Постановление N 16 от 30.05.2016 об аудиторских миссиях по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 год и о долге публичного сектора, государственных гарантиях и государственном рекредитовании за 2015 год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

об аудиторских миссиях по Отчету Правительства об исполнении государственного

бюджета за 2015 год и о долге публичного сектора, государственных

гарантиях и государственном рекредитовании за 2015 год

№ 16  от  30.05.2016

 (в силу 15.07.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 206-214 ст. 19 от 15.07.2016

* * *

Счетная палата в присутствии министра финансов г-на Октавиана Армашу, заместителя министра финансов г-жи Марии Кэрэуш, начальника Главной государственной налоговой инспекции г-на Сергея Пушкуцы, заместителя генерального директора Таможенной службы г-на Григория Ионицова, начальника Главного управления Государственного казначейства Министерства финансов г-жи Нины Лупан, начальника главного управления публичного долга Министерства финансов г-жи Елены Матвеевой, руководителя ГП “Государственной регистрационной палаты” г-на Виктора Чеботаря, заместителя директора Агентства публичной собственности г-жи Дорины Чеботарян, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 год (приложение № 1) и Отчет аудита долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2015 год (приложение № 2).

____________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями).

Аудиторские миссии были проведены на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год² с целью получения разумного подтверждения относительно того, что Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 год и Отчет аудита долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2015 год по существенным аспектам подготовлен в соответствии с законодательными положениями и представляют собой информацию, базирующуюся на данных учета казначейской системы и консолидированных данных отчетов исполнителей бюджета.

____________________

² Постановление Счетной палаты № 57 от 08.12.2014 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год” (с последующими изменениями и дополнениями).

Аудиты были проведены в соответствии со Стандартами аудита и передовыми практиками в данной области. Для подтверждения констатаций, выводов и формулирования рекомендаций аудит был проведен в Министерстве финансов со сбором аудиторских доказательств в Главной государственной налоговой инспекции, Таможенной службе, Директорате кредитной линии при Министерстве финансов, ГП “Государственной регистрационной палате”, Агентстве публичной собственности, Национальном бюро статистики, а также у 51 первичного исполнителя бюджета.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленные Отчеты, а также объяснения ответственных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНАВЛИВАЕТ:

На основании проведенной деятельности аудит по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 год подтверждает, что Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 год был разработан Министерством финансов в соответствии с положениями нормативной базы и что представленная информация базируется на данных Государственного казначейства и консолидированных данных исполнителей бюджета. Заключение относительно кассового исполнения показателей из отчета Правительства состоит в том, что цифры, включенные в отчет (доходы, расходы и бюджетный дефицит), во всех существенных аспектах достоверно отражают ситуации по бюджетному исполнению за год, завершенный 31.12.2015, и составляют: 28054,6 млн.леев – по поступившим доходам, 30101,1 млн.леев – по финансируемым расходам и 2046,5 млн.леев – по бюджетному дефициту. Из-за недостаточности необходимых финансовых средств остаток неиспользованных ассигнований составил 2961,6 млн.леев.

В то же время отмечается следующее:

• Обоснование прогнозирования бюджетных доходов представляет собой одну из основных приоритетных задач по разработке проекта государственного бюджета. В течение последних лет отмечается тенденция снижения темпа роста основных показателей, в том числе валового внутреннего продукта, что повлияло и на темп роста доходов государственного бюджета. В условиях неутверждения в законные сроки государственного бюджета на 2015 год макроэкономические показатели, использованные при разработке проекта бюджета, значительно отличаются от реальной ситуации, а их неточность влияет на достоверность бюджета и приводит к изменению бюджетных показателей. Так, релевантность прогнозов поступления доходов и источников финансирования дефицита является одним из основных факторов оценки эффективности бюджета, так как эти прогнозы находятся в основе исчисления и обоснования расходов, включенных в бюджет. Уровень исполнения доходов государственного бюджета за последние 7 лет является неравномерным, в 2015 году был зарегистрирован самый низкий уровень исполнения.

