Hotărâre nr.16 din 20.05.2021 privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din articolul 27 alin.(5) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar şi a punctelor 2/1 şi 8 din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018 pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar (asigurarea menţinerii salariilor personalului din unităţile bugetare) (sesizarea nr.168g/2020)

CURTEA CONSTITUŢIONALĂ

H O T Ă R Â R E

privind excepţia de neconstituţionalitate a unor prevederi din articolul 27 alin.(5)

din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în

sectorul bugetar şi a punctelor 2¹ şi 8 din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului

nr. 1231 din  12 decembrie 2018 pentru  punerea în aplicare a  prevederilor

Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar

(asigurarea menţinerii salariilor personalului din unităţile bugetare)

(sesizarea nr.168g/2020)

nr. 16  din  20.05.2021

 (în vigoare 20.05.2021) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr.137-141 art. 83 din 04.06.2021

* * *

În numele Republicii Moldova,

Curtea Constituţională, judecând în componenţa:

dnei Domnica MANOLE, Preşedinte,

dlui Nicolae ROŞCA,

dnei Liuba ŞOVA,

dlui Serghei ŢURCAN,

dlui Vladimir ŢURCAN, judecători,

cu participarea dnei Cristina Chihai, asistent judiciar,

Având în vedere sesizarea înregistrată pe 2 noiembrie 2020,

Examinând sesizarea menţionată în şedinţă publică,

Având în vedere actele şi lucrările dosarului,

Deliberând în camera de consiliu,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. La originea cauzei se află sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a următoarelor prevederi:

– textul "garanţiile prevăzute la alin.(1)-(3) se aplică pentru perioada de activitate în unitatea bugetară respectivă, în aceeaşi funcţie sau într-o funcţie mai avansată" din articolul 27 alin.(5) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar în partea care nu prevede aplicarea acestor garanţii angajaţilor bugetari transferaţi dintr-o funcţie superioară într-o funcţie inferioară după intrarea în vigoare a acestei Legi;

– punctul 2¹ din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018 pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar;

– textul "diferenţa de salariu şi plata compensatorie se achită pentru perioada de activitate în unitatea bugetară respectivă în aceeaşi funcţie sau într-o funcţie mai avansată" din punctul 8 din Anexa menţionată supra în partea care nu prevede aplicarea acestor garanţii angajaţilor bugetari transferaţi dintr-o funcţie superioară într-o funcţie inferioară după intrarea în vigoare a Legii nr.270/2018.

2. La baza sesizării stă o excepţie de neconstituţionalitate, ridicată de dl avocat Vladimir Grosu, în interesele dlui Adrian Lupăcescu, reclamant în dosarul nr.3-1567/2020, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani.

3. Sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate a fost trimisă la Curtea Constituţională de dl judecător Marcel Gandrabur de la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie.

4. Prin decizia Curţii Constituţionale din 13 aprilie 2021, sesizarea a fost declarată admisibilă, fără a se prejudeca fondul cauzei.

5. În procesul examinării sesizării, Curtea Constituţională a solicitat opiniile Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova, Guvernului, Avocatului Poporului, Consiliului pentru Prevenirea şi Eliminarea Discriminării şi Asigurarea Egalităţii, Centrului de Resurse Juridice din Moldova, Institutului de Cercetări Juridice, Politice şi Sociologice, Uniunii Avocaţilor.

6. În şedinţa publică a Curţii au fost prezenţi reprezentantul autorului sesizării dl avocat Vladimir Grosu, reprezentantul Parlamentului dl Radu Radu, consultant principal în Serviciul reprezentare la Curtea Constituţională şi organele de drept din cadrul Direcţiei Generale Juridice a Secretariatului Parlamentului şi reprezentantul Guvernului dl Andrei Balan, şef al Direcţiei expertiză juridică a Ministerului Finanţelor.

ÎN FAPT

A. CIRCUMSTANŢELE LITIGIULUI PRINCIPAL

7. Din sesizare rezultă că dl Adrian Lupăcescu a fost angajat, prin Ordinul nr.216 din 14 septembrie 2009, în funcţia de ofiţer de urmărire penală la Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi a Corupţiei. Prin efectul Legii nr.120 din 25 mai 2012 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative, Centrul pentru Combaterea Crimelor Economice şi a Corupţiei a fost reformat în Centrul Naţional Anticorupţie.

8. Pe 21 decembrie 2012, Centrul Naţional Anticorupţie (în continuare – CNA) a încheiat cu dl Adrian Lupăcescu contractul individual de muncă nr.111.

9. Pe 10 iulie 2017, prin Ordinul nr.204ps, CNA l-a numit pe maiorul Adrian Lupăcescu în funcţia de şef interimar al Direcţiei nr.3 din cadrul Direcţiei generale urmărire penală, temporar, pentru perioada detaşării din funcţie a dlui A. G., de pe 10 iulie 2017 până pe 10 ianuarie 2018, eliberându-l din funcţia deţinută anterior de ofiţer superior de urmărire penală pentru cazuri excepţionale. În legătură cu acest fapt, CNA şi dl Adrian Lupăcescu au semnat un acord adiţional la contractul individual de muncă nr.111 din 21 decembrie 2012.

10. Pe 6 noiembrie 2017, prin Ordinul nr.327ps, CNA l-a numit pe maiorul Adrian Lupăcescu în funcţia de şef al Direcţiei nr.3 din cadrul Direcţiei generale urmărire penală, temporar, pentru perioada detaşării titularului funcţiei dl A. G., de pe 6 noiembrie 2017 până pe 22 mai 2022, eliberându-l din funcţia deţinută anterior. În aceeaşi zi, CNA şi dl Adrian Lupăcescu au semnat un acord adiţional la contractul individual de muncă nr.111 din 21 decembrie 2012.

