Постановление N 1348 от 10.07.2012 об утверждении Отзыва на законопроект № 1245 от 8 июня 2012 г. о финансировании политических партий и избирательных компаний, представленный в порядке законодательной инициативы депутатом Парламента Владимиром ПЛАХОТНЮКОМ

ЦЕНТРАЛЬНАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ КОМИССИЯ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об утверждении Отзыва на законопроект № 1245 от 8 июня 2012 г. о

финансировании политических партий и избирательных кампаний,

представленный в порядке законодательной инициативы депутатом

Парламента Владимиром Плахотнюком

№ 1348  от  10.07.2012

 (в силу 10.07.2012) 

Мониторул Офичиал № 170-174 ст.1019 от 17.08.2012

* * *

На основании писем № CJ10/204 от 13 июня 2012 г. Комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету Парламента Республики Молдова и № 03/5220 от 22 июня 2012 г. Министерства юстиции, в которых запрашивается мнение Центральной избирательной комиссии о законопроекте № 1245 от 8 июня 2012 г. о финансировании политических партий и избирательных кампаний, представленном в порядке законодательной инициативы депутатом Парламента Владимиром Плахотнюком, и в соответствии со ст.18 Кодекса о выборах № 1381-XIII от 21 ноября 1997 г. и ст.21 Закона о законодательных актах № 780-XV от 27 декабря 2001 г. Центральная избирательная комиссия

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить прилагаемый Отзыв на законопроект № 1245 от 8 июня 2012 г. о финансировании политических партий и избирательных кампаний, представленный в порядке законодательной инициативы депутатом Парламента Владимиром Плахотнюком.

2. Настоящее постановление направляется в Комиссию по вопросам права, назначениям и иммунитету Парламента Республики Молдова и Министерству юстиции по запросу.

3. Настоящее постановление вступает в силу со дня принятия, размещается на официальном сайте Центральной избирательной комиссии и публикуется в Официальном мониторе Республики Молдова.

Утверждено

постановлением ЦИК

№ 1348 от 10 июля 2012 г.

ОТЗЫВ

на законопроект № 1245 от 8 июня 2012 г. о финансировании политических

партий и избирательных кампаний, представленный в порядке законодательной

инициативы депутатом Парламента Владимиром Плахотнюком

В результате рассмотрения законопроекта о финансировании политических партий и избирательных кампаний (№ 1245 от 8 июня 2012 г.), представленного для изложения мнения по нему, сообщаем следующее.

Представленный законопроект содержит положения, относящиеся к правовым отношениям, регулирующим финансирование политических партий и избирательных кампаний, область широко обсуждаемая как на национальном, так и на международном уровне.

Касательно представленного законопроекта отмечаем, что автор объединяет правила финансирования политических партий и избирательных кампаний, формируя из этих двух аспектов предмет регулирования одного законодательного акта.

1. Объединение предмета регулирования является применяемой и на международном уровне практикой, оцененной положительно в условиях отсутствия единого акта в избирательной сфере (например, Кодекс о выборах), либо в области регулирования деятельности политических партий (специальный закон). В этой связи, исходя из существующей правовой базы и практики считаем, что внесение изменений, касающихся финансирования политических партий и избирательных кампаний, должно осуществляться на уровне законодательных актов, содержащих положения о данных правовых отношениях.

2. В части (3) статьи 1 законопроекта используются следующие термины: “политические коалиции”, “союзы и избирательные блоки”, “политические формирования”, однако их значения не определены. Более того, за исключением термина “избирательный блок” действующее законодательство не регламентирует статус подобных лиц.

В этом контексте предлагаем пересмотр положений указанной части, чтобы избежать интерпретации и неравномерного применения законодательства.

Предлагается исключить часть (4) статьи 1 проекта, в связи с тем, что компетенция по узакониванию местных актов на территории Гагаузии (Гагауз-Ери), в том числе в области организации и проведении выборов/референдумов, установлена в Законе № 344 от 23 декабря 1994 г. об особом правовом статусе Гагаузии (статьи 7, 11 и пункты d) и e) части (3) статьи 12 закона).

