Постановление N 10 от 20.06.2006 о контроле конституционности некоторых положений Закона № 61-XV от 21 февраля 2003 года "О внесении изменений и дополнений в Закон о потребительской кооперации № 1252-XIV от 28 сентября 2000 года"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности некоторых положений Закона № 61-XV от

21февраля 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Закон о

потребительской кооперации № 1252-XIV от 28 сентября 2000 года»

N  10  от  20.06.2006

 (в силу 20.06.2006) 

Мониторул Офичиал N 98-101 ст.10 от 30.06.2006

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

при участии Виктории Ботнарюк, секретаря заседания, Георге Сусаренко, депутата Парламента, автора обращения, Иона Мыцу, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, Николае Ешану, заместителя министра юстиции, постоянного представителя Правительства в Конституционном суде, Василе Гросу, председателя районного союза потребительских кооперативов района Стрэшень, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности некоторых положений Закона о потребительской кооперации № 1252-XIV от 28 сентября 2000 года в редакции Закона № 61-XV от 21 февраля 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Закон о потребительской кооперации № 1252-XIV от 28 сентября 2000 года».

Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Георге Сусаренко, представленное 27 января 2006 года в соответствии с положениями ст.24 и ст.25 п.g) Закона о Конституционном суде, ст.38 ч.(1) п.g) и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.

Определением Конституционного суда от 10 февраля 2006 года обращение было принято к рассмотрению по существу.

По предмету обращения Конституционный суд запросил точки зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Центрального союза потребительских кооперативов Республики Молдова «MOLDCOOP», кафедры гражданского права Государственного университета Молдовы.

Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и аргументы сторон,

Конституционный суд установил:

1. 21 февраля 2003 года Парламент принял органический Закон № 61-XV «О внесении изменений и дополнений в Закон о потребительской кооперации № 1252-XIV от 28 сентября 2000 года»¹ (далее – Закон № 61-XV).

^{______________________}

¹МО, 2003, № 27-29, ст.112

Автор обратился в Конституционный суд с запросом об осуществлении конституционного контроля следующих положений Закона № 61-XV:

a) ст.58 ч.(2) п.m), согласно которой административный совет территориального союза «дает согласие на отчуждение имущества потребительских кооперативов – членов союза»;

b) ст.62 ч.(1) п.l), в соответствии с которой исполнительное бюро территориального союза «рассматривает вопросы об отчуждении имущества, имеющегося в рамках территориального союза, и представляет принятые по ним решения на утверждение административного совета»;

c) ст.74 ч.(1) п.i), предусматривающей, что съезд потребительской кооперации «принимает решения об отчуждении имущества потребительской кооперации»;

d) ст.77 ч.(2) п.r) и п.s), в соответствии с которыми административный совет центрального союза «утверждает передачу в залог (включая ипотеку) и сдачу в аренду или внаем имущества потребительской кооперации; дает согласие на отчуждение имущества потребительских кооперативов, а также имущества территориальных союзов»;

e) ст.81 п.v), согласно которой исполнительное бюро центрального союза «рассматривает и предлагает на утверждение административного совета передачу в залог (включая ипотеку) и сдачу в аренду или внаем имущества потребительских кооперативов, территориальных союзов и центрального союза»;

f) ст.89 ч.(3), третье и четвертое предложения: «Отчуждение имущества, относящегося к неделимой собственности, закрепленной за потребительскими кооперативами и территориальными союзами, может осуществляться не иначе как с согласия вышестоящих организаций потребительской кооперации в порядке, предусмотренном настоящим законом. Договоры об отчуждении собственности потребительской кооперации, заключенные без соблюдения положений настоящего закона, недействительны по праву».

В обосновании обращения утверждается, что приведенные положения Закона № 61-XV противоречат нормам ст.9 ч.(3), ст.46 ч.(1), ст. 126 ч.(1), ст.127 ч.(1) и ч.(2) Конституции. В данном смысле отмечается, что положения закона, согласно которым запрещается отчуждение, передача в залог, ипотека и сдача в аренду имущества потребительской кооперации без согласия вышестоящих организаций потребительской кооперации, нарушают один из основных атрибутов права собственности – распоряжение и носят ограничительный характер вопреки положениям ст.54 ч.(1), ч.(2) и ч.(4) Конституции.

