Постановление N 12 от 05.03.2002 о контроле конституционности Закона N764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова"

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА о контроле конституционности Закона N764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова"* N 12 от 05.03.2002 Мониторул Офичиал ал Р.Молдова N 40-42/7 от 21.03.2002 * * * _________________________ * М.О., 2002, N16, ст.53 Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе: Виктор ПУШКАШ - председатель Михай КОТОРОБАЙ - судья-докладчик Мирча ЮГА - судья Константин ЛОЗОВАНУ - судья-докладчик Думитру ПУЛБЕРЕ - судья-докладчик Елена САФАЛЕРУ - судья, при участии Корины Попа, секретаря заседания, Валентина Килата, депутата Парламента, и Константина Лазаря, парламентского адвоката, авторов обращения, Марии Постойко, представителя Парламента, Иона Крянгэ, постоянного представителя Парламента в Конституционном суде, Богдана Чуботару, представителя группы депутатов, авторов обращения, руководствуясь ст.135 ч.(1) п. а) Конституции, ст.4 ч.(1) п. а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п. а), ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности Закона N764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова". Основанием для рассмотрения дела послужили обращение депутатов Парламента Юрие Рошка, Влада Кубрякова, Штефана Секэряну, Риориты Патерэу, Андрея Конишеску, Ефима Зубку, Валентина Килата, Еужениу Гырлэ, Виорела Присэкару и обращение парламентского адвоката Константина Лазаря, представленные 30 января и 20 февраля 2002 года в соответствии со ст.24 и ст.25 п. g) и п. i) Закона о Конституционном суде, ст.38 и 39 Кодекса конституционной юрисдикции. Определениями Конституционного суда от 11 и 25 февраля 2002 года обращения были приняты к рассмотрению, объединены в одном производстве и включены в повестку дня. Рассмотрев материалы дела, заключения, представленные Парламентом, Президентом Республики Молдова, Правительством, Министерством юстиции, Министерством финансов, Генеральным прокурором, заслушав сообщение судей-докладчиков, а также аргументы участников заседания, Конституционный суд уcтановил: 1. 27 декабря 2001 года Парламент Республики Молдова принял Закон N764-XV "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова" (далее - Закон N 764-XV), который регламентирует правовую основу административно-территориального устройства Республики Молдова и устанавливает устройство ее территории в двух уровнях. Согласно ст.4 ч.(4) закона первый уровень составляют села (коммуны) и города (муниципии), а второй уровень - районы. В данном законе нашли свое развитие основные положения, были определены количество административно-территориальных единиц, принципы их образования и упразднения, порядок установления и изменения их границ. Закон содержит также понятия о статусах административно-территориальных единиц. Группа депутатов, авторы обращения, просят осуществить контроль конституционности Закона N764-XV в целом, ссылаясь на нарушение ст.2 ч.(1), ст.4 ч.(2), ст.8, ст.109 ч.(1), ст.131 ч.(6) Конституции и ст.5 Европейской хартии местного самоуправления** . Они считают, что введение оспариваемым законом новой административно-территориальной единицы - района и изменение территориальных границ 260 административно-территориальных единиц следовало осуществлять только после проведения консультаций с гражданами путем референдума. _______________________ ** Постановлением N1253-XIII от 16 июля 1997 года Парламент ратифицировал Европейскую хартию местного самоуправления, принятую в Страсбурге 15 октября 1985 года, которая вступила в силу для Республики Молдова с 1 февраля (Международные договоры, т.14, с.14) Кроме того, авторы отмечают, что положения ст.17 ч.(1) данного закона, согласно которым образование, упразднение и изменение статуса территориально-административной единицы осуществляются Парламентом после проведения консультаций с гражданами один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента, противоречат положениям ст.109 Конституции. Тем самым, подчеркивают авторы, нарушено право гражданина на референдум без каких-либо ограничений во времени, в целях проведения консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения. По мнению группы депутатов, Парламент Законом N764-XV утвердил бюджетные расходы без установления источника финансирования и нарушил тем самым требования ст.131 ч.(6) Конституции. Парламентский адвокат Константин Лазарь в своем обращении просит осуществить контроль конституционности ст.17 ч.(1) Закона N764-XV, как противоречащей ст.2, ст.6 и ст.38 Конституции, и утверждает, что изменение административно-территориальных единиц не может быть осуществлено без консультаций с органами местного публичного управления и Правительством, а также с населением путем проведения местного референдума. В пленарном заседании автор обратился с просьбой расширить контроль конституционности на Закон N764-XV в целом, сославшись на нарушение ст.2 и ст.38 Конституции. 