3. Законопроект объясняет некоторые основные термины, связанные с финансированием политических партий и избирательных кампаний. Отмечается, что в качестве получателя пожертвования определяется в том числе “выборное лицо”, которому могут быть переданы добровольно и безоговорочно бесплатное имущество или оказаны бесплатные услуги и работы. Считаем, что это предложение противоречит нормам, регулирующим деятельность высокопоставленных лиц (выборных лиц), которым запрещено принимать подарки или услуги, если их предложение или предоставление связаны, прямо или косвенно, с выполнением должностных обязанностей.

Таким образом, мы видим, что, с одной стороны, является неоднозначным смысл термина “выборное лицо” (высокопоставленное лицо, местное выборное лицо), определенного в качестве субъекта дарения, а с другой стороны, не указывается или не конкретизируется какова будет цель этих пожертвований и в каких условиях они будут использованы (для политической деятельности или для исполнения функции в качестве выборного/ высокопоставленного лица).

Кроме того, обращаем внимание, что некоторые термины, описанные в ст.3 законопроекта, уже были определены в ст.1 Кодекса о выборах (например, “политическая партия”, “кандидат на выборах”, “избирательная кампания”). Более того, для этих терминов в проекте даются другие определения, чем в Кодексе о выборах. Это еще раз свидетельствует о необходимости кодификации правовых норм, относящихся к отдельной отрасли права.

4. В части (4) статьи 6 необходимо разграничить аспекты конфискации. Являясь специальной, данную процедуру необходимо обязательно регулировать. Например, в рамках уголовного права конфискация применяется только на основании судебного решения.

5. Сформулированное в пункте а) статьи 7 законопроекта исключение не оправданно. Принятие иностранного финансирования с целью поддержки деятельности политических партий и избирательных кампаний требует создания эффективных условий и рычагов контроля, способных обеспечить механизм надзора законности источников финансирования из-за рубежа. В настоящее время власти не имеют рычагов для осуществления полного и оперативного контроля средств, выделяемых из-за рубежа.

Считаем, что данное исключение, учитывая, что нет действенного механизма контроля, проложит путь к обхождению правил прозрачности в осуществлении пожертвований, что противоречит также рекомендациям GRECO.

Более того, предложенное исключение идет вразрез с действующими положениями пункта b) части (4) ст.69 Кодекса о выборах, согласно которым основанием для отмены регистрации конкурентов на выборах является преднамеренное использование ими зарубежных финансовых средств.

6. В части (2) статьи 8 слова в конце предложения “некоторые расходы могут быть оплачены из государственного бюджета или другими лицами” необходимо разъяснить, чтобы не оставлять места для интерпретации. Следует уточнить, если автор проекта словами “расходы, осуществленные из госбюджета” имел в виду косвенную финансовую поддержку конкурентов на выборах посредством предоставления бесплатного эфирного времени, рекламных площадей или займов (прямое финансирование), или они подразумевают другое.

Подлежит расшифровке также выражение “или другими лицами”, чтобы уточнить, кто попадает в категорию субъектов, которые могут позволить себе осуществить некоторые расходы на избирательную кампанию и на каких условиях.

Кроме того, обращаем внимание на расхождения между названием статьи 8 “Расходы политической партии” с установлением части (2) той же статьи, которая регулирует правовые отношения в избирательной кампании, субъектами которой являются не только политические партии.

7. Касательно нормы части (4) статьи 9 проекта, согласно которой Центральная избирательная комиссия является ответственной за утверждение, после консультаций с Министерством финансов, модели финансового отчета отмечаем, что неясно, в чем состоит процедура согласования и какова ее юридическая сила или, возможно, правовые последствия в случае получения отрицательного отзыва или когда согласование не даст результатов.

8. Положения ст.10 законопроекта неоднозначны в отношении статуса кандидата на выборах. Таким образом, предлагаемая редакция не уточняет, если категория “кандидат на выборах” подразумевает не только выдвинутого от политических партий или избирательных блоков кандидата, или же в нее входит и независимый кандидат. Термин “кандидат для выборов”, применяемый в законопроекте, также не дает четкого определения статуса кандидата в вышеобозначенном смысле.