11. Pe 1 decembrie 2018 a intrat în vigoare Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, prin care s-au stabilit reguli noi de remunerare a muncii angajaţilor din sectorul bugetar, inclusiv a funcţionarilor publici din cadrul CNA.

12. În legătură cu revenirea persoanei detaşate, pe 19 septembrie 2019, prin Ordinul nr.248ps, CNA l-a numit pe locotenent-colonelul Adrian Lupăcescu în funcţia de ofiţer superior de urmărire penală pentru cazuri excepţionale al Direcţiei nr.3 din cadrul Direcţiei generale urmărire penală. Revenind la funcţia al cărei titular este, dl Adrian Lupăcescu nu beneficiază de garanţiile salariale prevăzute la articolul 27 din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, aşa cum beneficiază alţi angajaţi ai CNA care deţin aceeaşi funcţie.

13. Pe 21 mai 2020, dl Adrian Lupăcescu a depus o cerere prealabilă, prin care a solicitat recalcularea şi achitarea salariului începând din 19 septembrie 2019, cu aplicarea garanţiilor salariale prevăzute la articolul 27 din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar.

14. Prin răspunsul nr.14/3082 din 5 iunie 2020, CNA a refuzat recalcularea salariului, motivând că dl Adrian Lupăcescu a fost schimbat dintr-o funcţie cu statut de conducere într-o funcţie de execuţie şi, prin urmare, nu întruneşte condiţiile necesare pentru a beneficia de garanţiile prevăzute de Legea menţionată anterior.

15. Pe 9 iulie 2020, dl avocat Vladimir Grosu a depus, în interesele dlui Adrian Lupăcescu, o cerere de chemare în judecată împotriva CNA, prin care a solicitat anularea răspunsului nr.14/3082 din 5 iunie 2020 de respingere a recalculării şi achitării salariului cu aplicarea garanţiilor prevăzute la articolul 27 din Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, obligarea emiterii actului administrativ de efectuare a recalculării salariului ţinându-se cont de garanţiile menţionate, începând cu 19 septembrie 2019, cu achitarea diferenţei de salariu şi emiterea actului administrativ de stabilire a salariului prin prisma garanţiilor vizate, cu achitarea diferenţei de salariu.

16. Pe 20 octombrie 2020, dl avocat Vladimir Grosu a ridicat, în interesele dlui Adrian Lupăcescu, excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor articolului 27 alin.(5) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 şi a punctelor 2¹ şi 8 din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018, în partea care nu prevede aplicarea garanţiilor relevante în cazul persoanelor transferate dintr-o funcţie superioară într-o funcţie inferioară după intrarea în vigoare a acestei Legi.

17. Prin Încheierea din 21 octombrie 2020, Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani, a admis ridicarea excepţiei de neconstituţionalitate şi a trimis sesizarea la Curtea Constituţională, în vederea soluţionării acesteia.

B. LEGISLAŢIA PERTINENTĂ

18. Prevederile relevante ale Constituţiei sunt următoarele:

Articolul 1

Statul Republica Moldova

"[…]

(3) Republica Moldova este un stat de drept, democratic, în care demnitatea omului, drepturile şi libertăţile lui, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic reprezintă valori supreme şi sunt garantate."

Articolul 16

Egalitatea

"(1) Respectarea şi ocrotirea persoanei constituie o îndatorire primordială a statului.

(2) Toţi cetăţenii Republicii Moldova sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, fără deosebire de rasă, naţionalitate, origine etnică, limbă, religie, sex, opinie, apartenenţă politică, avere sau de origine socială."

Articolul 23

Dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle

"[…]

(2) Statul asigură dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle. În acest scop statul publică şi face accesibile toate legile şi alte acte normative."

Articolul 43

Dreptul la muncă şi la protecţia muncii

"(1) Orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului.

[...]."

19. Prevederile relevante ale Legii nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar sunt următoarele:

Articolul 27

Asigurarea menţinerii salariilor personalului din unităţile bugetare

"(1) În cazul în care, pentru unii salariaţi din unităţile bugetare, salariul lunar calculat începând cu 1 decembrie 2018 pentru o funcţie cu durata normală a timpului de muncă este mai mic decât salariul mediu lunar calculat anterior intrării în vigoare a prezentei legi, acestora li se va plăti diferenţa de salariu.

[…]

(5) Garanţiile prevăzute la alin.(1)–(3) se aplică pentru perioada de activitate în unitatea bugetară respectivă, în aceeaşi funcţie sau într-o funcţie mai avansată.

[…]."

20. Prevederile relevante ale Anexei nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018 pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar sunt următoarele:

Punctul 2¹

"În cazul în care, pentru unii salariaţi din unităţile bugetare (care au avut suspendate contractele individuale de muncă/raporturile de serviciu sau care nu au activat cu menţinerea funcţiei la data de 1 decembrie 2018 şi s-au reîncadrat în serviciu după 10 martie 2020), salariul lunar calculat pentru o funcţie cu durata normală a timpului de muncă este mai mic decât salariul mediu lunar calculat până la suspendarea contractelor individuale de muncă/raporturilor de serviciu, acestora li se va plăti diferenţa de salariu. Diferenţa de salariu se achită de către unităţile bugetare pentru această perioadă cu condiţia că salariatul îşi desfăşoară activitatea în aceeaşi unitate bugetară, în aceeaşi funcţie sau într-o funcţie mai avansată."

