Определение N 81 от 11.07.2024 о неприемлемости обращения № 238a/2023 г. о контроле конституционности Указа Президента Республики Молдова № 1122 от 26 сентября 2023 года

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 238a/2023 г. о контроле

конституционности Указа Президента Республики

Молдова № 1122 от 26 сентября 2023 года

№ 81  от  11.07.2024

 (в силу 11.07.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 344-346 ст. 130 от 08.08.2024

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Думитру Аворника,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 2 ноября 2023 г.,

рассмотрев предварительно указанное обращение,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 11 июля 2024 г.,

выносит следующее определение.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутатов Парламента Республики Молдова – Дианы Караман, Владимира Воронин, Олега Рейдман, Николая Русол и Константина Старыш, представленное в Конституционный суд 2 ноября 2023 года, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. Авторы обращения просят Конституционный суд проверить конституционность Указа Президента Республики Молдова № 1122 от 26 сентября 2023 года.

3. В начале заседания конституционный судья Домника Маноле представила пленуму заявление о самоотводе. Изучив изложенные судьей основания, пленум Конституционного суда решил отклонить заявление.

А. Применимое законодательство

4. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

"(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию".

Статья 21

Презумпция невиновности

"Любое лицо, обвиняемое в совершении преступления, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком путем гласного судебного разбирательства, при котором ему обеспечиваются все необходимые гарантии для защиты".

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 26

Право на защиту

"(1) Право на защиту гарантируется.

(2) Каждый человек имеет право самостоятельно реагировать законными способами на нарушение своих прав и свобод.

(3) На протяжении всего процесса стороны имеют право пользоваться помощью адвоката, выбранного или назначенного.

(4) Вмешательство в деятельность лиц, осуществляющих защиту в установленных пределах, наказывается законом".

Статья 94

Акты Президента

"(1) При осуществлении своих полномочий Президент Республики Молдова издает указы, обязательные для исполнения на всей территории государства. Указы публикуются в Официальном мониторе Республики Молдова.

(2) Указы, изданные Президентом при осуществлении его полномочий, предусмотренных частью (2) статьи 86, частями (2), (3) и (4) статьи 87, контрассигнуются Премьер-министром".

Статья 124

Прокуратура

"(1) Прокуратура является самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств.

(2) Полномочия прокуратуры осуществляются прокурорами.

(3) Компетенции, порядок организации и деятельности прокуратуры устанавливаются законом".

Статья 125

Прокурор

"(1) Генеральный прокурор назначается на должность Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров на семилетний срок, который не может быть возобновлен.

(2) Генеральный прокурор освобождается от должности Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров в соответствии с законом, по объективным причинам и на основе прозрачной процедуры.

(3) Назначение, перевод, повышение в должности и увольнение нижестоящих прокуроров осуществляются Генеральным прокурором по предложению Высшего совета прокуроров".

Статья 125¹

Высший совет прокуроров

"(1) Высший совет прокуроров является гарантом независимости и беспристрастности прокуроров.

(2) Высший совет прокуроров состоит в соответствии с законом из прокуроров, избранных из состава прокуратур всех уровней, и из представителей других органов публичной власти, публичных учреждений или гражданского общества. Прокуроры в составе Высшего совета прокуроров составляют значительную часть.

(3) Высший совет прокуроров обеспечивает назначение, перевод прокуроров, повышение их в должности и применение к ним дисциплинарных мер.

(4) Порядок организации и деятельности Высшего совета прокуроров устанавливается законом".

5. Применимые положения Указа Президента Республики Молдова № 1122 от 26 сентября 2023 года:

"По результатам рассмотрения Отчета Комиссии по оценке деятельности Генерального прокурора (полномочия которого приостановлены по праву) господина Александра СТОЯНОГЛО, составленного 5 мая 2022 года, Высший совет прокуроров Решением № 1-92 от 23 мая 2022 года в соответствии с частями (8) и (9) статьи 31¹ Закона № 3/2016 о Прокуратуре присвоил определение "неудовлетворительно" деятельности господина Александра СТОЯНОГЛО в период исполнения им обязанностей Генерального прокурора и предложил Президенту Республики Молдова освободить господина Александра СТОЯНОГЛО от должности Генерального прокурора.