В настоящее время положения Кодекса о выборах прямо разграничивают и определяют статус кандидата от партий, других общественно-политических организаций, избирательных блоков, с одной стороны, и независимого кандидата, с другой стороны.

Кроме того, обращаем внимание, что в нынешнем избирательном законодательстве, в качестве конкурента на выборах рассматривается политическая партия, которая выдвигает свою кандидатуру на выборную должность, а не сам кандидат – назначенное лицо (в статье 1 Кодекса о выборах термин “конкуренты на выборах”).

В этой связи следует пересмотреть установления статьи 10 проекта с целью разграничения категории кандидатов на выборах, выдвинутых партиями, другими общественно-политическими организациями, избирательными блоками от категории тех, которые сами выдвигают свою кандидатуру (независимые). В противном случае является неприемлемой ситуация финансирования кандидата, выдвинутого политической партией, а не финансирование посредством данной партии. Или, отдельное финансирование этих двух категорий означает отдельное открытие специальных счетов “Избирательный фонд”, отдельная отчетность доходов и расходов, что затруднит финансовый контроль уполномоченными органами.

9. Часть (3) ст.(10) проекта предлагаем согласовать с положениями части (2) статьи 181² Уголовного кодекса, а именно определение стоимости символических подарков, распределение которых разрешено избирателям, в условных единицах, а не в леях, как это предусмотрено в проекте.

10. Относительно части (4) статьи 10 проекта, обращаем внимание на противоречия между правилами настоящей части и правилами, описанными в части (4) статьи 28 проекта, согласно которым, с одной стороны, запрещено использование финансовых средств, перечисленных в “Избирательный фонд” в личных целях, а с другой стороны, они становятся частной собственностью после выборов.

11. В целом, отрицательно оцениваем правило, при котором позволяется передача в частную собственность кандидата на выборах не использованного имущества в выборах. Ведь накопленные финансовые средства в избирательном фонде были переведены со стороны доноров для поддержки кампании, а не для других целей.

12. Относительно части (5) статьи 4 проекта подтверждаем точку зрения о неясности определения статуса “выборного лица, которое осуществляет политическую деятельность”.

13. Часть (3) статьи 12 законопроекта использует термин “политическое формирование”, но ни данный законопроект, ни Кодекс о выборах не регулирует его правовой статус. В настоящее время, в соответствии с Кодексом о выборах только политические партии и другие общественно-политические объединения могут создавать союзы со статусом “Избирательные блоки”, и только для совместного участия в выборах.

14. Законопроект описывает порядок приостановления ассигнований из государственного бюджета. Исходя из описанных правил выделение ассигнований из государственного бюджета может быть временно приостановлено по решению Центральной избирательной комиссии. Точно так же часть (4) статьи 14 законопроекта показывает, что постановления Центральной избирательной комиссии обжалуются в административном суде, судебные решения которого обжалованию не подлежат.

Считаем, что норма в предложенной редакции противоречит правилам гражданского административного судопроизводства, поскольку не обеспечивает право на эффективное обжалование лицам, считающим себя ущемленными в правах выпуском административных актов органами государственной власти. Таким образом, согласно проекту закона случаи приостановления выделения средств из государственного бюджета могут быть обжалованы в административном суде, которые будут рассматриваться в одном звене, а именно в судебной инстанции, рассматривающей дело по существу. В этих условиях субъекту обжалования будет отказано в праве на подачу кассационной жалобы на решения административных судов, которые рассматривают дело по существу.

Более того, в соответствии с законодательством о выборах и об административном судопроизводстве наделенной юрисдикцией рассматривать законность постановлений Центральной избирательной комиссии судебной инстанцией является Апелляционная палата Кишинэу. Таким образом, согласно законопроекту решение Апелляционной палаты Кишинэу будет окончательным, а это является неприемлемым и противоречащим правилам судопроизводства.

15. Четкая регламентация взносов являлась важной рекомендацией в докладе GRECO, адресованном Республике Молдова после третьего раунда оценки. Таким образом, GRECO рекомендует принять соответствующие меры по ограничению рисков, чтобы взимаемые политическими партиями членские взносы не использовались для обхода правил прозрачности, которые применяются для пожертвований (параграф 67).

