Постановление N 11 от 27.06.2006 о контроле конституционности Постановления Правительства N 162 от 10 февраля 2005 года "Об учреждении Национального комитета по усыновлению"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности Постановления Правительства № 162

от 10 февраля 2005 года «Об учреждении Национального

комитета по усыновлению»

N  11  от  27.06.2006

 (в силу 27.06.2006) 

Мониторул Офичиал N 102-105 ст.11 от 07.07.2006

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Виктор ПУШКАШ     - председатель

Алина ЯНУЧЕНКО  - судья

Мирча ЮГА              - судья

Елена САФАЛЕРУ  - судья

Ион ВАСИЛАТИ      - судья-докладчик

при участии Виктории Ботнарюк, секретаря заседания, Иона Плешка и Анатола Ончану, депутатов Парламента, авторов обращения, Николае Ешану, заместителя министра юстиции, постоянного представителя Правительства в Конституционном суде, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности Постановления Правительства № 162 от 10 февраля 2005 года «Об учреждении Национального комитета по усыновлению».

Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутатов Парламента Иона Плешка и Анатола Ончану, представленное 29 марта 2006 года в соответствии со ст.24 и ст.25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.

Определением Конституционного суда от 10 апреля 2006 года обращение было принято к рассмотрению по существу.

В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд располагал информациями по делу, поступившими от Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, Министерства здравоохранения и социальной защиты, Высшей судебной палаты, Генеральной прокуратуры, Национального комитета по усыновлению.

Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и аргументы сторон, Конституционный суд  

установил:

1. 10 февраля 2005 года на основании ст.113 ч.(1) п.а) Семейного кодекса Правительство приняло Постановление № 162 «Об учреждении Национального комитета по усыновлению»¹ (далее – Постановление № 162). Постановлением было утверждено Положение о Национальном комитете по усыновлению.

_________________

¹ М.О., 2005 г., № 26-28, ст.207

Согласно Положению Национальный комитет по усыновлению является органом центрального публичного управления, подчиненным Правительству и проводящим государственную политику в области защиты прав ребенка, в том числе в области усыновления. Комитет функционирует при Правительстве, является юридическим лицом и состоит из 5 человек (директор, заместитель директора и 3 служащих–специалистов в области права, социальной помощи, здравоохранения, финансово-банковской и бухгалтерской). Комитет финансируется из государственного бюджета, а также из других источников в соответствии с законодательством, в том числе за счет средств казначейского счета специального назначения.

Комитет разрабатывает и обосновывает национальную стратегию реформирования системы защиты детей и усыновления, национальные программы, проекты нормативных актов в целях выполнения задач реформы; аккредитирует и мониторизирует иностранные организации, имеющие полномочия в области международного усыновления на территории Республики Молдова; ведет учет детей, оставшихся без попечения родителей и подлежащих усыновлению, а также ведет учет граждан Республики Молдова, иностранных граждан и лиц без гражданства, желающих усыновить детей – граждан Республики Молдова; выдает центральному органу власти принимающей страны сертификат соответствия международного усыновления; выполняет другие обязанности, предусмотренные в Конвенции по защите детей и кооперированию в области международного усыновления, подписанной 29 мая 1993 года в Гааге; управляет фондами, предназначенными для финансирования национальных программ в области защиты детей и усыновления; представляет государство в судебных инстанциях и в отношениях с местными и иностранными физическими и юридическими лицами в области своей деятельности; мониторизирует и обеспечивает соблюдение принципов и норм, установленных международными конвенциями в области своей деятельности, стороной которых Республика Молдова является; осуществляет и другие основные функции.

Комитет сотрудничает с органами публичного управления и с общественными организациями Республики Молдова и из-за рубежа, с международными и неправительственными организациями, а также с другими отечественными или иностранными юридическими или физическими лицами, координирует деятельность общественных служб, специализирующихся в области защиты прав детей. Он имеет право утверждать инструкции и методические указания по вопросам, относящимся к своей компетенции; запрашивать и получать в соответствии с законодательством информацию, относящуюся к своей сфере деятельности, от других органов центрального и местного публичного управления, общественных организаций, неправительственных организаций и юридических и физических лиц; представлять Правительству ходатайства о необходимости приостановления действия нормативных актов и решений органов публичного управления, противоречащих, по его мнению, законодательству Республики Молдова; реализовывать другие права, предусмотренные действующим законодательством.

Деятельностью комитета руководит директор, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством. При директоре создается и функционирует в качестве консультативного органа совет комитета, численный и персональный состав которого утверждается постановлением Правительства.