2. Соотнеся положения оспариваемого закона с конституционными и законодательными нормами, а также с международными нормами в данной области, Конституционный суд отмечает следующее. Согласно ст.66 п. d) Конституции Парламент утверждает основные направления внутренней и внешней политики государства, а в соответствии с конституционными положениями ст.72 ч.(3) п. f), являясь высшим представительным органом народа Республики Молдова и единственной законодательной властью государства (ст.60 ч.(1) Конституции), Парламент регламентирует органическим законом организацию местного управления, территории, а также общий режим местной автономии. Ст.110 Конституции устанавливает, что в административном отношении территория Республики Молдова подразделяется на районы, города и села. В соответствии с законом некоторые города могут быть признаны муниципиями. Ст.1 Закона N764-XV предусматривает, что административно-территориальное устройство Республики Молдова и установление правовой основы организации ее сел (коммун), городов (муниципиев) и административно-территориальных образований осуществляются в соответствии со ст.110 и ст.111 Конституции и реализуются в соответствии с экономическими, социальными и культурными потребностями, с учетом исторических традиций, в целях обеспечения всем сельским и городским населенным пунктам адекватного уровня развития. Согласно ст.2 этого же закона деление территории страны на административно-территориальные единицы призвано обеспечить реализацию принципов местной автономии, децентрализации общественных служб, выборности органов местного публичного управления, доступа граждан к органам власти и проведения консультаций с ними по важнейшим вопросам местного значения. Конституционный суд отмечает, что положения ст.4 ч.(1) Закона N764-XV, предусматривающие, что территория Республики Молдова в административном отношении подразделяется на административно-территориальные единицы: районы, города и села, воспроизводят положения ст.110 Конституции. Части (2) и (3) ст.4 Закона N764-XV регламентируют, что статус села (коммуны), города (муниципия) разрабатывается на основе типового статуса, утвержденного Парламентом, и утверждается местным советом, а особый статус автономии населенных пунктов левобережья Днестра и некоторых населенных пунктов юга страны устанавливается органическими законами в соответствии со ст.111 Конституции. Конституционный суд отмечает, что Законом N764-XV фактически были вновь восстановлены районы, которые заменили уезды, и количество жителей, необходимое для образования самостоятельной административно-территориальной единицы, сократилось с 2500 до 1500 (ст.17 ч.(2), что, в свою очередь, привело к изменению числа административно-территориальных единиц. В остальном положения, предусматривающие общие принципы устройства территории, изложенные в главах I, II и III закона, подвергнутого контролю конституционности, идентичны положениям утратившего силу Закона N191-XIV от 12 ноября 1998 года (с последующими изменениями), кроме нижеследующего исключения. В ст.17 ч.(1) Закона N764-XV законодатель установил, что образование, упразднение и изменение статуса административно-территориальной единицы осуществляются Парламентом после проведения консультаций с гражданами один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента. Таким образом, согласно положениям закона, в том числе приложениям N 1-4, являющимся неотъемлемыми частями данного закона, в Республике Молдова были образованы 32 района, каждый их них включал села (коммуны) и города; 5 городов со статусом муниципия: Кишинэу, Бэлць, Бендер, Комрат и Тирасполь, автономное территориальное образование Гагаузия с 32 населенными пунктами и левобережье - со 147 населенными пунктами, которым могут быть предоставлены особые формы и условия автономии. 3. Конституционный суд отмечает, что под административным устройством территории Республики Молдова понимается его подразделение на административно-территориальные единицы. Этим делением преследуется цель создания органов местного публичного управления первого и второго уровней в определенных правовых и административных рамках и территориальных границах для более эффективного управления населенным пунктом, а также реализации принципов местной автономии и децентрализации общественных служб. Целесообразность территориальной реорганизации Парламент обосновывает необходимостью эффективного удовлетворения местных интересов и в то же время максимального приближения общественных служб к гражданам. Таким образом, обеспечение способности самоуправления на