Определение N 83 от 19.07.2024 о неприемлемости обращения № 147g/2024 г. об исключительном случае неконституционности статьи 21 частей (1/1), (4) и (5) Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях (ограничение деятельности политических партий)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ОПРЕДЕЛЕНИЕ

о неприемлемости обращения № 147g/2024 г. об исключительном случае

неконституционности статьи 21 частей (1¹), (4) и (5) Закона

№ 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях

(ограничение деятельности политических партий)

№ 83  от  19.07.2024

 (в силу 19.07.2024) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 392-394 ст. 136 от 12.09.2024

* * *

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Виорика ПУЙКА,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Думитру Аворника,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 26 июня 2024 года,

рассмотрев приемлемость указанного обращения,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 19 июля 2024 г.,

выносит следующее определение.

ВОПРОСЫ ПРОЦЕДУРЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности статьи 21 частей (1¹), (4) и (5) Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях, заявленном политической партией "ШАНС" в лице адвоката Вадима Банару по делу № 2c-120/2024, находящемуся в производстве суда Бэлць, главный офис.

2. Обращение было направлено в Конституционный суд судебным составом, состоящим из судей – Эдуард Балан, Светлана Геркавый и Снежана Дубчак, в соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

A. Обстоятельства основного спора

3. В производстве суда Бэлць, главный офис, находится заявление Министерства юстиции об ограничении деятельности политической партии "ШАНС".

4. В ходе рассмотрения заявления политическая партия "ШАНС" в лице адвоката Вадима Банару заявила об исключительном случае неконституционности статьи 21 частей (1¹), (4) и (5) Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях.

5. Определением от 21 июня 2024 года суд Бэлць, главный офис, удовлетворил ходатайство и направил обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для его разрешения.

B. Применимое законодательство

6. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"(1) Республика Молдова - суверенное и независимое, единое и неделимое государство.

(2) Форма государственного правления - республика.

(3) Республика Молдова - демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 5

Демократия и политический плюрализм

"(1) Демократия в Республике Молдова осуществляется в условиях политического плюрализма, несовместимого с диктатурой и тоталитаризмом.

(2) Никакая идеология не может устанавливаться в качестве официальной государственной идеологии".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

"(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

(2) Ни один закон не может ограничить доступ к правосудию".

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 32

Свобода мнений и выражения

"(1) Каждому гражданину гарантируется свобода мысли, мнений, а также свобода публичного выражения посредством слова, изображения или иными возможными способами.

(2) Свобода выражения не должна наносить ущерб чести, достоинству или праву другого лица иметь собственные взгляды.

(3) Запрещаются и наказываются законом оспаривание и опорочивание государства и народа, призывы к агрессивной войне, национальной, расовой или религиозной розни, подстрекательство к дискриминации, территориальному сепаратизму, общественному насилию, а также другие действия, посягающие на конституционный режим".

Статья 38

Право избирать и быть избранным

"(1) Воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании.

(2) Право избирать имеют граждане Республики Молдова, достигшие на день выборов 18-летнего возраста, за исключением лиц, лишенных этого права в порядке, установленном законом.

(3) Право быть избранным гарантируется гражданам Республики Молдова, имеющим право избирать, в соответствии с законом".

Статья 40

Свобода собраний

"Митинги, демонстрации, манифестации, шествия или любые иные собрания являются свободными и могут организовываться и проводиться только мирно и без какого бы то ни было оружия".

Статья 41

Свобода партий и других общественно-политических организаций

"(1) Граждане могут свободно объединяться в партии и другие общественно-политические организации, способствующие выявлению и выражению политической воли граждан и участвующие в выборах в соответствии с законом.

(2) Партии и другие общественно-политические организации равны перед законом.

(3) Государство обеспечивает соблюдение прав и законных интересов партий и других общественно-политических организаций.

(4) Партии и другие общественно-политические организации, цели или деятельность которых направлены против политического плюрализма, принципов правового государства, суверенитета, независимости и территориальной целостности Республики Молдова, являются неконституционными.

(5) Тайные объединения запрещены.

(6) Запрещается деятельность партий, состоящих из иностранных граждан.

(7) Государственные должности, занятие которых несовместимо с членством в партиях, устанавливаются органическим законом".

Статья 54

Ограничение осуществления прав или свобод

"(1) В Республике Молдова не могут быть приняты законы, запрещающие или умаляющие права и основные свободы человека и гражданина.

(2) Осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

(3) Положения части (2) не допускают ограничения прав, провозглашенных в статьях 20-24.

(4) Ограничение должно соответствовать обстоятельству, вызвавшему его, и не может затрагивать существование права или свободы".

Статья 60

Парламент – высший представительный и законодательный орган

"(1) Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства.

(2) Парламент состоит из 101 депутата".