С одной стороны, законопроект депутата В. Плахотнюка ставит условие опубликования имен членов, устанавливая, что те взносы, которые превышают стоимость годового личного освобождения от уплаты налогов, должны быть опубликованы в Официальном мониторе Республики Молдова. Однако с другой стороны, в проекте предлагается не ограничивать общую сумму доходов от взносов, а только чтобы личный годовой взнос одного члена партии не превышал предела пожертвований, установленного в проекте закона.

В то же время законопроект устанавливает два ограничения пожертвований: от частных лиц (500 среднемесячных заработных плат по экономике, прогнозируемой на соответствующий год) и от юридических лиц (10% от налогооблагаемого дохода, но не более 1000 среднемесячных заработных плат по экономике, прогнозируемой на соответствующий год). В этих условиях возникает вопрос, какой из этих двух установленных для пожертвований пределов, в зависимости от статуса донора, будет принят в качестве расчета для определения потолка ежегодного взноса одного члена партии.

Отрицательно оцениваем намерение приравнять установленный предел для членского взноса к пределу для пожертвования, поскольку это противоречит рекомендациям GRECO. Следовательно, эти регламентации облегчают обход правил прозрачности, которые применяются для пожертвований. Или, если сумма пожертвования обуславливается заявленным в налоговой декларации доходом, то для взносов это условие не является обязательным, что приведет к накоплению доходов политических партий исключительно на основе взносов.

Анализируя поток пожертвований политическим партиям, в том числе парламентским, констатируется, что они зависят от относительно небольшого числа людей, от которых они получают пожертвования. Эта зависимость не является здоровой для демократии. Снижение потолка допустимых пожертвований побудит партии увеличить число своих доноров.

В этой связи считаем чрезмерным установленный потолок для пожертвований и членских взносов, который согласно законопроекту может превысить ежегодно сумму в 3 млн.леев для физического лица, и это является суммой, не включающей пожертвования в период избирательной кампании.

16. В главе IV раздела 2 “Пожертвования” законопроекта необходимо пересмотреть часть (2) статьи 20, исходя из того, что в соответствии с налоговым законодательством налоговую декларацию на текущий год представляют с 1 января по 31 марта следующего года.

В этих условиях предложенный механизм невозможно реализовать, кроме этого он ограничивает доноров только к ранее объявленным ими суммам, не отражая их текущее финансовое положение.

17. Другой аспект касается порядка доказательства донорами – гражданами Республики Молдова, поселившимися за границей, способа получения ими доходов, пожертвованных политическим партиям. Необходимо уточнить, является ли обязательным для наших граждан, проживающих за рубежом, декларирование доходов в налоговые органы и как будет осуществляться это требование.

В то же время было бы несправедливо обязывать подавать налоговые декларации только одну категорию доноров.

18. Также необходимо пересмотреть норму части (4) статьи 21 законопроекта, а именно начальную фразу “Справедливая стоимость движимого имущества...” в контексте выяснения того, как оценивается эта справедливая стоимость и кем. Обращаем внимание, что аналогичные положения содержатся и в норме части (2) статьи 9 проекта.

19. В соответствии с законопроектом политическая партия имеет право проводить коммерческую деятельность, разрешенную законом. Статья 24 проекта ясно описывает виды коммерческой деятельности, которые могут проводиться политическими партиями.

Изучив эти деятельности, приходим к выводу что, на самом деле, их проведение не имеет коммерческой цели. Например, какова коммерческая цель оказания внутренних услуг в рамках партии или взятие в аренду политической партией помещений для организации определенных мероприятий (пункты c) и е) части (1) ст.24 проекта). На самом деле эта деятельность является ничем иным, как деятельностью, связанной с достижением политической воли политических партий и деятельностью по управлению собственной недвижимостью. Следовательно, обнаруживаем несоответствие между названием статьи 24 и содержанием правовых норм, описанных в этой статье.

В данном контексте отмечаем, что, с одной стороны, автор проекта дает определение политической партии как некоммерческая организация, действующая в соответствии с положениями Закона о политических партиях, а с другой стороны, устанавливает право политической партии вести коммерческую деятельность.

В соответствии с действующим законодательством, некоммерческие организации (целью которых не является получение дохода) вправе осуществлять хозяйственную деятельность (статья 188 Гражданского кодекса Республики Молдова).

