Постановление N 16 от 20.05.2021 об исключительном случае неконституционности некоторых положений ст.27 ч.(5) Закона № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере и п.2/1 и п.8 приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года о введении в действие положений Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере (обеспечение сохранения заработной платы персоналу бюджетных единиц) (обращение № 168g/2020 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об исключительном случае неконституционности некоторых положений ст.27 ч.(5)

Закона № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной

сфере и п.2¹ и п.8 приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231

от 12 декабря 2018 года о введении в действие положений Закона

№ 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере

(обеспечение сохранения заработной платы

персоналу бюджетных единиц)

(обращение № 168g/2020 г.)

№ 16  от  20.05.2021

 (в силу 20.05.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 137-141 ст. 83 от 04.06.2021

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Кристины Кихай,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 2 ноября 2020 года,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение об исключительном случае неконституционности:

- предложения "гарантии, предусмотренные частями (1)–(3), применяются к периоду деятельности в соответствующей бюджетной единице в той же или более высокой должности" в ч.(5) ст.27 Закона № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере в части, не предусматривающей распространение этих гарантий на бюджетных работников в случае их перевода с высокой на более низкую должность после вступления в силу данного закона;

- пункта 2¹ приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года о введении в действие положений Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере;

- предложения "разница в заработной плате и компенсационная выплата выплачиваются за период деятельности в составе соответствующей бюджетной единицы на той же должности или на более высокой должности" в пункте 8 приложения в части, не предусматривающей распространение этих гарантий на бюджетных работников в случае их перевода с высокой на более низкую должность после вступления в силу Закона № 270/2018.

2. В основе обращения лежит запрос об исключительном случае неконституционности, представленный адвокатом Владимиром Гросу в интересах истца Адриана Лупэческу, в рамках дела № 3-1567/2020, рассматриваемого судом Кишинэу, сектор Рышкань.

3. Обращение об исключительном случае неконституционности было представлено в Конституционный суд судьей суда Кишинэу, сектор Рышкань, Марчелом Гандрабуром, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции.

4. Определением Конституционного суда от 13 апреля 2021 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

5. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд затребовал мнения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, народного адвоката, Совета по предупреждению и ликвидации дискриминации и обеспечению равенства, Центра правовых ресурсов Молдовы, Института юридических, политических и социологических исследований.

6. На открытом заседании Конституционного суда присутствовали адвокат Владимир Гросу – представитель автора обращения, Раду Раду – представитель Парламента, главный консультант службы представительства в Конституционном суде и правоохранительных органах главного юридического управления Секретариата Парламента, и Андрей Балан – представитель Правительства, начальник управления правовой экспертизы Министерства финансов.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

А. ОБСТОЯТЕЛЬСТВА ОСНОВНОГО СПОРА

7. Согласно обращению, Приказом № 216 от 14 сентября 2009 года Андриан Лупэческу был назначен на должность офицера по уголовному преследованию в Центре по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией. Вследствие принятия Закона № 120 от 25 мая 2012 года о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Центр по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией был реформирован в Национальный центр по борьбе с коррупцией.

8. Национальный центр по борьбе с коррупцией (далее – НЦБК) 21 декабря 2012 года заключил с Адрианом Лупэческу индивидуальный трудовой договор № 111.

9. Приказом № 204ps от 10 июля 2017 года НЦБК назначил майора Адриана Лупэческу временно исполняющим обязанности начальника Управления № 3 Главного управления уголовного преследования на период откомандирования А.Г. (с 10 июля 2017 года по 10 января 2018 года) и освободил его от занимаемой должности старшего офицера по уголовному преследованию по особо важным делам. В связи с этим НЦБК и Адриан Лупэческу подписали дополнительное соглашение к индивидуальному трудовому договору № 111 от 21 декабря 2012 года.

10. Приказом № 327 ps от 6 ноября 2017 года НЦБК назначил майора Адриана Лупэческу начальником Управления № 3 Главного управления уголовного преследования на период откомандирования А.Г. (с 6 ноября 2017 года по 22 мая 2022 года) и освободил его от занимаемой должности. Тем же числом НЦБК и Адриан Лупэческу подписали дополнительное соглашение к индивидуальному трудовому договору № 111 от 21 декабря 2012 года.

11. Закон № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, который устанавливает новый порядок оплаты труда работников бюджетной сферы, включая государственных служащих НЦБК, вступил в силу 1 декабря 2018 года.

12. В связи с возвращением откомандированного лица, НЦБК Приказом № 248ps от 19 сентября 2019 года назначил подполковника Адриана Лупэческу на должность старшего офицера по уголовному преследованию по особо важным делам Управления № 3 Главного управления уголовного преследования. В этой должности, в отличие от других работников НЦБК, занимающих такую же должность, Адриан Лупэческу не пользуется гарантиями по заработной плате, предусмотренными ст.27 Закона № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере.

