Постановление N 10 от 04.03.97 о конституционности некоторых положений Закона N 947-ХIII от 19 июля 1996 г. и Постановления Парламента N 362-ХIII от 3 февраля 1995 г.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ПАЛАТЫ Постановление о конституционности некоторых положений Закона N 947-ХIII от 19 июля 1996 г.* и Постановления Парламента N 362-ХIII от 3 февраля 1995 г.** Nr.10 от 04.03.97 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 18/7 от 20.03.1997 * * * * Закон N 947-ХIII от 19 июля 1996 г. "О Высшем совете магистратуры", опубликованный в "Моnitorul Oficial al Republicii Moldova" N 64 от 3 октября 1996 г. ** Постановление Парламента N 362-ХIII от 3 февраля 1995 г. о Высшем совете магистратуры, опубликованное в "Моnitorul Oficial al Republicii Moldova" N 10 от 17 февраля 1995 г. Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе: Павел Барбалат - председатель Николае Кисеев - судья Михай Которобай - судья Николае Осмокеску - судья Георге Сусаренко - судья-докладчик Ион Василати - судья, при участии Людмилы Задорожной - секретаря суда, судей Никанора Кожокару, Николае Тимофти, Анастасии Паскарь и Раисы Ботезату - представителей Высшей судебной палаты, министра юстиции Василе Стурзы - представителя Правительства, в отсутствие представителя Парламента, приглашенного согласно закону, руководствуясь положениями статьи 135 (абзац 1, пункт а) Конституции и статьи 4 (абзац 1, пункт а) Закона о Конституционном суде, рассмотрел на открытом заседании дело о проверке конституционности ряда положений Закона N 947-ХIII от 19 июля 1996 г. о Высшем совете магистратуры (статей 5, 20, 24, 25, 26, 27, II из Переходных положений) и Постановления Парламента N 362-ХIII от 3 февраля 1995 г. о Высшем совете магистратуры. Основанием для рассмотрения дела согласно статьям 24 и 25 Закона о Конституционном суде послужили обращения Высшей судебной палаты и депутата Парламента Виктора Чекана, в которых ходатайствуется о признании неконституционности ряда положений указанных нормативных актов по той причине, что они противоречат конституционным положениям о разделении властей в государстве и независимости юстиции. Поскольку обращения Высшей судебной палаты и депутата Виктора Чекана затрагивают один и тот же вопрос - функционирование Высшего совета магистратуры на основании статьи 43 Кодекса конституционной юрисдикции - и по решению Конституционного суда от 20 февраля 1997 года они были объединены в одно дело. На основании статьи 6 (абзац 2) Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд устанавливает пределы своей компетенции, охватывающей полностью объем Закона о Высшем совете магистратуры. Руководствуясь положениями статьи 23 Закона о Конституционном суде, Коституционный суд у с т о н о в и л : 19 июля 1996 года Парламент Республики Молдова принял Закон N 947-ХIII о Высшем совете магистратуры. Статья 5 этого закона устанавливает, что председателем Высшего совета магистратуры является по праву министр юстиции, а в его отсутствие обязанности председателя исполняет председатель Высшей судебной палаты. На основании статьи 20 (абзацы 1 и 4) того же закона "при осуществлении Высшим советом магистратуры своих полномочий в части повышения, перемещения, приостановления полномочий и освобождения от должности судьи Министерство юстиции или председатель Высшей судебной палаты представляют совету обоснованные предложения вместе с кратким описанием деятельности соответствующих лиц, доклады или иные документы, служащие основанием для представленных предложений и свидетельствующие о выполнении предусмотренных законом условий для принятия предложенных мер". "В случае, когда отпали законные основания для приостановления полномочий судьи, Высший совет магистратуры, по собственной инициативе, по запросу министра юстиции или председателя Высшей судебной палаты либо заинтересованного лица, принимает это к сведению и выносит решение об отмене приостановления полномочий судьи". В статье 24 (абзац 1) оговаривается, что "Высший совет магистратуры принимает решения большинством голосов своих членов. При разделении голосов поровну решение считается принятым в пользу судьи", а статьей 25 (абзац 1) устанавливается, что "решения Высшего совета магистратуры, за исключением решений о приостановлении полномочий судьи и прекращении его отставки, являются окончательными". Вышеуказанный закон статьей 26 (абзац 1) устанавливает, что "делопроизводство в Высшем совете магистратуры ведется сотрудниками Министерства юстиции, определенными приказом министра", а статья 27 предусматривает, что "Материально-техническое и информационное обеспечение деятельности Высшего совета магистратуры возлагается на Министерство юстиции. Досье и регистры Высшего совета магистратуры передаются в архив Министерства юстиции". В статье II Переходных положений того же закона оговаривается "Образовать в соответствии со статьей 3 Высший совет магистратуры в месячный срок после вступления в силу настоящего закона", а в статье III