С учетом вышеизложенного и на основании пункта (j) статьи 88 и части (1) статьи 94 Конституции Республики Молдова, а также части (7) статьи 58 Закона о Прокуратуре

Президент Республики Молдова

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

Ст.1. - Освободить господина Александра СТОЯНОГЛО от должности Генерального прокурора.

Ст.2. - Настоящий указ вступает в силу с даты подписания.

Ст.3. - Настоящий указ может быть оспорен в суде Кишинэу (сектор Рышкань, ул. Киев, 3) в 30-дневный срок с даты сообщения в соответствии с положениями Административного кодекса Республики Молдова № 116/2018".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. Аргументы авторов обращения

6. Авторы обращения отмечают, что, согласно ст.125 ч.(2) Конституции, Генеральный прокурор освобождается от должности Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров в соответствии с законом, по объективным причинам и на основе прозрачной процедуры. Авторы считают, что словосочетание "в соответствии с законом", используемое в оспариваемой норме, предполагает регламентирование законом всей процедуры освобождения от должности Генерального прокурора.

7. По данному делу авторы обращения отмечают, что процедура издания оспариваемого указа не отвечает требованиям синтагмы "в соответствии с законом" в ст.125 ч.(2) Конституции, учитывая, что процедура освобождения Александра Стояногло от должности Генерального прокурора была регламентирована не законом, а положением, утвержденным Высшим советом прокуроров. В поддержку своей позиции авторы обращения приводят некоторые суждения Мнения № 1058/2021 от 13 декабря 2021 г. по поправкам, внесенным 24 августа 2021 г. в Закон о прокуратуре, CDL-AD(2021)047.

8. На взгляд авторов обращения, оспариваемый указ противоречит принципу презумпции невиновности, охраняемому ст.21 Конституции, поскольку целью поправок, внесенных в Закон о прокуратуре и в другие нормативные акты, было освобождение Александра Стояногло от должности.

9. Авторы обращения заключают, что оспариваемый указ вступает в противоречие с конституционными нормами ст.1 ч.(3), ст.6, ст.7, ст.20, ст.21, ст.23, ст.26, ст.76, ст.94, ст.124, ст.125 ч.(2) и ст.125¹.

B. Оценка Конституционного суда

10. Рассмотрев с точки зрения приемлемости обращение, Конституционный суд отмечает следующее.

11. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль указов Президента Республики Молдова, касающихся ответственных государственных должностей конституционного уровня, входит в компетенцию Конституционного суда (см. ПКС № 13 от 27 апреля 2021 г., § 25).

12. Согласно ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты Парламента обладают правом обращения в Конституционный суд.

13. Предметом обращения является Указ Президента Республики Молдова № 1122 от 26 сентября 2023 года, который ранее не составил предмет конституционного контроля.

14. Авторы обращения отмечают, что оспариваемый указ противоречит ст.1 ч.(3) (главенство права), ст.6 (разделение и взаимодействие властей), ст.7 (Конституция – высший закона), ст.20 (свободный доступ к правосудию), ст.21 (презумпция невиновности), ст.23 (качество закона), ст.26 (право на защиту), ст.76 (вступление закона в силу), ст.94 (акты Президента Республики Молдова), ст.124 (прокуратура), ст.125 (прокурор) и ст.125¹ (Высший совет прокуроров) Конституции.

15. Конституционный суд в своей практике указал, что ст.1 ч.(3), ст.6 и ст.7 Конституции не могут рассматриваться отдельно, а только если установлена применимость одной из норм Конституции (см. ОКС № 177 от 15 декабря 2022 г., § 24; ОКС № 90 от 25 июля 2023 г., § 19). Что касается ст.23 Конституции, Конституционный суд напоминает, что данная статья не имеет самостоятельного значения. Для ее применения автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права (см. ОКС № 104 от 29 августа 2023 г., § 17).

