Постановление N 12 от 19.05.2016 по Отчету аудита эффективности администрирования и мониторинга задолженности перед бюджетом государственного социального страхования

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита эффективности администрирования и

мониторинга задолженности перед бюджетом государственного

социального страхования

№ 12  от  19.05.2016

 (в силу 10.06.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 157-162 ст. 16 от 10.06.2016

* * *

Счетная палата в присутствии председателя Национальной кассы социального страхования г-жи Лауры Греку, заместителя председателя Национальной кассы социального страхования г-жи Татьяны Попа, начальника Главной государственной налоговой инспекции г-на Сергея Пушкуцы, заместителя начальника Главной государственной налоговой инспекции г-на Андриана Тимотина, начальника управления политики социального страхования в рамках Министерства труда, социальной защиты и семьи г-жи Нели Русу, а также других должностных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита эффективности администрирования и мониторинга задолженности перед бюджетом государственного социального страхования (далее – БГСС).

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на год 2016². Аудит поставил цель рассмотреть аспекты управления ответственными сторонами обязанностей налогоплательщиков с выявлением рисков и препятствий в процессе погашения задолженности перед БГСС.

________________________________

¹Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями) (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

²Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016”.

Для подтверждения соответствующих констатаций и выводов аудит был проведен в Национальной кассе социального страхования со сбором аудиторских доказательств в Министерстве труда, социальной защиты и семьи и Главной государственной налоговой инспекции.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также объяснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

основным источником доходов бюджета государственного социального страхования являются взносы обязательного социального страхования (67%), которые непосредственно влияют на социальные права, предоставляемые впоследствии гражданам Республики Молдова. Неуплата в установленный срок обязательств перед БГСС налогоплательщиками, а также неприменение оперативно действенных мер соответствующими учреждениями, осуществляющими полномочия по администрированию доходов привело к образованию недоимки.

Так, в рамках настоящей аудиторской миссии были выявлены некоторые проблемы и расхождения в процессе отслеживания задолженностей перед БГСС, которые создали препятствия для реализации принципов результативности при их эффективном погашении, как:

- невозможность генерирования до 2015 года информационной системой, управляемой Национальной кассой социального страхования (далее – НКСС) отчетов, отражающих сумму задолженности в общем объеме недоимки в БГСС, чем не были созданы условия по обеспечению мониторинга задолженности;

- сохранение задолженности по взносам обязательного государственного социального страхования физических лиц-собственников или арендаторов сельскохозяйственных земель, обрабатывающих землю индивидуально (2,3 млн. леев), хотя их начисление было исключено с 2009 года;

- автоматизированное начисление пеней НКСС не способствовало повышению ответственности плательщиков по полной оплате обязательств перед БГСС, а привело к увеличению сальдо задолженности, связанной с соответствующими пенями (с 141,4 млн.леев в 2013 году до 177,9 млн.леев в 2015 году);

- за отчетный год из 40 Территориальных касс социального страхования лишь 23 устанавливали факты правонарушений за неперечисление, несвоевременное перечисление или неполное перечисление взносов обязательного государственного социального страхования, что свидетельствует о недостижении результатов прогресса по уплате взносов. Кроме того, не были применены соответствующие меры в отношении налогоплательщиков, для которых государство перечислило в БГСС финансовые средства для покрытия их собственных обязательств (630 единиц с недоимкой в размере 16,2 млн. леев);

- допущение ответственными лицами налоговых органов отклонений от требований налогового законодательства в процессе применения принудительного исполнения обязательств перед БГСС (несоблюдение порядка регистрации решений и актов изъятия денежных средств, затягивание сдачи в финансовые учреждения изъятых денежных средств);

- невозможность применения органами Государственной налоговой службы (далее – ГНС) мер принудительного исполнения в отношении некоторых экономических агентов, которые зарегистрировали задолженности, по причине того, что они не располагали имуществом или финансовыми средствами, подлежащими принудительному изъятию;

- ограничение органов ГНС в условиях действующих законодательных положений в применении методов контроля для проверки правильности исчисления взносов обязательного государственного социального страхования. Вместе с тем аудит отмечает, что в процессе обмена между НКСС и ГГНИ данными о начисленных и оплаченных суммах взносов выявлены расхождения в 19,2 млн.леев по сальдо задолженностей перед БГСС.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита эффективности администрирования и мониторинга задолженности перед бюджетом государственного социального страхования, прилагаемый к настоящему Постановлению.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1) Национальной кассе социального страхования и Главной государственной налоговой инспекции для принятия к сведению согласно компетенции и принятия мер по устранению выявленных недостатков, а также для внедрения направленных рекомендаций;

2.2) Административному совету Национальной кассы социального страхования для информирования, рассмотрения результатов аудита в ходе заседания и мониторинга внедрения направленных рекомендаций;

2.3) Министерству труда, социальной защиты и семьи для ознакомления и рассмотрения, согласно компетенциям, результатов аудита относительно координирования и мониторинга внедрения политики социального страхования НКСС;

2.4) Парламентской комиссии по социальной защите, здравоохранению и семье для информирования;

2.5) Парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам для ознакомления.

3. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1. – 2.3. настоящего Постановления проинформировать Счетную палату один раз в полугодие в течение 12 месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 12 от 19.05.2016

Отчет аудита эффективности

администрирования и мониторинга задолженности перед

бюджетом государственного социального страхования

СПИСОК АББРЕВИАТУР

I. КРАТКИЙ ОБЗОР

Мировая практика показывает, что в условиях рыночной экономики система социального страхования является одним из основных институтов социальной защиты, который гарантирует реализацию конституционного права граждан по материальному обеспечению при старости, в случае болезни, полной утраты трудоспособности, потери кормильца, безработицы и т.д.

Система социального страхования Республики Молдова включает в себя фонд социального страхования, который не зависит от государственного бюджета и управление которого осуществляется рядом учреждений в этой области. Следует отметить, что размер социальных пособий непосредственно зависим от уплаченных взносов. Таким образом, эффективное накопление взносов определяет эффективное развитие социальной сферы в стране.

Следовательно, невыполнение плательщиками своих законных обязанностей приводит к нефункциональности всей системы социального страхования. Этот вывод подтверждается и констатациями предыдущих аудитов, проведенных ежегодно Счетной палатой в отношении исполнения БГСС¹. Они показывают, что проблема невыполнения налогоплательщиками своих обязанностей по уплате в установленный срок взносов обязательного государственного социального страхования имеет постоянный характер за последние 2 года (сальдо задолженностей увеличилось на 23,9 % в 2014 году по сравнению с 2013 годом).

Таким образом, в соответствии с Программой деятельности на 2016 год² Счетная палата провела аудит эффективности администрирования и мониторинга задолженности перед БГСС для определения функциональности существующих процедур в целях эффективного сокращения задолженности перед БГСС. Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита и включал методы и процедуры, которые были сочтены необходимыми для формулирования выводов, отвечающих на общую цель аудита.

Исходя из важности существования функциональных процедур мониторинга задолженности перед БГСС, обеспечивающих достижение результатов в этой области, аудиторская миссия решила рассмотреть вопросы администрирования обязательств через призму соответствующих мер, применяемых ответственными сторонами, с выявлением рисков и препятствий для улучшения процесса погашения задолженностей.

____________________________

¹Постановление Счетной палаты № 14 от 16.06.2015 “Об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования на 2014 год”.

²Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год”.

