Hotărîre nr.12 din 19.05.2016 cu privire la Raportul auditului performanţei administrării şi monitorizării datoriilor faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la Raportul auditului performanţei administrării şi monitorizării

datoriilor faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat

nr. 12  din  19.05.2016

 (în vigoare 10.06.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 157-162 art. 16 din 10.06.2016

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări Sociale, dna Laura Grecu, vicepreşedintelui Casei Naţionale de Asigurări Sociale, dna Tatiana Popa, şefului Inspectoratului Fiscal Principal de Stat, dl Serghei Puşcuţa, şefului adjunct al Inspectoratului Fiscal Principal de Stat, dl Andrian Timotin, şefului Direcţiei politici de asigurări sociale din cadrul Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, dna Nelea Rusu, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului performanţei administrării şi monitorizării datoriilor faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat (în continuare – BASS).

________________________________

¹ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările şi completările ulterioare) (în continuare – Legea nr.261-XVI din 05.12.2008).

Misiunea de audit a fost realizată în temeiul art.28 şi art.31 din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008 şi în conformitate cu Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016². Auditul şi-a propus să examineze aspectele administrării de către părţile responsabile a obligaţiilor contribuabililor, cu identificarea riscurilor şi impedimentelor în procesul de stingere a datoriilor faţă de BASS.

________________________________

² Hotărîrea Curţii de Conturi nr.46 din 14.12.2015 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016”.

Pentru susţinerea constatărilor şi concluziilor de rigoare, auditul s-a desfăşurat la Casa Naţională de Asigurări Sociale, cu colectarea probelor de audit la Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei şi la Inspectoratul Fiscal Principal de Stat.

Examinînd rezultatele auditului şi audiind Raportul prezentat, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

principala sursă a veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat o constituie contribuţiile de asigurări sociale obligatorii (67%), cu impact direct asupra drepturilor sociale acordate ulterior cetăţenilor Republicii Moldova. Neachitarea în termen a obligaţiilor faţă de BASS de către contribuabili, precum şi neaplicarea operativă a măsurilor de rigoare de către instituţiile vizate cu atribuţii de administrare a veniturilor au condus la formarea restanţelor.

Astfel, în cadrul prezentei misiuni de audit au fost identificate unele probleme şi divergenţe în procesul de urmărire a restanţelor la BASS, care au creat obstacole la îndeplinirea principiilor de performanţă în stingerea eficientă a acestora, cum ar fi:

- imposibilitatea generării, pînă în anul 2015, din sistemul informaţional gestionat de Casa Naţională de Asigurări Sociale (în continuare – CNAS) a dărilor de seamă care să reflecte suma restanţelor din totalul datoriilor faţă de BASS, prin ce nu au fost create condiţii de asigurare a monitorizării restanţelor;

- persistenţa restanţelor privind contribuţiile de asigurări sociale de stat obligatorii ale persoanelor fizice proprietari sau arendaşi de terenuri agricole care prelucrează terenul în mod individual (2,3 mil.lei), deşi calcularea acestora a fost exclusă din anul 2009;

- calcularea automatizată a penalităţilor de către CNAS nu a responsabilizat plătitorii în achitarea deplină a obligaţiilor la BASS, ci a condus la mărirea soldurilor datoriilor aferente penalităţilor (de la 141,4 mil.lei în anul 2013 la 177,9 mil.lei în anul 2015);

- în anul de referinţă, din 40 de Case Teritoriale de Asigurări Sociale, doar 23 au constatat contravenţii pentru netransferarea, transferarea tardivă sau transferarea incompletă a contribuţiilor de asigurări sociale, ceea ce denotă neobţinerea rezultatelor de progres la achitarea contribuţiilor. Totodată, nu au fost aplicate măsuri de rigoare contribuabililor pentru care statul a transferat la BASS mijloace financiare pentru obligaţiile proprii acestora (630 de unităţi cu restanţe de 16,2 mil.lei);

- admiterea, de către persoanele responsabile din cadrul organelor fiscale, a abaterilor de la prevederile legislaţiei fiscale în procesul de aplicare a urmăririi silite a obligaţiilor la BASS (nerespectarea modului de înregistrare a hotărîrilor şi actelor de ridicare a mijloacelor băneşti, tergiversarea depunerii la instituţiile financiare a mijloacelor băneşti ridicate);

- imposibilitatea aplicării de către organele Serviciului Fiscal de Stat (în continuare – SFS) a măsurilor de executare silită faţă de unii agenţi economici care înregistrau restanţe, din cauză că aceştia nu dispuneau de bunuri sau mijloace financiare pasibile de a fi încasate în mod silit;

- limitarea organelor SFS, în condiţiile actualelor prevederi legale, în aplicarea metodelor de control pentru verificarea corectitudinii de calculare a contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii. Totodată, auditul atestă că procesul de schimb, între CNAS şi IFPS, a datelor privind sumele de contribuţii calculate şi achitate atestă divergenţe de 19,2 mil.lei ale soldului restanţelor la BASS.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului performanţei administrării şi monitorizării datoriilor faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat, anexat la prezenta Hotărîre.

2. Prezenta Hotărîre şi Raportul de audit se remit:

2.1. Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi Inspectoratului Fiscal Principal de Stat, pentru luare de atitudine conform competenţelor şi întreprinderea măsurilor în vederea eliminării deficienţelor constatate, precum şi implementarea recomandărilor înaintate;

2.2. Consiliului de Administraţie al Casei Naţionale de Asigurări Sociale, pentru informare, examinare a rezultatelor auditului în cadrul unei şedinţe şi monitorizare a implementării recomandărilor înaintate;

2.3. Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, pentru documentare şi examinare conform competenţelor a rezultatelor auditului referitor la coordonarea şi monitorizarea implementării politicilor de asigurări sociale de către CNAS;

2.4. Comisiei parlamentare protecţie socială, sănătate şi familie, pentru informare;

2.5. Comisiei parlamentare economie, buget şi finanţe, pentru documentare.

3. Despre măsurile întreprinse pentru executarea subpunctelor 2.1 - 2.3 din prezenta Hotărîre, se va informa Curtea de Conturi în termen de 12 luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, cu informarea semestrială privind măsurile întreprinse.

4. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Aprobat

prin Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.12 din 19.05.2016

RAPORTUL

auditului performanţei administrării şi monitorizării datoriilor

faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat

LISTA ABREVIERILOR

I. SINTEZA

Practica mondială demonstrează că, în condiţiile economiei de piaţă, sistemul asigurărilor sociale este una din principalele instituţii de protecţie socială care oferă garanţii de realizare a dreptului constituţional al cetăţenilor privind asigurarea materială la bătrîneţe, în caz de boală, pierdere totală a capacităţii de muncă, pierdere a întreţinătorului, şomaj etc.

Sistemul asigurărilor sociale din Republica Moldova include fondul asigurărilor sociale, care este independent de bugetul de stat şi a cărui administrare revine mai multor instituţii din domeniu. De menţionat că mărimea beneficiilor sociale este corelată direct cu cea a contribuţiilor plătite. Astfel, acumularea eficientă a contribuţiilor determină dezvoltarea performantă a domeniului social din ţară.

Prin urmare, neîndeplinirea obligaţiilor legale de către plătitori generează disfuncţionalitatea întregului sistem de asigurări sociale. Concluzia respectivă este susţinută şi de constatările auditurilor anterioare efectuate anual de Curtea de Conturi asupra executării BASS¹. Acestea atestă că problematica privind neonorarea de către contribuabili a obligaţiunilor de achitare în termen a contribuţiilor de asigurări sociale are caracter continuu în ultimii 2 ani (soldurile datoriilor în creştere cu 23,9 % în anul 2014, comparativ cu 2013).

Astfel, corespunzător Programului de activitate pentru anul 2016², Curtea de Conturi a realizat misiunea de audit al performanţei administrării şi monitorizării datoriilor faţă de BASS, pentru a determina funcţionalitatea procedurilor existente, în vederea diminuării eficiente a datoriilor faţă de BASS. Auditul a fost efectuat în conformitate cu Standardele de audit, incluzînd metode şi proceduri care au fost considerate necesare pentru formularea unei concluzii ce ar răspunde la obiectivul general de audit.

Reieşind din importanţa unor proceduri funcţionale de monitorizare a datoriilor faţă de BASS, care să asigure atingerea rezultatelor de performanţă în acest domeniu, misiunea de audit şi-a propus să examineze aspectele administrării obligaţiilor prin prisma măsurilor de rigoare aplicate de părţile responsabile, cu identificarea riscurilor şi impedimentelor în vederea îmbunătăţirii procesului de stingere a restanţelor.