16. Что касается положений ст.20, ст.26, ст.76, ст.94, ст.124 и ст.125¹ Конституции, Конституционный суд отмечает, что авторы обращения не обосновали, каким образом оспариваемые положения нарушают указанные конституционные нормы. Согласно ст.24 ч.(2) Закона о Конституционном суде и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции, обращение должно быть обоснованным. В аналогичных ситуациях Конституционный суд отметил, что простая отсылка к норме Конституции, без объяснения предполагаемого несоответствия ей оспариваемых законодательных положений, не приравнивается к аргументу. Приступить к рассмотрению подобного обращения означает заменить автора в изложении аргументов о неконституционности, а это равносильно осуществлению контроля по собственной инициативе (см. ОКС № 124 от 5 октября 2023 г., § 25).

17. Относительно действия ст.21 Конституции Конституционный суд отмечает, что Указом № 1122 от 26 сентября 2023 года Президент Республики Молдова освободила Александра Стояногло от должности Генерального прокурора. Указ был издан по представлению Высшего совета прокуроров от 23 мая 2022 года. Проанализировав указ, Конституционный суд не выявил в его содержании положений, указывающих на вывод о возможной виновности Александра Стояногло, поэтому обращение в этой части отклоняется.

18. Что касается действия ст.125 ч.(2) Конституции, Конституционный суд отмечает, что данная статья предусматривает, что Генеральный прокурор освобождается от должности Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров в соответствии с законом, по объективным причинам и на основе прозрачной процедуры.

19. Конституционный суд исходит из того, что конституционные требования, относящиеся к освобождению от должности Генерального прокурора, предполагают участие двух органов: Высшего совета прокуроров и Президента Республики Молдова (см. ПКС № 13 от 21 мая 2020 г., § 47), каждый из которых действует в пределах своих полномочий и принимает акты, имеющие юридические последствия.

20. В этом плане ст.125 ч.(2) Конституции предусматривает исключительную конституционную компетенцию Высшего совета прокуроров внести представление об освобождении от должности Генерального прокурора. Для соблюдения гарантий независимости данной должности Конституция предусматривает, что освобождение от должности осуществляется при соблюдении следующих требований: а) в соответствии с законом; b) по объективным причинам и с) на основе прозрачной процедуры. Поскольку Совет обладает компетенцией предлагать освобождение от должности Генерального прокурора, Конституционный суд отмечает, что в обязанность Совета вменяется надзор за соблюдением этих конституционных требований.

21. Авторы обращения считают, что надзор за соблюдением условий освобождения от должности Генерального прокурора является обязанностью не только Совета, но и Президента Республики Молдова, когда издает соответствующий указ.

22. Конституционный суд отмечает, что ст.125 ч.(2) Конституции не наделяет дискреционным правом Президента Республики Молдова при получении от Высшего совета прокуроров представления об освобождении от должности Генерального прокурора. Данное дискреционное право существует только в случае рассмотрения кандидатур на должность судьи, представленных Высшим советом магистратуры, когда, в соответствии со ст.116 ч.(2) Конституции, Президент Республики Молдова может отклонить только один раз кандидатуру, предложенную Высшим советом магистратуры. Это полномочие Президента не распространяется на другие случаи, включая случай освобождения от должности Генерального прокурора.

23. Таким образом, если Высший совет прокуроров вносит представление об освобождении от должности Генерального прокурора на основании ст.125 ч.(2) Конституции, Президент Республики Молдова обязан издать указ об освобождении его от должности. Отсутствие дискреционного права Президента Республики Молдова в этой области выделяет исключительную конституционную компетенцию Высшего совета прокуроров предлагать освобождение от должности Генерального прокурора и обеспечивать соблюдение условий освобождения от должности: а) в соответствии с законом; b) по объективным причинам и с) на основе прозрачной процедуры.

