утратившей силу части (4) и о толковании части (2) статьи 41 Конституции Республики Молдова.

2. Настоящее Постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».