Постановление N 11 от 04.06.2009 об исключительном случае неконституционности Постановления Правительства о трудоустройстве выпускников государственных высших и средних учебных заведений № 923 от 4 сентября 2001 года (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Правительства № 1551 от 23 декабря 2003 года и № 433 от 25 апреля 2006 года)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об исключительном случае неконституционности Постановления

Правительства о трудоустройстве выпускников государственных

высших и средних учебных заведений № 923 от 4 сентября 2001 года

(с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями

Правительства № 1551 от 23 декабря 2003 года и

№ 433 от 25 апреля 2006 года)

N 11  от  04.06.2009

 (в силу 04.06.2009) 

Мониторул Офичиал N 101 ст.11 от 10.06.2009

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

секретаря заседания Людмилы Задорожной, при участии Николае Ешану, постоянного представителя Правительства в Конституционном суде, Василе Вулпе и Галины Булат, представителей Правительства, в отсутствие представителя Высшей судебной палаты, автора обращения, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.g) Конституции, ст.4 ч.(1) п.g) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.g) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело об исключительном случае неконституционности Постановления Правительства о трудоустройстве выпускников государственных высших и средних учебных заведений № 923 от 4 сентября 2001 года (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Правительства № 1551 от 23 декабря 2003 года и № 433 от 25 апреля 2006 года).

Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Высшей судебной палаты, представленное 5 марта 2009 года в соответствии со ст.24 и ст.25 п.d) Закона о Конституционном суде, ст.38 п.d) и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.

Определением Конституционного суда от 26 марта 2009 года обращение было принято к рассмотрению по существу.

В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд запросил точки зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства юстиции, Министерства обороны, Министерства просвещения и молодежи, Министерства внутренних дел, Генеральной прокуратуры, Таможенной службы, Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией, Академии наук Молдовы, Государственного университета Молдовы, Центра по правам человека.

Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и разъяснения участников процесса, Конституционный суд

УСТАНОВИЛ:

1. 4 сентября 2001 года Правительство приняло Постановление № 923 о трудоустройстве выпускников государственных высших и средних учебных заведений¹ (далее – Постановление № 923), которое 23 декабря 2003 года было изменено Постановлением № 1551 о реорганизации высших учебных заведений с сокращенным сроком обучения (колледжей) в средние специальные учебные заведения (колледжи)² и 25 апреля 2006 года – Постановлением Правительства № 433³.

________________

¹ М.О., 2001, № 108-109, ст.972

² М.О. 2004, № 13-15, ст.81

³ М.О., 2006, № 70-72, ст.476

В производстве Фэлештского суда находится исковое заявление Министерства внутренних дел о возмещении затрат на обучение выпускника Полицейской академии “Ştefan cel Mare” Андриана Морой. Заключением от 20 августа 2008 года в соответствии со ст.12¹ Гражданского процессуального кодекса Фэлештский суд обратился по поводу исключительного случая неконституционности Постановления Правительства № 923 от 4 сентября 2001 года, с последующими изменениями и дополнениями.

Высшая судебная палата Определением Пленума от 15 декабря 2008 года инициировала запрос в Конституционный суд об исключительном случае неконституционности постановления как противоречащего положениям ст.72 ч.(3) п.j) и п.k) Конституции.

2. Для разрешения исключительного случая неконституционности Конституционный суд ссылается на следующие конституционные нормы:

- ст.72 ч.(3) п.j) и п.k), предусматривающие, что органическим законом регламентируются общий режим трудовых отношений, профессиональные союзы и социальная защита и общая организация образования;

- ст.35 ч.(1), устанавливающую, что право на образование обеспечивается обязательным общим образованием, лицейским и профессиональным образованием, высшим образованием, а также другими формами обучения и повышения квалификации;

- ст.43 ч.(1) о праве каждого человека на труд, свободный выбор работы, справедливые и удовлетворительные условия труда, а также о праве на защиту от безработицы;

- ст.44 ч.(1) о запрещении принудительного труда;

- ст.6 о разделении и взаимодействии законодательной, исполнительной и судебной властей при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции;

- ст.60 ч.(1), согласно которой Парламент является высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства;

- ст.96 ч.(1), закрепляющую, что Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением;

- ст.102 ч.(2), в соответствии с которой Правительство принимает постановления для организации исполнения законов.

