Постановление N 10 от 14.03.2000 о контроле конституционности абзаца 5 пункта 2 Постановления Правительства N 59 от 19 января 1998 года "О некоторых мерах по укреплению финансовой дисциплины"

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА о контроле конституционности абзаца 5 пункта 2 Постановления Правительства N 59 от 19 января 1998 года "О некоторых мерах по укреплению финансовой дисциплины"* Nr.10 от 14.03.2000 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 39-41/17 от 13.04.2000 * * * -------------------------------- *М.О., 1998 г., N 9, ст. 46 Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе: Павел БАРБАЛАТ - председатель Николае КИСЕЕВ - судья Михай КОТОРОБАЙ - судья-докладчик Константин ЛОЗОВАНУ - судья Ион ВАСИЛАТИ - судья при участии Алены Балабан, секретаря заседания, Галины Киринчук, заместителя министра юстиции, представителя Правительства, в отсутствие по уважительной причине Виктора Чекана, депутата Парламента, председателя Комиссии по контролю и петициям, автора обращения, руководствуясь ст. 135 ч. (1) п. а) Конституции, ст. 4 ч. (1) п. а) Закона о Конституционном суде и ст. 16 ч. (1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности абзаца 5 пункта 2 Постановления Правительства N 59 от 19 января 1998 года "О некоторых мерах по укреплению финансовой дисциплины". Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Виктора Чекана, представленное 28 октября 1999 года в соответствии со ст. 24 и ст. 25 Закона о Конституционном суде, ст. 38 и ст. 39 Кодекса конституционной юрисдикции. Определением Конституционного суда от 23 декабря 1999 года обращение было принято к рассмотрению по существу и включено в повестку дня. В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд запросил информацию по обсуждаемому вопросу Парламента, Правительства, Министерства юстиции и Министерства финансов. Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судей-докладчиков и аргументы сторон, Конституционный суд у с т а н о в и л: 1. В обращении депутата Парламента Виктора Чекана оспаривается конституционность абзаца 5 пункта 2 Постановления Правительства N 59 от 19 января 1998 года "О некоторых мерах по укреплению финансовой дисциплины" (далее - Постановление Правительства N 59), согласно которому установлено, что бесспорное отвлечение финансовых ресурсов государства с банковских счетов Государственного казначейства не допускается. Исполнительные листы и другие документы, касающиеся бесспорного отвлечения государственных финансовых ресурсов в целях погашения образовавшейся кредиторской задолженности бюджетных учреждений, финансируемых из государственного бюджета, будут передаваться к исполнению Центральному казначейству Министерства финансов. По мнению автора обращения, положения данной нормы Постановления Правительства N 59 регламентируют некоторые отношения финансово-кредитной системы Республики Молдова, предусмотренной ст. 130 ч. (1) Конституции (формирование, управление, использование и контроль за финансовыми средствами государства), в то время как данные отношения должны быть регламентированы только законом. Автор обращения считает также, что абзацем 5 пунктом 2 постановления предусмотрен порядок исполнения судебных решений, отличающийся от регламентированного гражданско-процессуальным кодексом, и просит признать данное положение Постановления Правительства N 59 неконституционным. 2. Из преамбулы Постановления Правительства N 59 следует, что несмотря на предпринятые меры по обеспечению выполнения доходной части бюджета, финансовая и налоговая дисциплина многих хозяйствующих субъектов и физических лиц продолжает оставаться на низком уровне. Сложившееся положение обусловлено допущенным центральными и местными органами публичного управления перерасходом средств без учета ассигнований, утвержденных в сметах расходов в соответствующих целях, а также неэффективностью мер по улучшению бюджетных расходов, что привело к росту кредиторских задолженностей. Широкое распространение получили случаи неуплаты налогов и роста задолженностей перед бюджетом, сокрытия доходов и других налогооблагаемых объектов, незаконного импорта ценностей. В этих условиях является недостаточной деятельность государственных органов, наделенных функциями финансового, налогового и таможенного контроля, рассмотрения и привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении действующего законодательства. Абзац 5 пункт 2 данного постановления Правительства устанавливает недопустимость бесспорного отвлечения финансовых ресурсов государства с банковских счетов Государственного казначейства, а также устанавливает, что исполнительные листы и другие документы, касающиеся бесспорного отвлечения государственных финансовых ресурсов в целях погашения образовавшейся кредиторской задолженности бюджетных учреждений, финансируемых из государственного бюджета, будут переданы к исполнению Центральному казначейству Министерства финансов. Из приведенных положений следует, что Правительство фактически установило бесспорный порядок погашения кредиторской задолженности бюджетных учреждений, что не является нарушением ст. 130 ч. (1) Конституции, а