правовой, экономической, политической и социальной основе при разрешении важнейших вопросов местного значения является основной предпосылкой административного устройства территории. Устройство территории в административном отношении в смысле положений ст.109 Конституции и ст.2 Закона N764-XV призвано обеспечить соблюдение прав и свобод граждан, в частности принципа местной автономии. Понятие местное самоуправление, закрепленное ст.3 Европейской хартии о местном самоуправлении, предусматривает право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под собственную ответственность и в интересах местного населения. Следует отметить, что в ст.2 "Конституционные и законодательные основы местного самоуправления" Европейская хартия о местном самоуправлении установила, что "принцип местного самоуправления должен быть признан Конституцией или законодательством страны", который определяет формы управления страной, обеспечивая, тем самым, стабильность. В контексте изложенного Конституционный суд отмечает, что местное самоуправление должно руководствоваться положениями закона, и, таким образом, исключается возможность отступления от них и ошибочного толкования прерогатив административно-территориальных единиц. Закрепленный положениями ст.109 ч.(1) Конституции и ст.2 оспариваемого закона принцип проведения консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения интегрируется и подчиняется конституционному принципу местного самоуправления. Данный принцип включает принцип проведения консультаций с гражданами по вопросам местного значения, в том числе проведение референдума или других форм консультаций с народом. Проведение консультаций с гражданами предусмотрено в ст.17 ч.(1) и ст.18 Закона N764-XV в случаях, когда Парламент разрешает вопросы, касающиеся образования, упразднения и изменения статуса и границ административно-территориальной единицы или перенесения административного центра. Понятие "проведение консультаций с гражданами" из вышеназванных конституционных и законодательных положений имеет различное правовое значение, однако ни Конституция, ни Закон не предусматривают обязательное проведение референдума. Положения ст.3 Европейской хартии о местном самоуправлении подтверждают приведенный выше аргумент. Они определяют особенности местного самоуправления и предусматривают, что права в данной области должны осуществляться советами или собраниями, состоящими из избранных членов. Однако эти положения, как отмечается в Хартии, "не исключают возможности обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где это допускается законом". Законом N741-XIII от 20 февраля 1996 года законодатель утвердил Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Молдова"*, согласно которому образование и упразднение административно-территориальных единиц и населенных пунктов, установление и изменение их границ и другие вопросы в данной области входят в компетенцию Парламента. Во всех этих случаях запрашиваются предусмотренные законом документы, в том числе решения общего собрания жителей населенного пункта или собрания их уполномоченных. _____________________________ * М.О., 1996, N20-21, ст.216 Типовой статус села (коммуны), города (муниципия), утвержденный Законом N432-XIII от 19 апреля 1995 года**, который является правовой основой для разработки статуса соответствующей административно-территориальной единицы, также допускает проведение в соответствии с законом местного референдума и собраний граждан как формы проведения консультаций с жителями села (коммуны), города (муниципия) по важнейшим вопросам. В частности, сход граждан организуется в сельской местности по селам, а в городах - по кварталам или улицам и созывается примаром или советом. _____________________________ ** М.О., 1995, N31-32, ст.342 В этом же контексте Конституционный суд отмечает, что согласно ст.38 п. 3) Закона N186-XIV от 6 ноября 1998 года "О местном публичном управлении"*** примар села, города в силу своих полномочий предлагает местному совету проводить консультации с населением по важнейшим вопросам местного значения и на основе решения совета принимает меры по организации референдума, а согласно п.19) той же статьи примар принимает в соответствии с законом меры по проведению собраний общественности. _____________________________ *** М.