3. Соотнеся Постановление № 923 с указанными конституционными нормами, Конституционный суд отмечает следующее.

По мнению Высшей судебной палаты, постановление Правительства нарушает положения ст.72 ч.(3) п.j) и п.k) Конституции, согласно которым общий режим трудовых отношений, профессиональные союзы и социальная защита, общая организация образования регламентируются органическим законом. Конституционный суд отмечает, что Постановление № 923 не регламентирует общую организацию образования и общий режим трудовых отношений, а предусматривает рациональное использование публичных средств, предназначенных для государственного образования. Государственная политика в области образования, организация и функционирование системы образования определены и регламентированы Законом об образовании № 547-XIII от 21 июля 1995 года⁴ и Трудовым кодексом⁵, принятым Законом № 154-XV от 28 марта 2003 года. Первичные нормы, включенные в законодательные акты, устанавливают правила общего и обязательного характера, в то время как положения Постановления № 923 были разработаны во исполнение законодательных норм в области образования, то есть носят субсидиарный характер.

________________

⁴ М.О., 1995, № 62-63, ст.692

⁵ М.О., 2003, № 159-162,ст.648

На основании конституционных и законодательных положений Правительство вправе устанавливать критерии регулирования договорных трудовых отношений между выпускниками учебных заведений, которые обучались в группах с бюджетным финансированием, и учреждениями, которые должны их трудоустроить. В соответствии с Конституцией Правительство обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства и осуществляет общее руководство публичным управлением.

Согласно ст.3, ст.14 и ст.16 Закона о Правительстве № 64-XII от 31 мая 1990 года⁶ Правительство обеспечивает законность, соблюдение общественного порядка, прав и свобод граждан, проводит политику в области занятости, труда и заработной платы, принимает меры по ее совершенствованию. В этих целях Правительство обеспечивает финансирование системы образования из бюджетных средств. Таким образом, для обеспечения потребностей национальной экономики Правительство может обратиться к учебным заведениям по поводу подготовки определенных категорий специалистов.

________________

⁶ Ведомости, 1990, № 8, ст.191

Постановление Правительства № 923 было принято в соответствии с приведенными нормативными актами и для эффективной организации исполнения их положений, в целях явки на рабочие места согласно распределению молодых специалистов, которые обучались в высших и средних специальных учебных заведениях в группах с бюджетным финансированием.

Конституционный суд отмечает, что пункты 3 и 4 Постановления № 923, предусматривающие в императивном порядке обязательство выпускников государственных высших и средних специальных учебных заведений, обучавшихся в группах за счет государственного бюджета, работать в течение трех лет после окончания согласно государственному распределению и возместить затраты на обучение во всех случаях невыполнения данного обязательства, не противоречат положениям ст.35 ч.(1), ст.43 и ст.44 Конституции, которые гарантируют право на образование, право на свободный выбор работы и запрещение принудительного труда, а также ст.23 Всеобщей декларации прав человека, принятой 10 декабря 1948 года⁷, ст.8 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого 16 декабря 1966 года⁸, ст.2 Конвенции Международной организации труда о принудительном или обязательном труде, принятой 28 июня 1930 года⁹.

________________

⁷ Международные договоры, 1998, т.I, с.11

⁸ Международные договоры, 1998, т.I, с.30

⁹ Международные договоры, 2001, т.27, с.210

В смысле конституционных и международных норм, свобода труда включает право лица на свободный выбор работы (профессии, занятия) и места труда, а также право не работать, а продолжать постуниверситетское образование (мастерат, докторантура), однако не предполагает свободу невыполнения взятых на себя обязательств на момент заключения типового контракта (о подготовке молодых специалистов в группах с бюджетным финансированием (дневное обучение) в высших и средних специальных учебных заведениях и о трудоустройстве молодых специалистов) между лицом и учебным заведением и, безусловно, не предполагает невозврат государству затрат на обучение.

Что касается приведенного в обращении довода о запрещении Конституцией принудительного труда, Конституционный суд отмечает, что Постановление № 923 не ограничивает осуществление прав и обязанностей, предусмотренных трудовым законодательством, поскольку не распространяется на трудовые правоотношения, а направлено на обеспечение исполнения предписаний контракта.