• Результаты оценки влияния мероприятий налогово-бюджетной политики на поступления в национальный публичный бюджет свидетельствуют о колеблющихся тенденциях и стоимости, а представление оцененных и отраженных в отчетности мероприятий требует улучшения для представления реальной ситуации при оценке влияния как реализации налогово-бюджетных политик, так и их внедрения.

• На доходы национального публичного бюджета повлиял существенный рост налоговых и таможенных льгот и его компоненты регистрируют в последние годы повышенную недостаточность финансовых средств для удовлетворения потребностей всех уровней бюджета. Остается актуальной проблема, связанная с несоблюдением законодательных положений и некапитализацией в обязательном порядке предоставленных льгот по оплате дивидендов/отчислений от чистой прибыли, полученной в предыдущие периоды путем увеличения уставного капитала государственных предприятий и акционерных обществ с долей государства.

• Сохранение внушительного уровня задолженностей перед государственным бюджетом повлияло на уровень поступлений в государственный бюджет и ограничило финансирование видов деятельности, предусмотренных в бюджете, из-за отсутствия/недостаточности бюджетных средств были возвращены неисполненными платежные поручения на общую сумму 850,4 млн.леев и, как следствие, это привело к росту кредиторской задолженности перед поставщиками работ и услуг.

• Хотя по сравнению с 2014 годом расходы государственного бюджета возросли на 2,6%, в отличие от предыдущих лет в 2015 году отмечается замедление темпа роста расходов государственного бюджета. Расходная часть была реализована на уровне 91,0%, или в сумме 30101,1 млн.леев, остаток неиспользованных ассигнований на конец 2015 года составил 2961,6 млн.леев. Так, уровень исполнения расходов ниже допустимого уровня, предусмотренного международными практиками (-5%)³, и самый низкий за последние 3 года, эта ситуация была обусловлена непоступлением доходов на прогнозируемом уровне (-1318,2 млн.леев), в том числе внешних грантов, а также неполным поступлением внешних кредитов, включенных в бюджет (-1617,2 млн.леев). Вместе с тем уровень исполнения расходов исполнителями бюджета свидетельствует, что их бюджетные прогнозы необходимо существенно улучшить, очевидна необходимость жестких ограничений исходя из наличия ресурсов государства.

____________________

³ ЭМПФ (ИП 3 – Структура расходов по сравнению с первоначально утвержденным бюджетом).

• Уровень исполнения бюджетов по программам эффективности постоянно снижается, а система планирования и их характеристики свидетельствуют о сохранении в течение многих лет ряда недостатков, отмеченных в Отчете аудита, в частности, отсутствие методологии по разработке паспортов программ эффективности, а также порядка оценки показателей эффективности. Также повторно отмечается необходимость регламентирования относительно составления отчетности, базирующейся на результативности, по управлению средствами дорожного фонда, что следует из повышенного интереса общества и повышения прозрачности использования его ресурсов.

• Впервые за последние годы размер средств резервного фонда Правительства снизился по сравнению с объемом расходов государственного бюджета, который увеличивается. Также в отличие от предыдущих лет, на конец 2015 года по расходам, произведенным за счет средств резервного фонда, не было зарегистрировано дебиторской или кредиторской задолженности.

• Необходимо посредством Министерства финансов и исполнителей бюджета вести учет задолженностей по оплате взносов в международные организации, членом которых является Республика Молдова, а также восстановить и взять на учет доли государства в зарубежном капитале 4 международных организаций в форме векселей.

• Продолжается рост расходов на оплату исполнительских документов, в 2015 году была выплачена общая сумма 85,8 млн.леев, из которой оплата только 2 исполнительских документов составила около 52,6%. В результате отсутствия политики учета условных обязательств (дебиторской и кредиторской задолженности) неизвестен общий размер дел, представленных к оплате из государственного бюджета в случае потери дела в судебной инстанции, неизвестны и возможные риски, которые могут повлиять на последующие бюджеты.