В результате проведения аудиторской миссии отмечается, что субъекты, вовлеченные в процесс управления и мониторинга задолженностей перед БГСС (НКСС и органы ГНС) разработали внутренние процессы, которые призваны обеспечить эффективное выполнение функций, целей и показателей результативности, установленных в годовых планах работы в этом направлении. Таким образом, согласно законным полномочиям НКСС органы ГНС должны были обеспечить в эффективном и стабильном порядке регистрацию, учет, отслеживание и взыскание обязательств перед БГСС. В связи с этим были реализованы следующие мероприятия, как:

• проведение мероприятий по информированию налогоплательщиков о необходимости исполнения обязанностей перед БГСС;

• заслушивание налогоплательщиков-должников в рамках смешанных комиссий, созданных налоговыми органами и, соответственно, местными публичными органами;

• автоматизированное начисление НКСС пеней за неуплату взносов в срок;

• определение правонарушений ответственными лицами НКСС;

• обеспечение электронного доступа на расчетный счет плательщиков в БГСС;

• применение мер принудительного исполнения для погашения недоимки налоговых обязательств в БГСС;

• проведение налоговых проверок органами ГНС в целях сбора социальных взносов.

Вместе с тем аудит выявил и некоторые недостатки/несоответствия и проблемы, которые создали препятствия в реализации принципов результативности при эффективном погашении задолженности по БГСС, а именно:

• непринятие НКСС соответствующих мер по мониторингу плательщиков с повышенным риском неплатежеспособности, как те, которые инициируют процессы реорганизации;

• меры, предпринятые НКСС, не обеспечили эффективное погашение пеней, которые в свою очередь повлияли на увеличение непогашенных остатков;

• необеспечение НКСС процедуры систематической передачи информации о допущенной плательщиками задолженности для мониторинга в территориальном разрезе обязательств налогоплательщиков;

• невыполнение 17 территориальными подразделениями НКСС процесса определения административных правонарушений за неуплату взносов в установленный срок;

• необеспечение оперативного применения налоговыми органами мер принудительного исполнения в целях погашения задолженности плательщиков, что обусловило недостижение 5% уровня общего объема поступлений в БГСС;

• неэффективность институционального менеджмента деятельности по принудительному исполнению обусловила допущение налоговыми служащими отклонений от налогового законодательства (нерегистрацию принятых постановлений и актов изъятия наличных денежных средств налогоплательщика в регистрах учета, которые являются документами строгой отчетности; несдача в установленные сроки наличных денежных средств в финансовые учреждения; недокументированное изъятие наличных денежных средств из кассы одного экономического агента);

• в результате контрольных мероприятий, проводимых налоговыми органами, отчисления в БГСС были рассчитаны только методами общей проверки и части тематических проверок (налога на прибыль);

• необеспечение НКСС и ГГНИ обмена информацией в целях обеспечения работы с идентичными и реальными данными о платежах в БГСС и исключения разницы между данными, которыми они располагают (19,2 млн. леев).

Вышеизложенные факты подтверждены констатациями, подробно представленными в каждом из подразделов Отчета аудита. Одновременно аудит в целях устранения выявленных недостатков и проблем сформулировал соответствующие рекомендации.

II. ВВЕДЕНИЕ

Устойчивое развитие Республики Молдова направлено на модернизацию области социальной защиты с преимущественным применением социальной политики в целях усиления имеющегося бюджетного покрытия для продвижения адекватной политики в данном секторе.

Министерство труда, социальной защиты и семьи является центральным отраслевым органом, который уполномочен разрабатывать, продвигать и обеспечивать реализацию политики государства в социальном секторе.

Национальная касса социального страхования является самостоятельным государственным учреждением, подведомственным Правительству, ответственным за администрирование и управление государственной системой социального страхования в Республике Молдова, которое обеспечивает и координирует осуществление политик, стратегий и программ в области социального страхования на национальном уровне через призму сотрудничества с представителями центральных и местных публичных органов.

Публичная система социального страхования представляет собой организованную совокупность форм социального страхования, через которые страхователи защищены в случае надлежащего применения законодательства ответственными органами.

В основе организации и функционирования государственной системы социального страхования³ были определены 7 принципов, среди которых отмечается и принцип участия, согласно которому фонды социального страхования образуются на основании взносов, вносимых юридическими и физическими лицами – участниками этой государственной системы. Таким образом, учитывая, что перечисление плательщиками в установленный срок взносов обязательного социального страхования непосредственно влияет на накопление доходов БГСС, они в свою очередь призваны обеспечить финансовое покрытие социальных расходов.

______________________________

³Закон о государственной системе социального страхования № 489-XIV от 8.07.1999 (далее – Закон № 489-XIV от 8.07.1999).

Исходя из важности наличия функциональных процедур по администрированию и мониторингу задолженности перед БГСС, обеспечивающих достижение эффективных результатов в этой области, аудиторская миссия решила рассмотреть вопросы администрирования обязанностей через призму соответствующих мер, применяемых ответственными сторонами, с выявлением рисков и препятствий для усовершенствования процесса погашения задолженностей. В связи с этим были определены сфера, подход и конкретные цели аудита.

III. СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

3.1. Законные полномочия и цель аудита

В соответствии с законодательством Счетная палата аудирует порядок формирования и использования средств БГСС, имея при этом право принимать решение относительно типа аудита⁴. Так, аудиторская миссия была реализована с учетом существенных проблем, выявленных предыдущими аудитами, и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год⁵. Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита, применяемыми Счетной палатой⁶, и с Пособием по аудиту эффективности⁷.

________________________

⁴Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

⁵Постановление Счетной палаты № 57 от 8.12.2014 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год (с последующими изменениями и дополнениями); Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год”.

⁶ISSAI 100 “Основополагающие принципы аудита публичного сектора”; ISSAI 300 “Основополагающие принципы аудита эффективности”, введенные в действие Постановлением Счетной палаты № 60 от 11.12.2013.

⁷Пособие по аудиту эффективности, утвержденное Постановлением Счетной палаты № 37 от 17.06.2010.

Цель аудиторской миссии состояла в оценке эффективности внутренних процессов администрирования и мониторинга задолженностей, а также определение основных факторов/препятствий, которые влияют на достижение эффективности в этой области, с внесением рекомендаций по их устранению.

3.2. Цели аудиторской миссии

Общая цель аудита была: НКСС и ГНС обеспечили эффективные внутренние процессы для мониторинга администрируемых задолженностей в целях их сокращения?

Для достижения общей цели аудита были установлены следующие подцели:

1. Процесс накопления доходов в БГСС, в том числе мониторинга задолженности, обеспечен соответствующими нормативными положениями?

2. НКСС и налоговые органы обеспечивают эффективный процесс учета и погашения задолженностей с применением действенных мер для повышения ответственности сторон?

3. Обмен информацией между НКСС и ГГНИ осуществляется эффективным образом для достижения результатов прогресса?

3.3. Критерии аудита

Для аудирования установленной цели были определены следующие источники критериев аудита:

♦ Закон № 489-XIV от 8.07.1999 о государственной системе социального страхования;

♦ Закон о бюджете государственного социального страхования на 2015 год № 73 от 12.04.2015;

♦ Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014;

♦ Налоговый кодекс, утвержденный Законом № 1163-XIII от 24.04.1997;

♦ Постановление Правительства № 937 от 13.11.2014 “Об утверждении Устава Национальной кассы социального страхования” и др.

3.4. Сфера аудита

В целях получения достаточно уверенных выводов аудита аудиторские мероприятия были направлены на оценку внутренних процессов по мониторингу задолженности перед БГСС. Аудит был проведен в Национальной кассе социального страхования с накоплением аудиторских доказательств в Министерстве труда, социальной защиты и семьи и в органах Государственной налоговой службы.

3.5. Подход к аудиту

В рамках настоящей миссии были проаудированы процедуры, реализуемые вовлеченными сторонами для достижения ожидаемых результатов в данной области, через призму установленных критериев эффективности.

Таким образом, подход к аудиту был ориентирован на проблемы (выявление недостатков) и на результаты (выполнение поставленных задач с соблюдением обязательств) в целях повышения эффективности внутренних процессов, что может привести к существенному сокращению задолженности.

Область применения и методология представлены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита.

IV. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Общая цель аудита: “НКСС и ГНС обеспечили эффективные внутренними процессы для мониторинга администрируемых обязательств в целях их сокращения?”