13. Адриан Лупэческу 21 мая 2020 года подал предварительное заявление о перерасчете начиная с 19 сентября 2019 года заработной платы и применении гарантий, предусмотренных ст.27 Закона № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере.

14. В отказном письме № 14/3082 от 5 июня 2020 года НЦБК отметил, что Адриан Лупэческу с руководящей должности был переведен на исполнительную должность, и поэтому на него не распространяются гарантии, предусмотренные вышеуказанным законом.

15. Адвокат Владимир Гросу 9 июля 2020 года подал в интересах Адриана Лупэческу против НЦБК исковое заявление, требуя отменить письмо № 14/3082 от 5 июня 2020 года, которым было отклонено заявление о перерасчете и выплате заработной платы с применением гарантий, предусмотренных ст.27 Закона о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, обязать НЦБК вынести административный акт о перерасчете, начиная с 19 сентября 2019 года, заработной платы с учетом указанных гарантий, выплатить разницу в заработной плате и вынести административный акт о назначении заработной платы с применением указанных гарантий и выплатой разницы в заработной плате.

16. Адвокат Владимир Гросу 20 октября 2020 года представил в интересах Адриана Лупэческу запрос об исключительном случае неконституционности положений ст.27 ч.(5) Закона № 270 от 23 ноября 2018 года, п.2¹ и п.8 приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года в части, не предусматривающей применение к лицам соответствующих гарантий в случае перевода с высокой на более низкую должность после вступления данного закона в силу.

17. Определением от 21 октября 2020 года суд Кишинэу, сектор Рышкань, удовлетворил запрос и направил обращение об исключительном случае неконституционности в Конституционный суд для разрешения.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

18. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 16

Равенство

"(1) Уважение и защита личности составляют первостепенную обязанность государства.

(2) Все граждане Республики Молдова равны перед законом и властями независимо от расы, национальности, этнического происхождения, языка, религии, пола, взглядов, политической принадлежности, имущественного положения или социального происхождения".

Статья 23

Право каждого человека на знание своих прав и обязанностей

"[…]

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 43

Право на труд и защиту труда

"(1) Каждый человек имеет право на труд, свободный выбор работы, справедливые и удовлетворительные условия труда, а также право на защиту от безработицы.

[…]".

19. Применимые положения Закона № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере:

Статья 27

Обеспечение сохранения заработной платы персоналу бюджетных единиц

"(1) В случае, когда для отдельных работников из персонала бюджетных единиц месячная заработная плата, рассчитанная начиная с 1 декабря 2018 года для должности с нормальной продолжительностью рабочего времени, меньше среднемесячной заработной платы, рассчитанной до вступления в силу настоящего закона, им выплачивается разница в заработной плате.

[…]

(5) Гарантии, предусмотренные частями (1)–(3), применяются к периоду деятельности в соответствующей бюджетной единице в той же или более высокой должности.

[…]".

20. Применимые положения приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года о введении в действие положений Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере:

Пункт 2¹

"Если для некоторых сотрудников бюджетных единиц (которые приостановили свои индивидуальные трудовые договоры/трудовые отношения или которые не работали, с сохранением должности с 1 декабря 2018 г. и были повторно приняты на работу после 10 марта 2020 г.) ежемесячная заработная плата, рассчитанная для должности с нормальной продолжительностью рабочего времени, ниже чем среднемесячная заработная плата, рассчитанная до прекращения действия индивидуальных трудовых договоров/служебных отношений, им будет выплачиваться разница в заработной плате. Разница в заработной плате выплачивается бюджетными единицами за этот период при условии, что работник осуществляет свою деятельность в той же бюджетной единице, на той же должности или на более продвинутой должности".

Пункт 8

"Разница в заработной плате и компенсационная выплата выплачиваются за период деятельности в составе соответствующей бюджетной единицы на той же должности или на более высокой должности".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

21. Определением от 13 апреля 2021 года Конституционный суд подтвердил соблюдение в рассматриваемом случае требований о приемлемости обращения об исключительном случае неконституционности, установленных в своей неизменной практике.

22. Конституционный суд отмечает, что предметом обращения является ст.27 ч.(5) Закона о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, п.2¹ и п.8 приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года о введении в действие положений Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере в части, не предусматривающей применение к лицам гарантий, установленных законом, в случае их перевода на более низкую должность. Оспариваемые положения ранее не составляли предмет конституционного контроля в аспекте, затронутом автором в обращении.

23. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, конституционный контроль законов Парламента и постановлений Правительства, в рассматриваемом случае – отдельных положений Закона № 270 от 23 ноября 2018 года и приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года, относится к компетенции Конституционного суда.

