Постановление N 12 от 30.06.2009 об исключительном случае неконституционности синтагмы "наличием гражданства другого государства", содержащейся в ст.43 ч.(2) п.к) Закона о службе в таможенных органах 1150-XIV от 20.07.2000 г.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об исключительном случае неконституционности синтагмы

"наличием гражданства другого государства",  содержащейся

в ст.43 ч.(2) п.k) Закона о службе в таможенных органах

№ 1150-XIV от 20.07.2000 г.

N 12  от  30.06.2009

 (в силу 30.06.2009) 

Мониторул Офичиал N 110-111 ст.13 от 10.07.2009

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

секретарь заседания Татьяна Оборок, при участии постоянных представителей в Конституционном суде, Парламента, Иона Мыцу, и Правительства, Николае Ешану, руководствуясь ст.135 ч.(1) п.g) Конституции, ст.4 ч.(1) п.g) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.g) и ст.16 ч.(1) Кодекса конституционной юрисдикции, рассмотрел в открытом пленарном заседании дело об исключительном случае неконституционности синтагмы "наличием гражданства другого государства", содержащейся в ст.43 ч.(2) п.к)  Закона о службе в таможенных органах  № 1150-XIV от 20.07.2000.

Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Высшей судебной палаты, представленное 23 февраля 2009 года в соответствии со ст.24 и ст.25 п.d) Закона о Конституционном суде, ст.38 п.d) и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.

Определением Конституционного суда от 3 апреля 2009 года обращение было принято к рассмотрению по существу.

В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд располагал точками зрения, предоставленными Парламентом, Президентом Республики Молдова, Правительством, Министерством юстиции, Министерством экономики и торговли, Генеральной прокуратурой, Таможенной службой, Центром по правам человека.

Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и разъяснения участников процесса, Конституционный суд

УСТАНОВИЛ:

3 июля 2008 года сотрудник таможенного органа Василий Сбырчог был уволен в связи с наличием гражданства другого государства в соответствии со ст.43 ч.(2) п.k) Закона о таможенной службе № 1150-XIV от 20 июля 2000 года (далее – Закон № 1150-XIV). Согласно этой норме сотрудник таможенного органа может быть уволен со службы в связи с прекращением гражданства Республики Молдова или наличием гражданства другого государства.

Василе Сбырчог обратился в административный суд с иском к Таможенной службе Республики Молдова, требуя отмены приказа об его освобождении от службы,  восстановление в должности, взыскание заработной платы за период вынужденного  отсутствия на работе и возмещение морального ущерба в размере 50000 леев. По мнению истца, положения ст.43 ч.(2) п.k) Закона о таможенной службе № 1150-XIV не могут влиять на условия ранее заключенного индивидуального трудового договора, так как законодательный акт действует только в период времени, в течение которого он обладает силой и не может иметь обратной силы. Учитывая данные обстоятельства, Закон № 1150-XIV, в части запрещения наличия множественного гражданства, не применим к нему.

24 ноября 2008 года Апелляционная палата Кишинэу удовлетворила  ходатайство представителя истца об обращении в Конституционный суд в соответствии со ст.12¹ Гражданского  процессуального кодекса, посредством Высшей судебной палаты, по поводу исключительного случая неконституционности синтагмы "наличием гражданства другого государства" ст.43 ч.(2) п.к) Закона № 1150-XIV.

Высшая судебная палата обратилась в Конституционный суд с запросом об осуществлении контроля синтагмы "наличием гражданства другого государства", содержащейся в ст.43 ч.(2) п.к) Закона № 1150-XIV, полагая ее не соответствующей конституционным положениям ст.4 ч.(1) о приоритете международных норм, ст.16 ч.(2) о равенстве граждан Республики Молдова перед законом, ст.43 ч.(1) о праве на труд и охрану труда, ст.54 ч.(2) о не подлежащем никаким ограничениям осуществлении прав и свобод, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным  нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, и ст.17 ч.(1) Европейской конвенции о гражданстве.

Конституционный суд отмечает, что для разрешения исключительного случая неконституционности необходимо выяснить, если гражданин Республики Молдова, обладающий гражданством другого государства, имеет право занимать государственную должность в таможенных органах, рассмотреть обстоятельства дела в соответствии с конституционными положениями.