În urma realizării misiunii de audit, se atestă că entităţile implicate în procesul de administrare şi monitorizare a datoriilor la BASS (CNAS şi organele SFS) au dezvoltat procese interne care au menirea de a asigura realizarea eficientă a atribuţiilor, obiectivelor şi indicatorilor de rezultat, stabilite în planurile anuale de activitate la acest capitol. Astfel, în conformitate cu atribuţiile legale, CNAS şi organele SFS urmau să asigure eficient şi stabil înregistrarea, evidenţa, urmărirea şi încasarea obligaţiilor la BASS. În context, au fost realizate următoarele măsuri, cum ar fi:

• desfăşurarea acţiunilor de sensibilizare a contribuabililor despre necesitatea onorării obligaţiunilor la BASS;

• audierea contribuabililor restanţieri în cadrul comisiilor mixte constituite de organele fiscale şi, respectiv, de administraţiile publice locale;

• calcularea automatizată de către CNAS a penalităţilor pentru neplata în termen a contribuţiilor;

• constatarea contravenţiilor de către persoanele responsabile din cadrul CNAS;

• asigurarea accesului electronic la contul curent al plătitorilor la BASS;

• aplicarea măsurilor de executare silită pentru stingerea obligaţiei fiscale admise ca restanţă la BASS;

• efectuarea controalelor fiscale de către organele SFS în scopul colectării contribuţiilor sociale.

Totodată, auditul a identificat şi unele carenţe/divergenţe şi probleme care au creat obstacole în îndeplinirea principiilor de performanţă la stingerea eficientă a datoriilor la BASS, cum ar fi:

• neîntreprinderea de către CNAS a măsurilor de rigoare pentru monitorizarea plătitorilor cu risc sporit a incapacităţii de plată, cum ar fi cei ce iniţiază procese de reorganizare;

• măsurile întreprinse de CNAS nu au asigurat stingerea eficientă a penalităţilor, care, la rîndul lor, au influenţat mărirea soldurilor restante;

• neasigurarea de către CNAS a procedurii sistematice de transmitere a informaţiei aferente datoriilor formate de plătitori, pentru monitorizarea în aspect teritorial a obligaţiilor contribuabililor;

• nerealizarea de către 17 subdiviziuni teritoriale ale CNAS a procesului de constatare a contravenţiilor pentru neplata în termen a contribuţiilor;

• neasigurarea aplicării operative de către organele fiscale a măsurilor de executare silită pentru stingerea restanţelor admise de plătitori, ceea ce a condiţionat neatingerea nivelului de 5% din cuantumul total de încasări la BASS;

• ineficienţa managementului instituţional în activităţile de urmărire silită a relevat admiterea abaterilor de la legislaţia fiscală de către funcţionarii fiscali (neînregistrarea hotărîrilor emise şi actelor de ridicare a mijloacelor băneşti în numerar ale contribuabilului în registrele de evidenţă, acestea fiind formulare cu regim special; nedepunerea în termene legale a mijloacelor băneşti în numerar la instituţiile financiare; ridicarea nedocumentată a numerarului din casieria unui agent economic);

• urmare a activităţilor de control exercitate de organele fiscale, defalcările la BASS au fost calculate numai prin metodele de verificare totală şi o parte din cele tematice (impozitul pe venit);

• neasigurarea de către CNAS şi IFPS a unui schimb de informaţii în vederea operării cu date identice şi reale privind plăţile la BASS şi excluderii diferenţei între datele deţinute de aceştia (19,2 mil.lei).

Cele relatate sînt susţinute de constatările prezentate detaliat în fiecare subcapitol din Raportul de audit. Concomitent, auditul, în vederea remedierii carenţelor şi problemelor constatate, a înaintat recomandările de rigoare.

______________________________

¹ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.14 din 16.06 2015 “Cu privire la Raportul auditului Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2014”.

² Hotărîrea Curţii de Conturi nr.46 din 14.12.2015 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016”.

II. INTRODUCERE

Dezvoltarea durabilă a Republicii Moldova este orientată spre modernizarea domeniului protecţie socială, cu aplicarea preponderentă a politicilor sociale în vederea amplificării acoperirii bugetare disponibile, pentru promovarea politicilor adecvate din acest sector.

Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei este organul central de specialitate, care este abilitat să elaboreze, să promoveze şi să asigure realizarea politicii statului în sectorul social.

Casa Naţională de Asigurări Sociale este o instituţie publică autonomă, subordonată Guvernului, responsabilă pentru administrarea şi gestionarea sistemului public de asigurări sociale în Republica Moldova, care asigură şi coordonează realizarea politicilor, strategiilor şi programelor în domeniul asigurărilor sociale la nivel naţional, prin prisma colaborării cu reprezentanţii autorităţilor publice centrale şi locale.

Sistemul public de asigurări sociale reprezintă un ansamblu organizat de forme de asigurări sociale, prin care sînt ocrotiţi asiguraţii în cazul realizării conforme a normelor legale de către autorităţile responsabile.

La baza organizării şi funcţionării sistemului public de asigurări sociale³ au fost identificate 7 principii, printre care se evidenţiază şi principiul contributivităţii, conform căruia fondurile de asigurări sociale se constituie pe baza contribuţiilor datorate de persoanele fizice şi juridice participante la acest sistem public. Astfel, avînd în vedere că virarea în termen a contribuţiilor de asigurări sociale obligatorii de către plătitori influenţează în mod direct acumularea veniturilor BASS, acestea, la rîndul lor, urmează să asigure acoperirea financiară a cheltuielilor sociale.

Reieşind din importanţa unor proceduri funcţionale de administrare şi monitorizare a datoriilor faţă de BASS, care să asigure atingerea rezultatelor de performanţă în acest domeniu, misiunea de audit şi-a propus să examineze aspectele administrării obligaţiilor prin prisma măsurilor de rigoare, aplicate de părţile responsabile, cu identificarea riscurilor şi impedimentelor în vederea îmbunătăţirii procesului de stingere a restanţelor. În acest context, au fost determinate sfera, abordarea şi obiectivele specifice de audit.

______________________________

³ Legea nr.489-XIV din 08.07.1999 privind sistemul public de asigurări sociale (în continuare – Legea nr.489-XIV din 08.07.1999).

III. SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

3.1. Mandatul legal şi scopul auditului

Potrivit normelor legale, Curtea de Conturi auditează formarea şi utilizarea resurselor BASS, avînd totodată dreptul de a decide asupra tipului de audit⁴. Astfel, misiunea de audit a fost realizată reieşind din problemele cu impact identificate în auditurile anterioare şi în conformitate cu Programul activităţii de audit al Curţii de Conturi pe anul 2016⁵. Auditul a fost desfăşurat în corespundere cu Standardele de audit aplicate de Curtea de Conturi⁶ şi cu Manualul de audit al performanţei⁷.

Scopul misiunii de audit a constat în evaluarea eficienţei proceselor interne de administrare şi monitorizare a datoriilor, precum şi stabilirea principalilor factori/impedimente care influenţează atingerea performanţei în acest domeniu, cu înaintarea unor recomandări pentru înlăturarea acestora.

3.2. Obiectivele misiunii de audit

Obiectivul general de audit a fost: CNAS şi SFS dispun de procese interne eficiente pentru administrarea şi monitorizarea datoriilor în vederea diminuării acestora?

Pentru atingerea obiectivului general de audit, au fost stabilite următoarele subobiective:

1. Procesul de acumulare a veniturilor BASS, inclusiv de monitorizare a datoriilor, dispune de reglementări relevante?

2. CNAS şi organele fiscale asigură un proces eficient de evidenţă şi stingere a datoriilor, cu aplicarea măsurilor de rigoare pentru responsabilizarea părţilor implicate?

3. Schimbul de informaţii între CNAS şi IFPS este realizat într-un mod eficient pentru atingerea rezultatelor de progres?

3.3. Criteriile de audit

Pentru auditarea obiectivului stabilit, au fost identificate următoarele surse ale criteriilor de audit:

♦ Legea nr.489-XIV din 08.07.1999 privind sistemul public de asigurări sociale;

♦ Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015;

♦ Codul fiscal, aprobat prin Legea nr.1163-XIII din 24.04.1997;

♦ Hotărîrea Guvernului nr.937 din 13.11.2014 “Cu privire la aprobarea Statutului Casei Naţionale de Asigurări Sociale” ş.a.

3.4. Sfera auditului

În scopul obţinerii unei concluzii de audit cu asigurare rezonabilă, activităţile de audit au fost orientate spre evaluarea proceselor interne de administrare şi monitorizare a datoriilor faţă de BASS. Auditul s-a desfăşurat la Casa Naţională de Asigurări Sociale, cu colectarea probelor de audit la Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei şi organele Serviciului Fiscal de Stat.

3.5. Abordarea de audit

În cadrul prezentei misiuni au fost auditate procedurile realizate de părţile implicate pentru atingerea rezultatelor aşteptate în domeniu, prin prisma criteriilor prestabilite de performanţă.

