Определение N 71 от 27.07.2017 о неприемлемости обращения № 93а/2017 г. о контроле конституционности некоторых положений ч.(3) ст.11 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре (годовой отчет Генерального прокурора)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 93а/2017 г. о контроле

конституционности некоторых положений ч.(3) ст.11

Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре

(годовой отчет Генерального прокурора)

№ 71  от  27.07.2017

 (в силу 27.07.2017) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 411-420 ст. 118 от 24.11.2017

* * *

Конституционный суд в составе:

Тудор ПАНЦЫРУ, председатель,

Аурел БЭЕШУ,

Игорь ДОЛЯ,

Виктория ИФТОДИ,

Вячеслав ЗАПОРОЖАН, судьи,

при участии секретаря заседания Марчела Лупу,

принимая во внимание обращение, представленное

и зарегистрированное 28 июня 2017 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 27 июля 2017 г.,

выносит следующее определение.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

1. Генеральный прокурор Республики Молдова Эдуард Харунжен представил в Конституционный суд 28 июня 2017 года обращение о контроле конституционности текста «заслушивается на пленарном заседании Парламента» в ч.(3) ст.11 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре.

A. Основания обращения

2. Основания обращения, изложенные автором, можно сформулировать следующим образом.

3. Парламент Республики Молдова 25 февраля 2016 года принял Закон № 3 о прокуратуре.

4. Согласно статье 11 ч.(3) данного закона, Генеральный прокурор ежегодно до 31 марта текущего года представляет Парламенту отчет о деятельности прокуратуры за предыдущий год. Отчет заслушивается на пленарном заседании Парламента, обнародуется и размещается на официальной веб-странице Генеральной прокуратуры.

5. Автор обращения утверждает, что оспариваемые положения, согласно которым отчет Генерального прокурора заслушивается на пленарном заседании Парламента, нарушают конституционный принцип разделения властей в государстве и принцип независимости прокуратуры, вступая в противоречие с положениями статей 1 ч.(3), 6, 60 ч.(1), 66, 124 ч.(1), 125 и 125¹ ч.(1) Конституции.

B. Применимое законодательство

6. Применимые положения Конституции (повторное опубликование в М.О., 2016 г., № 78, ст.140):

Статья 124

Прокуратура

«(1) Прокуратура является самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств.

(2) Полномочия прокуратуры осуществляются прокурорами.

(3) Компетенции, порядок организации и деятельности прокуратуры устанавливаются законом».

7. Применимые положения Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре (М.О., 2016, № 69-77, ст.113):

Статья 3

Принципы организации и деятельности

Прокуратуры и прокурора

«(1) Прокуратура осуществляет свою деятельность в соответствии с законом.

(2) Организация и деятельность Прокуратуры прозрачны и предполагают гарантирование доступа общественности и средств массовой информации к сведениям о данном учреждении с изъятиями, предусмотренными законом, и с обеспечением соблюдения режима персональных данных.

(3) Прокуратура независима от законодательной, исполнительной и судебной властей, любой политической партии или общественно-политической организации, а также каких-либо иных учреждений, организаций или лиц. Вмешательство в деятельность Прокуратуры запрещается. Прокуратура сотрудничает с другими органами власти в реализации предусмотренных настоящим законом функций.

[…]».

Статья 11

Полномочия Генерального прокурора

«[…]

(3) Ежегодно до 31 марта текущего года Генеральный прокурор представляет Парламенту отчет о деятельности Прокуратуры за предыдущий год. Отчет заслушивается на пленарном заседании Парламента, обнародуется и размещается на официальной веб-странице Генеральной прокуратуры».

8. Применимые положения Закона № 797-XIII от 2 апреля 1996 года о принятии Регламента Парламента (повторное опубликование в М.О., 2007 г., № 50, ст.237):

Статья 122

Вопросы

«[…]

(2) Каждый депутат может обратиться с вопросами к членам Правительства или руководителям других органов публичного управления. На одном пленарном заседании депутат может обратиться не более чем с двумя вопросами.

(3) Депутаты не могут обращаться с вопросами к Президенту Республики Молдова, представителям судебных властей, органов местного публичного управления, а также с вопросами:

a) личного характера;

b) преследующими исключительно цель получения юридической консультации;

с) приводящими к вмешательству в осуществление правосудия и уголовного преследования;

d) касающимися деятельности лиц, не занимающих государственные должности, указанные в части (2)».

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

9. В обоснование обращения автор утверждает, что заслушивание отчета Генерального прокурора на пленарном заседании Парламента является вмешательством законодательной власти в деятельность прокуратуры.

10. Автор обращения отмечает, что, хотя согласно ст.66 п.n) Конституции Парламент наделен полномочиями по организации изучения и заслушивания любых вопросов, касающихся интересов общества, он не может вмешиваться в деятельность любых государственных учреждений, и не может осуществлять контроль любых решений данных учреждений.

11. По мнению автора обращения, баланс между прозрачностью и независимостью прокуратуры обеспечивается обязанностью Генерального прокурора представлять обществу и Парламенту публичные отчеты о деятельности прокуратуры, но без заслушивания на пленарном заседании Парламента. Автор утверждает, что заслушивание годового отчета на пленарном заседании Парламента не ограничивается представлением деятельности за отчетный период, а сопровождается вопросами и обсуждениями.

12. Автор также считает, что прозрачность в деятельности прокуратуры обеспечивается и заслушиванием годового доклада о деятельности прокуратуры на Общем собрании прокуроров, представляемого Генеральным прокурором.

13. В заключение автор обращения утверждает, что оспариваемый текст закона, согласно которому отчет Генерального прокурора заслушивается на пленарном заседании Парламента, противоречит положениям статей 1 ч.(3), 6, 60 ч.(1), 66, 124 ч.(1), 125 и 125¹ ч.(1) Конституции.