Согласно положениям ст.44 ч.(2) п.а) и п.с) Конституции, на которые ссылается автор обращения, не считаются принудительным трудом военная служба или заменяющая ее деятельность лиц, которые согласно закону не проходят обязательную военную службу, а также труд, являющийся частью обычных гражданских обязанностей, установленных законом.

Исходя из изложенного, на основании ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61, ст.62 п.е) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать конституционным Постановление Правительства о трудоустройстве выпускников государственных высших и средних учебных заведений № 923 от 4 сентября 2001 года (с изменениями и дополнениями, внесенными постановлениями Правительства № 1551 от 23 декабря 2003 года и № 433 от 25 апреля 2006 года).

2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в “Monitorul Oficial al Republicii Moldova”.

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное на основании ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном

суде и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции

Считаю необоснованным постановление Конституционного суда, которым было признано конституционным Постановление Правительства № 923 от 4 сентября 2001 года “О трудоустройстве выпускников государственных высших и средних учебных заведений”¹ (далее – Постановление № 923), в связи с этим излагаю особое мнение.

________________

¹ M.O., 2001, № 108-109, ст.972

1. Высшая судебная палата, являясь субъектом с правом обращения, направила в Конституционный суд запрос об осуществлении как конкретного контроля на основании п.g) ч.(1) ст.135 Конституции, так и абстрактного контроля на основании п.а) ч.(1) ст.135 ч.(1) Конституции Постановления № 923. Приняв обращение к рассмотрению по существу, Конституционный суд не сделал это разграничение. В результате суд не дал конкретный ответ судебной инстанции, которая должна применить Постановление № 923.

Для разрешения исключительного случая неконституционности Конституционному суду следовало рассмотреть только положения, имеющие отношение к делу. Порядок исполнения обязательств, взятых на себя сторонами согласно типовому контракту, на который ссылается Конституционный суд, – это фактические обстоятельства, и их оценка является прерогативой судов общей юрисдикции. При анализе фактических обстоятельств дела можно выявить ряд нарушений, например, заключение контракта с Министерством внутренних дел, а это прерогатива учебного заведения, или заключение контракта на III курсе, а не на I, как предусматривает Постановление № 923, и др.

2. Относительно абстрактного контроля Постановления № 923 я согласен с мнением Пленума Высшей судебной палаты, что этот акт является первичной нормой, следовательно, противоречит ст.102 ч.(2) Конституции. В своем постановлении Конституционный суд не проанализировал оспариваемый акт через призму данной конституционной нормы, как делал это в случаях, касающихся актов Правительства (постановления Конституционного суда № 18 от 06.10.2005 г.², № 22 от 28.09.2004 г.³, № 21 от 18.04.2002 г.⁴ и № 6 от 06.02.2001 г.⁵).

________________

² M.O., 2005, № 135-138, ст.13

³ M.O., 2004, № 182-185, ст.24

⁴ M.O., 2002, № 62, ст.14

⁵ M.O., 2001, № 19-20, ст.5

Как отметил автор обращения, в Постановлении № 923 не указан закон (законы), во исполнение которого оно было принято. Ни автор обращения, ни Конституционный суд, ни автор этих строк не нашли хотя бы одно положение в Законе об образовании или в Трудовом кодексе, на которые сослался Конституционный суд в общем, которые могли бы послужить основанием для принятия Постановления № 923. Более того, ст.11 Закона об образовании, на которую сослался Конституционный суд, предусматривает, что “трудоустройство выпускников учебных заведений осуществляется в соответствии с законодательством о труде”. Таким образом, данная область входит в компетенцию законодательного органа.

В контексте рассматриваемого дела убедительным примером служит Закон № 1245-XV от 18.07.2002 года “О подготовке граждан к защите Родины”⁶, ст.27 которого регламентирует порядок обучения в военно-учебных заведениях. Закон устанавливает обязанность исполнения военной службы после окончания обучения в течение не менее чем 5 лет, а в случае несоблюдения этого положения предусмотрена санкция в виде возмещения затрат на обучение. Данные нормы аналогичны нормам Постановления № 923. Более того, Законом о толковании № 250-XV от 09.07.2004 года⁷ Парламент конкретизировал, что именно входит в затраты на обучение в военно-учебных заведениях. Учитывая, что под действие Постановления № 923 подпадает большее число лиц, по сравнению с Законом № 1245-XV, маловероятно, что законодательный орган оставил бы эту область для регламентирования Правительству.