2. Рассмотрев критикуемые автором обращения положения в соотношении с конституционными нормами ст.9, ст.46, ст.126, ст.127 о гарантии и защите права собственности, ст.54, обусловливающей ограничение осуществления некоторых прав или свобод, а также с положениями закона в данной области, Конституционный суд отмечает следующее.

Закон о потребительской кооперации № 1252-XIV от 28 сентября 2000 года² (далее – Закон № 1252-XIV) устанавливает правовые, экономические, социальные и административные основы создания и деятельности потребительской кооперации в Республике Молдова.

_______________

²МО, 2000, № 154-156, ст.1156

Необходимость регламентирования деятельности потребительской кооперации, в том числе и режима собственности, специальным органическим законом определена целями, задачами и спецификой организаций потребительской кооперации как составных частей национальной экономики и социальной жизни, осуществляющих экономическую деятельность в частном секторе рыночной экономики.

Согласно ст.4 Закона № 1252-XIV организация потребительской кооперации является неправительственной и некоммерческой организацией, осуществляющей экономическую деятельность для удовлетворения потребностей и интересов своих членов в соответствии с настоящим законом и со своим уставом, к основным задачам которой относятся: удовлетворение интересов и потребностей пайщиков, создание и развитие инфраструктуры, расширение потребительской кооперации, защита потребителей, влияние на политику в области потребления, другие задачи в соответствии с законодательством и уставом организации.

Организации потребительской кооперации имеют право развивать и внешнюю экономическую деятельность (ст.5).

Учитывая, что потребительский кооператив является самостоятельным и независимым объединением физических лиц, созданным на основе принципа добровольного согласия путем кооперирования паевых взносов его членов (ст.1 Закона № 1252-XIV), законодатель не затронул право потребительских кооперативов осуществлять по своей воле и в собственных интересах атрибуты владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом, поскольку в качестве юридических лиц потребительские кооперативы являются собственниками своего имущества. Так, согласно ст.32 ч.(1) Закона № 1252-XIV потребительский кооператив вправе владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом, находящимся в его собственности, для реализации своих целей и задач, а согласно ст.40 ч.(2) п.i) административный совет потребительского кооператива рассматривает вопросы об отчуждении имущества потребительского кооператива и представляет принятые по ним решения на утверждение общего собрания.

Потребительские кооперативы закрепили это право в своих уставах, принятых в соответствии с положениями Закона № 1252-XIV, на основе которых они осуществляют свою деятельность.

Таким образом, потребительские кооперативы как самостоятельные и независимые объединения физических лиц могут реализовывать право собственности через все его атрибуты – владение, пользование и распоряжение.

3. Изменения и дополнения, внесенные в Закон № 1252-XIV Законом № 61-XV, непосредственно являющиеся предметом обращения, представляют собой нормы закона, касающиеся порядка отчуждения, передачи в залог (включая ипотеку) и сдачи в аренду или внаем имущества организаций потребительской кооперации (ст.58 ч.(2) п.m), ст.62 ч.(1) п.l), ст.74 ч.(1) п.i), ст.77 ч.(2) п.r) и п.s), ст.81 п.v) и юридических последствий отчуждения имущества потребительской кооперации вопреки положениям закона (ст.89 ч.(3), третье и четвертое предложения).

Конституционный суд отмечает, что данные положения закона распространяются только на организации потребительской кооперации, объединенные в союзы.

Принцип добровольного объединения как основной принцип деятельности потребительских кооперативов, закрепленный в ст.6 Закона № 1252-XIV, применяется как к физическим лицам, так и к организациям потребительской кооперации.

Согласно ст.6 ч.(2) Закона № 1252-XIV организации потребительской кооперации в качестве юридических лиц могут объединяться в территориальный и/или центральный союзы и выходить из их состава на основе решения, принятого высшим руководящим органом организации. Аналогичные положения содержатся и в ст.32 ч.(1) п.k), ст.44 ч.(1) и ч.(2), ст.49 и ст.67 закона.