24. Таким образом, критика авторов обращения выходит за пределы сферы применения словосочетания "в соответствии с законом", содержащегося в ст.125 ч.(2) Конституции. Конституционный суд обладает компетенцией осуществлять конституционный контроль данного указа только в аспекте формы и процедуры издания, если критика изложена в соотношении с конституционной нормой.

25. Конституционный суд отмечает, что Указом № 1122 от 26 сентября 2023 года Президент Республики Молдова освободила Генерального прокурора от должности по представлению Высшего совета прокуроров, в соответствии с положениями ст.125 ч.(2) Конституции. При этих обстоятельствах Конституционный суд отмечает, что Президент Республики Молдова, издав указ, выполнила свои конституционные прерогативы.

26. Исходя из вышеизложенного, Конституционный суд заключает, что обращение не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, ст.61 ч.(3) и ст.64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение депутатов Парламента Республики Молдова – Дианы Караман, Владимира Воронин, Олега Рейдман, Николая Русол и Константина Старыш о контроле конституционности Указа Президента Республики Молдова № 1122 от 26 сентября 2023 года.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в соответствии со ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде

№ 317 от 13 декабря 1994 года и ст.67 Кодекса конституционной

юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года

1. Определением № 81 от 11 июля 2024 года было признано неприемлемым обращение № 238а/2023 о контроле конституционности Указа Президента Республики Молдова № 1122 от 26 сентября 2023 года об освобождении господина Александра Стояногло от должности Генерального прокурора, представленное депутатами Парламента Республики Молдова – Дианой Караман, Владимиром Воронин, Олегом Рейдман, Николаем Русол и Константином Старыш.

2. Авторы обращения отмечают, что, согласно ст.125 ч.(2) Конституции, Генеральный прокурор освобождается от должности Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров в соответствии с законом, по объективным причинам и на основе прозрачной процедуры. Они считают, что надзор за соблюдением условий освобождения от должности Генерального прокурора является обязанностью не только совета, но и Президента Республики Молдова, когда он издает соответствующий указ (см. ОКС № 81 от 11 июля 2024 г., § 6, 21).

3. В отношении этих аргументов Конституционный суд отметил, что он обладает компетенцией осуществлять конституционный контроль данного указа только в аспекте формы и процедуры издания, если критика изложена в соотношении с конституционной нормой. По мнению Конституционного суда, ст.125 ч.(2) Конституции не наделяет Президента Республики Молдова дискреционным правом в случае получения от Высшего совета прокуроров представления об освобождении от должности Генерального прокурора. Данное дискреционное право существует только в случае рассмотрения кандидатур на должность судьи, представленных Высшим советом магистратуры когда в соответствии со ст.116 ч.(2) Конституции Президент Республики Молдова может отклонить только один раз кандидатуру, предложенную Высшим советом магистратуры. Это полномочие Президента не распространяется на другие случаи, включая случай освобождения от должности Генерального прокурора. Таким образом, если Высший совет прокуроров вносит представление об освобождении от должности Генерального прокурора на основании ст.125 ч.(2) Конституции, Президент Республики Молдова обязан издать указ об освобождении его от должности. Отсутствие дискреционного права Президента Республики Молдова в этой области выделяет исключительную конституционную компетенцию Высшего совета прокуроров предлагать освобождение от должности Генерального прокурора и обеспечивать соблюдение условий освобождения от должности: а) в соответствии с законом; b) по объективным причинам и с) на основе прозрачной процедуры (см. ОКС № 81 от 11 июля 2024 г., § 20, 22-24).

4. Я не поддерживаю данное определение по следующим соображениям.

5. В соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.а) Конституции контроль конституционности указов Президента Республики Молдова, касающихся ответственных государственных должностей конституционного уровня, i.e. Генерального прокурора, относится к компетенции Конституционного суда (см. ПКС № 13 от 21 мая 2020 г., § 35; ПКС № 13 от 27 апреля 2021 г., § 25; ОКС № 103 от 29 августа 2023 г., § 8).

6. В своей практике Конституционный суд отметил, что указы составляют предмет конституционного контроля с точки зрения формы и процедуры принятия, а также соблюдения законодательных требований, необходимых для назначения/смещения с должности официальных лиц (ПКС № 13 от 21 мая 2020 г., § 35).