Punctul 8

"Diferenţa de salariu şi plata compensatorie se achită pentru perioada de activitate în unitatea bugetară respectivă în aceeaşi funcţie sau într-o funcţie mai avansată."

ÎN DREPT

A. ADMISIBILITATEA

21. Prin Decizia sa din 13 aprilie 2021, Curtea a confirmat respectarea, în prezenta cauză, a condiţiilor de admisibilitate a unei sesizări stabilite în jurisprudenţa sa constantă.

22. Curtea a observat că obiectul excepţiei de neconstituţionalitate îl constituie articolul 27 alin.(5) din Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, punctele 2¹ şi 8 din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018 pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar în partea care nu prevede aplicarea garanţiilor stabilite de Lege în cazul persoanelor transferate într-o funcţie inferioară. Prevederile contestate nu au făcut anterior obiect al controlului de constituţionalitate, prin prisma criticilor invocate de autorul sesizării.

23. În conformitate cu articolul 135 alin.(1) lit.a) din Constituţie, controlul constituţionalităţii legilor Parlamentului şi a hotărârilor Guvernului, în prezenta cauză a unor prevederi din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 şi din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018, ţine de competenţa Curţii Constituţionale.

24. Curtea a observat că excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată de către avocatul reclamantului într-un proces din faţa unei instanţe de drept comun. Astfel, sesizarea este formulată de către subiectul căruia i s-a conferit acest drept, în baza articolului 135 alin.(1) literele a) şi g) din Constituţie, aşa cum a fost interpretat acesta prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.2 din 9 februarie 2016.

25. Curtea a stabilit în jurisprudenţa sa, ca o condiţie de admisibilitate a sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, şi faptul că prevederile contestate sunt aplicabile la soluţionarea cauzei (a se vedea HCC nr.2 din 9 februarie 2016, punctul 1 din dispozitiv). Astfel, în lumina materialelor dosarului, Curtea va aprecia dacă prevederile contestate pot fi aplicate de către instanţa de judecată la soluţionarea cauzei în cadrul căreia a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate.

26. Excepţia de neconstituţionalitate a fost ridicată într-o cauză de contencios administrativ care are ca obiect examinarea unei cereri de chemare în judecată privind: (i) anularea răspunsului nr.14/3082 din 5 iunie 2020 de respingere a recalculării şi achitării salariului cu aplicarea garanţiilor prevăzute la articolul 27 din Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar; (ii) emiterea actului administrativ de efectuare a recalculării salariului, ţinându-se cont de garanţiile menţionate, începând cu 19 septembrie 2019, cu achitarea diferenţei de salariu; (iii) emiterea actului administrativ de stabilire a salariului prin prisma garanţiilor vizate, cu achitarea diferenţei de salariu.

27. Curtea a observat că, potrivit articolului 27 alin.(1) din Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, în cazul în care, pentru unii salariaţi din unităţile bugetare, salariul lunar calculat începând cu 1 decembrie 2018 pentru o funcţie cu durata normală a timpului de muncă este mai mic decât salariul mediu lunar calculat anterior intrării în vigoare a acestei legi, acestora li se va plăti diferenţa de salariu. Prevederile articolului 27 alin.(5) din aceeaşi Lege şi ale punctului 8 din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018 stabilesc că această diferenţă de salariu se achită pentru perioada de activitate în unitatea bugetară respectivă, în aceeaşi funcţie sau într-o funcţie avansată. Având în vedere că cerinţele autorului excepţiei se referă, inter alia, la o eventuală recalculare a salariului de angajat al instituţiei bugetare, Curtea a admis că instanţa de judecată va aplica prevederile menţionate supra în cauza pe care o examinează.

28. Curtea a observat că articolul 27 alin.(5) din Lege şi punctul 8 din Anexa menţionată supra stabilesc, de asemenea, achitarea plăţilor compensatorii în cazul angajaţilor bugetari al căror salariu lunar calculat începând cu 1 decembrie 2018 este mai mic de 2200 de lei (articolul 27 alin.(2) din Lege). Având în vedere că în cazul prezentei excepţii de neconstituţionalitate angajatul bugetar nu întruneşte condiţiile legale pentru achitarea plăţilor compensatorii, Curtea nu a analizat acest capăt al sesizării.

29. Curtea a reţinut că punctul 2¹ din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018 stabileşte achitarea diferenţei de salariu pentru persoanele care au avut suspendate contractele individuale de muncă/raporturile de serviciu sau care nu au activat cu menţinerea funcţiei la data de 1 decembrie 2018 şi s-au reîncadrat în funcţie după 10 martie 2020.

30. Sub acest aspect, din materialele cauzei rezultă că persoana în interesele căreia a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate a activat neîntrerupt în aceeaşi instituţie bugetară şi o perioadă determinată a asigurat interimatul unei funcţii publice de conducere. După expirarea interimatului, angajatul bugetar a revenit la funcţia deţinută anterior al cărei titular era. În acest caz, nu se întrunesc condiţiile reglementate în punctul 2¹ din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018, deoarece contractul individual de muncă/raporturile de serviciu nu au fost suspendate, de asemenea, persoana nu a fost în situaţia în care nu a activat cu menţinerea funcţiei şi, prin urmare, ea nu a fost reîncadrată în serviciu. De asemenea, faptul că ordinele prin care s-a dispus modificarea raporturilor de serviciu prin asigurarea interimatului unei funcţii publice de conducere operează cu termenul de "numire" nu poate fi imputat angajatului bugetar şi nu schimbă natura juridică a instituţiei interimatului (a se vedea § 8-10, 12 din hotărâre). Aşadar, Curtea a observat că prevederile punctului 2¹ din Anexă nu sunt aplicabile la soluţionarea cauzei în care a fost ridicată excepţia de neconstituţionalitate. Prin urmare, acest capăt al sesizării este inadmisibil.