• Исполнители бюджета зарегистрировали дебиторскую и кредиторскую задолженности по всем компонентам (1123,3 млн.леев и, соответственно, 1225,0 млн.леев), которые существенно возросли по основному компоненту и компоненту проектов, финансируемых из внешних источников.

• В течение 2015 года для покрытия бюджетного дефицита были привлечены внутренние источники на общую сумму нетто 240,7 млн.леев и внешние источники нетто в размере 1805,8 млн.леев. Вместе с тем для потребностей государственного бюджета были одолжены для покрытия кассового разрыва денежные средства из остатков компонентов специальных средств, специальных фондов и проектов, финансируемых из внешних источников, а также из остатков на счетах публичных органов и учреждений с финансовой самостоятельностью, которые обслуживаются на Едином казначейском счете, на общую сумму 1246,2 млн.леев, из которых до конца года остались невозмещенными 357,9 млн.леев.

• Необеспечение эффективного мониторинга публичной собственности государства, переданной государственным предприятиям и акционерным обществам в уставный капитал, вызвано отсутствием учета и полной и релевантной отчетности центральными публичными органами – учредителями данных относительно долей участия государства в уставном капитале государственных предприятий и акционерных обществ, с последующим включением в Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета. В результате действий аудита исполнители бюджета откорректировали бухгалтерский учет и отчетность долей государства на 5407,6 млн.леев.

Также на основании проведенной деятельности аудита относительно долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2015 год подтверждается, что Отчет аудита о долге публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2015 год, как составной части Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 год, был разработан Министерством финансов в соответствии с данными из государственных отчетов о государственном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании, с данными, генерируемыми ИС “МФАПД”, а также с данными о кассовом исполнении государственного бюджета из системы Государственного казначейства.

Одновременно отмечается, что:

• Остаток долга публичного сектора на конец 2015 года возрос по сравнению с предыдущим годом, опережая темп роста валового внутреннего продукта, увеличившись на 18,7% против 2014 года и составив 43183,3 млн.леев.

• Остаток государственного долга увеличился вследствие преимущественного обращения к внешним источникам финансирования, которые, выраженные в национальной валюте, на конец года составили 33509,2 млн.леев с ростом против предыдущего года на 6038,6 млн.леев. В 2015 году показатели, характеризующие государственный долг, зарегистрировали наибольший размер за последние 4 года.

• Остаток внешнего государственного долга (1337,0 млн. долларов США), хотя и вписывается в лимиты, установленные Законом о государственном бюджете на 2015 год, продолжает расти, а освоение внешних ресурсов остается на низком уровне.

• Остаток внутреннего государственного долга превысил плафон, установленный Законом о государственном бюджете на 2015 год, зарегистрировав тенденцию постоянного роста, и составил 7225,4 млн.леев, таким образом, превысив на 243,2 млн.леев установленный Законом о государственном бюджете на 2015 год плафон (6982,2 млн.леев). Существенный рост процентных ставок на государственные ценные бумаги повлиял на увеличение расходов на обслуживание внутреннего государственного долга на 451,9 млн.леев.

• Остаток внутренней государственной гарантии, выданной Министерством финансов в пользу Национального банка Молдовы по срочным кредитам, выданным финансовым учреждениям для финансовой стабильности, был возмещен в незначительном размере (532,5 млн.леев), составив на конец 2015 года 13,7 млрд. леев, который в 2016 году должен быть заменен государственными облигациями, с поэтапной выплатой в течение 25 лет. Этот факт может повлиять на устойчивость публичных финансов, в результате чего внутренний государственный долг существенно возрастет, что обременит государственный бюджет на последующие годы. Как удельный вес в валовом внутреннем продукте, внутренний государственный долг, оцененный на 2016 год, возрастет примерно на (+9,8 п.п.).