4.1. НКСС и ГГНИ внесли некоторые изменения в определении порядка записи данных и в процедуру отчетности по задолженностям перед БГСС, что даст возможность анализировать их реальную эволюцию.

Главной составляющей доходов БГСС в Республике Молдова являются взносы обязательного социального страхования (67%), доля которых в последние годы держалась на том же уровне (сотрудники – 23%, индивидуальные – 6%). Таким образом, взимание взносов в полном объеме определяет повышение потенциала финансового покрытия из БГСС расходов, связанных с государственной системой. Вместе с тем обеспечение устойчивости бюджета при полном погашении обязательств перед БГСС уменьшает потребность пополнения доходов суммами, перечисленными из государственного бюджета для покрытия дефицита бюджета.

Эволюция доходов от заработной платы в национальной экономике⁸ обусловила увеличение запланированных доходов от социальных взносов на 6% в 2015 году и на 7% в 2014 году. На протяжении 2015 года налогоплательщиками было уплачено платежей в БГСС в размере 9273,1 млн. леев, или на 910,5 млн. леев (10%) больше по сравнению с предыдущим годом.

Исходя из того, что в течение отчетного года некоторые плательщики не выполнили в срок⁹ обязательство внести свой вклад в государственную систему, в итоге сформировалась задолженность перед БГСС. Из общей суммы зарегистрированной задолженности (1140,0 млн. леев), задолженность налогоплательщиков, которые не выполнили свои законные обязанности в срок, составила 425,4 млн. леев. Динамика задолженностей в конце 2013-2015 годов и количество налогоплательщиков-должников представлены в таблице № 1.

Таблица № 1

Источник: Информация, представленная НКСС.

В результате анализа данных из таблицы аудит отмечает, что за ростом задолженностей в 2014 году на 17,4% последовало их снижение на 57,5% в 2015 году. Снижение было обусловлено изменением некоторых аспектов процедуры отчетности по сальдо на конец отчетного периода, которые были согласованы между НКСС и ГГНИ¹⁰. Таким образом, остатки просроченной задолженности налогоплательщиков перед БГСС по состоянию на 1 января 2016 года не включают в себя суммы, начисленные за декабрь месяц предыдущего года. В этой связи анализ сопоставимых показателей (в том числе за декабрь) указывает на снижение задолженности в 2015 году на 169,1 млн. леев (16,9%) по сравнению с 2014 годом, составив 830,9 млн. леев.

________________________________

⁸Макроэкономические показатели, прогнозируемые Министерством экономики.

⁹Приложение № 3 к Закону о бюджете государственного социального страхования на 2015 год № 73 от 12.04.2015 (далее – Закон о БГСС на 2015 год № 73 от 12.04.2015).

¹⁰Протокол от 26.01.2016 рабочего заседания специалистов НКСС и ГГНИ.

Вместе с тем, хотя число налогоплательщиков-должников сократилось на 6690 единиц в 2014 году и на 68297 единиц в 2015 году, средняя задолженность на одного налогоплательщика зарегистрировала постоянный рост и достигла уровня 9,6 тыс. леев и, соответственно, 12,2 тыс. леев. Таким образом, зарегистрированные результаты свидетельствуют о том, что действия, предпринятые ГГНИ и НКСС, не обеспечили в полной мере погашения задолженности перед БГСС.

4.2. Подцель 1. Процесс накопления доходов БГСС, в том числе по мониторингу задолженности, обеспечен соответствующими нормативными положениями?

Деятельность по учету и сбору взносов обязательного государственного социального страхования регламентирована, однако не обеспечивает накопления в полном объеме доходов в БГСС.

Нормативно-законодательная база предусматривает четко и ясно, какие учреждения ответственны за разработку, продвижение и реализацию политики государства в данной области, а также за регистрацию, учет, взыскание и отслеживание обязательств по БГСС. Повышение эффективности осуществляемой деятельности в этой области определяется уровнем взаимодействия между соответствующими органами.

Существующая система социального страхования независима, отделена от государственного бюджета и основывается на принципах социальной солидарности, обязательности уплаты взносов, распределения, а также непрерывного выполнения в полном объеме предусмотренных обязанностей. Для обеспечения функциональности этой системы в годовых законах о БГСС были предусмотрены полномочия и обязанности сторон, участвующих в процессе по начислению и уплате взносов обязательного государственного социального страхования, а также другие конкретные аспекты, касающиеся доходов БГСС.

Таким образом, для реализации задач, направленных на достижение результатов в аспекте исполнения обязанностей налогоплательщиков, зарегистрированных в государственной системе социального страхования, была повышена ответственность некоторых государственных учреждений. Исходя из правовой и институциональной базы, аудитом установлено, что МТСЗС, НКСС и ГГНИ являются сторонами, участвующими в разработке, продвижении и реализации политики государства в данной области, а также несут ответственность за регистрацию, учет, взыскание и отслеживание обязанностей перед БГСС¹¹и в этом смысле наделены полными правами.

Анализ прав этих органов по управлению обязательствами перед БГСС показывает, что МТСЗС осуществляет полномочия, касающиеся координирования и мониторинга внедрения политики социального страхования НКСС. Для достижения этой цели Министерство оказывает НКСС методическую помощь по применению законодательства в сфере социального страхования, а также юридическим лицам в применении законодательства о взносах обязательного государственного социального страхования и т.д.

Оценка проводимых мероприятий показывает, что отраслевым центральным органом была предоставлена, по запросу НКСС, методологическая поддержка для некоторых аспектов, касающихся порядка начисления, использования и перечисления взносов государственного социального страхования налогоплательщиками.

Согласно уставным положениям¹² одной из основных функций, установленных для НКСС, является учет плательщиков и их обязательств путем поддержания и обеспечения функционирования единой системы регистрации/учета плательщиков и их обязательств перед БГСС, а также обеспечение методологической базы процесса учета плательщиков и их обязательств перед БГСС и т.д.

Кроме того, согласно законодательным положениям¹³ Национальная касса руководит и контролирует применение правовых норм физическими и юридическими лицами, права и обязанности которых определяются законом, а также контролирует достоверность отчетов по БГСС.

Также, согласно Кодексу об административных правонарушениях¹⁴ НКСС вправе констатировать правонарушения за нарушения, касающиеся начисления, декларирования и перечисления взносов государственного социального страхования. За их неуплату в срок НКСС начисляет штрафы¹⁵.

В свою очередь органы ГНС в соответствии с предоставленными им правами¹⁶ имеют функции сбора взносов обязательного государственного социального страхования, контроля правильности их начисления и своевременного перечисления в БГСС. Таким образом, они имеют задачу организации и осуществления налогового администрирования с исполнением своих полномочий, обязанностей и прав в соответствии с положениями налогового Кодекса¹⁷

Таким образом, учитывая, что учет взносов социального страхования ведется Национальной кассой¹⁸, а сбор/отслеживание взносов, контроль за правильностью их начисления и своевременного перечисления осуществляются органами ГНС¹⁹, эти органы должны сотрудничать в целях обеспечения поступления в полном объеме социальных взносов.

________________________________

¹¹П.5 Положения об организации и функционировании Министерства труда, социальной защиты и семьи, структуры и предельной численности его центрального аппарата, утвержденного Постановлением Правительства № 691 от 17.11.2009; п.8 Устава НКСС, утвержденного Постановлением Правительства № 937 от 13.11.2014 (далее – Устав НКСС); ст.35 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

¹²Устав НКСС.

¹³Ст.49 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

¹⁴Ст.294 и ст.294¹ Кодекса о правонарушениях Республики Молдова № 218-XVI от 24.10.2008 (далее – Кодекс об административных правонарушениях).

¹⁵Ст.10 (2) Закона о БГСС на 2015 год № 73 от 12.04.2015.

¹⁶Ст.35 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

¹⁷Постановление Правительства № 1736 от 31.12.2002 “О регламентировании деятельности органов Государственной налоговой службы”.