Astfel, abordarea de audit a fost orientată pe probleme (identificarea disfuncţionalităţilor) şi pe rezultate (îndeplinirea obiectivelor, cu respectarea obligaţiunilor), în vederea eficientizării proceselor interne ce ar determina diminuarea relevantă a datoriilor.

Domeniul de aplicare şi metodologia sînt prezentate în Anexă la prezentul Raport de audit.

______________________________

⁴ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

⁵ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.57 din 08.12.2014 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015 (cu modificările şi completările ulterioare); Hotărîrea Curţii de Conturi nr.46 din 14.12.2015 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016”.

⁶ ISSAI 100 “Principiile fundamentale ale auditului sectorului public”; ISSAI 300 “Principiile fundamentale ale auditului performanţei”, puse în aplicare prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013.

⁷ Manualul de audit al performanţei , aprobat prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.37 din 17.06.2010.

IV. CONSTATĂRILE AUDITULUI

Obiectivul general de audit: “CNAS şi SFS dispun de procese interne eficiente pentru administrarea şi monitorizarea datoriilor în vederea diminuării acestora?”

4.1. CNAS şi IFPS au întreprins unele modificări în determinarea modului de includere a datelor şi în procedura de raportare a datoriilor la BASS, ceea ce va face posibilă analiza evoluţiei reale a acestora.

Principala componentă a veniturilor BASS în Republica Moldova o constituie contribuţiile de asigurări sociale obligatorii (67%), a căror cotă în ultimii ani s-a menţinut la acelaşi nivel (angajaţi – 23%, individuale – 6%). Prin urmare, încasarea integrală a contribuţiilor determină sporirea capacităţii de acoperire financiară din BASS a cheltuielilor aferente sistemului public. Totodată, asigurarea sustenabilităţii bugetare cu achitarea integrală a obligaţiilor faţă de BASS reduce necesarul de completare a veniturilor cu sume transferate din bugetul de stat pentru acoperirea deficitului bugetar.

Evoluţia cîştigurilor salariale din economia naţională⁸ a condiţionat creşterea veniturilor planificate din contribuţiile sociale cu 6,0% în anul 2015 şi cu 7,8% în anul 2014. Pe parcursul anului 2015, de către contribuabili au fost achitate obligaţii la BASS în valoare de 9273,1 mil.lei, sau cu 910,5 mil.lei (10,8%) mai mult faţă de anul precedent.

Pornind de la faptul că, pe parcursul anului de referinţă, unii plătitori nu şi-au onorat în termen⁹ obligativitatea de a contribui la sistemul public, în consecinţă au fost formate restanţe faţă de BASS. Din suma totală a datoriilor înregistrate (1140,0 mil.lei), restanţele contribuabililor care nu-şi onorează obligaţiunile legale în termen au constituit 425,4 mil.lei. Dinamica restanţelor la finele anilor 2013-2015 şi numărul de contribuabili restanţieri se prezintă în Tabelul nr.1.

Urmare a analizei datelor din tabel, auditul atestă că, creşterea restanţelor în anul 2014 cu 17,4% a fost urmată de o diminuare a acestora cu 57,5% în anul 2015. Diminuarea a fost condiţionată de modificarea unor aspecte ale procedurii de raportare a soldului la sfîrşitul perioadei de gestiune, care a fost convenită de comun acord de CNAS şi IFPS¹⁰. Astfel, soldurile restante ale contribuabililor faţă de BASS, la situaţia din 1 ianuarie 2016, nu includ sumele calculate pentru luna decembrie a anului precedent. În context, analiza indicatorilor comparabili (inclusiv luna decembrie) atestă o descreştere a datoriilor în anul 2015 cu 169,1 mil.lei (16,9%) faţă de anul 2014, însumînd 830,9 mil.lei.

Totodată, deşi numărul contribuabililor restanţieri a fost redus, cu 6690 unităţi în anul 2014 şi cu 68297 unităţi în 2015, restanţa în medie per contribuabil a înregistrat o creştere consecutivă atingînd nivelul de 9,6 mii lei şi, respectiv, de 12,2 mii lei. Prin urmare, rezultatele înregistrate denotă că activităţile întreprinse de IFPS şi CNAS nu au asigurat pe deplin stingerea restanţelor la BASS.

______________________________

⁸ Indicatorii macroeconomici prognozaţi de Ministerul Economiei.

⁹ Anexa nr.3 la Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015 (în continuare – Legea BASS pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015).

¹⁰ Procesul-verbal din 26.01.2016 al şedinţei de lucru a specialiştilor CNAS şi IFPS.

4.2. Subobiectivul 1: Procesul de acumulare a veniturilor BASS, inclusiv de monitorizare a datoriilor, dispune de reglementări relevante?

Activităţile ce vizează evidenţa şi colectarea contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii sînt reglementate, însă nu asigură acumularea integrală a veniturilor la BASS.

Cadrul legislativ-normativ prevede clar şi distinct instituţiile responsabile de elaborarea, promovarea şi realizarea politicii statului în domeniu, precum şi de înregistrarea, evidenţa, încasarea şi urmărirea obligaţiunilor la BASS. Sporirea eficienţei activităţii realizate în domeniu este determinată de nivelul de conlucrare între autorităţile respective.

Sistemul actual al asigurărilor sociale este unul independent, separat de bugetul de stat şi se fundamentează pe principiile solidarităţii sociale, obligativităţii contribuţiilor, repartiţiei, precum şi onorării complete şi continue a obligaţiilor prevăzute. Pentru a asigura funcţionalitatea acestui sistem, în legile anuale BASS au fost prevăzute atribuţiile şi sarcinile părţilor implicate în procesul de calcul şi plată a contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii, precum şi alte aspecte specifice ale veniturilor BASS.

Prin urmare, pentru realizarea obiectivelor orientate spre obţinerea rezultatelor în aspectul executării obligaţiilor contribuabililor înregistraţi în sistemul public de asigurări sociale, au fost responsabilizate unele instituţii ale statului. Reieşind din cadrul juridic şi instituţional, auditul a identificat că MMPSF, CNAS şi IFPS sînt părţi participante la elaborarea, promovarea şi realizarea politicii statului în domeniu, precum şi sînt responsabile pentru înregistrarea, evidenţa, încasarea şi urmărirea obligaţiunilor la BASS¹¹, fiind împuternicite cu drepturi depline în acest sens.

Analiza drepturilor acestor autorităţi în gestionarea obligaţiunilor la BASS denotă că MMPSF realizează atribuţii ce ţin de coordonarea şi monitorizarea implementării politicilor de asigurări sociale de către CNAS. Pentru realizarea acestui obiectiv, Ministerul acordă asistenţă metodologică CNAS în aplicarea legislaţiei din domeniul asigurărilor sociale, precum şi persoanelor juridice în aplicarea legislaţiei privind contribuţiile de asigurări sociale de stat obligatorii etc.

Evaluarea activităţilor realizate denotă că autoritatea centrală de specialitate a oferit, la solicitarea CNAS, suport metodologic pentru unele aspecte ce ţin de calcularea, utilizarea şi transferarea contribuţiilor de asigurări sociale de către contribuabili.

Potrivit prevederilor statutare¹², una din atribuţiile de bază stabilite pentru CNAS este evidenţa plătitorilor şi a obligaţiilor acestora, prin menţinerea şi asigurarea funcţionării unui sistem unic privind înregistrarea/evidenţa plătitorilor şi a obligaţiilor acestora la BASS, precum şi asigurarea cadrului metodologic al procesului de evidenţă a plătitorilor şi obligaţiilor acestora la BASS etc.

Totodată, potrivit prevederilor legale¹³, Casa Naţională exercită îndrumarea şi controlul privind aplicarea dispoziţiilor legale de către persoanele fizice şi juridice cărora le revin drepturi şi obligaţii prevăzute legal, precum şi controlează veridicitatea dărilor de seamă referitoare la BASS.

De asemenea, potrivit Codului contravenţional¹⁴, CNAS este în drept să constate contravenţii pentru încălcările ce ţin de calcularea, declararea şi transferarea contribuţiilor de asigurări sociale de stat. Pentru neplata în termen a acestora, CNAS calculează majorări de întîrziere¹⁵.

La rîndul lor, organele SFS, în conformitate cu drepturile atribuite acestora¹⁶, au atribuţia de colectare a contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii, control al corectitudinii calculării şi virării lor în termen la BASS. Astfel, acestea au ca sarcină organizarea şi efectuarea administrării fiscale, cu exercitarea atribuţiilor, obligaţiilor şi drepturilor, în conformitate cu prevederile Codului fiscal¹⁷.