• Остаток задолженностей рекредитованных бенефициаров зарегистрировал рост по сравнению с предыдущим годом на 929,1 млн.леев, составив 5237,7 млн.леев, из которых задолженности с истекшим сроком оплаты по рекредитованным кредитам – 575,5 млн.леев, сохраняясь на высоком уровне и увеличившись против прошлого года на 56,3 млн.леев.

• Остаток задолженности гарантированных дебиторов составил сумму 485,0 млн.леев, из которой задолженности с истекшим сроком оплаты составили 449,4 млн.леев, или 92,7%. Наличие дебиторской и кредиторской задолженности с истекшим сроком оплаты представляет повышенный риск невозмещения, что влияет на уровень обеспечения необходимыми финансовыми ресурсами для удовлетворения потребностей государственного бюджета на среднесрочный и долгосрочный периоды, таким образом, необходимо введение ряда мер по строгой/эффективной и убедительной оценке и мониторингу для сохранения устойчивости бюджетной системы.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 год (приложение № 1) и Отчет аудита долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2015 год (приложение № 2), которые являются составными частями настоящего постановления.

2. Настоящее постановление и Отчеты аудита направить:

2.1. Министерству финансов для ознакомления и потребовать:

2.2.1. принять меры с целью внедрения рекомендаций из Отчетов аудитов;

2.1.2) предпринять соответствующие действия по снижению задолженностей перед государственным бюджетом;

2.2. Правительству для ознакомления и предложить:

2.2.1) рассмотреть совместно с заинтересованными сторонами возможность пересмотра предоставленных налоговых и таможенных льгот и освобождений с осуществлением мониторинга и оценкой их влияния на развитие национальной экономики (констатация № 3.3.13./приложения № 1);

2.2.2) с целью повышения поступлений доходов в бюджет рассмотреть возможность изменения нормативной базы путем прекращения предоставления льгот по оплате дивидендов/взносов от чистой прибыли, полученной в предыдущие периоды (констатация № 3.3.6./приложения № 1);

2.2.3) обязать органы центрального публичного управления, в качестве учредителей государственных предприятий и акционерных обществ, надлежащим образом зарегистрировать и полностью отчитаться о стоимости имущества государства, включенной в их уставный капитал, в том числе за счет льгот, предоставленных по оплате дивидендов/взносов от чистой прибыли, полученной в предыдущие периоды, в условиях законодательных положений (констатация № 3.3.6. и констатация № 3.15./приложения № 1);

2.2.4) поручить Министерству внутренних дел и Министерству юстиции дополнить Закон № 320 от 27.12.2012 “О деятельности полиции и статусе полицейского” и Закон № 1036-XIII от 17.12.1996 “О пенитенциарной системе” исчерпывающими положениями относительно оплаты за счет государственного бюджета пособий по уходу за ребенком для жен, находящихся на содержании полицейских и работников пенитенциарной системы (констатация № 3.6./приложения № 1);

2.2.5) поручить центральным и местным публичным органам, учредителям предприятий публичного сектора обеспечить соблюдение требований с целью своевременного представления достоверных и полных отчетов о задолженности публичного сектора в аспектах основной задолженности, долгов и пени (констатация № 2.1 и констатация № 2.5/приложения № 2);

2.2.6) интенсифицировать мониторинг соблюдения основными исполнителями бюджета, посредством которых внедряются проекты, финансируемые за счет внешних источников, периодов освоения внешних кредитов для недопущения случаев затягивания внедрения мероприятий, финансируемых из соответствующих проектов, которые в некоторых случаях могут привести к увеличению затрат для обслуживания внешнего государственного долга (констатация № 2.15/приложения № 2);

2.2.7) поручить Министерству финансов рассмотреть возможность внесения предложений по дополнению Закона о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22.12.2006 исчерпывающими положениями относительно: регламентирования плафона размера выданных государственных гарантий для поддержания финансовой стабильности государства; управления систематическими финансовыми кризисами; мониторинга рисков существенного и непредсказуемого обременения последующих государственных бюджетов; кредиторской задолженности/обязательств перед государством, которые становятся дебиторской задолженностью, в частности, в случае государственных гарантий, выданных для финансовой стабильности (констатация № 2.3.3/приложения № 2);

2.2.8) рассмотреть возможность дополнения нормативной базы исчерпывающими положениями относительно порядка и условий списания/исключения из Регистра рекредитованных бенефициаров и Регистра гарантированных бенефициаров задолженностей перед государственным бюджетом (констатация № 2.37/приложения № 2);

2.3. Постоянной парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам для ознакомления;

2.4. Парламенту Республики Молдова для ознакомления;

2.5. Президенту Республики Молдова для информирования.