Реорганизация или ликвидация комитета осуществляется постановлением Правительства.

2. Авторы обращения считают, что создание Правительством и при Правительстве Национального комитета по усыновлению путем делегирования функций по защите детей министерств просвещения, здравоохранения и социальной защиты, формирование которых регламентировано органическим законом, противоречит конституционным положениям, разграничивающим полномочия центральных органов публичной власти государства. По их мнению, приняв Постановление № 162, Правительство возложило на себя исключительное полномочие законодательного органа по внесению изменений в структуру центрального публичного управления и, таким образом, нарушило ст.72, ст.97 и ст.107 Конституции.

3. Законным основанием для принятия Постановления № 162 послужило положение ст.113 ч.(1) п.а) Семейного кодекса № 1316-XIV от 26 октября 2000 года².

_________________

² М.О., 2001 г., № 47-48, ст.210

Семейный кодекс возлагает защиту прав и законных интересов детей, оставшихся без попечения родителей, на органы опеки и попечительства. Система органов опеки и попечительства Республики Молдова, определенная статьей 113 Семейного кодекса, состоит из центрального органа по защите ребенка, исполнительных органов местного публичного управления административно-территориальных единиц второго уровня и выборных коллегиальных органов административно-территориальных единиц первого уровня. Функции по осуществлению опеки и попечительства выполняют управления (отделы) образования – в отношении несовершеннолетних и управления (отделы) социальной защиты – в отношении совершеннолетних лиц и детей, находящихся в подведомственных этим управлениям (отделам) учреждениях, а в населенных пунктах, где указанные органы отсутствуют, – секретари местных советов.

Таким образом, статьей 113 ч.(1) п.а) Семейного кодекса в системе органов опеки и попечительства Республики Молдова предусмотрен центральный орган по защите ребенка.

Согласно ст.1 ч.(1) и ч.(2) Семейного кодекса семейное законодательство состоит из Семейного кодекса и иных нормативных актов, принимаемых в случаях и в пределах, установленных данным кодексом. Правительство вправе принимать нормативные акты в области семейного права в случаях, предусмотренных кодексом, иными законами и указами Президента Республики Молдова.

Конституционный суд отмечает, что положение ст.113 ч.(1) п.а) Семейного кодекса не наделяет Правительство правом учреждать центральный орган по защите ребенка, который будет проводить и исполнять политику государства в данной области, в том числе в области усыновления, и принимать соответствующий нормативный акт для этой цели. Полномочия Правительства в регулировании семейных отношений состоят в приведении своих нормативных актов в соответствие с Семейным кодексом и принятии нормативных актов, обеспечивающих его применение (ст.167 Семейного кодекса).

4. Согласно конституционным положениям и Закону о Правительстве № 64-XII от 31 мая 1990 года³, с последующими изменениями и дополнениями, исполнительная власть обеспечивает проведение внутренней и внешней политики государства, осуществляет общее руководство публичным управлением и несет ответственность перед Парламентом. При осуществлении своих полномочий Правительство руководствуется программой деятельности, одобренной Парламентом (ст.96 Конституции, ст.1 Закона о Правительстве), Конституцией, другими законами Республики Молдова, указами Президента Республики Молдова и международными договорами, одной из сторон которых является Республика Молдова (ст.2 Закона о Правительстве).

_________________

³ Ведомости, 1990 г., № 8, ст.191

 В компетенцию Правительства входит определение функций министерств, других подведомственных ему органов управления, обеспечение содержания центральных органов публичного управления в пределах финансовых средств, утвержденных для этого Парламентом. Правительство осуществляет руководство работой, координирует и контролирует деятельность министерств, других подведомственных ему органов, утверждает положения о министерствах, других центральных публичных органах управления, инспекциях, правительственных комиссиях и советах (ст.10 ч.2), ст.20 ч.1) и ч.2) Закона о Правительстве).

5. Согласно ст.107 Конституции центральное отраслевое публичное управление состоит из министерств и других управляющих властей. Министерства являются центральными отраслевыми органами государства, которые, основываясь на законе, проводят в жизнь политику Правительства, его постановления и распоряжения, осуществляют руководство вверенными им областями и несут ответственность за свою деятельность.

В целях осуществления руководства, координации и контроля в области организации экономики и в других областях, не находящихся непосредственно в ведении министерств, в соответствии с законом создаются другие управляющие власти.

Центральные отраслевые органы публичного управления при Правительстве образуются Парламентом по предложению премьер-министра (ст.22 Закона о Правительстве).

Статья 24 Закона о Правительстве, с последующими изменениями и дополнениями, содержит исчерпывающий перечень центральных отраслевых органов публичного управления, из которых формируется структура центрального публичного управления.