признаются утратившими силу статьи 2-6 Постановления Парламента о Высшем совете магистратуры N 362-ХIII от 3 февраля 1995 года. 3 февраля 1995 года Парламент принял Постановление N 362-ХIII "О Высшем совете магистратуры", в котором отмечается, что: - магистратами Высшего совета магистратуры избираются три представителя Парламента; - магистратами Высшего совета магистратуры являются по праву министр юстиции, председатель Верховного суда, главный арбитр Республики Молдова, прокурор Республики Молдова, и объединенные коллегии Верховного суда избрали магистратами Высшего совета магистратуры трех представителей Верховного суда; - Высший совет магистратуры считается созданным в составе десяти магистратов со дня вступления в силу настоящего постановления, а министр юстиции является по праву председателем Высшего совета магистратуры, до принятия соответствующих законов, председатель Верховного суда, члены Верховного суда, главный арбитр Республики Молдова и прокурор Республики Молдова считаются, соответственно, председателем Высшей судебной палаты, членами Высшей судебной палаты, председателем Экономического суда, Генеральным прокурором; - Высший совет магистратуры считается правомочным, если в его состав вошли по праву или избраны не менее трех четвертей его членов и его решения принимаются простым большинством голосов от общего числа его членов. Конституционный суд считает, что в процессе рассмотрения этого дела необходимо учитывать следующие положения Конституции: статью 6, оговаривающую, что в Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены; статью 96 (абзац 1), в соответствии с которой Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением; статью 97, устанавливающую структуру Правительства; статью 107 (абзац 1), которая предусматривает, что министерства являются центральными отраслевыми органами государства и проводят в жизнь на основе закона политику Правительства, его постановления и распоряжения; статью 116 (абзацы 1 и 2), провозглашающую судей судебных инстанций независимыми, беспристрастными и несменяемыми, которые назначаются по представлению Высшего совета магистратуры; статью 121 (абзац 1), которая устанавливает, что финансовые средства судебных инстанций утверждаются Парламентом и включаются в государственный бюджет; статьи 122 и 123, определяющие состав и полномочия Высшего совета магистратуры; статью III (абзац 7) Раздела VII "Заключительные и переходные положения", на основании которой судебная система должна быть реорганизована в течение двух лет после вступления в силу Конституции, принятой 29 июля 1994 г. Согласно статье 6 Конституции, основным принципом, положенным в основу организации и функционирования государственного аппарата, является разделение трех властей: законодательной, исполнительной и судебной. Это предполагает, что каждая власть имеет свою специальную и отдельную область в осуществлении публичной власти, обладая защитными средствами в отношениях с остальными властями. Каждая из этих властей наделена определенными прерогативами, ни одна из них не имеет возможности узурпировать полномочия другой. Действительно, между органами, осуществляющими исключительным образом прерогативы определенного вида власти, существуют функциональное взаимопроникновение и сотрудничество, призванные обеспечить гармонию процесса руководства обществом и воспрепятствовать злоупотреблению одной власти по отношению к другой власти. Рассматривая принцип разделения властей как механизм взаимоконтроля между властями и обеспечения функционального равновесия между ними, Конституционный суд пришел к заключению, что основой этого равновесия является воспрепятствование как проявлению гегемонии одной конституционной власти, одной партии, одного профсоюза или одного социального класса в ущерб другим, так и нарушению конституционного порядка, установленного волей народа. Согласно конституционным полномочиям Правительство и его специализированные органы - министерства - обеспечивают осуществление внутренней и внешней политики страны. Поэтому позицию Правительства как центральной публичной власти, материальной компетенцией которой является публичное управление, следует рассматривать в тесной связи с его политической ролью. Как власть публичного управления Правительство обеспечивает общее руководство им. В силу этой роли Правительство осуществляет исключительно исполнительную деятельность, главным в которой является организация и обеспечение исполнения законов публичными властями. С другой стороны, судебная власть действует только в пределах судебных инстанций, которые являются единственными публичными властями, наделенными правом вершить правосудие в государстве. Положения статьи 114 и статьи 116 (абзац 1) Конституции устанавливают принцип независимости судей, принцип, вне которого нельзя говорить об осуществлении истинного правосудия. Независимость судьи предполагает, прежде всего, его отношения с остальными публичными властями. Отсюда вытекает, что судьи не