¹⁸Ст.35 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

¹⁹Ст.35 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

В контексте управления платежами, с учетом сформированной задолженности аудит отмечает наличие некоторых резервов в реализации полномочий НКСС и ГГНИ по администрированию доходов БГСС, таких как: непринятие необходимых мер по повышению ответственности плательщиков-должников; неприменение оперативных мер по принудительному исполнению; необеспечение обмена информацией, основанной на реальных данных по БГСС и др.

Подробные ситуации, касающиеся порядка учета и сбора взносов обязательного государственного социального страхования, отражены в соответствующих разделах настоящего Отчета аудита.

4.3. Подцель 2. НКСС и налоговые органы обеспечивают эффективный процесс по учету и погашению задолженностей с применением действенных мер для повышения ответственности вовлеченных сторон?

НКСС провела мероприятия по информированию налогоплательщиков в целях повышения их ответственности за добровольное выполнение их обязательств перед БГСС, однако они не достигли намеченной цели, поскольку задолженности продолжают существовать. Хотя поступления в БГСС в результате применения налоговыми органами мер принудительного исполнения возросли, они не достигли уровня установленных показателей эффективности.

Таким образом, деятельность и меры, предпринятые как НКСС, так и налоговыми органами в процессе учета и погашения задолженностей, должны быть усилены, а также необходимо повысить их эффективность для обеспечения достижения в полной мере ожидаемого результата.

♦ Сокращение задолженностей не обеспечило реализации принципов эффективности и результативности в процессе накопления начисленных сумм в БГСС.

Предпринимательская деятельность, а также деятельность, осуществляемая с другими видами собственности, зарегистрированными в Республике Молдова, влечет за собой обязанность юридических и физических лиц участвовать в системе государственного социального страхования путем их регистрации в качестве плательщиков и страхователей, обязанных вносить соответствующие взносы.

Аудитом установлено, что обеспечение и поддержание функционирования единой системы регистрации, учета плательщиков и их обязанностей перед БГСС входят в функции Национальной кассы в соответствии с ее законными полномочиями²⁰. Также на основании личного кода социального страхования, посредством территориальных структур Национальной кассы ведется учет страховых платежей²¹. Обязанность по начислению, уплате и декларированию взносов обязательного государственного социального страхования возлагается на плательщиков, зарегистрированных в качестве участников государственной системы. В этом контексте НКСС путем применения автоматизированной ИС генерирует данные, характеризующие показатели декларирования, а также уплаты взносов.

_________________________________

²⁰Устав НКСС.

²¹Закон № 489-XIV от 8.07.1999.

Аудиторская оценка показателей, отраженных в ежемесячных отчетах, показывает, что в структуре по детализации остатка задолженности не отражена сумма задолженности. Эта ситуация делает невозможным создание условий для обеспечения мониторинга задолженностей.

Примечание. В ходе настоящей миссии НКСС внесла изменения в ИС, что позволило вести учет и отчетность по задолженности, тем самым будет обеспечено их отслеживание в будущем.

Информация об имеющемся остатке задолженности в конце 2013-2015 годов представлена в таблице № 2.

Таблица № 2

Источник: Сводные отчеты о начислении, использовании и перечислении взносов

государственного социального страхования за 2013-2015 годы, составленные НКСС.

Представленные данные показывают, что общее сальдо задолженностей (1140 млн. леев) после зарегистрированного в 2014 году роста на 76,6 млн. леев уменьшилось незначительно – на 2,2 млн. леев в 2015 году. Проведенный аудитом анализ факторов, которые повлияли на снижение сальдо, показывает, что этот факт был обусловлен отменой в 2015 году задолженности перед БГСС в размере 48,2 млн. леев, сформированной в 2007-2008 годах 48698 физическими лицами-собственниками или арендаторами сельскохозяйственных земель, крестьянских (фермерских) хозяйств, которые обрабатывают землю индивидуально²².

Остаток задолженности перед БГСС (942,5 млн. леев) обусловлен недополучением доходов от некоторых налогоплательщиков, которые находятся в состоянии неплатежеспособности, чьи обязательства были взяты на специальный учет. Таким образом, на основании решений ГГНИ НКСС передала долги на специальный учет путем их отражения в ИС “Protecţia Socială”.

Анализ аудита показывает, что обязательства, взятые на специальный учет в конце 2015 года, составили в целом 197,5 млн. леев, или на 54,9 млн. леев (38,5%) больше по сравнению с 2014 годом. По мнению аудита, это связано с применением ГГНИ²³ новых нормативных положений, которые предусматривают постановку на специальный учет задолженностей неплатежеспособных налогоплательщиков, начисленных впоследствии за период до даты возбуждения процедуры несостоятельности, которые ранее не учитывались.

___________________________

²²Ст.(9) Приложения № 3 к закону о БГСС на 2015 год № 73 от 12.04.2015.

²³П.19 Положения о порядке погашения путем вычета и постановки на специальный учет налогового обязательства, утвержденного Приказом ГГНИ № 1108 от 7.12.2015.

Для определения сфер экономики, в которых были допущены задолженности перед БГСС, аудит провел соответствующий анализ, а сложившаяся ситуация отражена в таблице № 3.

Таблица № 3

Источник: Информация, представленная НКСС.

Представленные данные свидетельствуют, что наибольший удельный вес задолженности (107,8 млн. леев) составляют налогоплательщики в сельском хозяйстве (25,3%), далее следует промышленный сектор, который достиг уровня 11,5% (48,8 млн. леев). Аудит отмечает, что для некоторых работодателей в сельском хозяйстве²⁴ из государственного бюджета были произведены трансферты в БГСС в размере 6% для фонда оплаты их труда и других выплат. Таким образом, на протяжении отчетного года для 1673 налогоплательщиков БГСС был компенсирован денежными средствами в сумме 45,3 млн. леев, или на 1,0 млн. леев больше по сравнению с предыдущим периодом. В этом контексте аудит отмечает, что хотя государство компенсировало в срок причитающиеся суммы, 630 единиц (37,7%) из этой категории не оплатили в полном объеме свои обязательства перед БГСС (16% – работодатель, и 6% – работник), накопив задолженности в размере 16,2 млн. леев. Следовательно, хотя финансовая поддержка из государственного бюджета осуществляется оперативно и своевременно, за ней не последовало исполнение обязательств со стороны плательщиков указанной категории. Вместе с тем НКСС не предприняла меры для определения правонарушений в целях повышения их ответственности.

Проведенные аудитом анализ и оценка процесса внутреннего контроля в рамках НКСС для повышения ответственности реорганизованных плательщиков должников выявили некоторые резервы. В этой связи отмечается, что в результате реорганизации путем разделения одного общества с ограниченной ответственностью из Штефан-Водэ (12.05.2011)²⁵ , которое зарегистрировало долги перед БГСС в размере 0,5 млн. леев, вновь созданному правопреемнику были переданы права и обязанности, остатки по счетам бухгалтерского учета и запасы материальных активов²⁶. Аудит отмечает в этой связи, что ответственными лицами в рамках НКСС не были приняты оперативно необходимые меры, при том что налогоплательщик был платежеспособным (в настоящее время налогоплательщик находится в процедуре несостоятельности). Для того чтобы избежать подобных ситуаций, аудит считает целесообразным усиление мер по мониторингу задолженности предприятий с повышенным риском неплатежеспособности, например тех, которые инициируют процесс реорганизации.