Статья 66

Основные полномочия

"Парламент имеет следующие основные полномочия:

a) принимает законы, постановления и резолюции;

b) назначает референдумы;

c) дает толкование законов и обеспечивает единство законодательного регулирования на всей территории страны;

d) утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства;

е) утверждает военную доктрину государства;

f) осуществляет парламентский контроль за исполнительной властью в формах и пределах, предусмотренных Конституцией;

g) ратифицирует, денонсирует, приостанавливает действие и аннулирует международные договоры, заключенные Республикой Молдова;

h) утверждает государственный бюджет и осуществляет контроль за его исполнением;

i) осуществляет контроль за предоставлением государственных займов, экономической и иной помощи другим государствам, за заключением соглашений о государственных займах и кредитах из иностранных источников;

j) избирает и назначает государственных должностных лиц в случаях, предусмотренных законом;

k) утверждает ордена и медали Республики Молдова;

l) объявляет частичную или всеобщую мобилизацию;

m) объявляет чрезвычайное, осадное и военное положение;

n) организует изучение и заслушивание любых вопросов, касающихся интересов общества;

о) приостанавливает деятельность органов местного публичного управления в случаях, предусмотренных законом;

p) принимает акты об амнистии;

r) осуществляет иные полномочия, установленные Конституцией и законами".

Статья 74

Принятие законов и постановлений

"(1) Органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях.

(2) Ординарные законы и постановления принимаются большинством голосов присутствующих депутатов.

(3) Проекты законов, представленные Правительством, и законодательные предложения депутатов, одобренные им, рассматриваются Парламентом, в том числе в срочном порядке, в соответствии с установленными Правительством порядком и приоритетами. Другие законодательные предложения рассматриваются в установленном порядке.

(4) Законы передаются для промульгации Президенту Республики Молдова".

Статья 116

Статус судей

"(1) Судьи судебных инстанций независимы, беспристрастны и несменяемы согласно закону.

(2) Судьи судебных инстанций назначаются на должность до достижения предельного возраста в соответствии с законом Президентом Республики Молдова по предложению Высшего совета магистратуры. Президент Республики Молдова может только один раз отклонить кандидатуру, предложенную Высшим советом магистратуры.

[ч. (3) и ч.(4) статьи 116 утратили силу на основании Закона № 120 от 23.09.2021 г., вступившего в силу 01.04.2022г.]

(5) Решения о назначении судей и их карьере должны приниматься на основе объективных критериев, основанных на заслугах, и прозрачной процедуры в соответствии с законом. Продвижение или перевод судей осуществляется только с их согласия.

(5¹) Судьи пользуются только функциональным иммунитетом в соответствии с законом.

(6) Привлечение судей к ответственности осуществляется согласно закону.

(7) Должность судьи несовместима с какой-либо другой оплачиваемой должностью, за исключением преподавательской и научной деятельности".

7. Применимые положения Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях:

Статья 21

Ограничение деятельности политических партий

"(1) Деятельность политической партии может быть ограничена в случае, если ее действиями наносится серьезный ущерб политическому плюрализму или основным демократическим принципам.

(1¹) Деятельность политической партии может быть ограничена, если партия не подала отчет о финансовом менеджменте или не представила необходимые сведения для осуществления надзора и контроля за финансированием политической партии в установленные Центральной избирательной комиссией сроки и форме.

(2) В случае констатации действий, указанных в частях (1) и (1¹), Министерство юстиции в силу полномочий или по обращению посредством письменного заявления требует от руководящего органа соот­ветствующей политической партии принятия не позднее чем в месячный срок мер по прекращению этих действий и информирования министерства о результатах.

(3) В случае невыполнения руководящим органом политической партии требования Министерства юстиции ее деятельность ограничивается на срок до шести месяцев окончательным решением суда на основе заявления Министерства юстиции, поданного в пятидневный срок по истечении срока, установленного в соответствии с положениями части (2).

(4) Судебное решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в десятидневный срок. Апелляционная жалоба рассматривается в 15-дневный срок. В случае ограничения деятельности политической партии по судебному решению Министерство юстиции обращается в Агентство государственных услуг для внесения этого факта в Государственный регистр юридических лиц.

(5) В период ограничения деятельности политической партии ей запрещается самостоятельно или совместно участвовать в выборах и референдумах, изготовлять, предоставлять, распределять и распространять политическую рекламу, учреждать средства массовой информации, организовывать собрания, митинги, демонстрации, пикетирования и другие публичные мероприятия, использовать все виды банковских вкладов, за исключением случаев, когда они необходимы для проведения расчетов по заключенным договорам, а также расчетов, связанных с исполнением индивидуальных трудовых договоров, возмещением ущерба, причиненного действиями политической партии, и расчетов по уплате налогов, сборов и штрафов.

(6) После устранения несоответствий, по причине которых деятельность политической партии была ограничена, партия информирует об этом Министерство юстиции, которое в пятидневный срок выносит решение о разрешении возобновления деятельности поли­тической партии.

(7) В случае повторного совершения в течение периода ограничения деятельности политической партии действий, за которые деятельность партии была ограничена, либо совершения подобных действий в течение одного года со дня последнего ограничения деятельности партии Министерство юстиции обра­щается в суд с заявлением о роспуске соответствующей партии.

(8) Деятельность политической партии не может быть ограничена в течение избирательной кампании, в которой она участвует".