О., 1999, N14-15, ст.60 Вышеназванные законодательные положения полностью соответствуют положениям Европейской хартии местного самоуправления, которая в ст.5 устанавливает, что при любом изменении местных территориальных разграничений необходимо предварительно консультироваться с соответствующими органами местного самоуправления, возможно, там, где это позволяет закон, путем проведения референдума. Следовательно, согласно приведенным положениям Европейской хартии можно сделать вывод, что там, где законодательные нормы не предусматривают обязательное проведение референдума, допустимы и другие формы консультирования с гражданами. По мнению Конституционного суда, для проведения консультаций с гражданами согласно конституционным и законодательным положениям могут быть предложены и использованы и другие решения, в частности традиционные и характерные для Республики Молдова, которыми являются опросы, открытые заседания советов, обращения жителей населенных пунктов по конкретным вопросам, подтвержденные подписями жителей территориальных единиц и др. Этими формами, несмотря на то что некоторые из них не узаконены, преследуется цель участия граждан в принятии решений, и, таким образом, обеспечиваются необходимые условия для того, чтобы принятое решение по важному вопросу соответствовало реальному волеизъявлению жителей соответствующего населенного пункта. В данном контексте Конституционный суд отмечает, что большинство изменений, внесенных на протяжении 1999-2001 годов в устройство административно-территориальных единиц и населенных пунктов, входящих в их состав, Парламент осуществил именно на основе консультаций с гражданами в формах, перечисленных выше, за исключением местного референдума. Этот факт подтверждается материалами, представленными Парламентом и рассмотренными Конституционным судом. Вместе с тем Конституционный суд подчеркивает, что Кодекс о выборах**** в главе 14 регламентирует формы и конкретный порядок консультаций с гражданами по важнейшим вопросам местного значения путем проведения местного референдума. В то же время Кодекс о выборах в ст.178 определяет вопросы, которые не могут выноситься на местный референдум, в частности п. е) предусматривает, что не могут выноситься на местный референдум вопросы об изменении административно-территориальной подчиненности населенных пунктов, за исключением случаев, предусмотренных Законом об особом правовом статусе Гагаузии (Гагауз-Ери). _____________________________ **** М.О., 1997, N81, ст.667 В силу изложенного Конституционный суд констатирует, что принятием Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова не были нарушены положения ст.2, ст.4, ст.8, ст.38 и ст.109 Конституции, на которые ссылаются авторы обращений, за исключением нижеуказанного вывода. Парламент, являясь высшим представительным органом народа, наделенный Конституцией исключительными полномочиями, регламентирует органическим законом организацию местного управления, территории, а также общий режим местной автономии. Во исполнение законодательных полномочий, регламентированных положениями ст.72 Конституции, Парламент вправе принимать, вносить изменения и отменять любой закон, при этом утверждение или проведение консультаций с гражданами по данным вопросам путем референдума, в частности местного, конституционные нормы не предусматривают. Ссылка группы депутатов, авторов обращения, на ст.5 Европейской хартии о местном самоуправлении является необоснованной. Данная ссылка была бы оправдана только применительно к ст.18 Закона N764-XV и только в случае, если бы авторы привели конкретные обоснования неконституционности ст.18. Вместе с тем Конституционный суд считает обоснованными аргументы, приведенные в обоих обращениях, которыми оспариваются положения ст.17 ч.(1) Закона N764-XV, предусматривающие, что образование, упразднение и изменение статуса административно-территоральной единицы осуществляются Парламентом после проведения консультаций с гражданами один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента. Внеся данное ограничение во времени, которым разрешается инициирование процедуры образования, упразднения и изменения статуса территориальной единицы только один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента, законодатель ущемил полномочия местного населения осуществлять местное самоуправление, ограничил право граждан на выражение своего мнения путем проведения консультаций, в том числе путем проведения местного референдума по любому важному вопросу. Следует отметить, что внесение изменений в статус административно-территориальной единицы вызвано и условиями, приведенными в ч.2 и ч.3 ст.17 и в ст.18 оспариваемого закона. Конституционный суд считает, что в случаях изменения минимального количества жителей административно-территориальной единицы, уровня экономического развития, географического расположения (из-за стихийных бедствий) или границ данных единиц и др., местное население и Парламент не могут подвергаться ограничениям во времени при разрешении неотложных вопросов, от которых зависит самостоятельное существование данных административно-территориальных единиц. В этом смысле и Конституция не запрещает Парламенту принимать, изменять или отменять законы не менее чем за шесть месяцев до истечения его полномочий, либо за шесть месяцев до парламентских выборов. В том же аспекте Конституционный суд отмечает, что ограничение во времени права Парламента вносить соответствующие изменения в Закон об административно-территориальном устройстве Республики Молдова противоречит и ст.74 ч.