Также аудитом установлено, что в рамках примэрий действуют службы по сбору местных налогов и сборов. Они, согласно законодательству²⁷, обеспечивают погашение недоимок по взносам обязательного государственного социального страхования, пеней и штрафов по ним физическими лицами – собственниками или арендаторами сельскохозяйственных земель, обрабатывающими землю индивидуально. Данные, представленные аудиту НКСС, подтверждают, что хотя с 1.01.2009 года была исключена обязательность этих категорий способствовать формированию БГСС, соответствующая задолженность на конец 2015 года сохраняется, и составляет 2,3 млн. леев. Так, из общего числа 359684 собственников²⁸, регистрирующих рецессию из года в год²⁹, имели задолженности 64 собственника сельскохозяйственных земель в сумме 0,2 млн. леев, и 248 крестьянских хозяйств в сумме 2,1 млн. леев. Учитывая эти обстоятельства, необходима разработка мер по пересмотру и инвентаризации упомянутых категорий, для определения их жизнедеятельности.

Согласно Плану действий НКСС на 2015 год³⁰, были определены цели и задачи, направленные на обеспечение строгого учета всех плательщиков и их обязанностей перед БГСС. Аудиторская оценка полученных результатов свидетельствует о том, что вследствие принятых мер НКСС провела мероприятия по информированию и повышению ответственности налогоплательщиков, такие как:

• проведение семинаров с плательщиками взносов, направленных на осознание ими обязательства по уплате взносов в полном объеме и в установленный срок;

• опубликование в СМИ списков должников;

• участие специалистов ТКСС в смешанных комиссиях, сформированных налоговыми органами и, соответственно, местными публичными органами, в рамках которых были заслушаны налогоплательщики-должники и др.

______________________________

²⁴Закон о БГСС на 2015 год № 73 от 12.04.2015.

²⁵Решением Государственной регистрационной палаты от 12.05.2011 о регистрации юридического лица в результате реорганизации путем отделения.

²⁶Акт приема-передачи имущества.

²⁷Ст.21 Закона о БГСС на 2015 год № 73 от 12.04.2015.

²⁸Физические лица-собственники или арендаторы сельскохозяйственных земель, крестьянских (фермерских) хозяйств.

²⁹Количество физических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, собственников или арендаторов сельскохозяйственных земель, обрабатывающих землю индивидуально, за 2013 год зарегистрировало 455584 единиц, в 2014 году – 364781 единиц.

³⁰Приказ НКСС № 12 от 23.01.2015 “Об утверждении Плана деятельности Национальной кассы социального страхования на 2015 год”.

В результате регистрации в автоматизированном режиме³¹ ТКСС юридических и физических лиц в качестве плательщиков в БГСС устанавливается обязательность их участия в формировании фондов социального страхования, которые формируются из взносов социального страхования. Аудит отмечает, что в конце 2015 года в ИС “Protecţia Socială” НКСС были зарегистрированы 555383 налогоплательщика, или на 2583 больше по сравнению с предыдущим периодом. В результате они в качестве работодателей начисляют и перечисляют социальные взносы, в том числе индивидуальные, удерживаемые у сотрудников.

В этом контексте аудит проверил у 7 ТКСС³² 86 листков текущих счетов плательщиков в БГСС, генерируемых ИС SPAS “Contribuţii”, в которых отражены начисленные суммы³³, уплаченные и декларированные³⁴ налогоплательщиками. Полученные результаты показывают, что некоторые плательщики не выполняют свои обязанности полностью и в срок³⁵, что приводит к образованию задолженности.

Исходя из предусмотренных законом обязанностей³⁶, за неуплату взносов в срок³⁷ Национальная касса начисляет штраф в размере 0,1% за каждый день просрочки. Так, аудит отмечает, что к концу 2015 года штрафы, применяемые в автоматизированном режиме НКСС, составляли 61,6 млн. леев, или на 4,8 млн. леев меньше по сравнению с предыдущим годом (66,4 млн. леев). Оценка аудитом аспекта соответствия применяемых штрафов показывает, что, хотя начисленные санкции снижаются, их остаток постоянно растет: с 141,4 млн. леев в 2013 году, 167,0 млн. леев в 2014 году до 177,9 млн. леев в 2015 году. Следовательно, учитывая тот факт, что НКСС предприняла некоторые меры, которые были направлены на повышение осведомленности плательщиков о необходимости уплаты взносов в БГСС, их выполнение не привело к погашению налогоплательщиками сумм штрафов, которые в свою очередь приводят к увеличению общего объема остатков задолженности.

В соответствии с законодательством³⁸ плательщики в БГСС, которые имеют долги по уплате штрафов за просрочку и не имеют задолженности по уплате взносов, могут воспользоваться рассрочкой для погашения задолженности в течение текущего бюджетного года. В этой связи рассрочка предоставляется только для штрафов, а не для других платежей в БГСС, поскольку последние участвуют в установлении социальных прав³⁹.

В 2015 году между НКСС и 8 налогоплательщиками были заключены соглашения о рассрочке погашения задолженности пеней (0,5 млн. леев), впоследствии были расторгнуты 4 соглашения⁴⁰ (0,05 млн. леев) из-за неуплаты налоговых обязательств согласно установленным графикам⁴¹.

В ходе оценки процессов в рамках ТКСС аудитом установлено, что одной из процедур, установленной НКСС в целях информирования территориальных структур о текущей ситуации существующих обязательств перед БГСС, является консолидирование и регулярная передача им списков, отражающих накопленные долги плательщиков. По мнению аудита, проведение этой процедуры 2 раза в год не может в полной мере обеспечить мониторинг непогашенных обязательств, а также оценку ТКСС существующих долгов, для того чтобы прибегать к применению соответствующих мер.

_______________________________

³¹Приказом НКСС № 350-А от 22.12.2014 “Об утверждении Инструкции пользователя по вводу данных в ИС “Protecţia Socială””.

³²ТКСС Резина, ТКСС Дондушень, ТКСС Бричень, ТКСС Штефан Водэ, ТКСС Рышкань, ТКСС сект. Рышкань, мун. Кишинэу, ТКСС мун. Бэлць.

³³Приложение № 3 к Закону о БГСС на 2015 год № 73 от 12.04.2015.

³⁴Ст.5 Закона № 489-XIV от 08.07.1999.

³⁵Приложение № 3 к Закону о БГСС на 2015 год № 73 от 12.04.2015.

³⁶Ст.10 Закона о БГСС на 2015 год № 73 от 12.04.2015.

³⁷Закон о БГСС на 2015 год № 73 от 12.04.2015.

³⁸Ст.11 Закона № 489-XIV от 8.07.1999; ст.30 (4) Закона о БГСС на 2015 год № 73 от 12.04.2015.

³⁹Ст.32 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

⁴⁰Соглашение о рассрочке погашения задолженности пеней за просрочку (пени) перед бюджетом государственного социального страхования.

⁴¹П.11 Положения о рассрочке погашения задолженности пеней за просрочку (пени) перед бюджетом государственного социального страхования, утвержденного Приказом НКСС № 98-А от 15.05.2015.

Кроме того, в соответствии с законодательными положениями⁴² предусмотрено санкционирование налогоплательщиков за неперечисление, несвоевременное перечисление или неполное перечисление взносов социального страхования. Аудит отмечает, что в 2015 году НКСС были установлены правонарушения такого рода, были составлены и направлены на рассмотрение судебной инстанции 387 протоколов. Проверки аудита в аспекте оценки эффективности указанных мер выявили, что из общего числа территориальных касс (40) только 23 составили протоколы об административных правонарушениях. Эта ситуация показывает, что НКСС не добилась прогресса в повышении ответственности налогоплательщиков по уплате взносов.

В целях повышения эффективности мер по мониторингу задолженности НКСС начиная с 2012 года обеспечила плательщикам в БГСС электронный доступ к текущему счету, давая им возможность ознакомиться с состоянием платежей и штрафов. Общее количество плательщиков, которые имеют электронный доступ к текущему счету по состоянию на 1.01.2016, составляет 41558 единиц, в том числе 27283 плательщикам был предоставлен доступ в отчетном году. Оценки аудита показывают, что их количество представляет только 27 процентов от общего числа плательщиков (155162), что не обеспечивает оперативного информирования и, как следствие, выполнения в полном объеме обязательств налогоплательщиками.