В контексте названных положений закона Конституционный суд отмечает, что объединение организаций потребительской кооперации в территориальный и/или центральный союзы рассматривается законодателем как право, а не как обязанность.

Что касается права собственности потребительских кооперативов, объединенных в союзы, Конституционный суд отмечает, что хотя право собственности является субъективным правом, предоставляющим собственнику право владения, пользования и распоряжения своим имуществом, по собственной воле и в собственных интересах, и относится к категории абсолютных прав, оно может быть ограничено, поскольку по своему содержанию право собственности не является неограниченным. Исходя из общих интересов, законодатель может устанавливать специальные нормы на право собственности.

Данная правовая позиция вытекает из положений ст.54 ч.(2) и ч.(4) Конституции, согласно которым осуществление некоторых прав и свобод может быть ограничено законом, если эти ограничения соответствуют общепризнанным нормам международного права, общим интересам, обстоятельству, вызвавшему их, и не затрагивают существование права или свободы.

В развитие этих конституционных положений законодатель установил в ч.(3) ст.315 Гражданского кодекса, что право собственности может быть ограничено законом или правами третьего лица.

4. Исходя из положений ст.4 ч.(1) Конституции, предусматривающих, что конституционные положения о правах и свободах человека толкуются и применяются в соответствии со Всеобщей декларацией прав человека, пактами и другими договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова, Конституционный суд отмечает, что положения ст.9 ч.(3), ст.46 ч.(1), ст.126 ч.(1), ст.127 ч.(1) и ч.(2) Конституции, приведенные автором обращения в обоснование своего мнения, должны быть истолкованы и применены в соответствии с положениями статьи 1 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, вступившего в силу для Республики Молдова 12 сентября 1997 года, – это единственная норма Конвенции, относящаяся к экономическому праву.

Конституционный суд считает необходимым процитировать статью 1 Протокола № 1 к Конвенции: «Любое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом. Никто не может быть лишен своего имущества, кроме как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.

Предыдущие положения ни в коей мере не ущемляют право государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами или для обеспечения уплаты налогов или для других сборов или штрафов».

Как вытекает из практики Европейского суда по правам человека, данная статья содержит три четкие нормы.

Первая норма, изложенная в первом предложении первого абзаца, носит общий характер и устанавливает принцип беспрепятственного пользования имуществом.

Вторая норма, изложенная во втором предложении первого абзаца, предусматривает определенные условия лишения имущества.

Третья норма, изложенная во втором абзаце, допускает осуществление контроля договаривающимися государствами за использованием собственности в соответствии с общими интересами.

Очевидно, что, как и в отношении ряда других материальных прав, гарантируемых Конвенцией, государство может ограничивать осуществление права собственности. Оно может лишить то или иное лицо собственности «в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом».

Государство может также «обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами»³.

_____________

³Постановление ЕСПЧ от 21.02.1986 года по делу Джэймс и другие, серия А, т.98, с.14

Европейский суд отметил также, что понятие «интересы общества» является по необходимости широким. Считая естественным, что у государств при проведении социальной и экономической политики должны быть широкие рамки усмотрения, суд подчеркнул, что он будет уважать решение законодательной власти в вопросе о том, что является «в интересах общества», если только такое решение явно не имеет разумного обоснования.

5. Конституционный суд обосновывает свою позицию и положениями Резолюции № 56/114 от 18 января 2002 года Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций.

В пункте третьем Резолюции Генеральная Ассамблея призывает правительства государств–членов пересматривать, где это уместно, правовые и административные положения, регулирующие деятельность кооперативов, в целях создания для них благоприятных условий развития, защиты и укрепления потенциала кооперативов с тем, чтобы помогать им добиваться намеченных целей.

Генеральная конференция Международной организации труда, членом которой Республика Молдова является с февраля 1995 года, в Рекомендациях 2002 года о содействии развитию кооперативов указала, что в сбалансированном обществе должны сосуществовать сильные государственный и частный секторы, а также сильные кооперативы. Именно в этом контексте правительства должны проводить политику поддержки и формировать правовые рамки, которые соответствовали бы характеру и функциям кооперативов.