20. Что касается предлагаемых поправок к главе финансирования избирательных кампаний (глава V проекта), мы вновь подтверждаем позицию по внесению ясности касательно статуса “выборного лица/выборных лиц”. Кроме того, необходимо соотнести термин “кандидат на выборах” (используемый в тексте проекта) с “конкурентом на выборах”, описанным в Кодексе о выборах.

 21. Часть (6) статьи 26 проекта устанавливает, что реклама в специально отведенных местах для размещения предвыборных афиш и других предвыборных рекламных материалов обеспечивается из средств кандидата на выборах. В то же время избирательное законодательство предусматривает, что минимальное количество специально отведенных мест для размещения предвыборных афиш закреплено и гарантировано со стороны местных властей (часть (7) статьи 47 Кодекса о выборах). Следовательно, правила, приведенные в проекте, необходимо пересмотреть в соответствии с положениями избирательного законодательства.

В том же ключе обращаем внимание на противоречие между частью (7) статьи 26 законопроекта, с одной стороны, и частью (6) статьи 64¹ Кодекса о выборах и частью (2) статьи 50 Кодекса о правонарушениях, с другой стороны, в части, рассматривающей обязательные элементы, которые должны включать в себя печатные предвыборные материалы.

22. В соответствии с частью (9) статьи 26 законопроекта количество предвыборной рекламной продукции, с разбивкой по категориям, декларируется Центральной избирательной комиссии. Однако данное положение не уточняет, что предполагает разбивка предвыборных рекламных материалов по категориям, каковы критерии их классификации.

 23. Новые правила в отношении финансирования собственной избирательной кампании кандидатом на выборах посредством его выдвинувшей политической партии вызывают ряд вопросов по их применению. Трудно объяснить, при каких условиях будут применяться правила статьи 29 проекта, в том числе и другие регламентирующие нормы, которые устанавливают отдельную категорию, такую как “предложенный / представляющий политическую партию кандидат на выборах”, например, в случае парламентских выборов. Таким образом, в случае парламентских выборов, кто будет иметь статус кандидата на выборах: физическое лицо в списке кандидатов, выдвинутых политической партией, независимый кандидат или другой отдельный субъект. В последнем случае необходимо четко определить статус этой категории, потому что предложенный термин в законопроекте носит общий характер и оставляет пространство для интерпретации.

 24. Предлагаемое правило в части (1) статьи 30 не указывает и на ограничения финансирования, установленные в статье 7 проекта. Мы считаем абсолютно необходимым установление ограничений финансирования и в период предвыборной кампании.

С учетом положений части (2) данной статьи не ясно, при каких условиях юридическое лицо не имеет право оказывать пожертвования за 12 месяцев до начала избирательной кампании.

Кроме того, законопроект не содержит регламентирующей нормы, ограничивающей размер пожертвований в период избирательной кампании от одного донора (физическое либо юридическое лицо), как это предусмотрено для политических партий.

25. Правила, относящиеся к статусу финансового уполномоченного, должны быть пересмотрены в части установления с какого момента он приобретает данное качество. Таким образом, с одной стороны, частью (3) статьи 31 предусматривается условие регистрации в качестве финансового уполномоченного в Министерстве финансов, а с другой стороны, часть (5) этой же статьи указывает, что это качество приобретается только после официальной регистрации в Центральной избирательной комиссии.

В пункте а) статьи 32 законопроекта право финансового уполномоченного в организации учета переводов некоторых других средств, полученных из доходов за осуществление деятельности вне периода предвыборной кампании, нуждается в уточнении. Текущая редакция оставляет место для интерпретации.

 26. Законопроект регламентирует необходимость подачи заявления под собственную ответственность со стороны лиц, которые сделали пожертвования в пользу политических партий. Тем не менее статья 37 законопроекта не описывает, как это требование будет исполняться донорами, находящимися за границей.

 27. В пункте b) части (2) статьи 38 следует исключить слово “национальность”, так как оно не присуще юридическому лицу.