В процессе рассмотрения документов, переданных ГНИ в адрес ТКСС, аудитом установлено следующее. За занижение или сокрытие налогоплательщиками фонда оплаты труда органы ГНС были наделены законом⁴³ полномочиями по применению пеней и штрафов по результатам проведенных налоговых проверок с последующим представлением в ТКСС оплаченных санкций.

____________________________

⁴²Ст.294¹ Кодекса о правонарушениях.

⁴³Ст.10 Закона о БГСС на 2015 год № 73 от 12.04.2015.

Согласно информации, представленной НКСС и ГГНИ, отмечается, что в 2015 году из общего количества налоговых проверок (2425) в 494 случаях были выявлены нарушения относительно правильности начисления и уплаты взносов социального страхования, или на 120 меньше по сравнению с предыдущим периодом (614 проверок). Так, из-за сокрытия налогоплательщиками фонда оплаты труда, в результате налоговых проверок были рассчитаны взносы социального страхования в сумме 4,9 млн. леев, или на 53,1% больше по сравнению с 2014 годом. Снижение количества проведенных проверок в соотношении с полученными результатами указывает на их эффективность в связи с изменением критериев отбора налогоплательщиков, подвергнутых проверке налоговыми органами.

В таблице № 4 аудитом отражены поступления штрафных санкций в БГСС, начисленных органами ГНС за 2013-2014 годы.

Таблица № 4

Источник: Информация, представленная НКСС.

Анализ данных показывает, что после существенного роста в 2014 году пеней и штрафов отмечается их снижение в 2015 году на 28,6% и, соответственно, на 25,8%, в результате принятия ГГНИ, ГИТ, НКПМ и ГИП мер по противодействию феномену “черного труда” и практики выдачи заработной платы “в конверте”⁴⁴.

♦ Погашение задолженностей перед БГСС методом применения мер по принудительному исполнению налоговых обязательств не обеспечило достижения ожидаемых результатов.

В качестве приоритетных действий по инициированию ГГНИ процесса по мониторингу показателей прогресса было определение стратегических целей, консолидируемых в Плане мероприятий на 2015 год⁴⁵. Таким образом, ответственные стороны (налоговые органы) наметили добиться измеряемых показателей результатов, связанных со следующими целями, которые запланировано выполнить, а именно: постоянный мониторинг задолженности, принятие законных мер по их снижению и контроль уплаты в полном объеме и в установленный срок налоговых обязательств налогоплательщиков.

В этом контексте аудит проанализировал нормативно-законодательную базу и провел оценку эффективности применяемых мер в целях получения результатов, направленных на сокращение зарегистрированных задолженностей перед БГСС. Результаты свидетельствуют о том, что, согласно требованиям законодательства⁴⁶, в случае неуплаты взносов в срок⁴⁷ органы ГНС приступают к применению мер принудительного исполнения. Так, в результате оценки действий территориальных налоговых органов и ГУАКН отмечается, что они были проведены в соответствии с условиями возбуждения принудительного исполнения налогового обязательства⁴⁸, и были выполнены с применением следующих методов⁴⁹:

- взыскание денежных средств, в том числе в иностранной валюте, с банковских счетов налогоплательщика;

- изъятие у налогоплательщика наличных денежных средств, в том числе в иностранной валюте;

- обращение взыскания на имущество налогоплательщика посредством ареста, реализации и изъятия;

- обращение взыскания на дебиторскую задолженность налогоплательщиков.

________________________

⁴⁴На основании Положения о деятельности многопрофильных групп, утвержденного совместным Приказом ГГНИ № 393, ГИТ № 12, ГИП № 82, НКПМ № 150 от 5.05.2015, и деятельности ГНС в целях добровольного выполнения налогоплательщиками своих обязанностей.

⁴⁵Приказ № 291 от 2.04.2015 ГГНИ “Об утверждении Типового плана действий территориальных ГНИ” (с последующими изменениями) (Цель № 4).

⁴⁶Ст.30 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

⁴⁷Закон о БГСС на 2015 № 73 от 12.04.2015.

⁴⁸Раздел V ст.193 Налогового кодекса № 1163-XIII от 24.04.1997 (далее – Налоговый кодекс).

⁴⁹Раздел V ст.194 Налогового кодекса.

Динамика поступлений, полученных в результате применения мер принудительного исполнения налогового обязательства к налогоплательщикам за 2013-2015 годы, отражена в таблице № 5.

Таблица № 5

Источник: Информация, представленная Управлением по менеджменту

задолженности и несостоятельности в рамках ГГНИ.

Аудит отмечает постоянный рост сумм, поступивших в НПБ, а касаемо БГСС наблюдается их снижение на 17,5 млн. леев в 2014 году и увеличение на 160,3 млн. леев в 2015 году, в результате применения налоговыми органами мер принудительного взыскания. Из общей суммы погашенных обязательств значительный удельный вес в 82 процента составляет взыскание средств с банковских счетов налогоплательщиков путем отслеживания исполнения инкассовых поручений финансовыми учреждениями, а изъятие наличных денежных средств из кассы было выполнено в объеме 10 процентов.

Несмотря на то, что в 2015 году поступления в результате применения мер принудительного исполнения выросли, они составляют лишь 3,6% от общего размера поступлений в БГСС, при том что эти показатели должны составлять минимум 5%. На эффективность поступлений повлияли результаты, достигнутые налоговыми органами (взимание взносов в значительных суммах), что затрудняет достижение соответствующего показателя (ГНИ по муниципию Кишинэу, ГНИ по муниципию Бэлць и ГУАКН).

♦ Необходимо улучшить деятельность налоговых органов для эффективного проведения процесса принудительного взыскания задолженностей.

В целях эффективного применения методов принудительного исполнения аудит провел оценку процесса мониторинга задолженностей, проверку документов/сведений, обоснующих применение принудительного погашения налоговых обязательств, представленных ГУАКН и 7 территориальными налоговыми органами, отобранными случайно⁵⁰. Таким образом, в территориальном аспекте на протяжении 2015 года были погашены обязательства плательщиков-должников перед БГСС⁵¹ в сумме 142,5 млн. леев, что составляет 44,7% от общей суммы, накопленной в результате применения методов принудительного исполнения.

В соответствии с законодательством⁵² принудительное исполнение налогового обязательства осуществляется на основании решения руководства налогового органа по форме, утвержденной ГГНИ⁵³, которое имеет значение исполнительного документа. Таким образом, достижение эффективных результатов в процессе принудительного исполнения характеризуется, не в последнюю очередь, вынесением решений, позволяющих реализовать принудительное взыскание, которых за отчетный год было зарегистрировано в количестве 1857, в том числе по 2-4 решения по одному экономическому агенту.

____________________________

⁵⁰УНА Рышкань, ГНИ по муниципию Бэлць, ГНИ по району Бричень, ГНИ по району Дондушень, ГНИ по району Резина, ГНИ по району Шолдэнешть и ГНИ по району Штефан Водэ.

⁵¹Раздел V ст.133 Налогового кодекса.

⁵²Раздел V ст.196 Налогового кодекса.

⁵³Приказ ГГНИ № 143 от 13.09.2002 “Об утверждении форм принудительного исполнения налогового обязательства и типового договора об изменении срока погашения налогового обязательства путем отсрочки или рассрочки платежей”.