Prin urmare, avînd în vedere că evidenţa contribuţiilor de asigurări sociale se ţine de către Casa Naţională¹⁸, iar colectarea/urmărirea contribuţiilor, controlul asupra corectitudinii calculării şi virării lor în termen se efectuează de către organele SFS¹⁹, aceste organe urmează să colaboreze în vederea asigurării colectării integrale a contribuţiilor sociale.

În contextul gestionării plăţilor, reieşind din datoriile formate, auditul menţionează anumite rezerve în realizarea atribuţiilor ce revin CNAS şi IFPS în administrarea veniturilor BASS, cum ar fi: nerealizarea măsurilor de rigoare asupra tuturor plătitorilor restanţieri pentru responsabilizarea acestora; neaplicarea operativă a măsurilor de urmărire silită; neasigurarea unui schimb de informaţii care să opereze cu date reale la BASS etc.

Situaţiile detaliate ce vizează modul de evidenţă şi colectare a contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii sînt reflectate în compartimentele corespunzătoare ale prezentului Raport de audit.

______________________________

¹¹ Pct.5 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, structurii şi efectivului-limită ale aparatului central al acestuia, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.691 din 17.11.2009; pct.8 din Statutul CNAS, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.937 din 13.11.2014 (în continuare – Statutul CNAS); art.35 din Legea 489-XIV din 08.07.1999.

¹² Statutul CNAS.

¹³ Art.49 din Legea 489-XIV din 08.07.1999.

¹⁴ Art.294 şi art.294¹ din Codul contravenţional al Republicii Moldova nr.218-XVI din 24.10.2008 (în continuare – Codul contravenţional).

¹⁵ Art.10 alin.(2) din Legea BASS pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015.

¹⁶ Art.35 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

¹⁷ Hotărîrea Guvernului nr.1736 din 31.12.2002 “Cu privire la reglementarea activităţii organelor Serviciului Fiscal de Stat”.

¹⁸ Art.35 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

¹⁹ Art.35 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

4.3. Subobiectivul 2: CNAS şi organele fiscale asigură un proces eficient de evidenţă şi stingere a datoriilor, cu aplicarea măsurilor de rigoare pentru responsabilizarea părţilor implicate?

CNAS a realizat activităţi de informare în masă a contribuabililor în vederea responsabilizării acestora de a-şi onora benevol obligaţiunile faţă de BASS, însă acestea nu şi-au îndeplinit scopul, datoriile persistînd în continuare. Deşi încasările la BASS, urmare a aplicării măsurilor de executare silită de către organele fiscale, au fost în creştere, acestea nu au atins nivelul indicatorilor de performanţă stabiliţi.

Astfel, activităţile şi măsurile întreprinse atît de CNAS, cît şi de organele fiscale în procesele de evidenţă şi stingere a datoriilor necesită a fi intensificate şi eficientizate, pentru asigurarea obţinerii în deplină măsură a impactului scontat.

√ Diminuarea datoriilor nu a asigurat realizarea principiilor de eficienţă şi eficacitate în acumularea sumelor calculate la BASS.

Activitatea antreprenorială, precum şi activităţile desfăşurate cu alte tipuri de proprietate înregistrate în Republica Moldova atrage după sine obligaţia persoanelor fizice şi juridice de a participa la sistemul public de asigurări sociale, prin înregistrarea ca plătitori şi asiguraţi ce datorează contribuţiile de rigoare.

Auditul a constatat că asigurarea şi menţinerea funcţionării unui sistem unic privind înregistrarea, evidenţa plătitorilor şi a obligaţiilor acestora la BASS revine Casei Naţionale, în corespundere cu atribuţiile sale legale²⁰. De asemenea, în baza codului personal de asigurări sociale, prin intermediul structurilor teritoriale ale Casei Naţionale se ţine evidenţa plăţilor contributive²¹. Obligaţia de calculare, achitare, precum şi declarare a contribuţiilor de asigurări sociale revine plătitorilor înregistraţi ca participanţi la sistemul public. În context, CNAS, prin aplicarea SI automatizat, generează date ce caracterizează indicatori ai declarării, precum şi ai achitării contribuţiilor.

Evaluarea de către audit a indicatorilor reflectaţi în dările de seamă lunare atestă că în structura de elucidare a soldului datoriilor nu este redată suma restanţelor. Această situaţie face imposibilă crearea condiţiilor de asigurare a monitorizării restanţelor.

Notă: Pe parcursul prezentei misiuni, CNAS a operat modificări în SI, fapt ce a permis evidenţa şi raportarea restanţelor, prin ce se va asigura urmărirea acestora pe viitor.

Informaţii privind soldul datoriilor existente la finele anilor 2013-2015 se prezintă în Tabelul nr.2.

Datele prezentate relevă că soldul total al datoriilor (1140 mil.lei), după o creştere cu 76,6 mil.lei înregistrată în anul 2014, s-a micşorat nesemnificativ cu 2,2 mil.lei în 2015. Analiza de către audit a factorilor ce au influenţat diminuarea soldului atestă că aceasta a fost condiţionată de anularea în anul 2015 a datoriilor faţă de BASS, în valoare de 48,2 mil.lei, admise în anii 2007-2008 de către 48698 de persoane fizice proprietari sau arendaşi de terenuri agricole, gospodării ţărăneşti (de fermieri) care prelucrează terenul în mod individual²².

Soldul datoriilor faţă de BASS (942,5 mil.lei) a fost influenţat de neobţinerea veniturilor de la unii contribuabili care sînt în incapacitate de plată, ale căror obligaţii au fost luate la evidenţă specială. Astfel, în baza deciziilor IFPS, CNAS trece datoriile la evidenţă specială, prin reflectarea acestora în SI “Protecţia Socială”.

Analiza auditului atestă că obligaţiile luate la evidenţă specială la finele anului 2015 au însumat 197,5 mil.lei, sau cu 54,9 mil.lei (38,5%) mai mult faţă de 2014. Aceasta se datorează, în opinia auditului, aplicării noilor reglementări ale IFPS²³ ce prevăd luarea la evidenţă specială a datoriilor contribuabililor insolvabili, inclusiv calculate ulterior pentru perioada de pînă la data intentării procedurii de insolvabilitate, care anterior nu se includeau.

Pentru elucidarea situaţiei privind domeniile economice în care au fost admise restanţe la BASS, auditul a efectuat o analiză în acest sens, situaţie redată în Tabelul nr.3.

Datele prezentate atestă că cea mai mare pondere a restanţei (107,8 mil.lei) a fost constituită de contribuabilii din agricultură (25,3%), urmată de sectorul industrial, care a atins nivelul de 11,5% (48,8 mil.lei). Auditul menţionează că, pentru unii angajatori din agricultură²⁴, de la bugetul de stat au fost efectuate transferuri la BASS în proporţie de 6% pentru fondul de salarizare şi alte recompense ale acestora. Astfel, pe parcursul anului de referinţă, pentru 1673 de contribuabili, BASS a fost compensat cu mijloace financiare în sumă de 45,3 mil.lei, sau cu 1,0 mil.lei mai mult faţă de perioada precedentă. În context, auditul relevă că, deşi statul a compensat în termen sumele aferente, 630 de unităţi (37,7%) din această categorie nu au achitat integral obligaţiile proprii faţă de BASS (16% – angajator, şi 6% – salariat), acumulînd restanţe în sumă de 16,2 mil.lei. Prin urmare, susţinerea financiară de la bugetul de stat, realizată operativ şi oportun, nu a fost urmată de onorarea obligaţiilor din partea plătitorilor din categoria menţionată. Totodată, CNAS nu a întreprins măsuri de constatare a contravenţiilor în scopul responsabilizării acestora.

Analiza şi evaluarea de către audit a procesului de control intern al CNAS, pentru responsabilizarea plătitorilor datornici reorganizaţi, denotă unele rezerve. În context, se exemplifică că urmare a reorganizării prin separare a unei Societăţi cu Răspundere Limitată din Ştefan-Vodă (12.05.2011)²⁵, care avea înregistrate datorii la BASS de 0,5 mil.lei, au fost transmise succesorului nou-creat drepturile şi obligaţiile, soldurile conturilor contabile şi stocurile activelor materiale²⁶. Auditul menţionează în acest sens că persoanele responsabile din cadrul CNAS nu au întreprins operativ măsuri de rigoare în timp ce contribuabilul era solvabil (la moment contribuabilul este în procedură de insolvabilitate). În scopul evitării unor astfel de situaţii, auditul consideră necesară sporirea măsurilor de monitorizare a datoriilor întreprinderilor cu risc sporit al incapacităţii de plată, cum ar fi cele ce iniţiază procesul de reorganizare.