24. Обращение об исключительном случае неконституционности было представлено уполномоченным субъектом, по запросу адвоката истца, в рамках дела, рассматриваемого судом общей юрисдикции, в соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) и п.g) Конституции, в свете ее толкования Постановлением Конституционного суда № 2 от 9 февраля 2016 года.

25. Ранее Конституционный суд указал, что одним из требований приемлемости обращения об исключительном случае неконституционности является применимость оспариваемых положений при разрешении дела (см. ПКС № 2 от 9 февраля 2016 года, п.1 резолютивной части). Исходя из материалов дела, Конституционный суд рассмотрит, если оспариваемые положения подлежат применению судебной инстанцией при разрешении дела, в рамках которого был представлен запрос об исключительном случае неконституционности.

26. Запрос об исключительном случае неконституционности был представлен в рамках административного дела, предметом которого является исковое заявление, содержащее следующие требования: (i) отменить письмо № 14/3082 от 5 июня 2020 года об отклонении заявления о перерасчете заработной платы и применении гарантий, предусмотренных ст.27 Закона о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере; (ii) вынести административный акт о перерасчете начиная с 19 сентября 2019 года заработной платы с учетом указанных гарантий и выплатить разницу в заработной плате; (iii) вынести административный акт о назначении заработной платы с учетом указанных гарантий и выплатить разницу в заработной плате.

27. Конституционный суд отмечает, что согласно ст.27 ч.(1) Закона о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, в случае, когда для отдельных работников из персонала бюджетных единиц месячная заработная плата, рассчитанная начиная с 1 декабря 2018 года для должности с нормальной продолжительностью рабочего времени, меньше среднемесячной заработной платы, рассчитанной до вступления в силу настоящего закона, им выплачивается разница в заработной плате. Положения ст.27 ч.(5) закона и п.8 приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года предусматривают, что разница в заработной плате выплачивается за период деятельности в соответствующей бюджетной единице в той же или более высокой должности. Принимая во внимание, что автор обращения требует, inter alia, перерасчета заработной платы для работника бюджетного учреждения, Конституционный суд допускает, что судебная инстанция применит оспариваемые положения при рассмотрении дела.

28. Конституционный суд отмечает, что ст.27 ч.(5) Закона и п.8 приложения предусматривают также компенсационные выплаты для бюджетных работников, месячная заработная плата которых, рассчитанная начиная с 1 декабря 2018 года, составляет менее 2200 леев (ст.27 ч.(2) Закона). Учитывая, что в рассматриваемом случае положения, предусматривающие компенсационные выплаты, не подлежат применению к бюджетному работнику, Конституционный суд не проанализировал обращение в этой части.

29. Конституционный суд отмечает, что п.2¹ приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года устанавливает выплату разницы в заработной плате для лиц, которые приостановили свои индивидуальные трудовые договоры/трудовые отношения или которые не работали, с сохранением должности с 1 декабря 2018 г. и были повторно приняты на работу после 10 марта 2020г.

30. Из материалов данного дела следует, что заинтересованное лицо непрерывно работало в одном бюджетном учреждении, в котором обеспечивало исполнение руководящей государственной должности на время отсутствия откомандированного лица. Впоследствии бюджетный работник возобновил свою деятельность в ранее занимаемой должности. В этом случае не выполнены условия, установленные в п.2¹ приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года, поскольку индивидуальный трудовой договор/трудовые отношения не были приостановлены, лицо не находилось в ситуации, дающей право не работать, с сохранением должности, и, следовательно, не было вновь зачислено в штат. Тот факт, что приказы, изменившие трудовые отношения с целью обеспечения временного исполнения руководящей государственной должности, оперируют понятием "назначение", не может быть поставлено в вину бюджетному работнику и не меняет правовой характер института временного исполнения обязанностей (см. § 8-10, 12 постановления). Конституционный суд заключает, что положения п.2¹ приложения не подлежат применению при разрешении дела, в рамках которого было заявлено об исключительном случае неконституционности. Таким образом, в этой части обращение является неприемлемым.

31. Конституционный суд отмечает, что другим обязательным условием для рассмотрения обращения об исключительном случае неконституционности по существу является действие одного из конституционных прав по конкретному делу, рассматриваемому судебными инстанциями. Конституционному суду надлежит проверить, в свете приведенных автором обращения доводов, совершают ли оспариваемые положения вмешательство в одно из основных прав (см. ПКС № 12 от 6 апреля 2021 г., § 38; ОКС № 14 от 2 февраля 2021 г., §19; ОКС № 25 от 16 февраля 2021 г., § 22; ОКС № 30 от 18 марта 2021 г., §19; ОКС № 44 от 1 апреля 2021 г., § 20).