Аудиторский анализ и оценка эффективности применения процедур принудительного исполнения обязанностей перед БГСС налоговыми органами показывают, что они допустили некоторые отклонения от положений налогового законодательства⁵⁴. Так, были выявлены недостатки, обусловленные неадекватным внутренним контролем, что генерирует неэффективный менеджмент субъектов в их деятельности по принудительному исполнению. Следовательно, аудит выявил недостатки, которые выражаются в:

√ неотражении в полном объеме принятых постановлений “О принудительном исполнении налогового обязательства налогоплательщика” в Регистре учета бланков строгой отчетности⁵⁵ (ГНИ по муниципию Бэлць – 7 случаев);

√ нерегистрации 26 Актов изъятия наличных денежных средств налогоплательщика, составленных в декабре 2015 года, чем не был обеспечен учет мер по принудительному исполнению, предпринятых ответственными лицами⁵⁶ (ГНИ по району Сынджерей);

√ несоблюдении налоговыми служащими предусмотренных законом сроков⁵⁷ сдачи наличных денежных средств в финансовые учреждения, что свидетельствует о затягивании поступлений, накопленных согласно Бюджетной классификации (ГУАКН – 2 случая; ГНИ по району Сынджерей – один случай; ГНИ по району Бричень – 4 случая);

√ неуказании налоговыми инспекторами количества банкнот и их значения в актах, составленных в результате изъятия наличных денежных средств из кассы налогоплательщика (ГУАКН, ГНИ по району Шолдэнешть);

√ необосновании документально изъятия наличных денежных средств из кассы экономического агента – отсутствовало Постановление о принудительном исполнении налогового обязательства налогоплательщика (ГУАКН).

Также аудитом установлено, что, согласно законодательству⁵⁸, при невозможности сдачи наличных денежных средств в финансовое учреждение в день их изъятия, они должны быть переданы в кассу налогового органа, для того, чтобы он их передал финансовому учреждению на следующий рабочий день, что не было выполнено. Это положение, по мнению аудита, является неэффективным и однозначно не соответствует общим положениям о времени осуществления мер принудительного исполнения (6.00-22.00), что не обеспечивает возможность передачи наличных денежных средств из-за несовместимости рабочих программ, что приводит к возможным нарушениям.

____________________________

⁵⁴Раздел V Налогового кодекса.

⁵⁵Приложение № 2 к ПП № 294 от 17.03.1998 “О выполнении Указа Президента Республики Молдова № 406-II от 23 декабря 1997 года”.

⁵⁶Раздел V ст.207 (2) Налогового кодекса.

⁵⁷Раздел V ст.198 Налогового кодекса.

⁵⁸Раздел V ст.198 (7) Налогового кодекса.

Аудит провел оценку эффективности деятельности по принудительному исполнению задолженности перед БГСС, осуществляемой аудируемыми территориальными налоговыми органами, и установил, что преимущественно погашаются текущие задолженности. Ситуация касаемо погашения исторических задолженностей перед БГСС, относящихся к 2013-2014 годам, приводится в таблице № 6.

Таблица № 6 

Источник: Информация по расшифровке исторических остатков,

связанных с налоговыми органами (CC12IF).

Так, на конец отчетного 2015 года исторические задолженности налогоплательщиков за 2014 год зарегистрировали значительное снижение, по сравнению с исторической задолженностью налогоплательщиков за 2013 год, ситуация определена и деятельностью налоговых органов. Вместе с тем аудит отмечает, что существуют экономические агенты, которые имеют задолженности, однако не работают и не располагают имуществом или финансовыми средствами, подлежащими взысканию путем принудительного исполнения. Таким образом, налоговый орган, при их выявлении, возбуждает процесс несостоятельности в отношении указанных экономических агентов.

Анализ аудитом процесса погашения задолженностей перед БГСС 12 налогоплательщиками г. Штефан Водэ показывает, что в двух случаях не было применено принудительное исполнение в отношении задолженностей налогоплательщиков (0,8 млн. леев), а в ряде случаев – в отношении погашения штрафов.

Примечание. Согласно информации, представленной ГГНИ, в результате проводимой деятельности ГНИ Штефан Водэ в отношении одного налогоплательщика составила акт об отсутствии от 21.05.2015, в котором установлено, что он не располагает имуществом, и не может быть обращено взыскание задолженности путем принудительного исполнения.

♦ Эффективность сбора взносов социального страхования в результате проведенных налоговых проверок не может быть оценена из-за отсутствия учета этих поступлений.

ГНС наделена⁵⁹ полномочиями по сбору взносов государственного социального страхования, соответственно она осуществляет налоговые контроли, целью которых является проверка правильности исполнения плательщиком налогового обязательства в определенный период или за несколько налоговых периодов⁶⁰.

Так, согласно регламентированным процедурам⁶¹, отчисления в БГСС начисляются в результате налоговых проверок, проведенных методом общей проверки. В результате их реализации на протяжении 2015 года было дополнительно начислено взносов в сумме 8,7 млн. леев, из которых 1,5 млн. леев – пени и 2,3 млн. леев – штрафы.

________________________

⁵⁹Ст.35 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

⁶⁰Ст.214 Налогового кодекса.

⁶¹Приказ ГГНИ № 131 от 22.07.2004 “Об утверждении Положения о налоговом контроле на местах, а также камеральной налоговой проверки, в ходе которой возможно выявление налоговых нарушений”.

Аудит оценил влияние проверок, проведенных ГНС за 2013-2015 годы, ситуация отражена в таблице № 7.

Таблица № 7

Источник: Отчет о результатах проведенных налоговых проверок по 2013-2014 годам (Форма 4-НС).

*не могут быть определены, поскольку ГГНИ не отражает отдельно отчетность по БГСС.

Представленные в таблице данные показывают, что отчисления в БГСС могут быть отслежены методом общей и тематической проверки. Аудитом установлено, что из общего количества проверок, осуществляемых органами ГНС, метод общей проверки был применен в соотношении 6,5%.

Примечание. Министерство финансов предложило внести изменения в Налоговый кодекс в части исчисления взносов обязательного государственного социального страхования методами и из косвенных источников аналогично налогам или сборам. Внедрение этих предложений позволит ГНС повысить эффективность контрольных мероприятий касаемо исчисления и уплаты экономическими агентами социальных взносов.

Аудит отмечает, что общий объем санкций, поступивших в БГСС на протяжении 2015 года, составил 70% и не достиг 90% уровня результативности, намеченного для достижения согласно установленным целям ГГНИ⁶². Что касается уровня поступления взносов социального страхования (основные платежи, пени), начисленных дополнительно в результате налоговых проверок, аудит отмечает, что согласно представленной информации ГГНИ они не могут быть отделены от общих сумм, оплаченных в БГСС. Вместе с тем в результате рассмотрения аудитом Отчета НКСС⁶³ за 2015 год было установлено отсутствие отражения данных по уплате взносов согласно документам, переданным органами ГНС. В этой связи НКСС сообщила, что: “При автоматизированной обработке этих документов невозможно установить, какие обязательства оплачиваются. Экономические агенты могут указать в графе “назначение платежа” какое обязательство оплачивается, однако в электронном виде оно не может быть обработано. Следовательно, считаем нецелесообразным ведение учета уплаты взносов согласно актам проверки, составленным другим контрольным органом”.

Таким образом, отмечается необходимость совершенствования процесса составления отчетности по сбору взносов согласно документам, переданным органами ГНС, что позволит обеспечить эффективность и результативность достижения ожидаемых результатов.

______________________________

⁶²Приказ № 291 от 2.04.2015 ГГНИ “Об утверждении типового Плана действий территориальных ГНИ, с последующими изменениями” (Цель № 3: Обеспечение контроля за соблюдением действующего законодательства, в том числе правильности начисления, полноты и своевременности перечисления налоговых обязательств и оплаты в полном объеме и в срок налоговых обязательств, начисленных в результате проведенных проверок).

⁶³Сводный отчет о начислении, использовании и перечислении взносов государственного социального страхования.

4.4. Подцель 3. Обмен информацией между НКСС и ГГНИ осуществляется эффективно для достижения результатов прогресса?

Сотрудничество и обмен информацией между НКСС и ГГНИ регламентируются и осуществляются непрерывно, однако нуждаются в доработке для обеспечения адекватной реализации и в оптимальные сроки поставленных задач. Вместе с тем данные, принадлежащие НКСС и ГГНИ, должны быть согласованы в целях обеспечения их достоверности и полноты.