De asemenea, auditul a constatat că în cadrul primăriilor activează serviciile de colectare a impozitelor şi taxelor locale. Acestea, potrivit normelor legale²⁷, asigură stingerea restanţelor privind contribuţiile de asigurări sociale de stat obligatorii, penalităţile şi amenzile aferente acestora de la persoanele fizice proprietari sau arendaşi de terenuri agricole care prelucrează terenul în mod individual. Datele prezentate auditului de către CNAS atestă că, deşi din 01.01.2009 a fost exclusă obligativitatea acestor categorii de a contribui la formarea BASS, restanţele aferente la finele anului 2015 se menţin şi constituie 2,3 mil.lei. Astfel, din numărul total de 359684 de proprietari²⁸, reflectaţi în recesiune an de an²⁹, au înregistrat restanţe 64 proprietari de terenuri agricole, în sumă de 0,2 mil.lei, şi 248 de gospodării ţărăneşti, în sumă de 2,1 mil.lei. Aceste circumstanţe impun necesitatea de elaborare a măsurilor de revizuire şi inventariere a categoriilor nominalizate, cu determinarea viabilităţii acestora.

Potrivit Planului de acţiuni al CNAS pentru anul 2015³⁰, au fost stabilite obiective şi activităţi orientate la asigurarea evidenţei stricte a tuturor plătitorilor şi a obligaţiilor acestora faţă de BASS. Evaluarea de către audit a rezultatelor obţinute atestă că, în urma activităţilor realizate, CNAS a întreprins măsuri de informare şi responsabilizare a contribuabililor, cum ar fi:

• desfăşurarea seminarelor cu plătitorii de contribuţii, orientate spre conştientizarea de către aceştia a obligaţiei de achitare integrală şi în termen a contribuţiilor;

• publicarea în mass-media a listelor restanţierilor;

• participarea specialiştilor CTAS în comisiile mixte formate de organele fiscale şi, respectiv, de administraţiile publice locale, în cadrul cărora au fost audiaţi contribuabilii datornici etc.

Urmare a înregistrării în mod automatizat³¹ de către CTAS-uri a persoanelor fizice şi juridice în calitate de plătitori la BASS, se stabileşte obligativitatea acestora de a participa la formarea fondurilor de asigurări sociale, care se constituie din contribuţii de asigurări sociale. Auditul menţionează că, la finele anului 2015, în SI “Protecţia Socială” al CNAS erau înregistraţi 555383 de contribuabili, sau cu 2583 mai mulţi faţă de perioada precedentă. Drept rezultat, aceştia în calitate de angajatori calculează şi virează contribuţii sociale, inclusiv individuale, reţinute de la angajaţi.

În context, auditul a verificat la 7 CTAS-uri³², 86 fişe ale conturilor curente ale plătitorilor la BASS, generate din SI SPAS “Contribuţii”, în care sînt reflectate sumele calculate³³, achitate şi declarate³⁴ de către contribuabili. Rezultatele atestă că unii plătitori nu-şi onorează obligaţiunile integral şi în termen³⁵, ceea ce determină formarea restanţelor.

Reieşind din responsabilităţile atribuite legal³⁶, pentru neplata în termen a contribuţiilor³⁷ Casa Naţională calculează penalităţi în cuantum de 0,1%, pentru fiecare zi de întîrziere. Astfel, auditul relevă că, la finele anului 2015, majorările de întîrziere aplicate automatizat de CNAS au fost în sumă de 61,6 mil.lei, sau cu 4,8 mil.lei mai puţin faţă de anul precedent (66,4 mil.lei). Evaluarea auditului în aspectul relevanţei penalităţilor aplicate denotă că, deşi sancţiunile calculate sînt în descreştere, soldul acestora este în creştere continuă, de la 141,4 mil.lei în anul 2013, 167,0 mil.lei în 2014 la 177,9 mil.lei în 2015. Prin urmare, pornind de la faptul că CNAS a întreprins unele măsuri ce au urmărit conştientizarea plătitorilor de achitare a obligaţiilor la BASS, realizarea acestora nu a condus la stingerea de către contribuabili a sumei penalităţilor, care, la rîndul lor, influenţează mărirea soldurilor totale restante.

În corespundere cu cadrul legal³⁸, plătitorii la BASS care au datorii pentru majorări de întîrziere şi nu au datorii la plata contribuţiilor pot beneficia de eşalonarea stingerii datoriilor pe parcursul anului bugetar în curs. În context, eşalonarea se efectuează doar pentru majorări de întîrziere, şi nu pentru celelalte plăţi la BASS, deoarece ultimele participă la determinarea drepturilor sociale³⁹.

În anul 2015 între CNAS şi 8 contribuabili au fost încheiate acorduri de eşalonare a stingerii datoriilor majorărilor de întîrziere (0,5 mil.lei), ulterior fiind reziliate 4 acorduri⁴⁰ (0,05 mil.lei) din cauza neachitării obligaţiilor fiscale potrivit graficelor stabilite⁴¹.

Pe parcursul evaluării proceselor din cadrul CTAS, auditul a constatat că o procedură instituită de CNAS în scopul informării structurilor teritoriale despre situaţia la zi a obligaţiilor existente faţă de BASS este consolidarea şi transmiterea periodică către acestea a listelor ce reflectă datoriile formate de plătitori. În opinia auditului, realizarea de 2 ori pe an a acestei proceduri nu poate asigura pe deplin monitorizarea obligaţiilor nestinse, precum şi evaluarea de către CTAS-uri a datoriilor existente pentru a recurge la aplicarea măsurilor de rigoare.

De asemenea, în corespundere cu normele legale⁴², se prevede sancţionarea contribuabililor pentru netransferarea, transferarea tardivă sau transferarea incompletă a contribuţiilor de asigurări sociale. Auditul relevă că în anul 2015 CNAS a constatat contravenţii de acest gen, fiind întocmite şi remise spre examinare instanţei de judecată competente 387 de procese-verbale. Verificările auditului în aspectul evaluării eficienţei măsurilor de rigoare denotă că, din numărul total al caselor teritoriale (40), numai 23 au întocmit procese-verbale de constatare a contravenţiilor. Această situaţie demonstrează că CNAS nu a obţinut rezultate de progres la responsabilizarea contribuabililor pentru achitarea contribuţiilor.

În vederea eficientizării măsurilor privind monitorizarea datoriilor, CNAS, începînd cu anul 2012, a asigurat plătitorilor la BASS accesul electronic la contul curent, oferindu-le posibilitatea să se familiarizeze cu starea plăţilor şi a penalităţilor. Numărul total al plătitorilor care au acces electronic la contul curent, la situaţia din 01.01.2016, constituie 41558 de unităţi, inclusiv la 27283 de plătitori li s-a acordat accesul în anul de referinţă. Evaluările auditului atestă că numărul acestora cuprinde doar 27 la sută din totalul plătitorilor (155162), ceea ce nu asigură informarea operativă şi, ca rezultat, onorarea integrală a obligaţiunilor de către contribuabili.

În procesul examinării actelor remise de către IFS în adresa CTAS-urilor, auditul a constatat următoarele. Pentru diminuarea sau tăinuirea fondului de salarizare de către contribuabili, organele SFS au fost abilitate legal⁴³ cu responsabilităţi privind aplicarea penalităţilor şi amenzilor, urmare a controalelor fiscale efectuate, cu prezentarea ulterioară către CTAS-uri a sancţiunilor achitate.

Potrivit informaţiilor prezentate de CNAS şi IFPS, se menţionează că în anul 2015, din numărul de controale fiscale totale (2425), în 494 de cazuri au fost depistate nereguli privitor la corectitudinea calculării şi achitării contribuţiilor de asigurări sociale, sau cu 120 mai puţine faţă de perioada precedentă (614 controale). Astfel, din cauza tăinuirii fondului de salarizare de către contribuabili, au fost calculate, în urma controalelor fiscale, contribuţii de asigurări sociale în sumă de 4,9 mil.lei, sau cu 53,1% mai mult faţă de anul 2014. Diminuarea numărului de controale realizate în coraport cu rezultatele înregistrate atestă eficienţa acestora, urmare a schimbării criteriilor de selectare a contribuabililor supuşi verificărilor de către organele fiscale.

În Tabelul nr.4 auditul a reflectat suma sancţiunilor la BASS calculate de organele SFS în anii 2013-2014.

Analiza datelor atestă că, după o creştere esenţială în 2014 a penalităţilor şi amenzilor, se relevă o diminuare în anul 2015 a acestora cu 28,6% şi, respectiv, cu 25,8%, urmare a întreprinderii măsurilor de contracarare de către IFPS, ISM, CNSM şi IGP a fenomenului “muncii la negru” şi a practicii de achitare a salariilor “în plic”⁴⁴.

______________________________

²⁰ Statutul CNAS.

²¹ Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

²² Art.(9) din Anexa nr.3 la Legea BASS pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015.