32. По мнению автора обращения, положения ст.27 ч.(5) Закона № 270 от 23 ноября 2018 года и п.8 приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года противоречат конституционным нормам ст.1 ч.(3) [достоинство человека], ст.16 [равенство], ст.23 ч.(2) [право каждого человека на знание своих прав и обязанностей] и ст.43 ч.(1) [право на труд и защиту труда].

33. Автор обращения считает, что п.2¹ приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года противоречит конституционным нормам ст.72 ч.(3) п.j) [виды законов] и ст.102 [акты Правительства]. Принимая во внимание тот факт, что в отношении указанных норм обращение было признано неприемлемым (см. выше § 30), Конституционный суд не проанализировал п.2¹ приложения с точки зрения соответствия ст.72 ч.(3) п.j) и ст.102 Конституции.

34. Что касается предполагаемого нарушения ст.1 ч.(3) Конституции, Конституционный суд в своих решениях подчеркнул, что указанная статья не имеет самостоятельного значения. Ее действие проявляется во взаимосвязи с одним из основных прав Конституции (см. ПКС № 6 от 10 марта 2020 г., § 25; ПКС № 13 от 21 мая 2020 г., § 41; ПКС № 25 от 29 октября 2020 г., § 29; ПКС № 2 от 12 января 2021 г., §20).

35. Касательно действия ст.23 ч.(2) Конституции, Конституционный суд подчеркивает, что автор обращения не приводит аргументы, подтверждающие значение и применимость по делу данной конституционной нормы. Автор обращения лишь называет данную статью, но не обосновывает противоречие ей оспариваемых положений. Таким образом, Конституционный суд не может разумно выявить ни одного аргумента, указывающего на неконституционность. Если бы Конституционный суд приступил к рассмотрению по существу обращений, сформулированных подобным образом, он заменил бы его авторов в изложении доводов о неконституционности, что приравнивается к контролю по собственной инициативе (ПКС № 12 от 6 апреля 2021 г., § 33).

36. Наряду с этим Конституционный суд отмечает, что ст.16 Конституции не имеет самостоятельного значения и подлежит применению только в соотношении с основным правом. Принцип недискриминации не является конституционным вопросом, если не нарушено основное право (ПКС № 2 от 12 января 2021 г., § 22). ЕСПЧ отметил, что ст.14 Конвенции, которая защищает лиц, находящихся в сопоставимой ситуации, от дискриминации в осуществлении прав и свобод, гарантированных Конвенцией, не имеет самостоятельного значения. Статья 14 Конвенции может играть важную самостоятельную роль, дополняя другие положения Конвенции и протоколов к ней (см. Emel Boyraz против Турции, 2 декабря 2014 г., § 40; Костел Гачу против Румынии, 23 июня 2015 г., § 47; Fábián против Венгрии, 5 сентября 2017 г., § 112).

37. Конституционный суд изучил соблюдение в обращении требования о применимости ст.16 Конституции, в частности, в соотношении с основным правом, гарантированным ст.43 Конституции, приведенным автором обращения.

38. Согласно ст.43 Конституции, каждый человек имеет право на труд, свободный выбор работы, справедливые и удовлетворительные условия труда, а также право на защиту от безработицы. В своих решениях Конституционный суд указал, что право на труд и защиту труда применяется во всех спорных случаях, связанных с оплатой труда (см. ПКС № 21 от 3 октября 2019 г., § 25; ПКС № 6 от 10 марта 2020 г., §28). Таким образом, Конституционный суд отмечает действие по делу ст.43 Конституции.

39. Конституционный суд напоминает, что равенство перед законом и властями означает отсутствие любой дискриминации, прямой или косвенной. Дискриминация имеет место тогда, когда к лицам, находящимся в аналогичных ситуациях, применяется различное отношение (прямая дискриминация) либо когда к лицам, находящимся в различных ситуациях, применяется одинаковое отношение (косвенная дискриминация), за исключением случаев, когда подобное отношение имеет объективное и обоснованное объяснение (см., в этом смысле, ПКС № 6 от 10 марта 2020 г., § 29; ПКС № 16 от 9 июня 2020 г., § 32; ПКС № 29 от 26 ноября 2020 г., § 18; ПКС № 2 от 12 января 2021 г., § 21). Конституционный суд подчеркивает, что для существования дифференцированного подхода первичным условием является сопоставимость ситуаций.

40. Законодатель установил, что в случае, когда новый порядок исчисления заработной платы, предусмотренный Законом № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, влечет за собой сокращение должностного оклада бюджетных работников, осуществляющих свою деятельность в той же или более высокой должности, в сравнении с среднемесячной заработной платой, рассчитанной до вступления закона в силу, этим работникам выплачивается разница в заработной плате (ст.27 ч.(1) Закона). Гарантия о выплате разницы в заработной плате применяется к периоду деятельности в соответствующей бюджетной единице в той же или более высокой должности (ст.27 ч.(5) Закона № 270/2018 и п.8 Приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года).