ВОПРОСЫ ПРАВА

A. Аргументы автора обращения

8. В отношении процедуры принятия оспариваемых положений автор отмечает, что 14 декабря 2023 года группа депутатов зарегистрировала в Секретариате Парламента проект закона № 473 о внесении изменений в Избирательный кодекс и в Закон о политических партиях. Данный проект закона был принят в первом чтении 15 декабря 2023 года. Двое депутатов 28 декабря 2023 года зарегистрировали в Секретариате Парламента поправку к Закону о политических партиях, в которой предлагалось внести оспариваемые положения в проект закона. В тот же день ответственная комиссия одобрила указанную поправку, составила доклад по проекту закона и предложила его Парламенту к рассмотрению и принятию во втором чтении. В этот же день проект закона был принят во втором чтении, присвоив ему номер 453, и направлен для промульгации Президенту Республики Молдова. Президент Республики 15 января 2024 года направил Парламенту Закон № 453 от 28 декабря 2023 года для пересмотра. Ответственная комиссия 18 января 2024 года рассмотрела ходатайство Президента Республики и составила доклад по Закону № 453, предложив его Парламенту для рассмотрения и принятия в соответствии со статьей 74 Закона об утверждении Регламента Парламента.

9. Автор отмечает, что поправка от 28 декабря 2023 года: а) является новой законодательной инициативой, поскольку не имеет какой-либо связи с предметом и целью проекта закона № 473; b) не получила заключения, не была подвергнута консультациям, обсуждениям и экспертизам, согласно предусмотренным процедурам, и с) депутаты не располагали достаточным временем для изучения поправки и внесения предложений. В связи с этим автор считает, что оспариваемые положения были приняты с нарушением статей 1, 5 и 74 ч.(1) Конституции.

10. Кроме того, автор отмечает, что ч.(1¹) статьи 21 Закона о политических партиях позволяет ограничивать деятельность политических партий, которые не подали "отчет о финансовом менеджменте" или не представили "необходимые сведения для осуществления надзора и контроля за финансированием политической партии в установленные Центральной избирательной комиссией сроки и форме". По мнению автора, эти основания не отвечают требованиям доступности и предсказуемости закона. Жесткие ограничения в осуществлении права на объединение в политические партии, свободы выражения мнения и права быть избранным должны сопровождаться объективными и ясными критериями, исключающими их произвольное применение. В этом смысле, автор считает, что оспариваемые положения противоречат статьям 23, 32, 38, 40, 41 и 54 Конституции.

11. Автор считает, что положением "в установленные Центральной избирательной комиссией сроки и форме" в ч.(1¹) статьи 21 Закона о политических партиях законодатель делегировал Центральной избирательной комиссии полномочия по принятию первичных норм и определению условий представления необходимых сведений для осуществления надзора и контроля за финансированием политической партии. Автор подчеркивает, что это положение противоречит статьям 60 и 66 Конституции, которые устанавливают, что Парламент является единственной законодательной властью государства, и статье 54 Конституции, предусматривающей, что осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом.

12. Автор также отмечает, что десятидневный срок для обжалования в апелляционном порядке судебного решения и пятнадцатидневный срок для рассмотрения апелляционной жалобы, предусмотренные в ч.(4) статьи 21 закона, являются недостаточными для судебного рассмотрения вопроса об ограничении деятельности политической партии. Такие короткие сроки нарушают принцип разделения властей в государстве, свободный доступ к правосудию и принцип независимости судей, гарантированные статьями 6, 20 и 116 Конституции.

13. Что касается ч.(5) статьи 21 закона, автор отмечает, что запреты, применяемые к политическим партиям на период ограничения деятельности, являются несоразмерными, поскольку нарушают всю основную деятельность соответствующих партий, включая право участвовать в выборах.

14. Таким образом, автор считает, что оспариваемые нормы противоречат статьям 1 ч.(3), 5, 6, 20, 23, 32, 38, 40, 41, 54, 60, 66, 74 ч.(1) и 116 Конституции.

B. Оценка Конституционного суда

15. Рассмотрев приемлемость обращения, Конституционный суд отмечает следующее.

16. В соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции, контроль конституционности законов, в данном случае некоторых положений Закона о политических партиях, относится к компетенции Конституционного суда.

17. Обращение об исключительном случае неконституционности, заявленном одной из сторон судебного процесса, подано субъектом, наделенным данным правом, в соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

18. Предметом обращения является статья 21 части (1¹), (4) и (5) Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях. Данные положения ранее не составляли предмет контроля конституционности.

19. Автор обращения утверждает, что оспариваемые положения противоречат статьям 1 ч.(3) (верховенство права), 5 (демократия и политический плюрализм), 6 (разделение и взаимодействие властей), 20 (свободный доступ к правосудию), 23 (право каждого человека на знание своих прав и обязанностей), 32 (свобода мнений и выражения), 38 (право избирать и быть избранным), 40 (свобода собраний), 41 (свобода партий и других общественно-политических организаций), 54 (ограничение осуществления некоторых прав или свобод), 60 (Парламент – высший представительный и законодательный орган), 66 (основные полномочия [Парламента]), 74 ч.(1) (принятие законов и постановлений [Парламента]) и 116 (статус судей) Конституции.