также вмешательством в деятельность органа законодательной власти, поскольку в данном случае речь идет о реализации исполнительной властью своих бюджетных полномочий в соответствии со ст. 13 Закона о Правительстве и ст. 31-33, ст. 35 Закона N 847-XIII от 24 мая 1996 года "О бюджетной системе и бюджетном процессе". Рассмотрение, утверждение и контроль за исполнением государственного бюджета отнесены Конституцией к одному из основных полномочий Парламента (ст. 66 п. h). На Правительство возлагается обязанность разработать и представить на утверждение Парламенту проекты государственного бюджета и бюджета государственного социального страхования и обеспечить их исполнение (ст. 96, ст. 131 ч. (2) Конституции). Правительство в пределах своей компетенции обеспечивает проведение в стране единой финансовой политики. В соответствии со ст. 33 ч. (1) Закона "О бюджетной системе и бюджетном процессе" кассовое исполнение государственного бюджета осуществляется Министерством финансов через казначейство. Отсюда следует, что в абзаце 5 пункте 2 Постановления N 59 Правительство фактически конкретизировало установленные законом нормы, определяющие исполнение государственного бюджета (погашение кредиторской задолженности бюджетных организаций), что соответствует положениям Конституции. Приведенные автором обращения аргументы о том, что оспариваемое положение абз. 5 п. 2 Постановления Правительства N 59 является нарушением законодательства об исполнении решений судов общей юрисдикции, необоснованно, поскольку раздел пятый Гражданско-процессуального кодекса устанавливает общие правила исполнения судебных решений. Положениями, закрепленными в абзаце 5 пункте 2 Постановления N 59, Правительство установило способ контроля за исполнением государственного бюджета через казначейство. Исходя из изложенного, руководствуясь ст. 140 ч. (2) Конституции, ст. 1 ч. (3), ст. 26 Закона о Конституционном суде, ст. 62 п. а) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд П О С Т А Н О В Л Я Е Т: 1. Признать конституционным абзац 5 пункт 2 Постановления Правительства Республики Молдова N 59 от 19 января 1998 г. "О некоторых мерах по укреплению финансовой дисциплины". 2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". ПРЕДСЕДАТЕЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Павел БАРБАЛАТ Кишинэу, 14 марта 2000 г. N 10. Особое мнение В качестве судьи-докладчика по делу о контроле конституционности ч. 5 п. 2 Постановления Правительства N 59 от 19 января 1998 года "О некоторых мерах по укреплению финансовой дисциплины" выражаю особое мнение в отношении постановления Конституционного суда по проблеме, являющейся предметом рассмотрения данного дела. 1. Главным и единственным аргументом Пленума Конституционного суда, признавшего конституционным ч. 5 п. 2 Постановления Правительства N 59, является следующий, цитируем: "из приведенных положений следует, что Правительство фактически установило бесспорный порядок погашения кредиторской задолженности бюджетных учреждений, что не является нарушением ст. 130 ч. (1) Конституции, а также вмешательством в деятельность органа законодательной власти, поскольку в данном случае речь идет о реализации исполнительной властью своих бюджетных полномочий в соответствии со ст. 13 Закона о Правительстве, ст. 31-33 и ст. 35 Закона N 847-XIII от 24 мая 1996 года "О бюджетной системе и бюджетном процессе". Согласно приведенному аргументу полагаю, что Конституционный суд признал за Правительством полномочие, на которое оно и не претендовало, определять "бесспорный порядок погашения кредиторской задолженности бюджетных учреждений". Однако ч. 5 п. 2 Постановления Правительства N 59 четко установлен запрет на бесспорное отвлечение финансовых ресурсов Государственного казначейства в целях недопущения незаконного расходования бюджетных средств. Необходимо отметить, что данный запрет, ввиду отсутствия конкретного адресата, распространяется на всех субъектов Республики Молдова, имеющих право бесспорного взыскания государственных финансовых ресурсов. Из подвергнутых контролю конституционности положений следует, что Правительство, стремясь в соответствующем периоде времени укрепить финансовую дисциплину, озабочено не столько установлением данного запрета, тем более установлением бесспорного порядка погашения кредиторских задолженностей бюджетных учреждений, как отметил в своем постановлении Конституционный суд, сколько установлением правил, согласно которым исполнительные листы и другие документы, касающиеся бесспорного отвлечения государственных финансовых ресурсов в целях погашения образовавшейся кредиторской задолженности бюджетных учреждений, финансируемых из государственного бюджета, будут передаваться к исполнению Центральному казначейству Министерства финансов. Вместе с тем, данной мерой Правительство присвоило полномочие устанавливать порядок исполнения документов, в том числе документов, предъявленных к принудительному исполнению, касающихся бесспорного взыскания государственных финансовых ресурсов в целях погашения образовавшейся кредиторской задолженности бюджетных учреждений, финансируемых из бюджета. Исходя