Перечень данных органов изменяется и дополняется органическим законом (ст.72 ч.(3) п.p), ст.107 ч.(2) Конституции).

На основании изложенного Конституционный суд констатирует, что Постановление № 162 было принято исполнительным органом с нарушением своих полномочий, четко установленных Конституцией, вопреки конституционным положениям об актах Правительства, которые устанавливают, что постановления Правительства принимаются для организации исполнения законов (ст.102 ч.(2).

Правительство было не вправе учреждать Национальный комитет по усыновлению, изменять и дополнять постановлением структуру центрального публичного управления, поскольку Конституция и Закон о Правительстве предусматривают создание управляющих властей исключительно в условиях закона. Положение ст.107 ч.(2) Конституции «в соответствии с законом создаются и другие управляющие власти» означает образование этих властей Парламентом в соответствии с Законом о Правительстве.

6. Неконституционность Постановления № 162 вытекает и из несогласованности его с Конвенцией о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления, ратифицированной Парламентом Республики Молдова Постановлением № 1468-XIII от 29 января 1998 года⁴ (далее – Конвенция).

_________________

⁴ М.О., 1998 г., № 14-15, ст.79

Предметом данного международного договора является обеспечение признания усыновления в договаривающихся государствах, совершенного в соответствии с Конвенцией (ст.1 п.с). Конвенция применяется, когда ребенок, постоянно проживающий в одном договаривающемся государстве (государство происхождения), переехал, переезжает или должен переехать в другое договаривающееся государство (принимающее государство) либо после его усыновления в государстве происхождения супругами или лицом, обычно проживающим в принимающем государстве, либо в целях такого усыновления в принимающем государстве или в государстве происхождения (ст.2).

Таким образом, в отношениях по поводу иностранного усыновления Конвенция применима к Республике Молдова как к государству происхождения, так и к принимающему государству.

Усыновление по Конвенции имеет место только в случае, если власти государства происхождения или принимающего государства, наделенные соответствующими функциями, отвечают главному условию иностранного усыновления – являются компетентными (ст.4 и ст.5).

В соответствии со ст.6 Конвенции договаривающееся государство назначает центральный орган для выполнения обязанностей, которые возложены на такие органы согласно Конвенции. Центральные органы сотрудничают друг с другом и развивают сотрудничество между компетентными властями в своих государствах в области защиты детей и для достижения других целей Конвенции. Они непосредственно принимают все соответствующие меры в отношении иностранного усыновления (ст.7).

Согласно Конвенции центральные органы принимают непосредственно сами или через государственные власти или другие организации, должным образом уполномоченные в своем государстве, все соответствующие меры, в частности для того, чтобы облегчать, соблюдать и ускорять процедуру усыновления. Уполномоченная организация подлежит контролю со стороны компетентных властей этого государства в отношении своего состава, деятельности и финансового положения. Она может выполнять свои функции в другом договаривающемся государстве, только если компетентные власти обоих государств уполномочили ее на это. Функции центрального органа согласно Конвенции могут осуществлять государственные власти или уполномоченные организации в том объеме, который допускается по законам его государства (ст.9, ст.11, ст.12, ст.22).

В связи с изложенным, Конституционный суд отмечает, что требование Конвенции о компетентности центрального органа означает необходимость его законного создания.

7. За исключением мнения Высшей судебной палаты, Конституционный суд не может согласиться с доводами центральных органов власти, некоторых центральных отраслевых органов государства по Постановлению Правительства № 162. В контексте изложенного в представленных точках зрения Конституционный суд отмечает, что законодательная, исполнительная и судебная власти обязаны взаимодействовать при осуществлении своих прерогатив в области защиты ребенка, в том числе в области усыновления, в областях организации исполнения законов и создании в соответствии с законом других управляющих властей согласно ст.49 ч.(3), ст.50 ч.(2), ст.102 ч.(2) и ст.107 ч.(2) Конституции.

Постановление № 162 в целом противоречит положениям ст.102 ч.(2) Конституции, Закону о Правительстве и Конвенции о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления, а также основным конституционным принципам о государстве Республика Молдова, являющемся правовым государством (ст.1 ч.(3), о разделении и взаимодействии властей (ст.6), соблюдении международного права и международных договоров (ст.8).

Исходя из изложенного, на основании ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.61 и ст.62 п.а) Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать неконституционным Постановление Правительства № 162 от 10 февраля 2005 года «Об учреждении Национального комитета по усыновлению».

2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в «Monitorul Oficial al Republicii Moldova».