20. Что касается действия статьи 23 Конституции, Конституционный суд отмечает, что эта статья не имеет самостоятельного применения. Для ссылки на стандарт качества закона должно существовать вмешательство в основные права (см. ПКС № 6 от 10 марта 2020 года, § 27; ПКС № 31 от 17 декабря 2020 года, § 33). Так, ссылаясь на данную статью, автор обращения должен доказать действие по делу одного из основных прав (см. ПКС № 29 от 12 декабря 2019 года, § 19). Кроме того, статья 54 Конституции требует от Конституционного суда проведения анализа соразмерности вмешательства в основные права. И лишь в ходе анализа абстрактного вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией, Конституционный суд может применить положения этой статьи (см. ОКС № 101 от 29 августа 2023 года, § 22).

21. В отношении критики указанных сроков с точки зрения статей 6 и 116 Конституции, Конституционный суд заключает, что автор обращения не обосновал, в какой мере оспариваемые положения противоречат этим конституционным нормам.

22. Относительно действия статей 1 ч.(3), 5 и 74 ч.(1) Конституции Конституционный суд заключает, что ранее он уже рассматривал обращения о проверке конституционности некоторых законов с точки зрения процедуры в рамках исключительного случая неконституционности (см., например, ОКС № 14 от 14 марта 2024 года, §§ 99-100; ОКС № 43 от 31 марта 2022 года, § 38-39; ПКС № 36 от 23 ноября 2021 года, § 39). Однако, принимая во внимание то, что исключительный случай неконституционности является инструментом защиты основных прав, Конституционный суд считает необходимым уточнить свою практику в этой области.

23. В Постановлении № 2 от 9 февраля 2016 года, когда был введен запрос об исключительном случае неконституционности, Конституционный суд отмечал, что этот инструмент дает гражданину возможность действовать в свою защиту против государственных органов в случае, когда его конституционные права нарушаются определенными правовыми нормами. Кроме того, право граждан на доступ к Конституционному суду посредством исключительного случая неконституционности приводит к действию права на справедливое судебное разбирательство. Этот косвенный путь, открывающий для граждан доступ к конституционному правосудию, предоставляет Конституционному суду, как гаранту верховенства Конституции, возможность контролировать, как законодательная власть соблюдает права и основные свободы человека. Конституционный суд отметил, что исключительный случай неконституционности является конституционной гарантией в деле защиты прав и свобод граждан от всевозможных отступлений законодателя путем установления противоречащих Конституции норм (см. §§ 79, 80 и 108 указанного постановления).

24. В связи с этим, в отношении обращений об исключительном случае неконституционности Конституционный суд отмечал, что их авторам надлежит доказать действие по делу какого-либо основного права (см., например, ОКС № 47 от 14 мая 2024 года, § 26). Конституционный суд также неоднократно отмечал, что исключительный случай неконституционности не может быть заявлен для защиты прав и интересов третьих лиц (см. ОКС № 58 от 6 июня 2024 года, § 31 и приведенная в нем практика).

25. В этом смысле Конституционный суд отмечает, что автор не доказал, что указанные в обращении предполагаемые недостатки процедуры нарушили его основные права. Доводы автора направлены скорее на то, чтобы доказать нарушение прав депутатов на изучение поправки от 28 декабря 2023 года и внесение предложений к ней.

26. Принципы политического плюрализма и парламентских обсуждений имеют важное значение в демократическом обществе, но обращение об исключительном случае неконституционности не является подходящим инструментом для требования их защиты.

27. Конституционный суд отмечает, что он компетентен проверять конституционность законов с точки зрения процедуры, если автор обращения докажет, что допущенные законодателем недостатки нарушают его личные интересы.

28. Поскольку не было выявлено, что критика, основанная на статьях 1 ч.(3), 5 и 74 ч.(1) Конституции, затрагивает основные права автора обращения, Конституционный суд признает обращение в этой части неприемлемым.

29. Что касается действия статьи 20 Конституции, автор обращения отмечает, что ч.(4) статьи 21 закона устанавливает недостаточные сроки для обжалования судебного решения и рассмотрения апелляционной жалобы.

30. Европейский суд по правам человека в своей практике отмечал, что нормы, регулирующие формальные меры, которые должны быть предприняты, и сроки, которые следует соблюдать при подаче жалобы, касаются обеспечения надлежащего отправления правосудия, в частности, соблюдения принципа правовой определенности. Так, эти нормы или порядок их применения не должны препятствовать ответчикам пользоваться имеющимися путями обжалования. В обязанности заинтересованной стороны входит проявление особого усердия для защиты своих интересов (см. Мускат против Мальты, 17 июля 2012 года, § 44).

31. По данному делу Конституционный суд отмечает, что оспариваемая автором обращения мера касается десятидневного срока для обжалования судебного решения и пятнадцатидневного срока для рассмотрения дела в апелляционном производстве. Для рассмотрения заявления об ограничении деятельности политической партии в первой инстанции срок установлен в статье 192 ч.(1) Гражданского процессуального кодекса, которая предусматривает, что гражданские дела рассматриваются в первой инстанции в разумный срок.