²³ Pct.19 din Regulamentul privind modul de stingere prin scădere şi luare la evidenţă specială a obligaţiei fiscale, aprobat prin Ordinul IFPS nr.1108 din 07.12.2015.

²⁴ Legea BASS pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015.

²⁵ Decizia Camerei Înregistrării de Stat din 12.05.2011 privind înregistrarea persoanei juridice ca rezultat al reorganizării prin separare.

²⁶ Actul de transmitere-predare a patrimoniului.

²⁷ Art.21 din Legea BASS pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015.

²⁸ Persoane fizice proprietari sau arendaşi de terenuri agricole, gospodării ţărăneşti (de fermieri).

²⁹ Numărul persoanelor fizice, gospodăriilor ţărăneşti, proprietarilor sau arendaşilor de terenuri agricole care prelucrează terenul în mod individual pentru anul 2013 a înregistrat 455584 de unităţi, în anul 2014 – 364781 de unităţi.

³⁰ Ordinul CNAS nr.12-A din 23.01.2015 “Cu privire la aprobarea Planului de Acţiuni al Casei Naţionale de Asigurări Sociale pentru anul 2015”.

³¹ Ordinul CNAS nr.350-A din 22.12.2014 “Cu privire la aprobarea Instrucţiunii utilizatorului privind introducerea datelor în SI “Protecţia Socială””.

³² CTAS Rezina, CTAS Donduşeni, CTAS Briceni, CTAS Ştefan-Vodă, CTAS Şoldăneşti, CTAS sect. Rîşcani, mun. Chişinău, CTAS mun. Bălţi.

³³ Anexa nr.3 la Legea BASS pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015.

³⁴ Art.5 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

³⁵ Anexa nr.3 din Legea BASS pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015.

³⁶ Art.10 din Legea BASS pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015.

³⁷ Legea BASS pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015.

³⁸ Art.11 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999; art.30 alin.(4) din Legea BASS pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015.

³⁹ Art.32 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

⁴⁰ Acordul de eşalonare a stingerii datoriilor majorărilor de întîrziere (penalităţilor) faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat.

⁴¹ Pct.11 din Regulamentul cu privire la eşalonarea stingerii datoriilor majorărilor de întîrziere (penalităţilor) faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat, aprobat prin Ordinul CNAS nr.98-A din 15.05.2015.

⁴² Art.294¹ din Codul contravenţional.

⁴³ Art.10 din Legea BASS pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015.

⁴⁴ În baza Regulamentului privind activitatea echipelor multidisciplinare, aprobat prin Ordinul comun al IFPS nr.393, ISM nr.12-a, IGP nr.82, CNSM nr.150 din 05.05.2015 şi a activităţii SFS, în scopul conformării voluntare a contribuabililor.

√ Restanţele la BASS stinse prin metodele de aplicare a măsurilor de executare silită a obligaţiilor fiscale nu atestă obţinerea rezultatelor aşteptate.

Drept acţiune prioritară pentru demararea de către IFPS a procesului de monitorizare a progresului indicatorilor de performanţă a fost determinarea obiectivelor strategice consolidate în Planul de acţiuni pentru anul 2015⁴⁵. Astfel, părţile responsabile (organele fiscale) şi-au propus obţinerea indicatorilor de măsurare a rezultatelor aferente următoarelor scopuri identificate spre îndeplinire, şi anume: monitorizarea permanentă a restanţelor, întreprinderea măsurilor legale de reducere a acestora şi controlul asupra achitării integrale şi în termen a obligaţiilor fiscale ale contribuabililor.

În context, auditul a analizat cadrul legislativ-normativ şi a evaluat eficienţa măsurilor aplicate, în scopul obţinerii rezultatelor de performanţă aferente diminuării restanţelor înregistrate la BASS. Rezultatele atestă că, potrivit prevederilor legale⁴⁶, în cazul neplăţii în termen⁴⁷ a contribuţiilor, organele SFS procedează la aplicarea măsurilor de executare silită. Astfel, urmare a evaluării acţiunilor organelor fiscale teritoriale şi ale DGAMC, se relevă că acestea au fost realizate în corespundere cu condiţiile declanşării urmăririi silite a obligaţiei fiscale⁴⁸, fiind efectuate prin următoarele metode⁴⁹:

- încasarea mijloacelor băneşti, inclusiv în valută străină, de pe conturile bancare ale contribuabilului;

- ridicarea de la contribuabil a mijloacelor băneşti în numerar, inclusiv în valută străină;

- urmărirea bunurilor contribuabilului prin sechestrare, comercializare şi ridicare;

- urmărirea datoriilor debitoare ale contribuabililor.

Dinamica încasărilor realizate la BASS în urma aplicării măsurilor de executare silită a obligaţiei fiscale a contribuabililor, în perioada 2013-2015, este reflectată în Tabelul nr.5.

Auditul evidenţiază creşterea continuă a sumelor încasate la BPN, iar pentru BASS se atestă o descreştere cu 17,5 mil.lei în anul 2014 şi o majorare în 2015 cu 160,3 mil.lei în urma aplicării de către organele fiscale a măsurilor de executare silită. Din suma totală a obligaţiilor stinse, o pondere semnificativă de 81,6 la sută constituie încasarea mijloacelor de la conturile bancare ale contribuabililor, prin urmărirea executării ordinelor incaso de către instituţiile financiare, iar ridicarea numerarului din casierie a fost realizată în proporţie de 10,2 la sută.

În pofida faptului că în 2015 încasările efectuate după aplicarea măsurilor de executare silită au înregistrat o creştere, acestea reprezintă doar 3,6% din cuantumul total al încasărilor la BASS, pe cînd indicatorii de performanţă urmează a fi de minim 5%. Performanţa încasărilor a fost influenţată de rezultatele înregistrate de către organele fiscale cu încasări de contribuţii în sume semnificative, ceea ce face dificilă atingerea indicatorului în cauză (IFS pe municipiul Chişinău, IFS pe municipiul Bălţi şi DGAMC).

___________________________

⁴⁵ Ordinul nr.291 din 02.04.2015 al IFPS “Cu privire la aprobarea Planului-tip de acţiuni al IFS teritoriale” (cu modificările ulterioare) (Obiectivul nr.4).

⁴⁶ Art.30 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

⁴⁷ Legea BASS pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015.

⁴⁸ Titlul V art.193 din Codul fiscal nr.1163-XIII din 24.04.1997 (în continuare – Codul fiscal).

⁴⁹ Titlul V art.194 din Codul fiscal.

√ Este necesară îmbunătăţirea activităţii organelor fiscale, pentru realizarea eficientă a procesului de urmărire silită a restanţelor.

În vederea aplicării eficiente a metodelor de executare silită, auditul a evaluat procesul de monitorizare a datoriilor, cu verificarea documentelor/informaţiilor ce justifică realizarea urmăririi stingerii obligaţiilor fiscale, prezentate de DGAMC şi 7 organe fiscale teritoriale selectate aleatoriu⁵⁰. Astfel, în aspect teritorial, pe parcursul anului 2015 au fost stinse obligaţii ale plătitorilor restanţieri faţă de BASS⁵¹, în sumă de 142,5 mil.lei, ceea ce reprezintă 44,7% din suma totală acumulată în urma aplicării metodelor de urmărire silită.

În corespundere cu normele legale⁵², executarea silită a obligaţiei fiscale se face în temeiul unei hotărîri emise de conducerea organului fiscal pe un formular tipizat aprobat de IFPS⁵³, care are valoare de document executoriu. Astfel, atingerea rezultatelor eficiente în procesul de urmărire silită se caracterizează, nu în ultimul rînd, prin emiterea hotărîrilor ce permit realizarea perceperii forţate, care pentru anul de referinţă au fost înregistrate în număr de 1857, inclusiv cîte 2-4 hotărîri pentru un agent economic.

Analiza şi evaluarea de către audit a eficienţei în aplicarea procedurilor de urmărire silită a obligaţiilor la BASS de către organele fiscale atestă că acestea au admis unele abateri de la prevederile legislaţiei fiscale⁵⁴. Astfel, au fost constatate deficienţe determinate de controlul intern neadecvat, ceea ce generează un management ineficient al entităţilor în activităţile de urmărire silită. Drept urmare, auditul a depistat carenţe care se exprimă prin:

• neînscrierea integrală a Hotărîrilor emise “Cu privire la executarea silită a obligaţiei fiscale a contribuabilului” în Registrul de evidenţă a formularelor cu regim special⁵⁵ (IFS pe municipiul Bălţi – 7 cazuri);

• neînregistrarea a 26 de Acte de ridicare a mijloacelor băneşti în numerar ale contribuabilului, întocmite în luna decembrie 2015, prin ce nu s-a asigurat evidenţa acţiunilor de executare silită de către persoanele responsabile⁵⁶ (IFS pe raionul Rezina);

• nerespectarea de către funcţionarii fiscali a termenelor legale⁵⁷ privitor la depunerea mijloacelor băneşti în numerar la instituţiile financiare, fapt ce relevă tergiversarea încasărilor acumulate potrivit Clasificaţiei bugetare (DGAMC – 2 cazuri; IFS pe raionul Rezina – un caz; IFS pe raionul Briceni – 4 cazuri);

• neindicarea de către inspectorii fiscali a numărului de bancnote şi a valorii acestora în actele întocmite în urma ridicării numerarului din casieria contribuabilului (DGAMC, IFS pe raionul Şoldăneşti);

• nejustificarea documentară a ridicării numerarului din casieria unui agent economic, lipsă fiind Hotărîrea cu privire la executarea silită a obligaţiei fiscale a contribuabilului (DGAMC).