Эти правовые рамки:

a) закладывали бы институциональные основы, обеспечивающие как можно более быструю и простую, доступную и эффективную процедуру регистрации кооперативов;

b) содействовали бы политике, направленной на обеспечение создания в кооперативах надлежащих резервов, по крайней мере часть которых оставалась бы неделимой;

c) предусматривали бы принятие мер контроля над кооперативами в соответствии с национальными законодательствами и практикой и на условиях, соответствующих их характеру и функциям;

d) содействовали бы объединению кооперативов в кооперативные структуры, отвечающие потребностям членов кооперативов.

6. Объединенные в союзы организации потребительской кооперации участвуют на основе принципа равенства в деятельности организаций потребительской кооперации, формировании капитала и контроле их деятельности, а также совершаемых ими операций и сделок (ст.12 ч.(1) Закона № 1252-XIV).

Территориальный союз вправе реализовывать задачи потребительского кооператива, он представляет и защищает экономические, финансовые, правовые и социально-культурные интересы потребительских кооперативов в судебных инстанциях и других органах публичной власти. Высший руководящий орган территориального союза, конференция потребительских кооперативов – членов союза, состоит из представителей, избранных высшим руководящим органом потребительских кооперативов, объединившихся в союз (ст.52, ст.54 Закона № 1252-XIV). Деятельность центрального союза построена на аналогичных правах и принципах.

Право потребительских кооперативов объединяться в союзы на территориальном и центральном уровнях способствовало формированию в Республике Молдова единой кооперативной системы с собственной инфраструктурой, в ведении которой находятся крупные по масштабу и разнообразные по структуре материальные средства.

Деятельность потребительской кооперации Республики Молдова оказывает непосредственное влияние на социально-экономическое развитие страны. В этом смысле следует отметить Постановление Правительства № 242 от 1 марта 2005 года «Об утверждении Национальной программы «Satul Moldovenesc»⁴ (2005-2015 гг.), в котором подчеркивается, что потребительская кооперация Республики Молдова, имеющая более чем 135-летнюю историю, является независимой в своей деятельности, с диверсифицированной управленческой структурой и глубоким социальным характером и представляет важный элемент экономической системы страны, ставя своей целью удовлетворение экономических и социальных потребностей общества при помощи имеющейся во владении собственности. Потребительская кооперация вовлечена в проблематику населенных пунктов и населения. Данная социально-экономическая подсистема, особенно в сельской местности, не может отсутствовать в развитии населенных пунктов.

_______________

⁴МО, специальный выпуск от 17.05.2005 г.

Выраженный социально-экономический характер деятельности организаций потребительских кооперативов, ранее отмеченный Конституционным судом и в Постановлении № 21 от 9 октября 2003 года⁵, как и неразрывная связь между деятельностью потребительских кооперативов, территориальных и центрального союзов требуют детального регламентирования отношений между ними, включая и отношения собственности, в целях защиты прав пайщиков, консолидации в условиях рыночной экономики и защиты имущества, накопленного в течение долгих лет в системе потребительской кооперации, для использования в общих интересах.

_______________

⁵МО, 2003, № 218-220, ст.17

7. Неделимая часть собственности потребительской кооперации, как устанавливает ч.3 статьи 89 Закона № 1252-XIV, закрепляется за организациями потребительской кооперации и включает все имущество, накопленное за период их деятельности, кроме части, указанной в части (2). Неделимая часть собственности не может быть присвоена пайщиками или организациями потребительской кооперации – членами союза.

Из смысла приведенной нормы вытекает, что неделимая часть собственности потребительской кооперации по своей природе является гарантом целостности и стабильности экономического развития потребительской кооперации.

Внесением изменений и дополнений, являющихся предметом обращения, Парламент преследовал цель укрепить имущество потребительской кооперации, избежать злоупотреблений при осуществлении права собственности и нанесения необратимого вреда членам кооперативов.