32. Во-вторых, предмет основного спора заключается в том, чтобы установить, подала ли партия отчет о финансовом управлении и представила ли необходимые сведения для осуществления надзора и контроля за финансированием политической партии, как это предусматривает ч.(1¹) статьи 21 закона. Так, установление ограниченных сроков рассмотрения может быть обосновано тем, что спор касается технического вопроса, а именно представила ли партия или нет указанные акты и сведения.

33. В связи с этим Конституционный суд не считает, что сроками, установленными в ч.(4) статьи 21 закона, законодатель несоразмерно ограничил свободный доступ к правосудию.

34. Что касается действия статей 32, 38, 40 и 41 Конституции, автор утверждает, что критерии, установленные статьей 21 ч.(1¹) закона, для ограничения деятельности политических партий являются неясными и необъективными, а запреты, установленные статьей 21 ч.(5) закона, являются несоразмерными. Автор обращения обосновал эти свои утверждения в основном с точки зрения права баллотироваться на выборах и права на свободное объединение в политические партии, которые гарантированы статьями 38 и 41 Конституции.

35. В отношении критериев ограничения деятельности политических партий Конституционный суд заключает, что ч.(1¹) статьи 21 закона устанавливает, что деятельность политической партии может быть ограничена, если партия не подала отчет о финансовом менеджменте или не представила необходимые сведения для осуществления надзора и контроля за финансированием политической партии в установленные Центральной избирательной комиссией сроки и форме.

36. Что касается ясности положения "не подала отчет о финансовом менеджменте", Конституционный суд заключает, что в Законе о политических партиях законодатель посвятил отдельную статью отчетам о финансовом менеджменте политических партий, которая предусматривает срок и условия подачи отчетов, а также их содержание (см. статью 29 закона). Кроме того, глава IV Положения о финансировании политических партий, утвержденного Постановлением Центральной избирательной комиссии № 1102 от 21 июня 2023 года, устанавливает подробные условия подачи и рассмотрения отчетов о финансовом менеджменте политических партий.

37. Что касается ясности положения "не представила необходимые сведения для осуществления надзора и контроля за финансированием политической партии", Конституционный суд отмечает, что в ч.(3) статьи 29 Закона о политических партиях законодатель приводит пример сведений, которые могут быть запрошены от политических партий для осуществления надзора и контроля за финансированием политической партии, например, договоры, декларации о пожертвовании наличных денег и другие документы. Кроме того, пункт 128 Положения о финансировании политических партий, утвержденного Постановлением Центральной избирательной комиссии № 1102 от 21 июня 2023 года, предусматривает, что избирательный орган извещает политическую партию о том, что будет осуществлен контроль, а пункт 129 устанавливает, что в извещении избирательный орган указывает и список документов, которые должны быть представлены политической партией для проведения процедуры контроля, в частности: а) выписка из Государственного регистра юридических лиц и устав партии с последними изменениями (в оригинале и копии); b) идентификационный фискальный код; с) документ на собственность/ договор найма помещения, в котором политическая партия осуществляет свою деятельность, банковский счет и наименование банка, в котором открыт счет; d) специальный банковский счет и наименование банка для партий, получающих ассигнования; е) реестр-опись; f) баланс, кассовая книга, другие журналы бухгалтерского учета и первичные документы, составляющие основу бухгалтерского учета; g) подтверждающие документы, послужившие основанием для бухгалтерских проводок; h) журнал членских взносов, журнал пожертвований от физических лиц и журнал пожертвований от юридических лиц; i) декларации о пожертвовании наличных денег и принятие этих средств; j) журнал пожертвований в виде имущества, товаров, бесплатных услуг либо услуг на льготных условиях; k) документы о других источниках доходов (квитанции, договоры, карточки учета и др.); l) выписка с банковского счета, подтвержденная банком.

38. Относительно объективности указанных критериев Конституционный суд отмечает, что прозрачность финансирования политических партий относится к основным принципам демократических процессов. Прозрачность финансирования тесно связана с доверием граждан к политическим партиям и обеспечивает честную конкуренцию между партиями. В связи с этим политические партии могут ожидать ограничения прав в случае несоблюдения требований о финансовой отчетности.

39. По данному делу Конституционный суд заключает, что законодатель обусловил оспариваемую меру несоблюдением со стороны партии требований закона о финансовом отчете. Кроме того, эта мера применяется не сразу, а поэтапно. Так, в случае совершения деяний, указанных в ч.(1¹) статьи 21 закона, на первом этапе Министерство юстиции извещает партию о нарушении и требует его прекращения с последующим информированием министерства о результатах. В случае несоблюдения в законный срок требований, установленных в извещении, закон предоставляет Министерству юстиции возможность требовать ограничения деятельности партии (см. части (2) и (3) статьи 21 закона). Эти выводы позволяют Конституционному суду установить в данной части обращения, что оспариваемые положения не вызывают действия статей 38 и 41 Конституции.