находятся и не должны находиться в подчинении по отношению к другим публичным властям, независимо от того, кто бы они ни были и независимо от иерархического положения этих властей в государстве. Самым последовательным выражением независимости судей являются положения статьи 123 Конституции, которые четко устанавливают, что назначения, перемещения, повышения судей и применение к ним дисциплинарных мер осуществляет только Высший совет магистратуры - орган судебного самоуправления, являющийся гарантом независимости судебных инстанций. В этом смысле положения статьи 5 закона, конституционность которого оспаривается и согласно которому председателем Высшего совета магистратуры является по праву министр юстиции, а в отсутствие министра юстиции обязанности председателя Высшего совета магистратуры осуществляет председатель Высшей судебной палаты, ставят деятельность Высшего совета магистратуры в прямое подчинение к экспоненту исполнительной власти - министру юстиции - и противоречат принципу, установленному статьей 6 Конституции о разделении властей в государстве. Ту же ситуацию отражают и положения статьи 20 (абзацы 1 и 4) оспариваемого закона, согласно которым министр юстиции вносит в Высший совет магистратуры обоснованные предложения по назначению, перемещению, приостановлению и освобождению от должности судей и которые нарушают принцип независимости судей, установленный статьей 116 (абзац 1) Конституции, ставя их в зависимость от органов исполнительной власти. Исходя из этих мотивов, Конституционный суд пришел к выводу, что нельзя считать конституционными как положения статей 5 и 20 (абзацы 1 и 4) Закона о Высшем совете магистратуры, так и положения статьи 3 (абзац 2) Постановления Парламента N 362-ХIII от 3 февраля 1995 года о Высшем совете магистратуры. Анализ положений статьи 26 (абзац 1) и статьи 27 Закона о Высшем совете магистратуры, согласно которым делопроизводство в Высшем совете магистратуры ведется сотрудниками Министерства юстиции, назначенными приказом министра, и материально-техническое и информационное обеспечение деятельности совета и хранение досье возлагаются на Министерство юстиции, свидетельствует о том, что вследствие этих положений деятельность Высшего совета магистратуры подчинена экспоненту исполнительной власти. А это является явным ограничением конституционных положений, согласно которым судьи подчиняются только закону. Следует отметить и тот факт, что в Заключении экспертов Совета Европы по проекту закона о Высшем совете магистратуры Парламенту республики было предложено, чтобы решения по отбору и карьере судей принимались независимым от Правительства органом или другими организациями. Возложение на Министерство юстиции материально-технического и информационного обслуживания совета, а также создания условий для работы этого органа судебного самоуправления ограничивают, по мнению экспертов Совета Европы, независимость Высшего совета магистратуры. Учитывая конституционные положения о независимости судьи и обеспечении этого принципа (статья 6 Конституции о разделении властей в государстве), Конституционный суд считает, что распоряжения, содержащиеся в статье 26 (абзац 1) и статье 27 оспариваемого закона, не могут быть признаны конституционными. При осуществлении проверки конституционности статей II и III Закона о Высшем совете магистратуры и Постановления Парламента о Высшем совете магистратуры Конституционный суд исходил из того, что согласно статьям 72 и 129 (абзац 2) Конституции Высший совет магистратуры может осуществлять свои полномочия только при соблюдении условий, предусмотренных статьей 122 (абзац 1), которыми устанавливаются нормы формирования Высшего совета магистратуры в составе 11 магистратов с мандатом полномочий на пять лет. На день принятия Постановления Парламента N 362-ХIII от 3 февраля 1995 г. о Высшем совете магистратуры судебная власть в целом находилась на организационном этапе, максимальный срок которого - 27 августа 1996 г. - предусмотрен статьей III (абзац 7) Раздела VII "Заключительные и переходные положения" Конституции. В этих условиях, четко и исчерпывающе изложенных в Конституции, в целях начала судебно-правовой реформы, с учетом положений статьи 122 Конституции, а также направлений реформы судебных инстанций, намеченных Концепцией судебно-правовой реформы в республике, утвержденной Постановлением Парламента N 152-ХIII от 20 июня 1994 года, Парламент 3 февраля 1995 года принял Постановление N 362-ХIII о создании Высшего совета магистратуры в составе 10 магистратов (плюс одно вакантное место для председателя Апелляционной палаты, которую предстояло создать). Его членами по закону, т. е. вошедшими в состав Высшего совета магистратуры на основании статьи 122 Конституции, стали председатель Верховного суда, главный арбитр Республики Молдова и Прокурор Республики Молдова, которые на момент принятия постановления не занимали должности председателя Высшей судебной палаты, председателя Экономического суда и, соответственно, Генерального