31. Curtea a reţinut că o altă condiţie obligatorie pentru ca excepţia de neconstituţionalitate să poată fi examinată în fond este incidenţa unui drept fundamental. Astfel, Curtea va analiza, prin prisma argumentelor autorului sesizării, dacă prevederile contestate reprezintă o ingerinţă într-un drept fundamental (a se vedea HCC nr.12 din 6 aprilie 2021, § 38; DCC nr.14 din 2 februarie 2021, § 19; DCC nr.25 din 16 februarie 2021, § 22; DCC nr.30 din 18 martie 2021, § 19; DCC nr.44 din 1 aprilie 2021, § 20).

32. Autorul sesizării a susţinut că prevederile articolului 27 alin.(5) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 şi ale punctului 8 din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018 contravin articolelor 1 alin.(3) [demnitatea omului], 16 [egalitatea], 23 alin.(2) [dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle] şi 43 alin.(1) [dreptul la muncă şi la protecţia muncii] din Constituţie.

33. De asemenea, autorul sesizării a pretins că punctul 2¹ din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018 este contrar articolelor 72 alin.(3) lit.j) [categorii de legi] şi 102 [actele Guvernului] din Constituţie. Având în vedere că în partea referitoare la prevederile în discuţie sesizarea a fost declarată inadmisibilă (a se vedea § 30 supra), Curtea nu a analizat pretinsa neconformitate a punctului 2¹ din Anexă cu articolele 72 alin.(3) lit.j) şi 102 din Constituţie.

34. Cu privire la incidenţa articolului 1 alin.(3) din Constituţie, Curtea a stabilit, în jurisprudenţa sa, că acesta nu are o aplicabilitate de sine stătătoare. El poate fi invocat, în special, dacă se constată aplicabilitatea lui împreună cu un drept fundamental (a se vedea HCC nr.6 din 10 martie 2020, § 25; HCC nr.13 din 21 mai 2020, § 41; HCC nr.25 din 29 octombrie 2020, § 29; HCC nr.2 din 12 ianuarie 2021, § 20).

35. Cu privire la incidenţa articolului 23 alin.(2) din Constituţie, Curtea a observat că autorul sesizării nu a argumentat relevanţa şi pertinenţa acestei norme constituţionale. Autorul sesizării face trimitere la articolul constituţional menţionat supra fără a fundamenta contrarietatea dispoziţiilor contestate cu acesta. Astfel, Curtea nu poate identifica în mod rezonabil nicio critică de neconstituţionalitate. Dacă ar proceda la examinarea fondului sesizărilor formulate de o asemenea manieră, Curtea Constituţională s-ar substitui autorilor lor în invocarea argumentelor de neconstituţionalitate, fapt care ar echivala cu un control din oficiu (HCC nr.12 din 6 aprilie 2021, § 33).

36. De asemenea, Curtea a subliniat că articolul 16 nu poate fi aplicat de sine stătător, ci doar dacă este coroborat cu un drept fundamental. Principiul nediscriminării nu constituie o problemă de constituţionalitate atât timp cât nu este afectat un drept fundamental (HCC nr.2 din 12 ianuarie 2021, § 22). De asemenea, şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului a menţionat că articolul 14 din Convenţie, care protejează persoanele aflate în situaţii similare de orice discriminare în exercitarea drepturilor şi libertăţilor garantate de Convenţie, nu are o existenţă independentă. Articolul 14 din Convenţie poate juca un rol autonom important prin completarea celorlalte dispoziţii ale Convenţiei şi ale Protocoalelor la aceasta (a se vedea Emel Boyraz v. Turcia, 2 decembrie 2014, § 40; Costel Gaciu v. România, 23 iunie 2015, § 47; Fábián v. Ungaria, 5 septembrie 2017, § 112).

37. Curtea a analizat dacă sesizarea respectă condiţia referitoare la aplicabilitatea articolului 16 din Constituţie, în special dacă este incident dreptul fundamental garantat de articolul 43 din Constituţie, invocat de autorul sesizării.

38. Potrivit articolului 43 din Constituţie, orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă, precum şi la protecţia împotriva şomajului. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că dreptul la muncă şi protecţia muncii este aplicabil în cazurile în care sunt revendicate drepturi salariale (a se vedea HCC nr.21 din 3 octombrie 2019, § 25; HCC nr.6 din 10 martie 2020, § 28). Prin urmare, articolul 43 din Constituţie este incident.

39. Curtea a reamintit că egalitatea în faţa legii şi a autorităţilor publice presupune lipsa oricărei discriminări directe sau indirecte. Discriminarea are loc atunci când persoanele care se află în situaţii asemănătoare sunt tratate în mod diferit (discriminare directă) sau atunci când persoanele care se află în situaţii diferite sunt tratate în acelaşi mod (discriminare indirectă), cu excepţia cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv şi rezonabil (a se vedea, în acest sens, HCC nr.6 din 10 martie 2020, § 29; HCC nr.16 din 9 iunie 2020, § 32; HCC nr.29 din 26 noiembrie 2020, § 18; HCC nr.2 din 12 ianuarie 2021, § 21). Curtea a subliniat că o condiţie primordială pentru existenţa tratamentului diferenţiat o reprezintă caracterul comparabil al situaţiilor.