41. Автор обращения считает неконституционными оспариваемые положения в плане упущения законодателя устанавливать выплату разницы в заработной плате бюджетным работникам, назначенным на руководящую государственную должность до вступления в силу Закона № 270/2018 с целью обеспечения временного исполнения этой должности и которые после вступления в силу оспариваемых положений вернулись на прежнюю должность или перевелись на более низкую должность.

42. Ранее Конституционный суд установил, что законодательный пробел может стать предметом рассмотрения в Конституционном суде, если этим нарушается основное конституционное право (см., в этом смысле, ПКС № 12 от 6 апреля 2021 г., § 35).

43. Из материалов дела следует, что обеспечение временного исполнения руководящей должности и возвращение на прежнюю должность повлекло изменение трудовых отношений. Конституционный суд сравнил положение бюджетных работников, осуществлявших свою деятельность в том же бюджетном учреждении и в той же должности, трудовые отношения которых были изменены вследствие обеспечения временного исполнения обязанностей, с положением бюджетных работников, у которых трудовые отношения не изменились (i.e. занимали ту же должность). Принимая во внимание тот факт, что в рассматриваемом случае, когда вступил в силу Закон № 270/2018, бюджетный работник обеспечивал временное исполнение руководящей государственной должности, не став его обладателем (см. выше § 30), Конституционный суд не проанализировал положение бюджетных работников, в отношении которых был произведен перевод на более низкую должность.

44. Конституционный суд отмечает, что бюджетным работникам, занимающим ту же должность в том же бюджетном учреждении, у которых трудовые отношения не изменились, выплачивается разница в заработной плате. При этом бюджетным работникам, осуществляющим свою деятельность в том же бюджетном учреждении, но у которых трудовые отношения изменились в связи с обеспечением временного исполнения обязанностей, по окончании которого вернулись на прежнюю должность, разница в заработной плате не выплачивается.

45. Конституционный суд отмечает, что временное исполнение руководящей государственной должности предполагает конкретный срок, который заканчивается, когда прекращаются основания для возникшей вакансии. Лицо, обеспечивающее временное исполнение руководящей государственной должности, пользуется определенными гарантиями, а именно ope legis за ним на период временного исполнения обязанностей сохраняется прежняя должность. Таким образом, на период обеспечения временного исполнения обязанностей замещение другим лицом должности лица, обеспечивающего временное исполнение обязанностей, осуществляется на определенный период, обусловленный периодом обеспечения служащим временного исполнения обязанностей (ст.49 Закона № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего).

46. Конституционный суд отмечает, что лицо, обеспечивающее временное исполнение руководящей государственной должности, не становится обладателем этой должности. Напротив, он остается обладателем должности, которую занимал до временного исполнения обязанностей, а по истечении периода, на который временно исполнял руководящую должность, он возвращается на прежнюю должность и его трудовые отношения с бюджетным учреждением не прерываются.

47. Сопоставимость ситуации основывается на (i) беспрерывной деятельности в том же бюджетном учреждении, (ii) сохранении статуса обладателя одной и той же должности, (iii) исполнении одинаковых или сходных по сложности полномочий бюджетным работником, непрерывно занимающим ту же должность, и бюджетным работником, который после обеспечения временного исполнения обязанностей вернулся и продолжает занимать должность, обладателем которой он является. Тем не менее, в том что касается выплаты этим бюджетным работникам разницы в заработной плате, законодатель не установил равные условия. Конституционный суд заключает, что указанные бюджетные работники находятся в сопоставимой ситуации, однако оспариваемые положения устанавливают различное обращение.

48. Конституционный суд подчеркивает, что в этом случае встает вопрос различного обращения к бюджетным работникам в плане получения разницы в заработной плате в зависимости от изменения трудовых отношений в связи с обеспечением временного исполнения обязанностей. Чтобы узнать, является ли объективно и разумно оправданным различное обращение, то есть преследует ли оно правомерную цель и существует ли разумная соразмерность между используемыми средствами и преследуемой правомерной целью, Конституционный суд признал обращение приемлемым для рассмотрения по существу, считая применимыми конституционные нормы ст.1 ч.(3), признающие достоинство человека высшей ценностью, ст.16, закрепляющие принцип равенства, и ст.43 Конституции, гарантирующие право на труд и защиту труда.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

А. Аргументы автора обращения

49. В обоснование обращения об исключительном случае неконституционности автор утверждает, что работник, который временно обеспечивал исполнение более высокой должности до вступления закона в силу и вернулся на прежнюю должность после вступления закона в силу, получает меньшую заработную плату и подвержен дискриминации по сравнению с работником, который на момент вступления закона в силу занимал ту же должность. Таким образом, работники, обеспечивавшие временное исполнение обязанностей и возобновившие свою деятельность в прежней должности, не пользуются гарантиями по заработной плате, предусмотренными ст.27 закона. Тем самым были созданы различные условия вознаграждения лиц за исполнение одинаковых или сходных по сложности обязанностей. Эти лица находятся в одинаковой или сопоставимой ситуации, но обращение к ним является различным.