♦ В процессе обмена информацией между НКСС и ГГНИ существуют резервы, чем не обеспечено единообразие/идентичность данных по остаткам задолженностей перед БГСС.

Для обеспечения выполнения требований законодательства⁶⁴ НКСС информирует ГГНИ о порядке начисления и использования взносов социального страхования. Так, в соответствии с нормативными положениями⁶⁵ НКСС и ГГНИ проводили обмен информацией путем постоянной электронной передачи данных по сальдо зарегистрированных операций в результате начисленных и поступивших сумм, сопровождаемый их последующим документированием (акты приемки-передачи, сводные данные о проведенных операциях).

Аудиторская проверка эффективности процесса, связанного с обменом информацией, выявила наличие проблем и расхождений между данными НКСС и ГГНИ. Так, аудитом установлено, что на конец отчетного года в результате проверки ГГНИ информации, представленной НКСС, были выявлены расхождения в данных ИС ГНС, обусловленных отсутствием информации о начислении и уплате взносов социального страхования в трех архивированных файлах и дублирование одних и тех же сведений в двух других файлах. Данная ситуация показывает, что ИС сторон вовлеченных в процесс сокращения задолженности генерировали недостоверные данные, чем не было обеспечено использование фактических данных для осуществления эффективного мониторинга платежей в БГСС.

Хотя впоследствии ответственные/вовлеченные стороны приняли меры для устранения выявленных недостатков, проблема по-прежнему остается нерешенной. В результате представленные НКСС данные подтверждают, что остаток задолженности перед БГСС на 2015 год составляет 425,4 млн. леев, что примерно на 20,0 млн. леев больше по сравнению с данными, зарегистрированными в ГГНИ (444,6 млн. леев).

Примечание. Согласно мотивации ГГНИ расхождения между данными НКСС и данными, зарегистрированными ГГНИ, объясняются тем, что учет взносов и других платежей в БГСС ведется в двух разных информационных системах, каждая из которых руководствуется конкретными правилами, а также по причине установления ряда норм в рамках обмена информацией, что создает некоторые трудности для однозначного определения остатков.

В рамках пленарного заседания ГГНИ проинформировала, что возникшие расхождения являются следствием внедрения в рамках налогового органа новой версии системы учета налоговых обязательств АИС “Текущий счет налогоплательщика”. В результате устранения несоответствий данные, зарегистрированные НКСС и ГГНИ по состоянию на 23.05.2016, показывают разницу между задолженностью в размере 1,2 млн. леев.

Также аудит отмечает, что получение и обработка информации от НКСС по обязательствам плательщиков перед БГСС реализованы ГП “Fiscservinform”, которое было назначено в качестве технико-технологического администратора ИС ГНС⁶⁶.

__________________________

⁶⁴Ст.10 Закона о БГСС на 2015 год № 73 от 12.04.2015; ст.30 и ст.35 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

⁶⁵Положение № II-03/10-6619 от 7.08.2015 “Об обмене информацией между НКСС и ГГНИ”, утвержденное НКСС и ГГНИ.

⁶⁶Постановление Правительства № 344 от 30.04.2009 “Об утверждении изменений, которые вносятся в некоторые постановления Правительства”.

В результате аудиторских мероприятий, проведенных в рамках УНА сект. Рышкань, мун.Кишинэу, в частности касаемо генерирования информации из АИС “CCDE”, были выявлены расхождения между предъявленными и исполненными инкассовыми поручениями по задолженным суммам в БГСС. Так, из 84 инкассовых поручений, предъявленных одному налогоплательщику, были зарегистрированы как выполненные только 18. Эта ситуация указывает на уровень качества услуг, оказываемых ГП “Fiscservinform”.

Мотивация: согласно информации, представленной ГП “Fiscservinform”, несоответствие данных, представленных аудиторской группе, обусловлено ошибочным выбором параметров управлением налогового администрирования сект. Рышкань, мун.Кишинэу.

V. ОБЩИЙ ВЫВОД

Мониторинг задолженности – это существенный процесс в администрировании и управлении доходов БГСС, который требует непрерывного взаимодействия между НКСС и ГГНИ. В результате осуществления своих законных полномочий отмечается, что указанные субъекты добились прогресса в части учета и отслеживания обязательств перед БГСС, а именно: проведение мероприятий по информированию налогоплательщиков о необходимости осуществления в срок платежей в БГСС, начисления пени, установления правонарушений за неуплату взносов, применения санкций и штрафов по результатам проведенных налоговых проверок, погашения недоимки путем принудительного взыскания взносов.

Тем не менее аудит подчеркивает необходимость усиления реализуемых мер путем разработки и внедрения документированных и автоматизированных специфических процедур, которые призваны обеспечить достоверность и правильность задолженностей перед БГСС. Кроме того, необходимо усовершенствовать процесс мониторинга в целях обеспечения правильного осуществления действий, связанных с системой учета и сбора взносов социального страхования в бюджет, усилить меры по повышению осведомленности населения в отношении этих видов платежей, укрепить потенциал вовлеченных учреждений, совершенствовать соответствующую законодательную базу.

VI. РЕКОМЕНДАЦИИ

Рекомендации Национальной кассе социального страхования

1. Предусмотреть во внутренних положениях процедуру генерирования и предупреждения ежемесячно ТКСС о задолженностях, сформированных плательщиками.

2. Разработать внутренние нормы по мониторингу задолженности перед БГСС, в которых должно быть указано на необходимость исполнения и отчетности о мерах, предпринятых НКСС, в том числе территориальными подразделениями, в целях повышения ответственности налогоплательщиков-должников.

Рекомендации Главной государственной налоговой инспекции

3. Принять решение и документировать необходимость систематической отчетности о полученных результатах вследствие налоговых проверок в отношении правильности исчисления и уплаты взносов социального страхования.

4. Укрепить нормы качества путем улучшения документирования соответствующих мероприятий, осуществляемых территориальными налоговыми органами, связанных с процессом принудительного исполнения погашения задолженности перед БГСС.

Рекомендации Национальной кассе социального страхования и Главной государственной налоговой инспекции

5. Проводить согласование данных в управляемых информационных системах, для обеспечения достоверности и полноты данных о задолженностях, в том числе задолженности перед БГСС, в целях их мониторинга и взыскания.

6. Пересмотреть и скорректировать Положение об обмене информацией между НКСС и ГГНИ путем включения процедуры проверки и сравнения каждое полугодие данных, касающихся денежных средств, начисленных и поступивших в БАСС, с составлением отчета “Сводные данные о проведенных операциях”.

Приложение

Область

применения и методология

Область применения

При инициировании аудиторской миссии Счетная палата протестировала функциональность существующих процедур в целях эффективного сокращения задолженности перед БГСС.

Область применения аудита охватила субъекты, вовлеченные в процесс управления и мониторинга задолженности перед БГСС (НКСС и ГГНИ с их территориальными подразделениями).

В ходе аудиторской миссии, при осуществлении соответствующих мероприятий аудиторская группа руководствовалась:

1. Стандартами аудита эффективности^67.

2. Пособием по аудиту эффективности^68.

3. Действующими законодательными и нормативными актами.

Аудиторская миссия была проведена в Национальной кассе социального страхования, со сбором доказательств в МТСЗС и ГГНИ.

_________________________

⁶⁷Утвержденными Постановлением Счетной палаты № 11 от 3.04.2009.

⁶⁸Утвержденным Постановлением Счетной палаты № 37 от 17.06.2010.

Методология

Методология аудита охватила основные процедуры аудита, такие как: прямое наблюдение, рассмотрение подтверждающих и релевантных документов. В рамках аудиторской миссии были собраны, обобщены, проанализированы и интерпретированы все виды аудиторских доказательств: устные, документальные, аналитические.

Выводы и констатации, представленные в Отчете аудита, были сформулированы в результате аудиторских проверок и оценок, проведенных в рамках 7 ТКСС и 7 территориальных ГНС, на основании представительных выборок.