28. GRECO рекомендует предоставить соответствующие полномочия и достаточные ресурсы независимому центральному органу, получающему помощь в случае необходимости от других органов власти, с тем чтобы позволить ему осуществление эффективного контроля, расследования и обеспечение реализации применения регламентаций, касающихся политического финансирования (параграф 75).

Согласно законопроекту в рамках Центральной избирательной комиссии создается управление финансового контроля, начальник которого выбирается на конкурсной основе. Автор проекта возложил в обязанность начальника управления финансового контроля организацию деятельности по финансовому контролю.

Регламентирующие правила в этом разделе необходимо пересмотреть, в частности, норму пункта a) части (3) статьи 44, при которой начальником управления финансового контроля может быть назначено любое лицо, которое “может занять должность в рамках Закона № 199 от 16 июля 2010 о статусе лиц, исполняющих ответственные государственные должности”.

В соответствии с действующим законодательством, а также исходя из присвоенного статуса должности начальника управления финансового контроля, согласно проекту, к данной должности применяются правила, регламентирующие статус государственного служащего и государственной должности, а не статус ответственной государственной должности. Таким образом, условие предусмотренное пунктом a) части (3) статьи 44, считаем противоречивым.

Более того, согласно избирательному законодательству, Центральная избирательная комиссия имеет в своем распоряжении Аппарат, структура и численный состав которого утверждаются Комиссией, а сотрудники аппарата состоят из государственных служащих.

29. Актуальной основной проблемой является отсутствие конкретных норм, которые обеспечивали бы эффективные и соразмерные санкции при нарушении правил финансирования партий и избирательных кампаний, в том числе и в случае после признания выборов действительными.

В связи с этим GRECO рекомендует, чтобы все нарушения норм общего финансирования политических партий и избирательных кампаний были четко определены, сопровождались эффективными, соразмерными и сдерживающими санкциями, которые могли быть, при необходимости, применены после признания выборов действительными Конституционным судом. Также применимые к этим нарушениям сроки давности должны быть достаточно долгими, чтобы позволить компетентным органам осуществлять эффективный контроль за политическим финансированием.

30. Законопроект не предусматривает ступенчатую систему санкционирования. Таким образом, с одной стороны, законопроект описывает компетенцию Центральной избирательной комиссии констатировать нарушения правил финансирования политических партий и кампаний и применять санкции за их совершение. С другой стороны, в проекте указано, что применение санкций, предусмотренных данным Законом (проектом), не исключает применение санкций, предусмотренных действующим законодательством, а Центральная избирательная комиссия вправе обратиться в компетентные органы по поводу нарушений, которые подлежат административной, уголовной ответственности, или касательно налоговых нарушений.

Тем не менее законопроект не представил предложения о внесении поправок в положения уголовного, административного или налогового законодательства. Или, в настоящее время, эти законы не содержат положений о правовых отношениях в связи с финансированием политических партий и избирательных кампаний.

В качестве субъекта, подлежащего юридической ответственности, идентифицирован также финансовый уполномоченный. Возникающий вопрос по этому поводу состоит в определении, каким образом могут применяться санкции к финансовому уполномоченному (физическому лицу), такие как лишение права на бюджетные ассигнования или отмена регистрации конкурентов на выборах. И это потому что правовые последствия описанных санкций относятся только к одной категории субъектов, а именно к политическим партиям и конкурентам на выборах.

Одновременно с этим предлагается пересмотреть положения части (6) статьи 49 законопроекта согласно которым могут быть применены санкции к финансовому уполномоченному, предусмотренные в частях (4) и (5) данной статьи. Это в связи с тем, что части (4) и (5) не предусматривают каких-либо санкций, но описывают обязанность политических партий и конкурентов на выборах вернуть незаконно полученные суммы. Таким образом, в результате несоблюдения вмененных обязанностей должны наступить соответствующие санкции, которые не регулируются в рамках проекта.

Однако, с учетом предложенных поправок, констатируем, что уполномоченный осуществляет свою деятельность только во время избирательной кампании (статьи 31-32 проекта).

В контексте сказанного отметим, что предмет регулирования проекта закона о финансировании политических партий и избирательных кампаний является своевременным, необходимым и оправданным, но требует пересмотра, учитывая рассмотренные в отзыве недостатки.