40. Что касается действия статей 38 и 41 Конституции по отношению к ч.(5) статьи 21 закона, Конституционный суд заключает, что данная норма предусматривает, что в период ограничения деятельности политической партии ей запрещается самостоятельно или совместно участвовать в выборах и референдумах, изготовлять, предоставлять, распределять и распространять политическую рекламу, учреждать средства массовой информации, организовывать собрания, митинги, демонстрации, пикетирования и другие публичные мероприятия, использовать все виды банковских вкладов, за исключением случаев, когда они необходимы для проведения расчетов по заключенным договорам, а также расчетов, связанных с исполнением индивидуальных трудовых договоров, возмещением ущерба, причиненного действиями политической партии, и расчетов по уплате налогов, сборов и штрафов.

41. С точки зрения соразмерности указанных запретов, Конституционный суд отмечает, что их применение обусловлено установлением неэффективности предварительных мер, предусмотренных частями (2) и (3) статьи 21 закона (см. выше § 39). Ограничение деятельности наступает как более интрузивная мера, призванная заставить партию соблюдать положения о финансовом управлении и о финансировании партии. Эта мера применяется на основании судебного решения в результате судебного производства, в рамках которого партия может восстановить свои нарушенные права. Партия также располагает возможностью обжаловать судебное решение (части (3) и (4) статьи 21 закона). Ограничение деятельности применяется сроком до 6 месяцев на основании окончательного решения суда (ч. (3) статьи 21 закона). Эта мера не может применяться в период избирательной кампании, в которой партия участвует (ч. (8) статьи 21 закона). Наконец, партия может обратиться в Министерство юстиции за разрешением возобновить деятельность партии после устранения несоответствий, по причине которых ее деятельность была ограничена (ч. (6) статьи 21 закона). Таким образом, Конституционный суд не установил несоразмерного нарушения статей 38 и 41 Конституции.

42. Относительно действия по делу статей 60 и 66 Конституции Конституционный суд отмечает, что ч.(1¹) статьи 21 закона делегирует Центральной избирательной комиссии полномочия по установлению сроков и формы представления отчета о финансовом управлении и сведений для осуществления надзора и контроля за финансированием политической партии. Конституционный суд отмечает, что факты, которые могут привести к ограничению деятельности политических партий, установлены в частях (1) и (1¹) статьи 21 закона. Кроме того, в статье 26 ч.(1) Избирательного кодекса законодатель установил полномочия Центральной избирательной комиссии в области надзора и контроля за финансированием политических партий и избирательных кампаний. Часть (1) пункт (b) этой статьи предусматривает, что Центральная избирательная комиссия разрабатывает документы справочного характера (формы, руководства, методологические нормы), утверждаемые распоряжением председателя Центральной избирательной комиссии, в целях поддержки финансовой деятельности и подготовки политических партий, конкурентов на выборах, участников референдума или инициативных групп относительно их прав, обязанностей и ответственности в процессе управления финансами. Так, Конституционный суд отмечает, что делегирование Центральной избирательной комиссии полномочий по установлению срока и формы представления сведений партиями не вызывает действия статей 60 и 66 Конституции.

43. Принимая во внимание вышеизложенное, Конституционный суд заключает, что обращение об исключительном случае неконституционности не отвечает требованиям приемлемости и не может быть принято к рассмотрению по существу.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а) и п.g), 140 ч.(2) Конституции, статьей 26 ч.(1) Закона о Конституционном суде, статьями 61 ч.(3) и 64 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ОПРЕДЕЛЯЕТ:

1. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности статьи 21 частей (1¹), (4) и (5) Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях, заявленном политической партией "ШАНС" в лице адвоката Вадима Банару по делу № 2c-120/2024, находящемуся в производстве суда Бэлць, главный офис.

2. Настоящее определение является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

Особое мнение,

изложенное в порядке ч.(5) статьи 27 Закона № 317 от 13 декабря 1994 года

о Конституционном суде и статьи 67 Кодекса конституционной

юрисдикции № 502 от 16 июня 1995 года

1. В Определении № 83 от 19 июля 2024 года было признано неприемлемым обращение № 147g/2024 об исключительном случае неконституционности статьи 21 частей (1¹), (4) и (5) Закона № 294 от 21 декабря 2007 года о политических партиях, заявленном политической партией "ШАНС" в лице адвоката Вадима Банару по делу № 2c-120/2024, находящемуся в производстве суда Бэлць, главный офис (обращение № 147g/2024).

2. Автор обращения представил доводы о неконституционности как в отношении процедуры принятия оспариваемых норм (см. ОКС № 83 от 19 июля 2024, § 8-9), так и в отношении их содержания (см. § 10-13, 34 указанного определения). Что касается оспариваемых норм об ограничении деятельности политической партии, автор обращения ссылается на нарушение статей 32 (свобода выражения мнения), 38 (право избирать и быть избранным), 40 (свобода собраний), 41 (свобода партий и других общественно-политических организаций) и 54 (ограничение осуществления некоторых прав или свобод) Конституции.

3. В отношении этих доводов о неконституционности Конституционный суд отметил, что, с точки зрения соразмерности указанных запретов, не установлено несоразмерное нарушение статей 38 и 41 Конституции. Относительно доводов о несоблюдении законодательной процедуры Конституционный суд указал, что автор не доказал, что предполагаемые недостатки процедуры, указанные в обращении, нарушили его основные права (см. ОКС № 83 от 19 июля 2024 года, § 25, 28, 41).