3. Генеральной прокуратуре для информирования и рассмотрения согласно компетенции, фактов, изложенных в констатации № 3.6 из приложения № 1 к настоящему Постановлению Счетной палаты, в том числе для инициирования регрессивных действий к лицам, которые нанесли государству материальный ущерб.

4. Принять к сведению, что в результате проведенной аудиторской деятельности в рамках аудита Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета были установлены несоответствия на общую сумму 6603,3 млн.леев, из которых в ходе аудита была откорректирована сумма 6133,2 млн.леев.

5. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1 и 2.2 настоящего постановления и относительно внедрения рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 12 месяцев с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

6. В результате повторения некоторых рекомендаций из Постановления Счетной палаты № 20 от 25 июня 2015 года в рамках аудита об исполнении государственного бюджета за 2015 год исключить из режима мониторинга Постановление Счетной палаты № 20 от 25 июня 2015 года.

7. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 г.

Приложение № 1

к Постановлению Счетной палаты

№ 16 от 30 мая 2016 года

ОТЧЕТ АУДИТА

по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 год

КРАТКИЙ ОБЗОР

Государственный бюджет в 2015 году исполнялся в сложных условиях спада экономического развития, несмотря на то, что номинальный ВВП вырос по сравнению с прошлым годом на 8,7% и против прогнозируемого показателя – на 1,7%. Одновременно макроэкономический контекст, относящийся к 2015 году, характеризуется: ростом уровня инфляции, повышением показателей потребительских цен, существенным обесцениванием молдавского лея по отношению к основным валютам, снижением импорта и экспорта, постоянным ростом задолженности публичного сектора и др..

Хотя эволюция основных бюджетных показателей за последние 3 года указывала на постоянный рост доходов и расходов, но и неравномерная динамика при исполнении бюджетного дефицита, основные показатели государственного бюджета, реализованные в 2015 году, были ниже запланированного уровня, ситуация определена макроэкономическим контекстом и применением процедуры исполнения временного бюджета в течение около 4 месяцев. Так, доходы были исполнены в сумме 28054,6 млн.леев (95,5%), расходы – в сумме 30101,1 млн.леев (91,0%) и бюджетный дефицит – в сумме 2046,5 млн.леев (55,5%). Из-за недостаточности необходимых финансовых средств остаток неиспользованных ассигнований составил 2961,6 млн.леев, Вместе с тем внутренний государственный долг превысил установленный плафон на 3,5 %, а внешний государственный долг был реализован ниже установленного уровня.

В условиях неутверждения государственного бюджета на 2015 год в предусмотренные законом сроки, макроэкономические показатели, использованные при разработке проекта бюджета, значительно отличаются от реальной ситуации, а их неточность обусловила и внесла изменения в бюджетные показатели. Так, в результате внесенных изменений в Закон о государственном бюджете доходы и расходы были снижены на 1186,2 млн.леев (-3,9%) и, соответственно, на 1590,4 млн.леев (-4,6%), в то время как бюджетный дефицит увеличился на 404,2 млн.леев (+10,2%).

