Определение N 69 от 18.06.2024 о неприемлемости обращения № 216a/2023 г. о контроле конституционности некоторых положений ст.105 ч.(10) и ч.(13) Кодекса об образовании (возрастные ограничения для исполнения должности ректора и проректора и освобождение ректора от должности в соответствии с трудовым законодательством)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 216a/2023 г. о контроле конституционности

некоторых положений ст.105 ч.(10) и ч.(13) Кодекса об образовании

(возрастные ограничения для исполнения должности ректора и

проректора и освобождение ректора от должности

в соответствии с трудовым законодательством)

№ 69  от  18.06.2024

 (в силу 18.06.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 291-294 ст. 115 от 05.07.2024

* * *

Конституционный суд в составе:

Люба ШОВА, председательствующая,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Дины Мустяца,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 5 октября 2023 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 18 июня 2024 г.,

выносит следующее определение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В основе дела лежит обращение о контроле конституционности словосочетания "в соответствии с трудовым законодательством" в ст.105 ч.(10) и второго предложения в ч.(13) данной статьи Кодекса об образовании.

2. Обращение в Конституционный суд представил депутат Парламента Республики Молдова – Василе Боля в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде № 317 от 13 декабря 1994 года, ст.38 ч.(1) п.g) и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года.

Применимое законодательство

3. Применимые положения Конституции:

Статья 4

Права и свободы человека

"(1) Конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова.

(2) При наличии несоответствий между пактами и договорами об основных правах человека, одной из сторон которых является Республика Молдова, и внутренними законами приоритет имеют международные нормы".

Статья 7

Конституция – высший закон

"Конституция Республики Молдова является ее высшим законом. Ни один закон или иной правовой акт, противоречащие положениям Конституции, не имеют юридической силы".

Статья 8

Соблюдение международного права и международных договоров

"(1) Республика Молдова обязуется соблюдать Устав Организации Объединенных Наций и договоры, одной из сторон которых она является, строить свои отношения с другими государствами на общепризнанных принципах и нормах международного права.

(2) Вступлению в силу международного договора, содержащего положения, противоречащие Конституции, должен предшествовать пересмотр Конституции".

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 35

Право на образование

"[…]

(6) Высшие учебные заведения имеют право на автономию.

[…]".

Статья 43

Право на труд и защиту труда

"(1) Каждый человек имеет право на труд, свободный выбор работы, справедливые и удовлетворительные условия труда, а также право на защиту от безработицы.

(2) Работники имеют право на защиту труда. Меры по защите касаются безопасности и гигиены труда, режима труда женщин и молодежи, установления минимальной заработной платы и сфере экономики, еженедельного отдыха, оплачиваемого отпуска, труда в тяжелых условиях, а также других специфических ситуаций.

(3) Продолжительность рабочей недели не должна превышать 40 часов.

(4) Право на переговоры по вопросам труда и обязательность коллективных договоров гарантируются".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20–24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

4. Применимые положения Кодекса об образовании, утвержденного Законом № 152 от 17 июля 2014 года:

Статья 105

Руководство учреждениями

"[…]

(10) Ректор может быть освобожден от занимаемой должности до истечения срока полномочий в соответствии с трудовым законодательством и по инициативе большинства членов сената или Совета по стратегическому институциональному развитию, учредителя решением общего собрания штатных педагогических и научных работников и представителей студентов в сенате и советах факультетов, принятым большинством голосов участников собрания, в случае:

а) ненадлежащего выполнения условий, предусмотренных индивидуальным трудовым договором и университетским уставом;

b) несоблюдения обязанностей публичной ответственности, предусмотренных частью (1) статьи 107.

[…]

(13) Должности ректора, проректора и декана могут замещаться одним и тем же лицом не более двух сроков подряд, по пяти лет каждый. Полномочия ректора и проректоров прекращаются по праву по достижении ими 65-летнего возраста.

[…]".

[ст.105 в редакции Закона № 257 от 17 августа 2023 г., вступившего в силу 1 сентября 2023 г..]

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы автора обращения

5. Автор обращения отмечает, что 17 августа 2023 года Парламент Республики Молдова принял Закон № 257, которым дополнил, в частности, положения ч.(10) и ч.(13) ст.105 Кодекса об образовании. В соответствии с новыми положениями, ректор может быть освобожден от должности до истечения полномочий в соответствии с трудовым законодательством. Кроме того, полномочия ректора и проректоров прекращаются по праву, когда им исполняется 65 лет.