40. Curtea a reţinut că, în cazul în care noua modalitate de calculare a salariului stabilit de Legea nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare ar putea să conducă la reducerea salariului de funcţie al salariaţilor bugetari care activează în aceeaşi funcţie sau într-o funcţie avansată comparativ cu salariul mediu lunar calculat anterior intrării în vigoare a acestei Legi, legislatorul a prevăzut achitarea diferenţei de salariu (art.27 alin.(1) din Lege). Garanţia de achitare a diferenţei de salariu se aplică doar pentru perioada de activitate în aceeaşi unitate bugetară, în aceeaşi funcţie sau într-o funcţie mai avansată (articolul 27 alin.(5) din Legea nr.270/2018 şi punctul 8 din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018).

41. Autorul sesizării a pretins neconstituţionalitatea prevederilor contestate din perspectiva omisiunii de a reglementa achitarea diferenţei de salariu pentru angajaţii bugetari care au fost numiţi până la intrarea în vigoare a Legii nr.270/2018 într-o funcţie publică de conducere pentru a asigura interimatul şi apoi au revenit în funcţia deţinută anterior interimatului ori s-au transferat într-o funcţie inferioară după intrarea în vigoare a prevederilor contestate.

42. În jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că omisiunea legislativă poate constitui obiect de examinare al Curţii Constituţionale dacă această omisiune afectează un drept constituţional fundamental (a se vedea, în acest sens, HCC nr.12 din 6 aprilie 2021, § 35).

43. Din materialele cauzei, Curtea a observat că asigurarea interimatului unei funcţii de conducere şi revenirea la funcţia anterioară au avut loc pe baza modificării raporturilor de muncă. Astfel, Curtea a comparat situaţia angajaţilor bugetari care au activat în aceeaşi instituţie bugetară, titulari ai aceleiaşi funcţii, ale căror raporturi de muncă s-au modificat prin asigurarea interimatului pe o perioadă determinată, cu situaţia angajaţilor bugetari care nu au avut raporturile de muncă modificate (i.e. care au activat în aceeaşi funcţie). Având în vedere că în cazul prezentei excepţii de neconstituţionalitate angajatul bugetar a asigurat interimatul unei funcţii publice de conducere (fără a deveni titularul acesteia) la data intrării în vigoare a Legii nr.270/2018 (a se vedea § 30), Curtea nu a analizat situaţia angajaţilor bugetari transferaţi într-o funcţie inferioară.

44. Curtea a observat că, pe de o parte, angajaţilor bugetari care au activat în aceeaşi unitate bugetară, în aceeaşi funcţie şi ale căror raporturi de muncă nu au fost modificate li se achită diferenţa de salariu. Pe de altă parte, angajaţilor bugetari care au activat în aceeaşi unitate bugetară, ale căror raporturi de muncă s-au modificat prin asigurarea interimatului, la încetarea căruia au revenit în funcţia ai cărei titulari sunt, exercitată anterior interimatului, nu li se achită diferenţa de salariu.

45. Curtea a reţinut că interimatul unei funcţii publice de conducere se instituie pe un termen determinat, care finalizează odată cu încetarea motivelor vacanţei funcţiei respective. Persoana care asigură interimatul unei funcţii publice de conducere se bucură de unele garanţii, şi anume ope legis, rămâne (pe perioada interimatului) titular al funcţiei deţinute până la intervenirea interimatului. Astfel, pe perioada asigurării interimatului, ocuparea de către o altă persoană a funcţiei persoanei care asigură interimatul se face pe o perioadă determinată de perioada asigurării interimatului de către titularul funcţiei (articolul 49 din Legea nr.158 din 4 iulie 2008 cu privire la funcţia publică şi statutul funcţionarului public).

46. Aşadar, Curtea a reţinut că persoana care asigură interimatul unei funcţii de conducere nu devine titularul acesteia. Din contră, el rămâne titular al funcţiei exercitate până la instituirea interimatului, iar la expirarea interimatului, revine la funcţia sa, aflându-se într-un raport de serviciu neîntrerupt cu unitatea bugetară.

47. Situaţia comparabilă se bazează pe (i) activitatea continuă/neîntreruptă în aceeaşi unitate bugetară, (ii) menţinerea calităţii de titular al uneia şi aceleiaşi funcţii, (iii) exercitarea unor atribuţii identice sau similare după complexitate de către angajatul bugetar care a activat neîntrerupt în aceeaşi funcţie şi angajatul bugetar care a revenit la funcţia exercitată anterior asigurării interimatului şi continuă să activeze în funcţia al cărei titular este. Totuşi, legislatorul nu a prevăzut condiţii egale în materia achitării diferenţei de salariu angajaţilor bugetari în discuţie. Astfel, Curtea a reţinut că angajaţii bugetari în discuţie se află în situaţii comparabile, dar sunt trataţi în mod diferit de prevederile contestate.

48. Prin urmare, Curtea a stabilit că situaţia în discuţie ridică problema unui tratament diferenţiat între angajaţii bugetari în funcţie de modificarea raporturilor de muncă prin asigurarea interimatului în privinţa achitării diferenţei de salariu. Pentru a vedea dacă tratamentul diferenţiat instituit este justificat în mod obiectiv şi rezonabil, i.e. dacă acesta urmăreşte realizarea unui scop legitim şi dacă există o legătură rezonabilă de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul legitim urmărit, Curtea a declarat sesizarea admisibilă pentru examinare în fond şi a considerat că acest caz trebuie examinat prin prisma articolelor 1 alin.(3), care protejează demnitatea omului ca valoare supremă, 16, care stabileşte principiul egalităţii, şi 43 din Constituţie, care garantează dreptul la muncă şi la protecţia muncii.