Несмотря на то, что международные валютные резервы покрывают внешний государственный долг, темп роста внешнего государственного долга (+30,9 млн. долларов США/+2,4%) опережал темп роста валютных резервов (-399,0 млн. долларов США /-18,5%), коэффициент покрытия снизился с 1,65 в 2014 году до 1,31 в 2015 году. В обстоятельствах недостаточности ликвидности для потребностей государственного бюджета была осуществлена продажа ГЦБ сверх утвержденных лимитов на 205,1 млн.леев, были привлечены финансовые средства в форме кредитов из проектов, финансируемых за счет внешних источников (432,2 млн.леев) и от публичных учреждений, находящихся на самофинансировании -170,0 млн.леев.

Несмотря на то, что доходы государственного бюджета занимают удельный вес 64,5% в общих доходах НПБ, отмечается существеннoe снижение темпа роста как доходов НПБ, так и доходов ГБ.

Релевантность прогнозов поступления доходов и источников финансирования бюджетного дефицита является одним из основных факторов оценки эффективности бюджета, так как эти прогнозы находятся в основе расчета и обоснования расходов, включенных в бюджет. Сравнение прогнозируемых показателей с реализованными позволяет формировать общее видение о качестве, предсказуемости и достоверности прогнозов по доходам. Тенденция уровня исполнения доходов государственного бюджета за последние 7 лет является неравномерной, регистрируя в 2015 году самый низкий уровень исполнения.

Констатации, связанные с исполнением доходов государственного бюджета, отмечают:

(i) неравномерный уровень реализации, связанный с завышением и/или занижением показателей в аспекте видов;

(ii) льготы, предоставленные при выплате дивидендов/взносов от чистой прибыли, полученные в предыдущие периоды путем увеличения уставного капитала, не во всех случаях обеспечили обязательную их капитализацию;

(iii) неодинаковый уровень сбора доходов основными администраторами бюджета, а также месячного и квартального исполнения;

(iv) суммы, связанные с возмещением НДС и акцизов, продолжают занимать существенный удельный вес в общих доходах государственного бюджета, а в условиях недостаточности финансовых средств в 2015 году была применена компенсация возмещения путем передачи долгов сторонним экономическим агентам с одновременным погашением налоговых обязательств перед НПБ, хотя эти положения были признаны неконституционными еще с 1999 года;

(v) доходность национального публичного бюджета находится под влиянием существенного роста налоговых и таможенных льгот, в последние годы зарегистрировав повышенный недостаток средств, необходимых для удовлетворения потребностей всех уровней бюджета;

(vi) наличие значительного уровня задолженностей перед государственным бюджетом повлияло на уровень поступлений в бюджет и ограничило финансирование предусмотренных в бюджете мероприятий, были возвращены неисполненные платежные поручения из-за отсутствия/недостаточности бюджетных средств на общую сумму 850,4 млн.леев, что привело к увеличению кредиторской задолженности перед поставщиками работ и услуг;

(vii) результаты оценки влияния мероприятий налогово-бюджетной политики на поступления в НПБ свидетельствуют о тенденциях и изменяющихся размерах, а предоставление прогнозируемых и реализованных мер требует улучшения, чтобы передать реальную ситуацию при оценке ожидаемого влияния как реализации налогово-бюджетных политик, так и их внедрения.

Несмотря на то, что по сравнению с 2014 годом расходы государственного бюджета возросли на 2,6% в отличие от предыдущих лет, в 2015 году темп роста этих расходов замедлился. Согласно отчетным данным МФ и проведенным аудитом проверок, расходная часть была исполнена на уровне 91,0%, или в сумме 30101,1 млн.леев, остаток неиспользованных ассигнований на конец 2015 года составил 2961,6 млн.леев.

Констатации, связанные с исполнением расходов государственного бюджета, свидетельствуют:

(i) прогноз расходов, включенных в СПБ на 2015 год, как и в предыдущие годы требует значительных улучшений, их неточность служит причиной периодических и частых изменений утвержденных бюджетных показателей;

(ii) уровень исполнения расходов ниже допустимого уровня, установленного в международной практике (-5%)¹, и является самым низким за последние 3 года, эта ситуация была обусловлена непоступлением доходов на прогнозируемом уровне (- 1318,2 млн.леев), в том числе внешних грантов, а также неполным поступлением внешних кредитов, включенных в бюджет (- 1617,2 млн.леев);

____________________

¹ ЭМПФ (ИП 3 – Структура расходов по сравнению с первоначально утвержденным бюджетом).