________________

⁶ M.O., 2002, № 137-138, ст.1054

⁷ M.O., 2004, № 125-129, ст.659

3. По мнению автора обращения, Постановление № 923 противоречит ст.66, ст.72 и ст.102 Конституции, я же считаю, что Постановление № 923 нарушает только ст.102 Конституции. Положения ст.66 и ст.72 ч.(3) Конституции устанавливают полномочия Парламента и области регламентирования органическим законом, включая область, являющуюся предметом Постановления № 923. Эта область регламентирована также ст.14 и ст.16 Закона о Правительстве, на которые ссылается Конституционный суд в обоснование своего постановления. Статьи 66 и 72 Конституции, 14 и 16 Закона о Правительстве регламентируют материальную компетенцию соответственно Парламента и Правительства, которая может быть идентичной. В рассматриваемом же Конституционным судом деле речь идет об их функциональной компетенции и, следовательно, применима ст.102 Конституции. Данная статья Конституции определяет функциональную компетенцию Правительства, которое, как и Парламент, вмешивается в те же области, но только после первичной регламентации Парламента, а не наоборот.

Согласно заключению Конституционного суда Постановление № 923 было принято во исполнение положений ст.14 и ст.16 Закона о Правительстве. Будучи общими, положения, на которые сделана ссылка, не применимы в данном случае. Следуя логике Конституционного суда в части толкования Закона о Правительстве, Правительство может вмешиваться в области, относящиеся к исключительной компетенции Парламента (ст.72 Конституции), что опровергнуто мною в предыдущем абзаце.

4. Отдельные положения Постановления № 923 не только относятся к области закона, но и противоречат некоторым нормам Высшего закона, закрепляющим основные права.

Постановление № 923 противоречит ст.35 Конституции, согласно которой “государственное образование является бесплатным”, обязывая учебные заведения заключать контракты со студентами и учащимися I курса, а не с абитуриентами, устанавливая, таким образом, договорные отношения между учебным заведением и лицом, которое при поступлении надеялось получить бесплатное образование.

По моему мнению, неприемлемо толкование понятия “бесплатное”, которое дают Правительство и Конституционный суд, поскольку безвозмездная сделка не может быть обусловлена определенными безвозмездными обязательствами. В ст.197 Гражданский кодекс определяет понятие безвозмездная сделка – это “сделка, которой одной из сторон предоставляется имущественная выгода без цели получения иной имущественной выгоды взамен”. Считаю, что бесплатное образование представляет собой имущественную выгоду, которую можно оценить, альтернативой является платное образование (на контрактной основе).

Если государственным учреждениям необходима подготовка кадров для определенных областей и в определенных условиях, они вправе посредством своих органов учредить на основании ст.58 Закона об образовании целевые стипендии, а в случае невыполнения предусмотренных условий, обязать выпускников возместить затраты на обучение. В этом случае образование не будет носить бесплатный характер и будет аналогичным образованию в военно-учебных заведениях, на что я сослался выше. Законодательный орган вправе был устанавливать такие же отношения в области подготовки полицейских кадров, статус которых в Республике Молдова аналогичен статусу военных кадров. Не думаю, что Парламент хотел применить двойные стандарты регулирования (законом или постановлением Правительства) в этих двух аналогичных случаях.

Своим вмешательством Правительство допустило также дискриминацию по отношению к лицам, пожелавшим получить бесплатное образование, часть из которых впоследствии были обязаны заключить контракты, чем нарушило принцип равенства, гарантированный ст.16 Конституции.

На основании изложенного считаю, что принятием Постановления № 923, содержащим нормы первичного характера, Правительство превысило свои полномочия и нарушило ст.102 Конституции, а содержание Постановления № 923 нарушает право на бесплатное образование, гарантированное ст.35 Конституции, и конституционный принцип равенства, закрепленный в ст.16 Конституции.