50. Автор обращения считает, что положение работника, вынужденного в условиях Закона № 270/2018 сделать выбор между временным продвижением по службе или переводом на другую должность, которая соответствует его профессиональным и личным предпочтениям, с одной стороны, и материальными правами, связанными с заработной платой с другой стороны, противоречит достоинству человека.

51. Автор обращения оспаривает ст.27 ч.(5) Закона № 270 от 23 ноября 2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере и п.8 приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года в части, не предусматривающей применение этих гарантий к лицам, которые после вступления закона в силу перешли на более низкую должность.

52. По мнению автора обращения, это законодательное упущение противоречит ст.1 ч.(3), ст.16 и ст.43 ч.(1) Конституции.

В. Аргументы органов власти и организаций, представивших свое мнение

53. В представленном мнении Парламент Республики Молдова отмечает, что выплата разницы в заработной плате, предусмотренная ст.27 Закона о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере, имеет целью поддерживать сократившиеся в результате принятия закона доходы бюджетных работников. Выплата разницы в заработной плате носит компенсационной характер и входит в пределы свободы усмотрения законодателя. Меры по сокращению заработной платы были обусловлены необходимостью привести социальную политику и политику в области штатного персонала в соответствие с бюджетными расходами. Тот факт, что только работникам, занимающим ту же или более высокую должность, выплачивается разница в заработной плате, не приводит к дискриминации работников, которые занимали более высокую должность на дату вступления закона в силу, а впоследствии перешли на более низкую должность.

54. Окончательные и переходные положения предусматривают применение положений закона к трудовым отношениям, существующим на 1 декабря 2018 года. Выплата разницы в заработной плате не обеспечивается на всем протяжении применения нового закона, в том числе в случае изменения трудовых отношений путем повышения в должности или перевода на более низкую должность.

55. Парламент отмечает, что в случае перевода с руководящей должности на исполнительную должность не выплачивается разница в заработной плате, поскольку 1 декабря 2018 года в действительности работник занимал руководящую должность в том же бюджетном учреждении. Данная ситуация не сопоставима с ситуацией работников, которые осуществляли свою деятельность в том же бюджетном учреждении и в той же исполнительной должности.

56. Правительство Республики Молдова в письменном мнении отмечает, что выплата разницы в заработной плате является компенсационной мерой, которую государство устанавливает исходя из имеющихся у него в наличии финансовых средств. Выплата разницы в заработной плате только служащим, работающим в том же бюджетном учреждении и занимающим ту же или более высокую должность, не может считаться дискриминационной мерой по отношению к работникам бюджетной сферы в случае их перевода на более низкую должность в сравнении с той, которую они занимали при вступлении в силу Закона № 270 от 23 ноября 2018 года. Тем более, что перевод лица на более низкую должность или понижение в должности составляет дисциплинарное взыскание. Следовательно, дифференцированный подход в отношении работников бюджетной сферы, занимавших ту же или более высокую должность, по сравнению с работниками, которые были переведены на более низкую должность или понижены в должности, является оправданным.

57. Народный адвокат представил в Конституционный суд мнение amicus curiae, в котором указал на пробел, допущенный законодателем в положениях ст.27 ч.(5) Закона о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере и п.8 приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года, исключающих категорию работников, которые после вступления закона в силу перешли на более низкую должность.

58. Касательно конкретного дела Совет по предупреждению и ликвидации дискриминации, и обеспечению равенства в представленном мнении отмечает, что в период, охватывающий 2017-2019 годы, государственный служащий прошел через вереницу освобождений и назначений. Бюджетный работник, в интересах которого был представлен запрос об исключительном случае неконституционности, находится в одинаковой ситуации с работниками, заключившими трудовой договор после вступления в силу Закона о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере. Поэтому лица, работавшие в бюджетном учреждении и с которыми трудовые отношения были изменены, находятся в другой ситуации по сравнению с лицами, принятыми на работу после вступления закона в силу. По настоящему исключительному случаю неконституционности Совет отмечает, что работники не находятся в одинаковом положении, и поэтому к ним не применим принцип равенства.