B. FONDUL CAUZEI

A. Argumentele autorului sesizării

49. În argumentarea sesizării privind excepţia de neconstituţionalitate, autorul susţine că salariatul care, până la intrarea în vigoare a legii, a fost transferat temporar pentru a asigura interimatul unei funcţii avansate şi, după intrarea în vigoare a Legii, a revenit în funcţia deţinută anterior este remunerat în mod diferit şi discriminatoriu în comparaţie cu salariatul care a activat neîntrerupt în aceeaşi funcţie la momentul intrării în vigoare a Legii. Prin urmare, salariaţii care au asigurat interimatul unei funcţii, apoi au revenit în aceeaşi funcţie nu beneficiază de garanţiile salariale prevăzute de articolul 27 din Lege. Astfel, sunt create condiţii pentru o salarizare diferită a persoanelor pentru exercitarea unor atribuţii identice sau similare după complexitate. Aceste persoane se află în poziţii similare sau cel puţin comparabile, dar sunt trataţi în mod diferit.

50. De asemenea, autorul sesizării susţine că situaţia angajatului de a face alegere, în condiţiile Legii nr.270/2018, între promovare (temporară) sau transfer într-o altă funcţie similară, care corespunde cu preferinţele profesionale şi personalitatea angajatului, pe de o parte, şi drepturile salariale (materiale), pe de altă parte, este contrară demnităţii omului.

51. Aşadar, autorul contestă articolul 27 alin.(5) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar şi punctul 8 din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018 în partea care nu prevede aplicarea acestor garanţii în cazul persoanelor transferate dintr-o funcţie superioară într-o funcţie inferioară după intrarea în vigoare a acestei Legi.

52. În opinia autorului sesizării, această omisiune legislativă este contrară articolelor 1 alin.(3), 16 şi 43 alin.(1) din Constituţie.

B. Argumentele autorităţilor şi ale organizaţiilor care şi-au prezentat opiniile

53. În opinia prezentată Curţii, Parlamentul Republicii Moldova menţionează că articolul 27 din Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar prevede plata unei diferenţe de salariu pentru a susţine venitul salarial al bugetarilor al cărui cuantum a fost diminuat prin această lege. Diferenţa de salariu reprezintă o plată compensatorie care ţine de marja discreţionară a legislatorului. Adoptarea acestor măsuri de diminuare a salariului a avut loc în condiţiile politicii sociale şi de personal care urma să se încadreze în cheltuielile bugetare. Achitarea diferenţei de salariu doar angajaţilor care activau în aceeaşi funcţie sau într-o funcţie avansată nu instituie un tratament discriminatoriu al angajaţilor care exercitau o funcţie avansată la data intrării în vigoare a Legii, iar ulterior au fost transferaţi într-o funcţie inferioară.

54. De asemenea, dispoziţiile finale şi tranzitorii prevăd aplicarea prevederilor Legii raporturilor de muncă existente pe data de 1 decembrie 2018. Această diferenţă de salariu nu este asigurată pe tot parcursul aplicării legii noi, inclusiv în cazul modificării raporturilor de muncă prin avansare sau transfer într-o funcţie inferioară.

55. Parlamentul mai menţionează că în cazul transferului dintr-o funcţie de conducere într-o funcţie de execuţie nu se achită diferenţa de salariu, pentru că, pe 1 decembrie 2018, angajatul era efectiv angajat într-o funcţie de conducere în aceeaşi unitate bugetară. Această situaţie nu este comparabilă cu situaţia angajaţilor care au activat în aceeaşi unitate bugetară şi în aceeaşi funcţie de execuţie.

56. În opinia sa scrisă, Guvernul Republicii Moldova menţionează că diferenţa de salariu constituie o măsură compensatorie care poate fi stabilită de către stat în funcţie de resursele financiare disponibile. Aşadar, achitarea diferenţei de salariu doar în cazul angajaţilor bugetari care activau în aceeaşi unitate bugetară, în aceeaşi funcţie sau într-o funcţie avansată nu poate fi calificată o măsură discriminatorie în raport cu angajaţii din sectorul bugetar care au fost transferaţi într-o funcţie inferioară celei deţinute la data intrării în vigoare a Legii nr.270 din 23 noiembrie 2018. De altfel, transferul într-o funcţie inferioară sau retrogradarea persoanei constituie o sancţiune disciplinară. Prin urmare, este justificat tratamentul diferenţiat dintre angajaţii din sectorul bugetar care activau în aceeaşi funcţie sau într-o funcţie avansată în comparaţie cu angajaţii transferaţi într-o funcţie inferioară sau retrogradaţi.

57. De asemenea, Curtea Constituţională a primit o opinie amicus curiae din partea Avocatului Poporului. În opinia sa, Avocatul Poporului menţionează că legislatorul a admis un vid legislativ în prevederile articolului 27 alin.(5) din Legea privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar şi ale punctului 8 din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018 sub aspectul excluderii categoriei de salariaţi care au fost transferaţi dintr-o funcţie superioară într-o funcţie inferioară, după intrarea în vigoare a Legii.

58. În opinia prezentată Curţii, Consiliul pentru Prevenirea şi Eliminarea Discriminării şi Asigurarea Egalităţii menţionează că, în cazul acestei excepţii de neconstituţionalitate, funcţionarul public a trecut printr-o succesiune de eliberări şi numiri în funcţie în perioada anilor 2017-2019. Astfel, angajatul bugetar în privinţa căruia s-a ridicat excepţia de constituţionalitate se află într-o situaţie similară cu persoanele angajate după intrarea în vigoare a Legii privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar. Prin urmare, persoanele care au activat în unitatea bugetară şi ale căror raporturi de muncă au fost modificate se află în situaţii diferite faţă de persoanele care au fost angajate după intrarea în vigoare a Legii. În cazul prezentei excepţii de neconstituţionalitate, angajaţii bugetari nu se mai află în situaţii similare pentru a fi aplicabil principiul egalităţii.