6. Несмотря на то, что ректор заключает индивидуальный трудовой договор с учредителем государственного высшего учебного заведения (Министерством образования и исследования), он занимает выборную должность, так как он избирается на должность общим собранием штатных педагогических и научных работников, то есть деканами, начальниками департаментов и кафедр, избранными по конкурсу, и представителями студентов в сенате и советах факультетов, большинством голосов членов.

7. Автор обращения считает, что положения об освобождении ректора от должности до истечения полномочий в соответствии с трудовым законодательством и о прекращении по праву полномочий ректора или проректора по достижении ими 65 лет вступают в противоречие с порядком избрания и назначения ректора, установленным Кодексом об образовании.

8. Вместе с тем автор обращения отмечает, что не существует никаких юридических, психологических, биологических или экономических оснований, не позволяющих ректору или проректору из-за возраста занимать руководящую должность. Автор обращения утверждает, что в области науки и образования возраст лица играет позитивную роль благодаря знаниям и опыту, накопленному с годами. В этом контексте автор обращения отмечает, что несмотря на избрание ректора на 5-летний срок, согласно новым положениям, он не может оставаться в должности до окончания этого срока, если ему исполняется 65 лет. Он считает, что установление в этом случае возрастного предела нарушает право ректора и проректора на труд.

9. Автор обращения считает, что новые положения, которые отсылают к Трудовому кодексу и устанавливают возрастной предел для исполнения должности ректора или проректора, вступают в противоречие с принципом вузовской автономии и правом на труд.

10. В то же время он утверждает, что установление определенного возраста для исполнения должности ректора или проректора свидетельствует о дифференцированном правовом подходе к ним по сравнению с другими лицами. Автор обращения отмечает, что свобода труда несовместима с дискриминацией, в том числе по возрастному признаку.

11. По мнению автора обращения, оспариваемые положения Кодекса об образовании противоречат конституционным нормам ст.4, ст.7, ст.8, ст.16, ст.25 ч.(6), ст.43 и ст.54.

B. Оценка Конституционного суда

12. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

13. Согласно ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты Парламента обладают правом обращения в Конституционный суд.

14. Согласно ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль законов, в настоящем деле некоторых положений Кодекса об образовании, входит в компетенцию Конституционного суда.

15. Предметом обращения являются некоторые положения ст.105 ч.(10) и ч.(13) Кодекса об образовании. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет конституционного контроля.

16. Автор обращения отмечает, что новые положения, внесенные в ст.105 ч.(10) и ч.(13) Кодекса об образовании, противоречат ст.4 (права и свободы человека), ст.7 (Конституция – высший закон), ст.8 (соблюдение международного права и международных договоров), ст.16 (равенство), ст.35 ч.(6) (вузовская автономия), ст.43 (право на труд и защиту труда) и ст.54 (ограничение осуществления некоторых прав и свобод) Конституции.

17. Что касается ст.4, ст.7, ст.8 и ст.54 Конституции, указанные автором обращения, Конституционный суд подчеркивает, что они не имеют самостоятельного значения. Для их применения необходимо доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией (ПКС № 8 от 5 апреля 2022 г., § 26; ОКС № 90 от 25 июля 2023 г., § 19). Вместе с тем Конституционный суд отмечает, что автор обращения не аргументирует противоречие оспариваемых положений указанным конституционным нормам.

18. Касательно ст.16 Конституции Конституционный суд вновь подчеркивает, что конституционные нормы данной статьи применяются только в том случае, если доказывается, что существует дифференцированное обращение и оно относится к одному из конституционных прав, гарантированных Конституцией (см. ОКС № 26 от 16 февраля 2021 г., § 22). По данному делу автор не обосновал, какие сопоставимые ситуации указывают на предполагаемый дифференцированный подход. Если Конституционный суд приступит к рассмотрению по существу обращения, сформулированного подобным образом, он заменит его автора в изложении аргументов о неконституционности, что приравнивается к контролю по собственной инициативе (см. ОКС № 109 от 13 июля 2021 г., § 24).

19. Относительно действия ст.35 ч.(6) Конституции, автор обращения отмечает, что новые положения, допускающие освобождение ректора от должности до истечения полномочий в соответствии с трудовым законодательством и предусматривающие прекращение по праву полномочий ректора и проректора до достижения ими 65-летнего возраста, вступают в противоречие с правом на вузовскую автономию.

20. Конституционный суд отмечает, что, согласно ст.35 ч.(6) Конституции, высшие учебные заведения имеют право на автономию.