De asemenea, auditul a constatat că, potrivit legislaţiei⁵⁸, dacă depunerea mijloacelor băneşti în numerar la instituţia financiară în ziua ridicării este imposibilă, ele vor fi predate casieriei organului fiscal pentru ca aceasta să le transmită instituţiei financiare în următoarea zi lucrătoare, ceea ce nu s-a realizat. Această prevedere, în opinia auditului, nu este eficientă şi în corelare univocă cu regulile generale privind orele de efectuare a măsurilor de executare silită (6.00-22.00), ceea ce nu asigură posibilitatea predării numerarului din cauza programelor de lucru incompatibile şi admite eventuale încălcări.

Auditul a evaluat eficienţa activităţilor de executare silită a încasării restanţelor la BASS, realizate de organele fiscale teritoriale auditate şi a constatat stingerea preponderentă a restanţelor curente. Situaţia stingerii restanţelor istorice la BASS, aferente anilor 2013-2014, este redată în Tabelul nr.6.

Astfel, la finele anului de gestiune 2015 restanţele istorice ale contribuabililor pentru anul 2014 au înregistrat o diminuare semnificativă, comparativ cu restanţele istorice ale contribuabililor pentru anul 2013, situaţie determinată şi de activităţile organelor fiscale. Totodată, auditul menţionează că există agenţi economici care înregistrează restanţe, dar care nu activează şi nu dispun de bunuri sau mijloace financiare pasibile de a fi încasate în mod silit. Astfel, organul fiscal, la identificarea acestora, intentează procesul de insolvabilitate faţă de respectivii agenţi economici.

Analiza de către audit a procesului de stingere a restanţelor la BASS a 12 contribuabili din or. Ştefan-Vodă denotă că în două cazuri nu a fost aplicată urmărirea silită asupra restanţelor contribuabililor (0,8 mil.lei) şi în mai multe cazuri – asupra stingerii majorărilor de întîrziere.

Notă: Potrivit informaţiilor prezentate de IFPS, urmare a activităţilor întreprinse de către IFS Ştefan-Vodă, pentru un contribuabil a fost întocmit actul de carenţă din 21.05.2015, care stabileşte că acesta nu dispune de bunuri şi nu pot fi urmărite restanţele prin executare silită.

_________________________

⁵⁰ DAF Rîşcani, IFS pe municipiul Bălţi, IFS pe raionul Briceni, IFS pe raionul Donduşeni, IFS pe raionul Rezina, IFS pe raionul Şoldăneşti şi IFS pe raionul Ştefan-Vodă.

⁵¹ Titlul V art.133 din Codul fiscal.

⁵² Titlul V art.196 din Codul fiscal.

⁵³ Ordinul IFPS nr.143 din 13.09.2002 “Despre aprobarea formularelor de executare silită a obligaţiei fiscale şi a contractului-tip privind modificarea termenului de stingere a obligaţiei fiscale prin amînarea sau eşalonarea plăţilor”.

⁵⁴ Titlul V din Codul fiscal.

⁵⁵ Anexa nr.2 la Hotărîrea nr.294 din 17.03.1998 “Cu privire la executarea Decretului Preşedintelui Republicii Moldova nr.406-II din 23 decembrie 1997”.

⁵⁶ Titlul V art.207 alin.(2) din Codul fiscal.

⁵⁷ Titlul V art.198 din Codul fiscal.

⁵⁸ Titlul V art.198 alin.(7) din Codul fiscal.

√ Performanţa colectării contribuţiilor de asigurări sociale urmare a controalelor fiscale efectuate nu poate fi evaluată din lipsa evidenţei acestor încasări.

SFS, fiind împuternicit⁵⁹ cu atribuţia de colectare a contribuţiilor de asigurări sociale de stat, realizează controale fiscale care au drept scop verificarea corectitudinii cu care plătitorul execută obligaţia fiscală într-o anumită perioadă sau în cîteva perioade fiscale⁶⁰.

Astfel, potrivit procedurilor reglementate⁶¹, defalcările la BASS se calculează urmare a controalelor fiscale efectuate prin metoda de verificare totală. Ca rezultat al realizării acestora, pe parcursul anului 2015 au fost calculate suplimentar contribuţii în sumă de 8,7 mil.lei, din care 1,5 mil.lei – majorări de întîrziere, şi 2,3 mil.lei – amenzi.

Auditul a evaluat impactul controalelor efectuate de SFS în perioada 2014-2015, situaţie reflectată în Tabelul nr.7.

Datele prezentate în tabel relevă că defalcările la BASS pot fi urmărite prin metodele de verificare totală şi tematică. Auditul a constatat că, din totalul controalelor realizate de organele SFS, metoda totală de verificare a fost aplicată cu o pondere de 6,5%.

Notă: Ministerul Finanţelor a propus modificarea Codului fiscal la compartimentul calcularea contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii prin metode şi din surse indirecte similar impozitelor sau taxelor. Implementarea propunerilor înaintate va permite SFS să eficientizeze activităţile de control asupra calculării şi achitării de către agenţii economici a contribuţiilor sociale.

Auditul menţionează că sancţiunile totale încasate la BASS pe parcursul anului 2015 au însumat 70% şi nu au atins nivelul de performanţă de 90% propus spre realizare potrivit obiectivului stabilit de IFPS⁶². Cît priveşte nivelul de încasare a contribuţiilor de asigurări sociale (plăţi de bază, penalităţi) calculate suplimentar ca rezultat al controalelor fiscale, auditul relevă că, conform informaţiilor prezentate de IFPS, acestea nu pot fi delimitate din totalul sumelor achitate la BASS. Totodată, urmare a verificării de către audit a Dării de seamă a CNAS⁶³, întocmită pentru 2015, se constată lipsa reflectării datelor privind achitarea obligaţiilor corespunzător actelor transmise de organele SFS. Despre acest aspect, CNAS a informat că: “La prelucrarea automatizată a acestor documente nu se poate stabili care obligaţie se achită. Agenţii economici pot descrie în elementul “destinaţia plăţii” care obligaţie se achită, însă aceasta electronic nu poate fi prelucrată. Prin urmare, considerăm inoportun ţinerea evidenţei achitării obligaţiilor conform actelor de control, realizate de un alt organ de control”.

Prin urmare, se atestă necesitatea îmbunătăţirii procesului de raportare privind colectarea contribuţiilor potrivit actelor transmise de organele SFS, ceea ce ar asigura eficienţa şi eficacitatea atingerii rezultatelor aşteptate.

______________________________

⁶⁰ Art.214 din Codul fiscal.

⁶¹ Odinul IFPS nr.131 din 22.07.2004 “Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la controlul fiscal la faţa locului, precum şi a controlului fiscal cameral, în cadrul căruia este posibilă depistarea încălcării fiscale”.

⁶² Ordinul nr.291 din 02.04.2015 al IFPS “Cu privire la aprobarea Planului-tip de acţiuni al IFS teritoriale cu modificările ulterioare” (Obiectivul nr.3: Asigurarea controlului asupra respectării legislaţiei în vigoare, inclusiv privind corectitudinea calculării şi vărsării depline şi la timp a obligaţiilor fiscale şi achitării integrale şi în termen a obligaţiilor fiscale calculate în rezultatul controalelor efectuate).

⁶³ Darea de seamă generalizatoare privind calcularea, utilizarea şi transmiterea contribuţiilor de asigurări sociale de stat.

4.4. Subobiectivul 3: Schimbul de informaţii între CNAS şi IFPS este realizat într-un mod eficient pentru atingerea rezultatelor de progres?

Conlucrarea şi schimbul de informaţii între CNAS şi IFPS sînt reglementate şi se realizează continuu, însă necesită a fi îmbunătăţite pentru asigurarea realizării adecvate şi în termene optime a sarcinilor stabilite. Totodată, datele deţinute de CNAS şi IFPS urmează a fi reconciliate în vederea asigurării veridicităţii şi plenitudinii acestora.