7. Согласно ст.125 ч.(1) Конституции, Генеральный прокурор назначается на должность Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров. В то же время согласно ст.125 ч.(2) Генеральный прокурор освобождается от должности также Президентом Республики Молдова по представлению Высшего совета прокуроров.

8. Конституционный суд указал, что ст.125 ч.(2) Конституции четко предусматривает органы, принимающие участие в вынесении решения об освобождении Генерального прокурора от должности. Ими являются Высший совет прокуроров и Президент Республики Молдова (ПКС № 13 от 21 мая 2020 г., § 85).

9. В практике Конституционного суда отмечалось, что Высший закон предусматривает одинаковые требования в случае назначения и освобождения от должности. Назначение на должность посредством процедуры, в которой участвуют два органа конституционного уровня, является волей конституционного законодателя в целях эффективного взаимодействия в осуществлении своих полномочий. Отстранение от должности предполагает такое же взаимодействие государственных органов, в целях чего они должны соблюдать процедуру, непосредственно предусмотренную в Конституции (см., mutatis mutandis, ПКС № 11 от 27 апреля 2010 г., § 5-6).

10. Более того, в целях обеспечения стабильности конституционного мандата процедура освобождения от должности может быть более сложной. В этом плане Венецианская комиссия отметила, что должно быть обеспечено больше гарантий при освобождении от должности, чем при назначении (см. Мнение № 773/2014 от 14 октября 2014 г., CDL-AD(2014)031, § 72).

11. Считаю необходимым отметить, что как назначение Генерального прокурора, так и освобождение его от должности являются конституционным полномочием Президента Республики, которое осуществляется в обоих случаях по представлению Высшего совета прокуроров. Несмотря на то, что из вышеуказанных конституционных норм вытекает первичная роль Высшего совета прокуроров в процедурах по назначению и освобождению от должности Генерального прокурора, совет в этих процедурах не обладает исключительной компетенцией, а роль Президента Республики не может быть сведена к простой формальности (см., mutatis mutandis, ПКС № 2 от 24 января 2017 г., § 37).

12. Так, согласно ст.17 ч.(11) Закона о прокуратуре № 3 от 25 февраля 2016 года, при назначении на должность Президент Республики может единожды отклонить кандидатуру на должность Генерального прокурора, предложенную Высшим советом прокуроров, в случае обнаружения неопровержимых доказательств несовместимости кандидата с соответствующей должностью, нарушения кандидатом законодательства либо нарушения законных процедур его отбора.

13. В то же время согласно ст.125 ч.(2) Конституции Генеральный прокурор может быть освобожден от должности только: а) в соответствии с законом; b) по объективным причинам и с) на основе прозрачной процедуры. Исходя из того, что представление об освобождении от должности Генерального прокурора входит в исключительную конституционную компетенцию Высшего совета прокуроров, именно данному органу надлежит соблюдать конституционные требования, то есть представление об освобождении от должности Генерального прокурора, направленное Президенту, должно было вынесено в соответствии с законом, на основе прозрачной процедуры, по объективным причинам.

14. Следовательно, не может Высший совет прокуроров совмещать конституционную обязанность соблюдать вышеуказанные требования и обязанность осуществлять самоконтроль в этой сфере. Именно Президент Республики должен проверять до подписания указа об освобождении от должности Генерального прокурора, если представление Высшего совета прокуроров было вынесено в соответствии с законом, по объективным причинам и на основе прозрачной процедуры. Per a contrario, автоматическое освобождение от должности Генерального прокурора Президентом Республики не является совместимым с конституционным статусом главы государства, установленным в ст.77 Конституции, и не вытекает из положений ст.125 ч.(2) Конституции, которые закрепляют в рамках процедуры по освобождению от должности Генерального прокурора разделение этой компетенции между советом и Президентом.

15. Более того, во многих случаях Конституция предоставляет Президенту Республики возможность осуществлять проверки до исполнения им своего конституционного полномочия и отклонения только один раз представления.