4. Что касается довода автора обращения о том, что запреты, применяемые к политическим партиям в период ограничения их деятельности, нарушают всю основную деятельность соответствующих партий, отмечаю следующее.

5. Право на объединение в политические партии относится к основным правам и гарантировано статьей 41 Конституции и статьей 11 Европейской конвенции о правах человека. Согласно статье 41 ч.(1) Конституции, партии способствуют выявлению и выражению политической воли граждан. В соответствии с практикой Европейского суда политические партии играют решающую роль в формировании и выражении воли граждан (см. Вона против Венгрии, 9 июля 2013 года, § 56).

6. Европейский суд неизменно отмечал, что демократия – это основополагающий элемент европейского общественного порядка, а субъективные права, гарантированные статьей 3 Протокола № 1 к Европейской конвенции, включающие право голосовать и право выдвигать свою кандидатуру на выборах, являются решающими в деле установления и поддержания основ последовательной и эффективной демократии, управляемой верховенством права (см. Калда против Эстонии (№ 2), 6 декабря 2022 года, § 37-38; Guðmundur Gunnarsson и Magnús Davíð Norðdahl против Исландии, 16 апреля 2024 года, § 57). Венецианская комиссия отмечала, что в основе самого понятия политической партии лежит цель участия в управлении общественными делами путем выдвижения кандидатов на свободные и демократические выборы (Доклад об участии политических партий в выборах, CDL-AD(2006)025, § 15; Заключение по Закону о политических партиях Российской Федерации, CDL-AD(2012)003, § 26).

7. Венецианская комиссия отметила, что фундаментальное право граждан на свободное объединение в политические партии включает в себя свободу на политические взгляды, на получение и распространение информации без вмешательства государственных органов (Руководящие принципы по вопросам запрета и роспуска политических партий и аналогичным мерам, CDLINF(2000)1, глава II, § 1-2). Европейский суд подчеркивал, что, несмотря на свою независимую роль и специальную сферу применения, статью 11 Европейской конвенции следует рассматривать и в свете статьи 10 Конвенции. Защита мнений и свобода их выражения составляют одну из целей свободы объединения и гарантируются статьей 11. Это применимо к политическим партиям, учитывая их ключевую роль в обеспечении плюрализма и надлежащего функционирования демократии (см. Народная христианско-демократическая партия против Молдовы, 14 февраля 2006 года, § 62; Консервативная партия России и другие против Российской Федерации, 24 марта 2020 года, § 41).

8. Венецианская комиссия и БДИПЧ/ОБСЕ считают, что все политические партии и их члены должны иметь возможность осуществлять в полной мере право на мирное собрание (Общие руководящие принципы регулирования деятельности политических партий, CDL-AD(2020)032, 2-е издание, § 203). Европейский суд отмечал, что право на свободу мирного собрания относится к основным правам демократического общества и представляет собой одну из основ такого общества. Это право распространяется на собрания в общественных местах. Публичные мероприятия, связанные с политической жизнью страны, должны пользоваться надежной защитой. Учитывая характер демократических дебатов, график проведения публичных собраний, организованных для выражения определенных взглядов, может иметь решающее значение для политической и социальной весомости этих собраний. Свобода собраний, если в надлежащий момент препятствовать ее осуществлению, может стать бессмысленной (см. Примов и другие против Российской Федерации, 12 июня 2014 года, § 135; Лашманкин и другие против Российской Федерации, 7 февраля 2017 года, § 402; Stowarzyszenie Wietnamczyków "Solidarność i Przyjaźń" против Польши, 2 мая 2017 года, § 48; Лаурийсен и другие против Нидерландов, 21 ноября 2023 года, § 47).

9. Статья 21 Закона о политических партиях предусматривает в двух различных частях основания для ограничения деятельности политической партии: (i) если ее действиями наносится серьезный ущерб политическому плюрализму или основным демократическим принципам (часть (1)); (ii) если партия не подала отчет о финансовом менеджменте или не представила необходимые сведения для осуществления надзора и контроля за финансированием политической партии в установленные Центральной избирательной комиссией сроки и форме (часть (1¹) – оспоренная норма). Во-первых, эти основания имеют различный вес и интенсивность.

10. Согласно оспариваемой норме (ч. (5) статьи 21 Закона о политических партиях), в период ограничения деятельности политической партии ей запрещается самостоятельно или совместно участвовать в выборах и референдумах, изготовлять, предоставлять, распределять и распространять политическую рекламу, учреждать средства массовой информации, организовывать собрания, митинги, демонстрации, пикетирования и другие публичные мероприятия, использовать все виды банковских вкладов, за исключением случаев, когда они необходимы для проведения расчетов по заключенным договорам, а также расчетов, связанных с исполнением индивидуальных трудовых договоров, возмещением ущерба, причиненного действиями политической партии, и расчетов по уплате налогов, сборов и штрафов.