59. Союз адвокатов в представленном мнении отмечает, что законодательный пробел не относится к компетенции Конституционного суда, а рассмотрение дискриминационного обращения входит в компетенцию судов общей юрисдикции.

С. Оценка Конституционного суда

1. Общие принципы

60. Ранее Конституционный суд подчеркнул, что соблюдение принципа равенства предполагает предоставление одинаковых преимуществ всем лицам, за исключением случая, когда дифференцированный подход является объективно и разумно оправданным. Исходя из этого требования, принцип равенства, закрепленный в ст.16 Конституции, не запрещает любой дифференцированный подход, а лишь дифференцированный подход, лишенный обоснования (см. ПКС № 24 от 8 октября 2020 г., § 33; ПКС № 2 от 12 января 2021 г., § 40).

61. В практике ЕСПЧ отмечалось, что различия в обращении являются дискриминационными, если не имеют под собой объективного и разумного обоснования, то есть, если они не преследуют правомерную цель и не существует разумной соразмерности между используемыми средствами и преследуемой целью (см., в этой связи, Sejdić и Finci против Боснии и Герцеговины, 22 декабря 2009 г., § 42; Stummer против Австрии, 7 июля 2011 г., § 87; Khamtokhu иi Aksenchik против России, 24 января 2017 г., § 64).

62. Конституция в ст.43 гарантирует, что каждый человек имеет право на труд, свободный выбор работы, справедливые и удовлетворительные условия труда. Право на заработную плату вытекает из права на труд и является основным правом, защищаемым ст.43 Конституции (ПКС № 21 от 3 октября 2019 г., § 25; ПКС № 6 от 10 марта 2020 г., § 57).

63. Ранее Конституционный суд уточнил, что понятие "оплата труда" исходя из содержания ст.43 Конституции, необходимо трактовать в широком смысле. В частности, это понятие включает все нынешние или будущие преимущества при условии, что работодатель предоставляет работнику эти преимущества, в том числе косвенным путем, за выполненный труд на основании трудового договора или других законодательных положений (см. ПКС № 21 от 3 октября 2019 г., § 25; ПКС № 6 от 10 марта 2020 г., § 61).

2. Применение принципов при рассмотрении настоящего дела

а) О том, если дифференцированный подход преследует достижение правомерной цели

64. Конституционный суд предварительно отмечает, что положения ст.27 ч.(5) Закона № 270 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере и п.8 приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года устанавливают, что разница в заработной плате выплачивается за период деятельности в том же бюджетном учреждении бюджетным работникам: (i) занимающим ту же должность до и после вступления закона в силу или (ii) занимающим более высокую должность.

65. Конституционный суд отмечает, что в первом случае законодатель установил выплату разницы в заработной плате лицам, работающим в том же бюджетном учреждении и в той же должности. Под эту категорию подпадают работники, трудовые отношения которых не изменились в период вступления в силу Закона о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере. Следовательно, законодатель сохранил бюджетному работнику заработную плату за одинаковый труд, реализованный до (1 декабря 2018 года) и после вступления в силу Закона № 270/2018.

66. Проанализировав правомерную цель оспариваемых положений, Конституционный суд отмечает, что, согласно ст.1 ч.(2), цель Закона № 270 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере состоит в обеспечении прозрачной, справедливой, привлекательной, легко управляемой системы оплаты труда персонала бюджетной сферы, которая способна отражать и вознаграждать результат и в рамках которой основная заработная плата является основным элементом вознаграждения персонала. В ст.3 ч.(1) п.b) закона устанавливаются принципы единой системы оплаты труда, включая принцип недискриминации, справедливости и согласованности в смысле обеспечения единого подхода и равного вознаграждения за равноценный труд (см. ПКС № 6 от 10 марта 2020 г., § 77-78).

67. В информационной справке к проекту Закона о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере отмечается, что одной из социальных гарантий новой системы оплаты труда, направленных на индивидуальную защиту, является сохранение суммарного дохода лица, если новые правила приводят к сокращению заработной платы работника по сравнению с предыдущей.

68. Конституционный суд отмечает, что, невзирая на цели и принципы, заявленные законодателем, оспариваемые положения устанавливают дифференцированный подход к бюджетным работникам, которые на дату вступления закона в силу обеспечивали временное исполнение руководящей государственной должности. Ни в законе, ни в информационной справке к проекту закона Конституционный суд не обнаружил объективных и разумных рассуждений, оправдывающих применение дифференцированного подхода. В мнении Парламента делается ссылка на бюджетную политику государства.

69. Конституционный суд отмечает, что недостаточность бюджетных средств не является объективным и разумным основанием для ограничения конституционных прав (ПКС № 6 от 10 марта 2020 г., § 82). В подобных случаях ЕСПЧ подчеркнул, что ни многоплановость государственной бюджетной системы, ни отсутствие фондов или других средств не освобождает государство от выполнения своих обязательств, вытекающих из Конвенции (см., mutatis mutandis, Бурдов против России (№ 2), 15 января 2019 г., § 70; Федулов против России, 8 октября 2019 г., § 79-80).