16. Например, согласно ст.116 ч.(2) Конституции, Президент Республики Молдова может только один раз отклонить кандидатуру, предложенную Высшим советом магистратуры на должность судьи. Кроме того, в контексте процедуры промульгирования законов, предусмотренной положениями ст.93 Конституции, Президент Республики Молдова вправе, если у него есть замечания по закону, направить его Парламенту для пересмотра, но только один раз (ПКС № 9 от 26 февраля 1998 г., пункт 2 резолютивной части; ПКС № 2 от 24 января 2017 г., § 50; ОКС № 96 от 6 августа 2020 г., § 21).

17. Конституционный суд указал, что это решение имеет принципиальное конституционное значение в разрешении правовых конфликтов между двумя или несколькими публичными органами, обладающими взаимосвязанными полномочиями в рамках процедур, предусмотренных Высшим законом, отметив, что данный принцип имеет общее применение в аналогичных случаях (ПКС № 2 от 24 января 2017 г., § 51). Таким образом, в случае кадровых перестановок в Правительстве (отзыв и назначение отдельных членов Правительства по предложению премьер-министра), предусмотренных ст.98 ч.(6) Конституции, Президент Республики Молдова может отклонить обоснованно и только один раз выдвинутую премьер-министром кандидатуру на вакантную должность министра, если считает, что эта кандидатура не соответствует требованиям об исполнении должности члена Правительства, установленным законом (ПКС № 2 от 24 января 2017 г., § 53, 56; ОКС № 96 от 6 августа 2020 г., § 20).

18. Таким образом, при освобождении от должности Генерального прокурора Президент Республики располагает дискреционным правом.

19. Учитывая вышесказанное, я считаю применимыми по данному делу положения ст.125 ч.(2) Конституции.

20. На мой взгляд, Конституционному суду следовало признать обращение приемлемым и рассмотреть его по существу на предмет соблюдения положений ст.125 ч.(2) Конституции при издании Указа Президента Республики Молдова № 1122 от 26 сентября 2023 года.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное в соответствии со ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном

суде и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции

Определением № 81 от 11 июля 2024 года Конституционный суд признал неприемлемым обращение депутатов Парламента Республики Молдова – Дианы Караман, Владимира Воронин, Олега Рейдман, Николая Русол и Константина Старыш о контроле конституционности Указа Президента Республики Молдова № 1122 от 26 сентября 2023 года.

Будучи несогласен с решением моих коллег – конституционных судей, излагаю особое мнение по следующим соображениям.

1. Авторы обращения отмечают, что процедура издания оспариваемого указа не отвечает требованиям синтагмы "в соответствии с законом" в ст.125 ч.(2) Конституции, учитывая, что процедура освобождения Александра Стояногло от должности Генерального прокурора была регламентирована не законом, а положением, утвержденным Высшим советом прокуроров. Авторы обращения считают, что надзор за соблюдением условий освобождения от должности Генерального прокурора является обязанностью не только совета, но и Президента Республики Молдова.

2. Конституционный суд посчитал, что, исходя из исключительной конституционной компетенции Высшего совета прокуроров вносить предложение об освобождении от должности Генерального прокурора и обеспечивать соблюдение требований закона, Президент Республики Молдова обязан издать указ об освобождении его от должности. Конституционный суд отметил, что Указом № 1122 от 26 сентября 2023 года Президент Республики Молдова освободил Генерального прокурора от должности по представлению Высшего совета прокуроров в соответствии с положениями ст.125 ч.(2) Конституции. Конституционный суд отметил, что при издании указа Президент Республики Молдова выполнила свои конституционные прерогативы (см. ОКС № 81 от 11 июля 2024 г., § 19, 23-25).