(3) Конституции, устанавливающей, что проекты законов, представленные Правительством, а также законодательные предложения депутатов, одобренные им, рассматриваются Парламентом, в том числе в срочном порядке, в соответствии с установленными Правительством порядком и приоритетами. По изложенным мотивам, принимая во внимание выводы, относящиеся к концепту "проведение консультаций с гражданами", Конституционный суд отмечает, что синтагма "...один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента" из ст.17 ч.(1) Закона N764-XV противоречит положениям ст.39, ст.74 и ст.109 Конституции, что является основанием для признания ее неконституционной. 4. Конституционный суд не может согласиться с утверждением группы депутатов, согласно которому Законом N764-XV нарушена ст.131 ч.(6) Конституции, предусматривающая, что ни одни бюджетные расходы не могут быть утверждены без установления источника финансирования. В соответствии со ст.19 ч.(1) Закона N764-XV со дня вступления в силу настоящего закона уезды и уездные органы публичного управления подлежат процедуре ликвидации, а согласно ч.(2) той же статьи Правительству в семидневный срок подлежит создать комиссии по ликвидации уездов и образованию районов, которые будут решать все вопросы, в том числе правопреемства, в процессе ликвидации уездов и уездных органов публичного управления. Переходные положения содержатся и в ст.20 оспариваемого закона, предусматривающей, что до формирования районов уезды сохраняются в существующих границах, а также ст.22, согласно которой Правительство в двухмесячный срок обязано представить Парламенту предложения по приведению законодательства в соответствие с настоящим законом и привести свои нормативные акты в соответствие с данным законом. Конституционный суд отмечает, что во исполнение вышеназванных переходных положений Постановлением N131 от 7 февраля 2002 года* Правительство утвердило персональный состав Правительственной комиссии по внедрению реформ в местное публичное управление и образованию новых административно-территориальных единиц второго уровня, а также Положения о деятельности этой комиссии. ____________________________ * М.О., 2002, N24-25, ст.199 С такой же целью Постановлением N132 от 7 февраля 2002 года** Правительство учредило комиссию по ликвидации уездов и образованию районов, учету и инвентаризации имущества административно-территориальных единиц и утвердило Положение о деятельности данной комиссии. Постановлением N133 от 7 февраля 2002 года*** Правительство образовало организационные районные комиссии по внедрению реформ в местное публичное управление и реформированию районов и утвердило Положение о деятельности этих комиссий. _________________________ ** Там же, ст.200 *** Там же, ст.201 В данном контексте Конституционный суд подчеркивает, что Положения, утвержденные постановлениями N132 и N133, содержат уточнения о порядке финансирования деятельности вышеназванных комиссий. Вместе с тем Конституционный суд считает, что положения ст.131 ч.(6) Конституции, приведенные группой депутатов, не применимы при рассмотрении данного дела, поскольку для переходного периода, в частности создания районов, финансирование предусмотрено Законом о бюджете на 2002 год в части показателей, касающихся уездов. Более того, конституционные положения, на которые ссылаются в обращении, предусматривают случаи, когда законодательная инициатива влечет изменение положений закона о государственном бюджете или закона о бюджете государственного социального страхования, а не законодательных инициатив, относящихся к устройству территории государства. Принятие Закона N764-XV не может быть обусловлено изменением закона о бюджете. Напротив, в закон о государственном бюджете вносятся изменения по необходимости. Исходя из изложенного, руководствуясь ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде и ст.62 п. а) Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд ПОСТАНОВЛЯЕТ: 1. Признать конституционным Закон N764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова", за исключением синтагмы "...один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента" из ст.17 ч.(1). 2. Считать неконституционной синтагму "...один раз в четыре года, не менее чем за шесть месяцев до выборов Парламента" из ст.17 ч.(1) Закона N764-XV от 27 декабря 2001 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова". 3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova". ПРЕДСЕДАТЕЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА Виктор ПУШКАШ Кишинэу, 5 марта 2002 г. N 12.