√ Schimbul de informaţii între CNAS şi IFPS atestă rezerve, ceea ce nu oferă date unice/identice aferente soldurilor restante la BASS.

Pentru a asigura executarea prevederilor legale⁶⁴, CNAS informează IFPS despre calcularea şi utilizarea contribuţiilor de asigurări sociale. Astfel, potrivit prevederilor regulamentare⁶⁵, CNAS şi IFPS au efectuat schimbul de informaţii prin transmiterea electronică permanentă a datelor privind soldurile tranzacţiilor înregistrate urmare a sumelor calculate şi încasate, însoţit de documentarea ulterioară a acestuia (acte de primire-predare, informaţii totalizatoare ale tranzacţiilor efectuate).

Verificările auditului privitor la eficienţa procesului aferent schimbului de informaţii atestă probleme şi discrepanţe între datele CNAS şi ale IFPS. Astfel, auditul a constatat că, la finele anului de gestiune, în urma verificării de către IFPS a informaţiilor prezentate de CNAS, au fost depistate divergenţe în datele SI al SFS, determinate de lipsa informaţiilor privind calcularea şi achitarea contribuţiilor de asigurări sociale în trei fişiere arhivate şi dublarea aceloraşi informaţii în altele două. Această situaţie relevă că părţile implicate în procesul de diminuare a restanţelor au generat date eronate din SI, fapt ce nu a asigurat operarea cu date reale pentru realizarea eficientă a monitorizării plăţilor la BASS.

Ca rezultat, datele prezentate de CNAS atestă că soldul restanţelor faţă de BASS pentru anul 2015 însumează 425,4 mil.lei, fiind cu 19,2 mil.lei mai puţin comparativ cu cel înregistrat la IFPS (444,6 mil.lei).

Notă: Potrivit motivaţiei IFPS prezentată la 12.04.2016, divergenţele între datele CNAS şi cele înregistrate de IFPS se explică prin faptul că evidenţa contribuţiilor şi altor plăţi aferente BASS este ţinută în două sisteme informaţionale diferite, fiecare cu reguli specifice, precum şi din cauza unor reglementări stabilite în cadrul schimbului de informaţii, care creează unele dificultăţi la determinarea univocă a soldurilor.

În cadrul şedinţei plenare, IFPS a precizat că divergenţele apărute urmare a implementării în cadrul organului fiscal a unei noi versiuni a sistemului de evidenţă a obligaţiilor fiscale SIA “Contul curent al contribuabilului”. Ca rezultat al înlăturării neconcordanţelor, datele înregistrate de CNAS şi IFPS, la situaţia din 23.05.2016, atestă o diferenţă a restanţelor de 1,2 mil.lei.

De asemenea, auditul relevă că primirea şi prelucrarea informaţiilor de la CNAS privind obligaţiile contribuabililor la BASS a fost realizată de Î.S. “Fiscservinform”, care este desemnată în calitate de administrator tehnico-tehnologic al SI al SFS⁶⁶.

În urma activităţilor de audit desfăşurate la DAF a sect. Rîşcani, mun.Chişinău, în special cu referire la generarea informaţiilor din SIA CCDE, au fost constatate divergenţe privitor la ordinele de incaso înaintate şi executate privind sumele restanţiere la BASS. Astfel, din 84 ordine de incaso înaintate către un contribuabil, au fost înregistrate ca executate doar 18. Această situaţie atestă nivelul calităţii serviciilor prestate de Î.S. “Fiscservinform”.

Motivaţie: potrivit informaţiilor prezentate de Î.S. “Fiscservinform”, necorespunderea datelor care au fost prezentate echipei de audit a fost cauzată de selectarea eronată a parametrilor de către Direcţia administrare fiscală a sect. Rîşcani, mun.Chişinău.

______________________________

⁶⁴ Art.10 din Legea BASS pe anul 2015 nr.73 din 12.04.2015; art.30 şi art.35 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

⁶⁵ Regulamentul nr.II-03/10-6619 din 07.08.2015 “Cu privire la schimbul de informaţii între CNAS şi IFPS”, aprobat de CNAS şi IFPS.

⁶⁶ Hotărîrea Guvernului nr.344 din 30.04.2009 “Privind aprobarea modificărilor ce se operează în unele hotărîri ale Guvernului”.

V. CONCLUZIE GENERALĂ

Monitorizarea datoriilor este un proces substanţial în administrarea şi gestionarea veniturilor BASS, care impune cooperarea continuă între CNAS şi IFPS. Urmare a îndeplinirii atribuţiilor legale, se constată că entităţile vizate au înregistrat progrese la capitolele evidenţă şi urmărire a obligaţiunilor la BASS, şi anume: realizarea acţiunilor de sensibilizare a contribuabililor despre necesitatea efectuării în termen a plăţilor la BASS, calcularea penalităţilor, constatarea contravenţiilor pentru neplata contribuţiilor, aplicarea sancţiunilor şi penalităţilor în urma controalelor fiscale efectuate, stingerea restanţelor prin urmărirea silită a acestora.

Totuşi, auditul accentuează că este necesară intensificarea măsurilor realizate, prin elaborarea şi instituirea unor proceduri documentate şi automatizate specifice, care ar asigura veridicitatea şi integritatea restanţelor BASS. De asemenea, este necesară îmbunătăţirea procesului de administrare şi monitorizare în vederea realizării corecte a activităţilor existente aferente sistemului de evidenţă şi colectare a obligaţiilor privind asigurările sociale faţă de buget, intensificarea acţiunilor de sensibilizare a populaţiei cu privire la aceste tipuri de plăţi, consolidarea capacităţilor instituţiilor implicate, perfecţionarea cadrului legal relevant.

VI. RECOMANDĂRI

Recomandări Casei Naţionale de Asigurări Sociale:

1. Să specifice în reglementările interne procedura de generare şi atenţionare lunară a CTAS-urilor privind datoriile formate de către plătitori;

2. Să elaboreze norme interne privind monitorizarea datoriilor BASS, în care să fie accentuată executarea şi raportarea măsurilor întreprinse de CNAS, inclusiv de subdiviziunile teritoriale, în vederea responsabilizării contribuabililor restanţieri.

Recomandări Inspectoratului Fiscal Principal de Stat:

3. Să decidă şi să documenteze necesitatea raportării sistematice a rezultatelor obţinute în urma controalelor fiscale aferente corectitudinii de calculare şi achitare a contribuţiilor de asigurări sociale;

4. Să consolideze cadrul calităţii prin îmbunătăţirea documentării adecvate a activităţilor realizate de organele fiscale teritoriale ce ţin de procesul de executare silită a stingerii datoriilor faţă de BASS.

Recomandări Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi Inspectoratului Fiscal Principal de Stat:

5. Să efectueze reconcilierea datelor din sistemele informaţionale gestionate pentru asigurarea veridicităţii şi plenitudinii datelor privind datoriile, inclusiv restanţele la BASS, în vederea monitorizării şi încasării acestora;

6. Să revizuiască şi să ajusteze Regulamentul cu privire la schimbul de informaţii între CNAS şi IFPS, prin includerea procedurii de verificare şi comparare semestrială a datelor aferente mijloacelor financiare calculate şi încasate în BASS, cu întocmirea raportului “Informaţii totalizatoare privind tranzacţiile efectuate”.

Anexă

Domeniul de aplicare şi metodologia

Domeniul de aplicare

La iniţierea misiunii de audit, Curtea de Conturi a testat funcţionalitatea procedurilor existente în vederea diminuării eficiente a datoriilor faţă de BASS.

Domeniul de aplicare a auditului a cuprins entităţile implicate în procesul de administrare şi monitorizare a datoriilor faţă de BASS (CNAS şi IFPS cu subdiviziunile lor teritoriale).

Pe parcursul misiunii de audit, la efectuarea activităţilor aferente echipa de audit s-a ghidat de:

1. Standardele auditului de performanţă⁶⁷;

2. Manualul de audit al performanţei⁶⁸;

3. Actele legislative şi normative în vigoare.

Misiunea de audit a fost efectuată la Casa Naţională de Asigurări Sociale, cu colectarea probelor la MMPSF şi IFPS.

______________________________

⁶⁷ Aprobate prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.11 din 03.04.2009.

⁶⁸ Aprobat prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.37 din 17.06.2010.

Metodologia

Metodologia de audit a cuprins principalele proceduri de audit, precum: observarea directă, examinarea documentelor confirmative şi relevante. În cadrul misiunii de audit au fost colectate, sintetizate, analizate şi interpretate toate tipurile de probe de audit: verbale, documentare, analitice.

Concluziile şi constatările prezentate în Raportul de audit au fost formulate în urma verificărilor şi evaluărilor de audit realizate la 7 CTAS-uri şi 7 IFS teritoriale, în baza unor eşantioane reprezentative.