из того, что пункт 2 Постановления Правительства N 59 не предусматривает конкретных субъектов, которым адресованы данные положения, можно сделать вывод, что определения, вынесенные инстанциями, являющимися составной частью судебной власти, также должны соответствовать данным правилам. Согласно ст. 114 и ст. 115 Конституции в Республике Молдова правосудие осуществляется именем закона только судебными инстанциями, а именно: Высшей судебной палатой, Апелляционной палатой, трибуналами и судами. Для определенных категорий судебных дел могут действовать согласно закону специализированные суды. Организация и компетенция судебных инстанций, судебная процедура устанавливаются органическим законом. Общие правила по исполнению решений судебных инстанций и других органов определены в разделе пятом Гражданско-процессуального кодекса, принятого законом от 24 марта 1961 года с последующими изменениями и дополнениями*. В ст. 336 и ст. 337 Гражданско-процессуального кодекса перечислены постановления судебных инстанций и других органов, подлежащие исполнению по правилам, установленным данным разделом кодекса. Исполнение решений, определений и постановлений судебных инстанций и других органов, перечисленных в ст. 336 Гражданско-процессуального кодекса, производится судебными исполнителями, состоящими при секторальных и муниципальных судах, а контроль за правильным и своевременным исполнением судебных решений осуществляется судьей (ст. 347, ст. 349 ГПК). -------------------------- * Ведомости МССР, 1961 г., N 10, ст. 42 Исполнение решений в отношении государственных предприятий производится по общим правилам Гражданско-процессуального кодекса с теми изъятиями и дополнениями, которые указаны в данном кодексе (ст. 406 ГПК). Взыскание по исполнительным документам с государственных предприятий, учреждений, организаций обращается в первую очередь на денежные средства должника, находящиеся в кредитных учреждениях, по правилам, установленным законодательством (ст. 407 ГПК). Соотнеся оспариваемые положения с приведенными положениями Гражданско-процессуального кодекса, можно сделать вывод, что Правительство ч. 5 п. 2 Постановления Правительства N 59 нарушило законодательство об исполнении судебных решений и таким образом вторглось в деятельность осуществления правосудия, что противоречит ст. 6, ст. 114 и ст. 115 Конституции. Вместе с тем, Правительство нарушило конституционные положения, согласно которым толкование законов и обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории страны является основным полномочием Парламента, а организация и деятельность судебных инстанций регламентируются органическим законом (ст. 66 п. с), ст. 72 ч. (3) п. е) Конституции). 2. В своем постановлении Конституционный суд отметил также, что "в ч. 5 п. 2 Постановления N 59 Правительство фактически конкретизировало установленные законом нормы, определяющие исполнение государственного бюджета (погашение кредиторской задолженности бюджетных организаций)"; "установило способ контроля за исполнением государственного бюджета через казначейство". В преамбуле Постановления Правительства N 59 указывается, что "несмотря на предпринятые меры по обеспечению выполнения доходной части бюджета, финансовая и налоговая дисциплина многих хозяйствующих субъектов и физических лиц продолжает оставаться на низком уровне". Этот вывод констатировал и Конституционный суд в своем постановлении. Учитывая положения ст. 102 ч. (2) Конституции, предусматривающей, что постановления и распоряжения Правительства издаются для организации исполнения законов, необходимо отметить, что Постановление ПравительстваN 59 не уточняет, о каком именно годовом бюджете идет речь, для обеспечения выполнения доходной части которого предусмотрены меры по укреплению финансовой дисциплины. Путем простого суждения можно прийти к выводу, что данные положения распространяются и на последующие бюджетные отношения, что было бы неправильно, поскольку годовой бюджет, финансовая и налоговая дисциплина являются строго определенными во времени элементами финансово-кредитной системы страны. Полагаю, что в своем постановлении Конституционный суд по существу лишь разъяснил буквальный смысл ч. 5 п. 2 Постановления Правительства N 59, не выяснив его юридической сути. Предназначение же Конституционного суда состоит в том, чтобы осуществлять свою деятельность на основе принципа законности, предусмотренного ст. 3 п. с) Закона о Конституционном суде. Метод раскрытия конкретного смысла правовой нормы как основной инструмент приемлем при толковании права, но недостаточен при определении конституционности или неконституционности нормы. Следуя конституционному принципу, согласно которому Республика Молдова является правовым государством, в котором справедливость является высшей ценностью и гарантируется (ст. 1 ч. (3) Конституции), считаю, что положения ч. 5 п. 2 Постановления Правительства N 59 от 19 января 1998 года "О некоторых мерах по укреплению финансовой дисциплины" противоречат положениям ст. 6, ст. 114 и ст. 115 Конституции Республики Молдова. СУДЬЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Михай КОТОРОБАЙ