70. Конституционный суд отмечает, что упущение законодателя включить бюджетных работников, которые на дату вступления в силу Закона № 270/2018 обеспечивали временное исполнение руководящей должности и впоследствии возобновили свою деятельность в прежней должности, в разряд работников, которым выплачивается разница в заработной плате, не преследует ни одну из правомерных целей, предусмотренных ст.54 ч.(2) Конституции.

71. Принимая во внимание этот вывод, Конституционный суд не считает необходимым переходить к следующему этапу анализа оспариваемых положений, считая их неконституционными ввиду того, что дифференцированный подход не является объективно и разумно обоснованным.

72. Подытоживая, Конституционный суд отмечает, что положения ст.27 ч.(5) Закона № 270 от 23 ноября 2018 года и п.8 приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года в части, касающейся упущения законодателя включить бюджетных работников, которые на дату вступления в силу Закона № 270/2018 обеспечивали временное исполнение руководящей должности и впоследствии возобновили свою деятельность в ранее занимаемой должности, в разряд бюджетных работников, которым выплачивается разница в заработной плате, противоречат ст.1 ч.(3), ст.16 и ст.43 Конституции, являясь неконституционными.

73. До внесения Парламентом и Правительством изменений в вышеуказанные положения Конституционный суд устанавливает временное решение, в соответствии с которым бюджетным работникам, осуществляющим непрерывную деятельность в том же бюджетном учреждении и обеспечивающим на дату вступления в силу Закона № 270/2018 временное исполнение руководящей государственной должности, при возобновлении своей деятельности в ранее занимаемой должности выплачивается разница в заработной плате.

74. В связи с этим Конституционный суд направит Парламенту представление в целях определения порядка выплаты разницы в заработной плате бюджетным работникам, которые на дату вступления в силу Закона № 270/2018 обеспечивали временное исполнение руководящей государственной должности и возобновили свою деятельность в ранее занимаемой должности.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.g) и ст.140 ч.(2) Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать частично обоснованным обращение об исключительном случае неконституционности, представленное по запросу адвоката Владимира Гросу в интересах истца Адриана Лупэческу, в рамках дела № 3-1567/2020, рассматриваемого судом Кишинэу, сектор Рышкань.

2. Признать неконституционными ст.27 ч.(5) Закона № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере и пункт 8 приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года в части, касающейся упущения включить бюджетных работников, которые на дату вступления в силу Закона № 270/2018 обеспечивали временное исполнение руководящей государственной должности и впоследствии возобновили свою деятельность в ранее занимаемой должности, в разряд работников, которым выплачивается разница в заработной плате.

3. До внесения изменений в ст.27 ч.(5) Закона № 270 от 23 ноября 2018 года и пункт 8 приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года бюджетным работникам, осуществляющим непрерывную деятельность в том же бюджетном учреждении и обеспечивающим на дату вступления в силу Закона № 270/2018 временное исполнение руководящей государственной должности, при возобновлении своей деятельности в ранее занимаемой должности выплачивается разница в заработной плате.

4. Признать неприемлемым обращение об исключительном случае неконституционности в части, касающейся пункта 2¹ приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года о введении в действие положений Закона № 270/2018 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере.

5. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Постановлением № 16 от 20 мая 2021 года Конституционный суд признал неконституционными ст.27 ч.(5) Закона № 270 от 23 ноября 2018 года и пункт 8 приложения № 6 к Постановлению Правительства № 1231 от 12 декабря 2018 года в части, касающейся упущения включить бюджетных работников, которые на дату вступления в силу Закона № 270/2018 обеспечивали временное исполнение руководящей государственной должности и впоследствии возобновили свою деятельность в ранее занимаемой должности, в разряд работников, которым выплачивается разница в заработной плате.

В целях устранения законодательного пробела Конституционный суд установил временное решение, с учетом суждений, изложенных в постановлении. В частности, до внесения Парламентом изменений в ст.27 ч.(5) Закона № 270 от 23 ноября 2018 года бюджетным работникам, осуществляющим непрерывную деятельность в том же бюджетном учреждении и обеспечивающим на дату вступления в силу Закона № 270/2018 временное исполнение руководящей государственной должности, при возобновлении своей деятельности в ранее занимаемой должности выплачивается разница в заработной плате.

Руководствуясь положениями ст.28¹ Закона о Конституционном суде и ст.79 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд просит Парламент рассмотреть настоящее представление и сообщить о результатах его рассмотрения в срок, предусмотренный законом.