Оценка Конституционного суда

14. Рассмотрев приемлемость обращения об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечает следующее.

15. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде и ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд осуществляет по запросу контроль конституционности законов.

16. Ст.25 п.f) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.f) Кодекса конституционной юрисдикции наделяют Генерального прокурора правом обращения в Конституционный суд.

17. Конституционный суд отмечает, что предметом конституционного контроля является текст «заслушивается на пленарном заседании Парламента» в ч.(3) ст.11 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре.

18. Автор обращения, ссылаясь на нарушение статей 1 ч.(3), 6, 60, ч.(1), 66, 124 ч.(1), 125 и 125¹ Конституции, в сущности, утверждает, что оспариваемые положения противоречат конституционному принципу разделения властей в государстве и принципу независимости прокуратуры.

19. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.124 ч.(1) Конституции прокуратура является самостоятельным публичным органом в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств.

20. В то же время Закон о прокуратуре устанавливает принципы организации деятельности прокуратуры и прокуроров. Так, согласно ст.3 ч.(3) данного закона, прокуратура независима от законодательной, исполнительной и судебной властей, любой политической партии или общественно-политической организации, а также каких-либо иных учреждений, организаций или лиц. Вмешательство в деятельность прокуратуры запрещается. Прокуратура сотрудничает с другими органами власти в реализации предусмотренных настоящим законом функций.

21. Конституционный суд отмечает, что целый ряд международных актов закрепили и развили принцип независимости прокуроров.

22. В соответствии с Руководящими принципами ООН о роли лиц, осуществляющих судебное преследование, государства-участники должны обеспечить, чтобы прокуроры могли выполнять свои профессиональные обязанности без каких-либо запугиваний, препятствий, преследований, ненадлежащего вмешательства или необоснованного привлечения к гражданской, уголовной или иной ответственности.

23. Комитет министров Совета Европы в Рекомендации (2000)19 о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия подчеркнул, что: «Государства должны принять меры, чтобы обеспечить выполнение прокурорами своих профессиональных обязанностей без необоснованного вмешательства или необоснованного возложения на них гражданской, уголовной или иной ответственности».

24. Вместе с тем во втором предложении п.11 Рекомендации (2000)19 устанавливается, что прокуроры должны периодически публично отчитываться в своих действиях в целом и, в частности, в том, как они осуществляли свои преимущественные права.

25. В пояснительной записке к Рекомендации (2000)19 отмечается, что регулярные отчеты необходимы для обеспечения открытости в работе прокуратуры, поскольку данный орган осуществляет свою деятельность во имя общества. Они могут быть представлены общественности либо через средства массовой информации, либо в виде публикуемого доклада или перед выборным собранием, и могут содержать статистические данные, свидетельствующие о проделанной работе, достигнутых рубежах, способах практического применения уголовной политики, потраченные бюджетные средства, и должны подчеркивать приоритеты деятельности на будущее.

26. В этом же контексте Венецианская комиссия в докладе «О европейских стандартах независимости судебной системы: часть II – Органы уголовного преследования» CDL-AD(2010)040 отметила, что:

«44. Некоторые специальные инструменты отчетности представляются необходимыми, особенно в случаях независимости прокуратуры. Представление Генеральным прокурором публичных докладов может быть одним из таких инструментов. Представление подобных докладов перед Парламентом или перед исполнительной властью может зависеть от действующего законодательства, а также от национальных традиций. […]».

27. Конституционный суд в своей практике также подчеркивал, что единственный законный способ обсуждать в Парламенте деятельность […] прокуратуры – это […] доклад Генерального прокурора о состоянии законности и правопорядка в стране, а также о мерах по их укреплению, представляемого ежегодно Парламенту […] (ПКС № 29 от 23 сентября 2013 года, §90).

28. В связи с этим Венецианская комиссия в заключении по проекту закона о Генеральной прокуратуре Украины отметила, что, учитывая важность обеспечения независимости или автономии прокуратуры, желательно делать больший акцент на то, что обязанность Генерального прокурора отчитываться перед Верховной Радой носит общий характер, без предоставления деталей по отдельным случаям (CDL-AD(2013)025 §46).

29. В то же время Конституционный суд отмечает, что, хотя Парламент и заслушивает отчет Генерального прокурора, согласно ст.122 ч.(3) Закона о принятии Регламента Парламента, депутаты не могут обращаться с вопросами, приводящими к вмешательству в осуществление правосудия и уголовного преследования. Так, ответственность прокуратуры перед Парламентом по индивидуальным случаям о решениях, связанных с уголовным преследованием или не преследованием, исключается.

30. Более того, в Постановлении № 29 от 23 сентября 2013 года Конституционный суд подчеркивал, что норма Регламента, которая позволяет парламентской следственной комиссии вызвать судью, прокурора, явно нарушает конституционные принципы разделения государственной власти, независимости судей и прокуроров и их подчинения только закону.

31. Таким образом, учитывая, что годовой отчет прокурора носит общий характер и не предоставляет подробную информацию по отдельным случаям, находящимся в производстве, Конституционный суд не может согласиться с автором обращения, что заслушивание отчета на пленарном заседании Парламента является вмешательством в работу прокуратуры.

32. В контексте вышеизложенного Конституционный суд отмечает, что обращение не может быть принято для рассмотрения по существу.

По этим основаниям, в соответствии со ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции и п.28 пп.d) Положения о порядке рассмотрения обращений, представленных в Конституционный суд, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение Генерального прокурора Республики Молдова Эдуарда Харунжена о контроле конституционности текста «заслушивается на пленарном заседании Парламента» в ч.(3) ст.11 Закона № 3 от 25 февраля 2016 года о прокуратуре.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».