Ст.39 ч.(2) Конституции гласит, что любому  гражданину обеспечивается в соответствии с законом доступ к государственной службе, следовательно, в смысле данного конституционного положения, и к службе в таможенных органах,  в порядке, установленном Законом № 1150-XIV. Согласно Закону № 1150-XIV служба в таможенных органах является особым видом государственной службы, посредством которого осуществляются функции, права и обязанности таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов и органов государственной безопасности (ст.1). Обязательным условием поступления на службу в таможенные органы является наличие гражданства Республики Молдова. К поступлению на службу в таможенные органы, которое является добровольным и осуществляется на основе индивидуального трудового договора, допускаются граждане Республики Молдова, отвечающие требованиям, указанным  в  законе  (ст.3, ст.5 ч.(1) и ч.(2). Сотрудник таможенного органа не вправе занимать в таможенных органах должность, предполагающую  допуск к государственной тайне, в случае наличия гражданства другого государства (ст.6  ч.(2) п.i)).

В осуществлении своих функций сотрудник таможенного органа, как гражданин Республики Молдова и  государственный служащий, в соответствии со ст.56, ст.126 ч.(2) Конституции несет ответственность за честное  исполнение  своих обязанностей, защищает национальные интересы в сфере экономической, финансовой и валютной деятельности. Права и обязанности  сотрудника таможенного органа, конкретизированные в Законе № 1150-XIV, отражают осуществление функций, возложенных на таможенную службу.

Суд считает, что наличие гражданства Республики Молдова, как обязательное и решающее условие для поступления на службу и прохождения службы в таможенных органах, четко предусмотренное Законом № 1150-XIV, вытекает  и из Закона о гражданстве Республики Молдова № 1024-XIV от 2 июня 2000 года. Согласно этому закону только граждане Республики Молдова в установленном законом порядке имеют право избирать и быть избранными, занимать должности, связанные с осуществлением публичной власти (ст.6 ч.(2); граждане Республики Молдова, законно и постоянно  проживающие на территории Республики Молдова, и законно обладающие гражданством другого государства, имеют те же права и обязанности, что и все остальные граждане Республики Молдова, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст.25).

Пользуясь всеми основными  правами и свободами, закрепленными в Конституции, в положениях, прямо или косвенно, касающихся вопроса о гражданстве (ст.15, ст.16, ст.17, ст.18, ст.19, ст.27 ч.(2) , cт.38 ч.(2), (3), ст.39, ст.40, ст.54, ст.128, ст.141 ч.(1) п.а)), в международных договорах, одной из сторон которых является Республика Молдова, в Законе о гражданстве, в других нормативных актах, принятых в соответствии с ними, лицо обязано соответствовать условиям, установленным в данных актах, в том числе в виде ограничений. Так, согласно ст.15 Основного закона граждане Республики Молдова пользуются правами и свободами, закрепленными Конституцией и другими законами, и имеют предусмотренные ими обязанности.

Ст.54 ч.(2) Конституции устанавливает, что осуществление прав и свобод не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом, соответствуют общепризнанным нормам международного права и необходимы в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, экономического благосостояния страны, общественного порядка, в целях предотвращения массовых беспорядков и преступлений, защиты прав, свобод и достоинства других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия.

Суд отметил, что положениями "кроме тех, которые  предусмотрены законом" ст.54 ч.(2) Конституции и "за исключением случаев, предусмотренных законом" ст.25 Закона о гражданстве Республики Молдова, имеются в виду особые, исключительные нормы поведения правовых субъектов при осуществлении прав и свобод, требования соответствия и несовместимости, прямо указанные в законе  или содержащиеся в нем, как основные идеи.

В силу общих конституционных принципов о государстве Республики Молдова, суверенитете и государственной власти, универсальности основных прав, свобод и обязанностей человека, наличие гражданства Республика Молдова является определяющим условием для осуществления права человека поступать на службу в таможенные органы и проходить службу в  таможенных органах, а наличие множественного гражданства является условием несовместимости с такой должностью. Исходя из изложенного, Конституционный суд  считает необоснованным утверждение автора обращения об ограничении положением ст.43 ч.(2) п.k) Закона № 1150-XIV конституционного права на труд.