прокурора, но, по сути, согласно Концепции судебно-правовой реформы, представляли руководство органов, предназначавшихся к реорганизации в органы с аналогичными функциями. Конституционный суд не может согласиться и с аргументами депутата Виктора Чекана о том, что председатель Верховного суда, члены Верховного суда могли осуществлять функции председателя и, соответственно, членов Высшей судебной палаты только в случае назначения их в должности Парламентом по представлению Высшего совета магистратуры, то есть, как это предусмотрено статьей 116 (абзац 3) Конституции. Главный арбитр Республики Молдова также не мог исполнять, по мнению автора ходатайства, конституционные функции председателя Экономического суда, поскольку председатель этой инстанции является судьей и назначается на должность Президентом республики по представлению Высшего совета магистратуры. Постановление Парламента N 362-ХIII от 3 февраля 1995 года утверждает создание Высшего совета магистратуры в целях реорганизации судебной системы в предусмотренный Конституцией двухлетний срок. По строгой юридической логике, в отсутствие этого органа было бы невозможным соблюдение конституционных процедур назначения в должности судей. На основании изложенного, Конституционный суд считает, что статьи 1 и 2, статья 3 (абзац 1), статьи 4, 6 и 7 Постановления Парламента N 362-XIII от 3 февраля 1995 года о Высшем совете магистратуры соответствуют положениям Конституции. Вместе с тем, Конституционный суд считает, что начиная с 3 октября 1996 года - дня вступления в силу Закона N 947-ХIII о Высшем совете магистратуры - статья 5 постановления, подвергаемого проверке на конституционность, прекратила свое действие, утратив юридическую силу. Учитывая тот факт, что статьей III (абзац 7) Раздела VII "Заключительные и переходные положения" Конституции реорганизация судебной системы обусловлена сроком в два года после вступления в силу Конституции, положения статей II и III из Переходных положений Закона о Высшем совете магистратуры являются неконституционными. В обращении Высшей судебной палаты также изложено требование объявить неконституционными статьи 24 (абзац 1) и 25 (абзац 1) Закона о Высшем совете магистратуры по той причине, что министр юстиции наделен правом решающего голоса при принятии решений советом и что постановления совета не могут быть окончательными и подлежат другим путям обжалования. Сравнительный анализ текста статьи 122 Конституции, определяющей состав Высшего совета магистратуры и не делающей уточнения относительно права голоса министра юстиции, и текста оспариваемого закона, который не наделяет министра юстиции правом решающего голоса при принятии решений советом, не обнаруживает расхождений между этими двумя нормативными актами, из чего вытекает конституционность статьи 24 (абзац 1) Закона о Высшем совете магистратуры. Статьи 116, 122 и 123 Конституции устанавливают главные принципы самоуправления судебных властей и обеспечения статуса независимости судей. Конституционный суд считает, что в этом плане положения статьи 25 (абзац 1) Закона о Высшем совете магистратуры, согласно которым решения Высшего совета магистратуры, за исключением решений о приостановке полномочий судьи и прекращении его отставки, являются окончательными, подтверждают конституционный принцип разделения властей в государстве и порядок управления судебной власти. Это заключение исходит и из того, что положения статей 19 и 20 "Основных принципов независимости органов юстиции", принятых на VII съезде ООН по предотвращению преступности и обращению с преступниками и утвержденных Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН N 40/32 от 29 ноября 1985 г. и N 40/146 от 3 декабря 1985 г. носят рекомендательный, а не обязательный характер, а значит, не могут служить аргументом для объявления неконституционности статьи 25 (абзац 1) оспариваемого закона. Принимая во внимание вышеизложенное и на основании статьи 140 Конституции, статьи 1 (абзац 3, пункты а и b) Закона о Конституционном суде, Конституционный суд П О С Т А Н О В Л Я Е Т: 1. Установить, что статьи 24 и 25 Закона N 947-ХIII от 19 июля 1996 г. о Высшем совете магистратуры, статьи 1, 2, статья 3 (абзац 1), статьи 4, 6, 7 Постановления Парламента N 362-ХIII от 3 февраля 1995 года о Высшем совете магистратуры являются конституционными. 2. Признать неконституционность: статьи 5, статьи 20 (абзац 1), положений "по запросу министра юстиции или председателя Высшей судебной палаты" из статьи 20 (абзац 4), статьи 26 (абзац 1), статьи 27, статей II и III Переходных положений Закона N 947-ХIII от 19 июля 1996 г. о Высшем совете магистратуры; статьи 3 (абзац 2) Постановления Парламента N 362-XIII от 3 февраля 1995 года о Высшем совете магистратуры. 3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Моnitorul Oficial аl Republicii Моldova" в 10-дневный срок. ПРЕДСЕДАТЕЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Павел БАРБАЛАТ г. Кишинэу, 4 марта 1997 г. N 10.