59. În opinia prezentată Curţii, Uniunea Avocaţilor menţionează că omisiunea legislativă nu ţine de competenţa Curţii Constituţionale, iar examinarea tratamentului discriminatoriu ţine de competenţa instanţei de drept comun.

C. Aprecierea Curţii

1. Principii generale

60. Curtea a subliniat că respectarea principiului egalităţii presupune acordarea aceloraşi avantaje tuturor persoanelor aflate în situaţii similare, cu excepţia cazului în care se demonstrează că tratamentul diferenţiat este justificat în mod obiectiv şi rezonabil. Această condiţie demonstrează că principiul egalităţii nu are în vedere interzicerea oricărui tratament diferenţiat, ci doar a tratamentelor diferenţiate nejustificate (a se vedea HCC nr.24 din 8 octombrie 2020, § 33; HCC nr.2 din 12 ianuarie 2021, § 40).

61. De asemenea, Curtea Europeană afirmă în jurisprudenţa sa că tratamentele diferenţiate sunt discriminatorii dacă nu au o justificare obiectivă şi rezonabilă, adică dacă nu urmăresc un scop legitim sau dacă nu există o relaţie rezonabilă de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul urmărit (a se vedea, în acest sens, Sejdić şi Finci v. Bosnia şi Herţegovina, 22 decembrie 2009, § 42; Stummer v. Austria, 7 iulie 2011, § 87; Khamtokhu şi Aksenchik v. Rusia, 24 ianuarie 2017, § 64).

62. Constituţia garantează, prin articolul 43, că orice persoană are dreptul la muncă, la libera alegere a muncii, la condiţii echitabile şi satisfăcătoare de muncă. Dreptul la salariu derivă din dreptul la muncă şi constituie un drept fundamental protejat de articolul 43 din Constituţie (HCC nr.21 din 3 octombrie 2019, § 25; HCC nr.6 din 10 martie 2020, § 57).

63. În jurisprudenţa sa, Curtea a precizat că noţiunea de remuneraţie, în sensul articolului 43 din Constituţie, trebuie interpretată într-un sens larg. Aceasta cuprinde, în special, toate avantajele prezente sau viitoare, cu condiţia să fie acordate, chiar dacă indirect, de către angajator lucrătorului pentru munca prestată de acesta, în baza unui contract de muncă sau a unor dispoziţii legale (a se vedea HCC nr.21 din 3 octombrie 2019, § 25; HCC nr.6 din 10 martie 2020, § 61).

2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză

a) Dacă tratamentul diferenţiat urmăreşte realizarea unui scop legitim

64. Cu titlu preliminar, Curtea reţine că prevederile articolului 27 alin.(5) din Legea nr.270 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar şi ale punctului 8 din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018 stabilesc că diferenţa de salariu se achită pentru perioada de activitate în aceeaşi unitate bugetară salariaţilor bugetari: (i) care au activat în aceeaşi funcţie până şi după data intrării în vigoare a Legii sau (ii) care activează într-o funcţie avansată.

65. În prima situaţie, Curtea reţine că legislatorul a stabilit achitarea diferenţei de salariu pentru persoanele care au activat în aceeaşi unitate bugetară şi în aceeaşi funcţie. Acest caz se referă la angajaţii ale căror raporturi de muncă nu au fost modificate pe perioada intrării în vigoare a Legii privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar. Prin urmare, legislatorul a urmărit menţinerea aceluiaşi salariu pentru munca identică prestată de către angajatul bugetar până la intrarea în vigoare a Legii nr.270/2018, i. e. 1 decembrie 2018, şi, respectiv, după intrarea în vigoare a acestei Legi.

66. Analizând scopul legitim al prevederilor contestate, Curtea reţine că, potrivit articolului 1 alin.(2) din Legea nr.270 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar, scopul legii constă în asigurarea unui sistem de salarizare a personalului din sectorul bugetar transparent, echitabil, atractiv, simplu de gestionat, capabil să reflecte şi să remunereze performanţa, în cadrul căruia salariul de bază să reprezinte principalul element al remuneraţiei personalului. Totodată, articolul 3 alin.(1) lit.b) din aceeaşi Lege stabileşte principiile sistemului unitar de salarizare, inclusiv principiul nediscriminării, echităţii şi coerenţei, în sensul asigurării tratamentului egal şi a remunerării egale pentru muncă de valoare egală (a se vedea HCC nr.6 din 10 martie 2020, § 77-78).

67. În nota informativă la proiectul de Lege privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar se menţionează că una din garanţiile sociale (protecţia personală) ale noului sistem de salarizare vizează menţinerea venitului salarial total, în cazul în care, conform noilor reguli de salarizare, angajatului i se calculează un salariu mai mic decât cel anterior.

68. Curtea constată că prevederile contestate, contrar scopurilor şi principiilor declarate de legislator, instituie un tratament diferenţiat al angajaţilor bugetari care au asigurat interimatul unei funcţii publice de conducere la data intrării în vigoare a Legii. Curtea nu identifică raţionamente care ar justifica în mod obiectiv şi rezonabil acest tratament diferenţiat nici în lege, nici în nota informativă la proiectul de lege. În opinia prezentată de Parlament se face trimitere şi la politica bugetară a statului.