3. Тем не менее, в этом контексте имеет значение предыдущая конституционная практика. В Постановлении № 13 от 21 мая 2020 года Конституционный суд отметил, что административные акты индивидуального характера, изданные Парламентом, Президентом Республики Молдова и Правительством при исполнении полномочий, прямо предусмотренных конституционными или законодательными нормами, касающимися избрания, назначения и смещения с государственных должностей, могут являться предметом конституционного контроля по обращению субъектов, наделенных данным правом, с точки зрения формы и процедуры их принятия, а также соблюдения законодательных требований, необходимых для назначения/смещения с должности официальных лиц (см. ПКС № 13 от 21 мая 2020 г., § 35).

4. Анализ обстоятельств дела при помощи обозначенных критериев и с учетом пределов осуществления конституционного контроля указа показывает следующее.

5. Законом № 102 от 24 августа 2021 года были внесены некоторые изменения в Закон о прокуратуре № 3 от 25 февраля 2016 года. Так, был введен новый механизм оценки профессиональной деятельности Генерального прокурора Комиссией, созданной ad hoc, которая должна была провести оценку по критериям, установленным не законом, а положением, утвержденным Высшим советом прокуроров (см. ст.31¹ ч.(5) Закона № 3/2016 в редакции Закона № 102/2021).

6. В Мнении от 13 декабря 2021 года Венецианская комиссия подвергла поправки жесткой критике и установила, что, с точки зрения правового государства, предоставление Высшему совету прокуроров неограниченной власти в установлении в положении материальных условий, в соответствии с которыми Генеральный прокурор может быть освобожден от должности, является крайне спорным. Этот подход необходимо пересмотреть и изменение узаконить (см. CDL-AD (2021)047, § 64, 66-70, 105).

7. Невзирая на это мнение, Высший совет прокуроров инициировал процедуру оценки деятельности Александра Стояногло. Рассмотрев отчет Комиссии по оценке, Высший совет прокуроров Постановлением № 1-92 от 23 мая 2022 года оценил деятельность Генерального прокурора как "неудовлетворительную" и предложил Президенту Республики Молдова освободить его от должности.

8. Тем временем от Венецианской комиссии поступило второе Мнение № 1086/2022 от 20 июня 2022 года. Комиссия одобрительно высказалась в отношении попыток Парламента реагировать на критику (см. выше § 6) в связи с процедурой оценки деятельности Генерального прокурора, отметив, в частности, включение в закон критериев оценки деятельности (ibidem, §18, 20-22). Вместе с тем Венецианская комиссия подчеркнула, что "если ст.31-1, включенную в закон в августе 2021 г., необходимо считать, что создает новое материальное основание для наступления ответственности Генерального прокурора за неудовлетворительную деятельность, возможный обратимый характер данной статьи является спорным. Если обратимость закона строго запрещена только в уголовном праве, общее требование правовой определенности в отношении предсказуемости последствий закона, являющееся основным принципом в правовом государстве, предполагает, что любая оценка деятельности Генерального прокурора до 24 августа 2021 г., которая может привести к его освобождению от должности, должна иметь в основу критерии неподкупности и профессионализма, неоспоримо вытекающие из предыдущих норм или из природы мандата Генерального прокурора, как было подчеркнуто в Мнении от 2021 года … Что касается оценки деятельности Александра Стояногло, не высказываясь в отношении результатов этого процесса, Венецианская комиссия принимает к сведению объяснения Министерства юстиции, что в новой процедуре оценка деятельности Генерального прокурора за период до 24 августа 2021 г. будет основана на прежних стандартах деятельности, связанных с его мандатом" (ibidem, § 35, § 43).

9. Для внедрения рекомендаций Венецианской комиссии Парламент Республики Молдова 6 октября 2022 года принял Закон № 280, которым изменил процедуру оценки деятельности Генерального прокурора и обозначил в Законе о прокуратуре № 3/2016 критерии оценки Генерального прокурора (см. ст.31¹ ч.(5), которая вступила в силу с 10 октября 2022 г.).

10. Однако рекомендация Венецианской комиссии и обещание представителя Правительства о том, что будет проведена новая оценка (см. выше § 8), не были выполнены, и Постановление Высшего совета прокуроров от 22 мая 2022 года осталось без изменений.