21. Ранее Конституционный суд указал, что вузовская автономия состоит в праве учебного заведения на самоуправление, осуществление академических свобод без какого-либо идеологического, политического и религиозного вмешательства, в реализации полномочий, обязанностей и ответственности в соответствии с национальной стратегической направленностью развития высшего образования, с научно-техническим прогрессом, региональной и мировой цивилизацией (ПКС № 6 от 3 мая 2012 г., § 40).

22. Принцип вузовской автономии предоставляет университетскому сообществу право определять свою роль, институциональную стратегию, структуру, виды деятельности, организацию и функции, распоряжаться материальными и людскими ресурсами, строго соблюдая рамки и требования действующего законодательства (ПКС № 5 от 7 февраля 2017 г., § 53).

23. Несмотря на широкую автономию, которой пользуются высшие учебные заведения, государство может участвовать в их организации и деятельности, обязывая их соблюдать и реализовать в полной мере принципы образования (гуманитаризации, доступности, адаптивности, творчества, разнообразия, демократизации, открытости и гибкости) и государственные образовательные стандарты, в результате чего реализуется сотрудничество между государством и высшими учебными заведениями (ПКС № 19 от 3 июня 2014 г., § 46).

24. Сотрудничество между государством и высшими учебными заведениями подразумевает обязательство последних соблюдать действующее законодательство, университетскую хартию и принятые на национальном и европейском уровне политики в области высшего образования; обеспечить качество высшего образования; соблюдать принципы справедливости и этики; обеспечить эффективный менеджмент и рациональное использование ресурсов; обеспечить прозрачность деятельности и принятых решений; соблюдать академическую свободу преподавательского состава, а также права и свободы студентов (ibidem, § 47).

25. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения допускают освобождение ректора от должности до истечения полномочий в соответствии с трудовым законодательством (ст.105 ч.(10) Кодекса об образовании). Второе предложение в ч.(13) данной статьи, оспоренное автором, предусматривает, что полномочия ректора и проректоров прекращаются по праву по достижении ими 65-летнего возраста.

26. В этой связи Конституционный суд отмечает, что в соответствии с Трудовым кодексом индивидуальный трудовой договор может быть прекращен: (i) по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон (ст.82, ст.305 и ст.310); (ii) по письменному соглашению сторон (ст.82¹); (iii) по инициативе одной из сторон (ст.85 и ст.86).

27. Конституционный суд отмечает, что аналогичные положения содержит и ст.82 п.i) Трудового кодекса, согласно которому индивидуальный трудовой договор прекращается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, в случае достижения возраста 65 лет руководителем государственного, в том числе муниципального, предприятия или предприятия с преимущественно государственным капиталом.

28. Таким образом, поскольку учредитель высшего учебного заведения заключает индивидуальный трудовой договор с ректором, избранным университетским сообществом, законодатель посчитал целесообразным применить Трудовой кодекс к работникам в области образования. Анализируя поправки к проекту закона о внесении изменений в Кодекс об образовании, Конституционный суд заключает, что оспариваемые положения направлены на то, чтобы исключить любые интерпретации в применении трудового законодательства в трудовых отношениях с ректорами высших учебных заведений. В обоснование поправки отмечается также, что новые положения обеспечивают равные возможности для доступа к руководящим должностям и способствуют устранению "менеджерской близорукости"¹.

_______________________

¹ https://www.parlament.md/ProcesulLegislativ/Proiectedeactenormative/tabid/61/LegislativId/6448/language/ro-RO/Default.aspx

29. Конституционный суд отмечает, что определение государственной политики в сфере образования и критериев по организации и функционированию системы образования входит в полномочия законодателя. Согласно ст.72 ч.(3) п.k) Конституции, общая организация образования регламентируется органическим законом. В ранее принятом решении Конституционный суд указал, что свобода усмотрения государства, а также вмешательства в процесс образования, шире, чем в других сферах, и может осуществляться различными средствами регулирования (см. ПКС № 6 от 3 мая 2012 г., § 36).

30. Конституционный суд отмечает, что принцип вузовской автономии обеспечивается, к примеру, порядком назначения ректоров высших учебных заведений, который имеет в основу элемент участия всего университетского сообщества, путем организации открытого и прозрачного конкурса. Таким образом, назначение ректора высшего учебного заведения университетским сообществом является неотъемлемым элементом организационной вузовской автономии (см. ПКС № 19 от 3 июня 2014 г., § 65, 71).