11. Следовательно, ограничение деятельности политической партии ведет к вмешательству в право быть избранным (см. выше § 6), в свободу выражения мнения (см. выше § 7) и в свободу собраний (см. выше § 8), которые гарантированы статьями 32, 38 и 40 Конституции, статьями 10 и 11 Европейской конвенции. Права на свободу объединения, мирные собрания, выражение мнения и на участие в выборах являются основными для надлежащего функционирования демократического общества. Политические партии, как коллективные инструменты политического выражения, а равно их члены в полной мере пользуются этими правами (Общие руководящие принципы регулирования деятельности политических партий, CDL-AD(2020)032, 2-е издание, § 76). Осуществление этих основных прав относится к сути деятельности политической партии. Тот факт, что деятельность политических партий сама по себе является коллективным методом свободы выражения мнений, дает им право требовать защиты статей 10 и 11 Европейской конвенции (Консервативная партия России и другие против Российской Федерации, 24 марта 2020 года, § 43).

12. Более того, по мнению Европейского суда, необходимость приостановления (ограничения) деятельности политической партии должна тщательно проверяться, даже если она носит краткосрочный характер. Краткосрочность приостановления деятельности не играет решающую роль при рассмотрении соразмерности меры, поскольку даже временное приостановление деятельности обоснованно может оказывать "сдерживающий эффект" на способность партии по осуществлению свободы выражения и достижению своих политических целей, особенно, когда оно было принято в канун выборов (см. Народная христианско-демократическая партия против Республики Молдова, 14 февраля 2006 года, § 68, 77).

13. Так, на основании вышеизложенного констатирую действие по данному делу статьи 41 Конституции.

14. В Определении № 83 от 19 июля 2024 года Конституционный суд, рассмотрев законные гарантии в случае ограничения деятельности политической партии, отметил, что, с точки зрения соразмерности указанных запретов, не установлено несоразмерного нарушения статей 38 и 41 Конституции (см. § 41 определения).

15. В этом контексте отмечаю, что на стадии рассмотрения приемлемости обращения Конституционный суд в соответствии со своей практикой, принимает решение только по вопросу применимости конституционных положений, приведенных автором (см., например, ПКС № 31 от 23 сентября 2021 года, § 53-54; ПКС № 21 от 28 ноября 2023 года, § 43-49; ПКС № 9 от 26 марта 2024 года, § 60-63). В то же время проверка соразмерности (наличие справедливого равновесия между конкурирующими принципами) осуществляется Конституционным судом при рассмотрении дела по существу (см. ПКС № 31 от 23 сентября 2021 года, § 80-101; ПКС № 21 от 28 ноября 2023 года, § 73-82; ПКС № 9 от 26 марта 2024 года, § 78-103).

16. По данному делу, установив действие статьи 41 Конституции (см. выше § 5-13), считаю, что следовало рассмотреть по существу вопрос, оправдано ли ограничение деятельности партии в случае неподачи отчета о финансовом менеджменте или непредставлении необходимых сведений для осуществления надзора и контроля за финансированием политической партии и соразмерны ли применяемые в результате ограничения деятельности партии запреты с ситуацией, их определившей.

17. Что касается доводов о несоблюдении законодательных процедур, Конституционный суд отметил, что он уполномочен проверять конституционность законов с точки зрения процедуры, если автор обращения об исключительном случае неконституционности докажет, что допущенные законодателем недостатки нарушают его личные интересы (см. ОКС № 83 от 19 июля 2024 года, § 27).

18. В этом контексте отмечаю, что в своей практике Конституционный суд установил, что Парламент обладает суверенным правом по регулированию процедуры принятия законов. Однако суверенное право Парламента не является абсолютным, оно ограничено конституционными принципами в данной области. В связи с этим в ходе регулирования парламентских процедур, как и в ходе их применения, то есть принятия нормативных актов, Парламент должен обеспечить справедливое равновесие между принципом парламентской автономии и остальными действующими принципами в области парламентских процедур, которые прямо установлены либо ясно вытекают из Конституции (см. ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 53; ПКС № 14 от 20 июня 2024 года, § 45).

19. При нарушении Парламентом парламентских процедур, прямо установленных либо ясно вытекающих из Конституции, в некоторых ситуациях могут нарушаться права депутатов, а в других ситуациях нарушения могут оказать негативные последствия на общие интересы, в том числе на основные права человека. Это действует, например, когда принятием ординарного закона ограничивается осуществление некоторых прав или свобод (то есть избирательные права, свободный доступ к правосудию, право на свободу и личную неприкосновенность, право частной собственности и др.). Другим примером будет введение законом налогов или сборов для граждан без их одобрения Правительством в условиях статьи 131 ч.(4) Конституции. Считаю, что в подобных ситуациях на несоблюдение законодательной процедуры можно ссылаться и в рамках исключительного случая неконституционности.

20. По данному делу представленные автором обращения доводы о несоблюдении законодательной процедуры (см. ОКС № 83 от 19 июля 2024 года, § 9) не подпадают под приведенные выше примеры.

21. По моему мнению, Конституционному суду надлежало признать обращение приемлемым и в ходе рассмотрения его по существу проверить, если вмешательство в основное право на свободу объединения в политические партии предусмотрено законом, преследует законную цель и соразмерно ситуации, его определившей.