В соответствии со ст.3 Закона № 1150-XIV сотрудники таможенных органов являются ответственными лицами таможенных органов, гражданами Республики Молдова, занимающими должности в таможенных органах и имеющими специальные звания. Должности в таможенных органах  и  соответствующие этим должностям специальные звания подразделяются на младший состав, на средний начальствующий состав, старший и высший начальствующий состав (ст.3, ст.4 закона). Увольнение из таможенных органов применяется к сотруднику этой службы в соответствии с условиями, указанными в ст.43 закона, одним из которых является наличие гражданства другого государства, и не зависит от занимаемой им должности.

26 мая 2009 года, Постановлением № 9, Конституционный суд высказался по существу правовых вопросов относительно публичных должностей в таможенных органах, занятых путем назначения, при осуществлении которых лицо имеет допуск к государственной тайне и обязан обеспечить политическую  и экономическую независимость государства, территориальную целостность и государственный суверенитет, конституционный порядок, защищать права и свободы граждан Республики Молдова и которые подразумевают  наличие исключительно гражданства Республики Молдова, и относительно несовместимостей, возникших в случае обладания гражданством другого государства.

Конституционный суд признал конституционным положение  ст.6 ч.(2) п.i) Закона № 1150-XIV, ограничивающее право сотрудника таможенного органа занимать в таможенных органах должность, предполагающую  допуск к государственной тайне в случае наличия гражданства другого государства.

В этом постановлении Конституционный суд посчитал необоснованной ссылку на принцип равенства и недискриминации, когда для занятия определенных должностей лица должны соответствовать определенным критериям, и отметил, что право доступа к государственной службе не относится к категории абсолютных прав, не подпадает под действие статьи 54 п.(3) Конституции, следовательно, может быть ограничено положениями  закона, соответствующими общепризнанным нормам международного права и необходимыми национальным интересам. Регламентирование вопроса о гражданстве в соответствии со статьей 3 ч.1 Европейской конвенции о гражданстве является суверенным правом, областью, относящейся к исключительной компетенции каждого государства. Государства-участники Конвенции вправе решать, допускать или запрещать множество гражданств, поэтому они не лишены права устанавливать для государственных служащих критерии несовместимости относительно множества гражданств.

Суд отметил, что запрет, установленный для лиц, имеющих гражданство другого государства, не относится к любым государственным должностям, а только к тем, при исполнении которых соответствующие лица имеют доступ к государственной тайне, обеспечивают политическую и экономическую независимость государства, территориальную целостность и государственный суверенитет, конституционный правопорядок, защищают права и свободы граждан Республики Молдова, и заключил, что исключение права для граждан Республики Молдова, имеющих гражданство иностранного государства, занимать некоторые выборные или по назначению государственные должности не противоречит ст.39 ч.(2) Конституции и соотносится с общепризнанными нормами международного права и международными договорами, стороной которых является Республика Молдова.

Что касается данного дела, в соответствии с Постановлением № 9 и на основании Закона № 1150-XIV Конституционный суд констатирует, что допуск к государственной тайне является особым, дополнительным условием и не изменяет содержание и  характер государственной  должности в таможенных органах, независимо от состава, в которую эта должность входит. Конституционный суд соотносит к данному делу выводы, сделанные в своем Постановлении № 9, на основании того что, исполняя свои обязанности, сотрудник таможенного органа осуществляет публичную власть, защищает экономическую независимость государства, конституционный режим, права и свободы граждан Республики Молдова, обеспечивает интересы государства, гражданином которого он является.

На основании вышеизложенного Конституционный суд считает, что синтагма "наличием гражданства другого государства" ст.43 ч.(2) п.к) Закона о службе в таможенных органах № 1150-XIV соответствует ст.4. ч.(2), ст.16.ч.(2), ст.43 ч.(1) и ст.54. ч.(2) Конституции, а также Европейской конвенции о гражданстве.

Исходя из изложенного, на основании ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.62 и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать конституционной синтагму "наличием гражданства другого государства" ст.43 ч.(2) п.к) Закона о службе в таможенных органах № 1150-XIV от 20.07.2000.

2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное на основании ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном  

суде и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции

Конституционный суд признал конституционной синтагму "наличием гражданства другого государства" ст.43 ч.(2) п.k) Закона о службе в таможенных органах № 1150-XIV  от 20.07.2000 (далее – Закон № 1150-XIV).