31. В этом случае, с точки зрения ст.35 ч.(6) Конституции, Конституционный суд не выявил конституционного вопроса. Оспариваемые положения не нарушают порядок назначения ректоров высших учебных заведений, который является элементом принципа вузовской автономии, а лишь отсылают к нормам Трудового кодекса, предусматривающим основания досрочного прекращения индивидуального трудового договора.

32. Принцип вузовской автономии применяется в отношении высших учебных заведений, а не в отношении ректоров или проректоров. Вузовская автономия не включает полномочие высших учебных заведений устанавливать возрастной предел для должности руководителя. Данное полномочие принадлежит законодателю на основании ст.72 ч.(3) п.k) Конституции.

33. Относительно действия ст.43 Конституции автор обращения отмечает, что установление возрастного предела в исполнении должности ректора и проректора вступает в противоречие с правом на труд.

34. Конституционный суд отмечает, что, согласно оспариваемым положениям, должности ректора, проректора и декана могут замещаться одним и тем же лицом не более двух сроков подряд, по пяти лет каждый. Полномочия ректора и проректоров прекращаются по праву по достижении ими 65-летнего возраста.

35. Вынесением постановления от 18 ноября 2010 года² Суд Европейского Союза разрешил дело Георгиева против Софийского технического университета, Пловдивский филиал, предметом которого было соответствие положениям ст.6 ч.(1) Директивы Совета 2000/78/ЕС от 27 ноября 2000 года внутреннего закона, предусматривающего обязательный выход на пенсию профессоров университетов, когда им исполняется 68 лет, при наличии возможности работать после 65 лет только по трудовому договору, заключенному на один год и переоформленному не более двух раз. Суд Европейского Союза подчеркнул, что формирование и зачисление педагогического персонала и применение четкой политики в сфере рынка труда, которая имеет в виду конкретную ситуацию работников по определенной дисциплине, предложенной университетом и болгарским правительством, могут соответствовать цели наилучшего распределения профессорских должностей между поколениями, в частности, путем назначения молодых профессоров. Суд напомнил, что поощрение этого процесса в государствах-членах, безусловно, является правомерной целью социальной политики и политики по трудовой занятости населения, в частности, когда речь идет о продвижении молодых в профессию (см., в этом смысле, Palacios de la Villa, C-411/05, 16 октября 2007 г., § 65; Petersen, C-341/08, 12 января 2010 г., § 68; Георгиев, C-250/09 и C-268/09, § 45). Суд отметил, что в каждом случае необходимо анализировать, если средства, применяемые государствами-членами для достижения "адекватных и необходимых" задач, соответствуют ст.6 ч.(1) § 1 Директивы 2000/78. В этом смысле государства-члены пользуются широкой свободой усмотрения не только для достижения определенной цели в области социальной политики и трудовой занятости населения, но и в определении мер, способных реализовать эту цель (см. Георгиев, § 49-50).

_______________________

² https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62009CJ0250

36. В ранее принятых решениях Конституционный суд отметил, что для занятия какой-либо профессией требуется наличие определенных профессиональных навыков. Новые правила на рынке труда требуют проявления особого внимания к человеческому фактору, чтобы обеспечить его полную реализацию по самым высоким параметрам. Установление определенных критериев для осуществления той или иной деятельности не может a priori рассматриваться как нарушение конституционного права на труд либо как дискриминацию по отношению к другим видам деятельности. Такое ограничение может быть необходимым, когда оно определено спецификой профессии, которая, с учетом повышенных требований к физическим и психическим качествам человека, не может осуществляться лицами в возрасте, либо когда оно служит мерой по оптимизации использования рабочей силы в определенных сферах деятельности (ПКС № 5 от 23 апреля 2013 г., § 57, 58; ОКС № 121 от 22 октября 2020 г., § 17; ОКС № 136 от 24 ноября 2020 г., § 27).

37. Конституционный суд подчеркивает, что вопрос установления возрастного предела для исполнения должности ректора и проректора относится к свободе усмотрения законодателя в регулировании сферы образования. Прекращение полномочий ректора и проректора по достижении ими 65-летнего возраста не исключает их право претендовать на другую должность, требованиям которой они соответствуют и исполнение которой не обусловлено возрастными ограничениями (см., mutatis mutandis, ОКС № 136 от 24 ноября 2020 г., § 29).

38. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что автор обращения не продемонстрировал действие ст.35 ч.(6) и ст.43 Конституции по делу.

39. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что обращение является неприемлемым и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение о контроле конституционности словосочетания "в соответствии с трудовым законодательством" в ст.105 ч.(10) и второго предложения в ч.(13) данной статьи Кодекса об образовании.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".