Конституционный суд считает, что по своей правовой природе положения, подвергнутые конституционному контролю, не являются вмешательством в деятельность организаций потребительских кооперативов, не нарушают баланс интересов организаций потребительских кооперативов и общества, не ущемляют принцип свободного пользования собственностью, в смысле ст.1 Протокола №1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст.9 ч.(3), ст.46 ч.(1), ст.126 ч.(1), ст.127 ч.(1) и ч.(2), а также ст.54 ч.(1), ч.(2) и ч.(4) Конституции Республики Молдова.

Исходя из изложенного, на основании ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.62 и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции

Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать конституционными положения ст.58 ч.(2) п. m), ст.62 ч.(1) п. l), ст.74 ч.(1) п. i), ст.77 ч.(2) п.r) и п.s), ст.81 п.v), третье и четвертое предложения ст.89 ч.(3) Закона о потребительской кооперации № 1252-XIV от 28 сентября 2000 года в редакции Закона № 61-XV от 21 февраля 2003 года «О внесении изменений и дополнений в Закон о потребительской кооперации № 1252-XIV от 28 сентября 2000 года».

2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в “Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

 изложенное на основании ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции

Считаю необоснованным постановление Конституционного суда, которым были признаны конституционными изменения и дополнения, внесенные Законом № 61-XV от 21 февраля 2003 года в ст.58, ст.62, ст.74, ст.77, ст.81 и ст.89 Закона о потребительской кооперации № 1252-XIV от 28 сентября 2000 года.

Положениями, оспариваемыми депутатом Георге Сусаренко, предусматривается отчуждение, передача в залог и сдача в аренду имущества потребительской кооперации с согласия вышестоящих организаций потребительской кооперации и признаются недействительными договоры об отчуждении собственности потребительской кооперации, заключенные без соблюдения положений Закона № 1252-XIV, то есть изменений и дополнений, внесенных Законом № 61-XV.

Вопреки решению Конституционного суда, глубоко убежден, что данные положения нарушают закрепленное в ст.9 и ст.46 Конституции право частной собственности и его охраны, которое предполагает право лица свободно распоряжаться имуществом, добытым законным путем, по собственной воле и в собственных интересах, положение ст.127 Конституции об обязанности государства гарантировать собственнику реализацию права собственности во всех формах и положение ст.54 Конституции о недопустимости ограничений осуществления некоторых прав, не соответствующих обстоятельствам, вызвавшим их.

Согласно положениям закона вышестоящие организации потребительской кооперации, не обладающие правом собственности на имущество, судьбу которых они решают, вопреки конституционным положениям, наделены правом распоряжаться имуществом системы потребительской кооперации. Этим ущемляется право потребительского кооператива, его общего собрания и пайщиков распоряжаться своим имуществом. Положения закона созданными препятствиями нарушают равновесие в пользу бюрократического аппарата вышестоящих организаций потребительской кооперации, превышают допустимые пределы регулирования законом полномочий соответствующих административных органов, предусматривают непозволительное вмешательство в право потребительских кооперативов распоряжаться своим имуществом в качестве юридических лиц.

Статья 1 Протокола № 1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, на понятие «общие интересы» из которой ссылается Конституционный суд и которой оправдывает принятие договаривающимися сторонами законов, необходимых, по их мнению, для регламентирования использования собственности в соответствии с общими интересами, по своему содержанию в общем релевантная, однако является иррелевантной по отношению к оспариваемым положениям, поскольку лишение потребительского кооператива права распоряжаться своим имуществом ни в коей мере не означает защиту «общих интересов».

Остальные акты – Резолюция № 56/114 от 18.01.2002 года Генеральной Ассамблеи ООН и рекомендации 2002 года Генеральной конференции Международной организации труда, на которые ссылается Конституционный суд, относятся непосредственно к области потребительской кооперации, но даже косвенно не касаются содержания оспариваемых положений – ограничения права потребительского кооператива распоряжаться своим имуществом.

Считаю, что новые положения Закона № 1252-XIV в редакции Закона № 61-XV ущемляют конституционный принцип права лица, в данном случае пайщиков потребительского кооператива, свободно распоряжаться по своей воле и в собственных интересах имуществом, которым они владеют, принцип, закрепленный Конституцией Республики Молдова и международными актами, ратифицированными Парламентом Республики Молдова.