Считаю постановление Конституционного суда необоснованным, а оспоренную норму неконституционной по следующим соображениям.

1. Ст.43 ч.(2) п.k) Закона № 1150-XIV  предусматривает два основания увольнения со службы в таможенных органах: в связи с прекращением  гражданства Республики Молдова и в связи с наличием гражданства другого государства. Для применения этих положений, их сперва следовало включить в условия поступления на службу или, как  ограничения, в положения, которые предусматривают прохождение службы в таможенных органах. Положению "в связи с прекращением  гражданства Республики Молдова" ст.43 ч.(2) п.k) соответствует ст.5, которая позволяет поступление на службу в таможенные органы только гражданам  Республики Молдова, а оспоренной синтагме "в связи с наличием гражданства другого государства" соответствует ст.6 ч.(2) п.i), которая ограничивает  как поступление на службу, так и исполнение "должности в таможенных органах, предполагающую доступ  к государственной тайне, в случае наличия гражданства другого государства". Таким образом, Закон № 1150-XIV  предусматривает наличие гражданства другого государства в качестве основания прекращения службы в таможенных органах только для тех сотрудников, которые занимают "должность в таможенных органах, предполагающую  доступ  к государственной тайне".

Апелляционная палата, Высшая судебная палата и Конституционный суд дали различное толкование данным нормам, что приводит к необходимости проанализировать оспоренную синтагму через призму принципа  предсказуемости, так как она является ограничительной.

Европейский суд по правам человека (далее – ЕСПЧ) неоднократно обратил внимание на необходимость, чтобы в законодательном и судебном процессе, закон был бы подвергнут контролю на ясность и предсказуемость (Холомьев против Молдовы¹,  Бойченко против Молдовы² и др.). Так, ЕСПЧ обратил внимание на необходимость проверки "если само внутреннее право соответствует Конвенции, в том числе общим принципам, предусмотренным или подразумеваемым ею". В этом смысле ЕСПЧ установил, что ограничения, предусмотренные законом, должны быть "ясно изложены и чтобы сам закон был бы предсказуемым при его применении, таким образом, чтобы соответствовал стандарту "законности", предусмотренному Конвенцией. Этот стандарт требует, чтобы соответствующий закон был достаточно точным,  чтобы позволил лицу – в случае необходимости, при адекватной консультации – предвидеть, в разумной мере, с учетом конкретных обстоятельств, последствия действий, которые могут наступить" (дело Стил и другие против Объединенного Королевства, решение от 23.09.1998 г. Доклады 1998-VII,  §54)³.

_______________

¹ Постановления и  решения Европейского суда по правам человека, 2007, Т. 4, 01.01.2006 – 31.12.2006, стр.223.

² Idem,  стр.143

³ Бюллетень Европейского суда по правам человека, 2005. № 7, стр.20-24.

Заключения ЕСПЧ, соотнесенные с толкованиями, данными Конституционным судом в своем постановлении, приводят нас к мысли, что норма ст.43 ч.(2) п.k)  Закона № 1150-XIV не является достаточно точной для того, чтобы сотрудник таможенного органа смог предвидеть последствия  своего действия, поскольку ст.6 ч.(2) п.i) Закона № 1150-XIV устанавливает для сотрудников только ограничение "занимать в таможенных органах должность, предполагающую допуск к государственной тайне, в случае наличия гражданства другого государства". На основании изложенного оспоренная синтагма  не соответствует принципу законности, установленному Европейской конвенцией, и по этой причине нарушает положения ст.4 Конституции.

Принцип законности также вытекает из гарантии, закрепленной в ст.1 ч.(3) Конституции, согласно которой Республика Молдова является правовым государством. Будучи самым важным принципом правового государства, принцип законности имеет в качестве основы ясность и предсказуемость закона для лиц. В данном смысле синтагма "наличием гражданства другого государства", содержащаяся в ст.43 ч.(2) п.k) Закона № 1150-XIV, является неконституционной.

2.  Норма ст.6 ч.(2) п.i) была включена в Закон № 1150-XIV спорным Законом № 273-XVI от 07.12.2007⁴ и стала предметом контроля Конституционного суда в Постановлении № 9 от 26 мая 2009⁵ и признана конституционной. Я согласился с постановлением Конституционного суда, поскольку этот закон запрещает обладателям гражданства другого государства занимать только государственные должности, предполагающие допуск к государственной тайне или властные полномочия при разрешении вопросов государственной безопасности.