11. При этих обстоятельствах 20 сентября 2023 г. Президент Республики Молдова все же подписал оспариваемый указ, которым Александр Стояногло был освобожден от должности Генерального прокурора.

12. Действительно, ст.116 ч.(2) Конституции предусматривает право Президента отклонить один раз кандидатуру судьи, предложенную Высшим советом магистратуры. Данное полномочие, a contrario выводу Конституционного суда (см. ОКС № 81 от 11 июля 2024 г., § 22), предусмотрено и Законом о прокуратуре № 3/2016 г. Положения ст.17 ч.(11) закона устанавливают право Президента Республики отклонить обоснованно и только один раз кандидатуру на должность Генерального прокурора, предложенную Высшим советом прокуроров, в том числе в случае нарушения отборочной процедуры. Впрочем, обе ситуации отклонения представлений Высшего совета магистратуры и Высшего совета прокуроров относятся к процедуре назначения.

13. В то же время ни одна конституционная или законодательная норма не обязывает Президента автоматически принять представление Высшего совета прокуроров об освобождении от должности Генерального прокурора, осуществляющего конституционный мандат продолжительностью в семь лет, и не запрещает ему отклонить обоснованно и только один раз это представление, в том числе когда обнаруживает нарушение процедуры оценки его деятельности (см. выше § 5-9).

14. Положения ст.125 и ст.125¹ Конституции, изложенные в новой редакции, направлены на обеспечение независимости Генерального прокурора и на защиту Прокуратуры от несоответствующего вмешательства или влияния, в том числе со стороны законодательной и исполнительной властей (см. ЗКС № 5 от 19 апреля 2016 г., § 25, 28).

15. На взгляд Венецианской комиссии, является принципиальном вопросом тот факт, что защищенность мандата с фиксированным сроком направлена на обеспечение защиты от внешнего давления членов органов конституционного уровня. Таким образом, меры, которые угрожают беспрерывности мандата членов этих органов и ограничивают его защищенность, порождают подозрение, что за этими мерами скрывается намерение повлиять на их решения (Совместное мнение amicus curiae № 1003/2020 от 11 декабря 2020 г. Венецианской комиссии и Генерального директората по правам человека и верховенству права (DGI) Совета Европы по трем правовым вопросам относительно мандата членов органов конституционного уровня (CDL-AD(2020)033), § 19).

16. В этом плане ЕСПЧ отметил, что было бы иллюзией считать, что судьи могут соблюдать верховенство права и привести в действие Европейскую конвенцию, если национальное право упраздняет гарантии, предоставленные Конвенцией, по вопросам, которые прямо затрагивают их независимость и беспристрастность. Когда речь идет об "особой связи доверия и лояльности" между судьями и государством, то имеется в виду лояльность к правовому государству и демократии, а не к носителям государственной власти. ЕСПЧ подчеркнул, что, когда говорим о необходимости в защите от произвольного вмешательства со стороны государственных органов в их деятельность, невозможно провести четкую линию между судьями и прокурорами. Все члены судебной системы – судьи и прокуроры – должны быть защищены от произвольных действий законодательной или исполнительной властей. Согласно законодательству Республики Молдова, по которому при исполнении своих обязанностей прокуроры являются самостоятельными, а судьи – независимыми, национальная судебная система не проводит четкого различия между их статусом. Кроме того, ЕСПЧ отметил растущее значение справедливости процедуры по делам отзыва прокуроров, включая вмешательство независимого от исполнительной и законодательной властей органа по решениям, связанным с назначением и отзывом прокуроров (см. Стояногло против Республики Молдова, 24 октября 2023 г., § 37-39, 45).

17. Подытоживая, я заключаю, что оспариваемый указ влечет действие положений ст.1 ч.(3) и ст.125 ч.(2) Конституции.

18. Таким образом, я считаю, что Конституционному суду следовало признать обращение приемлемым и рассмотреть его по существу с точки зрения уважения и приверженности к конституционным принципам правового государства и к заключениям европейских структур по данному делу.