69. Curtea reiterează că insuficienţa declarată a resurselor bugetare nu reprezintă un raţionament obiectiv şi rezonabil pentru restrângerea drepturilor constituţionale (HCC nr.6 din 10 martie 2020, § 82). În situaţii similare şi Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut că nici complexitatea sistemului bugetar de stat şi nici lipsa de fonduri sau alte resurse nu pot exonera statul de obligaţiile sale în baza Convenţiei (a se vedea, mutatis mutandis, Burdov v. Rusia (nr.2), 15 ianuarie 2019, § 70; Fedulov v. Rusia, 8 octombrie 2019, § 79-80).

70. Aşadar, Curtea reţine că omisiunea legislatorului de a include angajaţii bugetari care la data intrării în vigoare a Legii nr.270/2018 au exercitat interimatul unei funcţii de conducere şi ulterior au revenit la funcţia exercitată anterior interimatului în categoria angajaţilor cărora li se achită diferenţa de salariu nu urmăreşte nici unul din scopurile legitime prevăzute de articolul 54 alin.(2) din Constituţie.

71. Având în vedere această concluzie, Curtea nu va trece la următoarea etapă a testului, considerând că normele analizate nu sunt constituţionale, deoarece tratamentul diferenţiat nu a fost justificat în mod obiectiv şi rezonabil.

72. Rezumând cele menţionate supra, Curtea conchide că prevederile articolului 27 alin.(5) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 şi ale punctului 8 din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018, în partea referitoare la omisiunea includerii angajaţilor bugetari care la data intrării în vigoare a Legii nr.270/2018 au asigurat interimatul unei funcţii publice de conducere şi care ulterior au revenit la funcţia exercitată anterior interimatului în categoria angajaţilor bugetari cărora li se achită diferenţa de salariu, contravin articolelor 1 alin.(3), 16 şi 43 din Constituţie şi, prin urmare, sunt neconstituţionale.

73. Totodată, până la modificarea prevederilor menţionate supra de către Parlament şi Guvern, Curtea va institui o soluţie provizorie, potrivit căreia angajaţilor bugetari care au activat neîntrerupt în aceeaşi unitate bugetară şi care la data intrării în vigoare a Legii nr.270/2018 au asigurat interimatul unei funcţii publice de conducere, la revenirea în funcţia exercitată anterior interimatului, li se va achita diferenţa de salariu.

74. În aceste condiţii, Curtea va emite o Adresă pentru Parlament, în vederea reglementării modului de stabilire a diferenţei de salariu pentru angajaţii bugetari care la data intrării în vigoare a Legii nr.270/2018 au asigurat interimatul unei funcţii publice de conducere şi au revenit la funcţia exercitată anterior interimatului.

Din aceste motive, în baza articolelor 135 alin.(1) lit.g), 140 alin.(2) din Constituţie, 26 din Legea cu privire la Curtea Constituţională, 6, 61, 62 lit.a) şi 68 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea Constituţională

HOTĂRĂŞTE:

1. Se admite parţial sesizarea privind excepţia de neconstituţionalitate, ridicată de dl avocat Vladimir Grosu, în interesele dlui Adrian Lupăcescu, reclamant în dosarul nr.3-1567/2020, pendinte la Judecătoria Chişinău, sediul Râşcani.

2. Se declară neconstituţionale articolul 27 alin.(5) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar şi punctul 8 din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018, în partea ce ţine de omisiunea includerii în categoria angajaţilor bugetari cărora li se achită diferenţa de salariu a angajaţilor bugetari care la data intrării în vigoare a Legii nr.270/2018 au asigurat interimatul unei funcţii publice de conducere şi au revenit la funcţia exercitată anterior interimatului.

3. Până la modificarea articolului 27 alin.(5) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 şi a punctului 8 din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018, angajaţilor bugetari care au activat neîntrerupt în aceeaşi unitate bugetară şi care la data intrării în vigoare a Legii nr.270/2018 au asigurat interimatul unei funcţii publice de conducere, la revenirea în funcţia exercitată anterior interimatului, li se va achita diferenţa de salariu.

4. Se declară inadmisibilă sesizarea în partea privind excepţia de neconstituţionalitate a punctului 2¹ din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018 pentru punerea în aplicare a prevederilor Legii nr.270/2018 privind sistemul unitar de salarizare în sectorul bugetar.

5. Prezenta hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

ADRESĂ

Prin Hotărârea nr.16 din 20 mai 2021, Curtea Constituţională a declarat neconstituţional articolul 27 alin.(5) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018 şi punctul 8 din Anexa nr.6 la Hotărârea Guvernului nr.1231 din 12 decembrie 2018, în partea ce ţine de omisiunea includerii în categoria angajaţilor bugetari cărora li se achită diferenţa de salariu a angajaţilor bugetari care la data intrării în vigoare a Legii nr.270/2018 au asigurat interimatul unei funcţii publice de conducere şi au revenit la funcţia exercitată anterior interimatului.

În vederea evitării unui vid legislativ, Curtea a stabilit o soluţie provizorie, având în vedere raţionamentele din hotărârea pronunţată. În particular, până la modificarea de către Parlament a articolului 27 alin.(5) din Legea nr.270 din 23 noiembrie 2018, angajaţilor bugetari care au activat neîntrerupt în aceeaşi unitate bugetară şi care la data intrării în vigoare a Legii nr.270/2018 au asigurat interimatul unei funcţii publice de conducere, la revenirea în funcţia exercitată anterior interimatului, li se va achita diferenţa de salariu.

Aşadar, în conformitate cu prevederile articolelor 28¹ din Legea cu privire la Curtea Constituţională şi 79 din Codul jurisdicţiei constituţionale, Curtea îi solicită Parlamentului să examineze prezenta adresă şi să-i fie comunicate rezultatele examinării acesteia în termenul prevăzut de lege.