_______________

⁴ М.О., 2008, № 84-85, статья 288.

⁵ М.О., 2009, № 99-100, статья 9.

Закон № 273-XVI от 07.12.2007 разделил несовместимые с наличием гражданства другого государства государственные должности на две категории: а) должности, для которых во всех ситуациях недопустимо наличие множественного гражданства (депутаты, Президент Республики Молдова, члены Правительства, члены Счетной палаты, судьи и др.) и b) должности, совместимые с наличием множественного гражданства, за исключением должностей, предполагающих допуск к государственной тайне (сотрудники таможенных органов, государственные служащие, сотрудники полиции, Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией и др.).

Своим постановлением, однако, Конституционный суд расширил не только обоснование и  применимость своего Постановления № 9 от 26 мая 2009 года, но и смысл Закона № 273-XVI от 07.12.2007, применив к  сотрудникам таможенных органов критерии, действительные только для депутатов, членов Правительства, судей... Так, Постановлением № 9 от 26 мая 2009 года Конституционный суд высказался только по поводу конституционности синтагмы "занимать в таможенных органах должность, предполагающую допуск к государственной тайне, в случае наличия гражданства другого государства" ст.6 ч.(2) п.i) Закона № 1150-XIV. В Постановлении от 30 июня, однако, отмечается, что в Постановлении № 9 Конституционный суд "высказался по существу правовых вопросов относительно публичных должностей в таможенных органах, занятых путем назначения, при осуществлении которых лицо имеет допуск к государственной тайне и обязан обеспечить политическую и экономическую независимость государства, территориальную целостность и государственный суверенитет, конституционный порядок, защищать права и свободы граждан Республики Молдова и которые подразумевают наличие исключительно гражданства Республики Молдова, и относительно несовместимостей, возникших в случае обладания гражданством другого государства".

Так, если до настоящего времени могли быть уволены только сотрудники таможенных органов, обладающие гражданством другого государства, которые имеют допуск к государственной тайне, то сейчас могут быть уволены все сотрудники таможенных органов, независимо от должности, если обладают гражданством другого государства. Таким образом, открывается путь для применения этого ограничения ко всем государственным служащим, сотрудникам полиции, Центра по борьбе с экономическими преступлениями  и коррупцией и др.

Вывод Конституционного суда, согласно которому "допуск к государственной тайне является особым, дополнительным условием, и не изменяет содержание и характер государственной должности в таможенных органах, независимо от состава, в которую эта должность  входит", меняет в корне первоначальную концепцию Закона № 273-XVI от 07.12.2007 и распространяет действие ограничения множественного гражданства на любую государственную должность. Аргумент, согласно которому сотрудник таможенного органа "защищает экономическую  независимость государства", не является убедительным, поскольку та же обязанность имеется и у налогового инспектора, сотрудника полиции и других государственных служащих.

3. Сотрудники таможенных органов – это единственные, в отношении которых Закон № 273-XVI от 07.12.2007 применил более мягкие условия. Так, если в первоначальной редакции ст.43 ч.(2) п.k) Закона № 1150-XIV позволяла увольнять всех сотрудников таможенных органов в связи с наличием гражданства другого государства, то после вступления в силу Закона  № 273-XVI от 07.12.2007 данная статья позволяет увольнение со службы только сотрудников таможенных органов, которые имеют доступ к государственной тайне. На практике, однако, случилось наоборот: пока закон не позволял множественное гражданство, сотрудники таможенных органов, имеющие гражданство другой страны, оставались в должности, а когда закон разрешил иметь другое гражданство, за исключением сотрудников, имеющих допуск к государственной тайне, они были уволены. В данном конкретном деле это было сделано вопреки тому, что до истечения трудового договора сотруднику таможенного органа оставалось только 10 месяцев.

Считаю, что синтагма "наличием гражданства другого государства"  ст.43 ч.(2) п.k) Закона о службе в таможенных органах № 1150-XIV от 20.07.2000 года нарушает принцип законности, гарантированный в ст.1 ч.3) Конституции, а в связи с ее несоответствием этому же принципу, гарантированному Европейской конвенцией, противоречит также ст.4 Конституции.