(iii) исполнение расходов в аспекте экономической классификации свидетельствует, что значительный удельный вес приходится на текущие расходы – 80,5%, капитальные расходы были снижены по сравнению с предыдущим годом;

(iv) уровень исполнения расходов исполнителями бюджета указывает, что их бюджетные прогнозы должны быть существенно улучшены, очевидна необходимость ряда строгих ограничений таких, чтобы запросы тех, кто расходует публичные средства, выражали с максимальной точностью “потребность”, соотнесенную с плафоном имеющихся средств государства;

(v) уровень исполнения бюджетов по программам эффективности постоянно снижается, а анализ качества системы планирования и характеристик бюджетов по программам свидетельствует, что: 1) принцип формирования и изменения программ эффективности исходя из объема выделения бюджетных средств не соответствует цели перехода составления бюджета по программам, бюджеты учреждений были лишь преобразованы в формат программ (дополнительный классификатор). В этих условиях государственные программы не могут рассматриваться как комплексный и эффективный инструмент планирования и исполнения, неcмотря на то, что Правительство делегирует программам эту ключевую роль; 2) показатели эффективности не обобщены в единую автоматизированную систему, что делает невозможным оценить в динамике реализованные показатели и достигнутый прогресс в рамках соответствующих программ; 3) отсутствие паспортов программ эффективности как документов, устанавливающих цели, задачи, области использования бюджетных фондов, органов, ответственных за исполнение/внедрение, промежуточных и финальных показателей эффективности, срока реализации, а также других характеристик бюджета программы, что делает невозможным оценить достигнутую промежуточную эффективность в рамках программ эффективности;

(vi) Фонд субсидирования сельскохозяйственных производителей не был полностью профинансирован, что было связано с недостаточностью финансовых средств, а также оплатой исполнительных листов;

(vii) сохраняются проблемы, установленные и в предыдущие годы по разделу учета задолженностей по оплате взносов в международные организации, членом которых является РМ, посредством МФ и исполнителей бюджета, а также относительно невосстановления и невзятия на учет долей РМ в капитале 4 международных организаций (зарубежного капитала) в форме векселей;

(viii) расходы на оплату исполнительных документов возросли по сравнению с предыдущим годом, в 2015 году было оплачено 85,8 млн.леев. Из-за отсутствия ряда учетных политик по условным обязательствам/дебиторской задолженности неизвестен общий размер дел, предъявленных для выплаты из государственного бюджета в случае проигрыша дела в суде, а также возможные риски, влияющие на последующие бюджеты;

(ix) наиболее существенные расходы на капитальные вложения были профинансированы за счет компонента проекты, финансируемые из внешних источников, удельный вес которых в общем объеме капитальных вложений составил 95,0%;

(x) первый раз за последние годы объем средств резервного фонда Правительства снизился по сравнению с размером расходов государственного бюджета, который вырос. Также в отличие от предыдущих лет на конец 2015 года по расходам, произведенным за счет средств резервного фонда, не были зарегистрированы дебиторские или кредиторские задолженности;

(xi) как и в предыдущие годы, отмечаем необходимость наличия некоторых регламентирований относительно отчетности по управлению средствами дорожного фонда, основанной на результатах;

(xii) объем трансфертов, выделенных из государственного бюджета бюджетам другого уровня, составил 13,5 млрд. леев, увеличившись по сравнению с предыдущим годом. В результате недостаточности средств государственного бюджета уровень исполнения трансфертов БГСС составил 93,7% (-278,9 млн.леев), соответственно, ФОМС – 94,7% (-121,8 млн.леев), БАТЕ – 93,3% (-527,0 млн.леев);

(xiii) на конец 2015 года исполнители бюджета зарегистрировали дебиторские и кредиторские задолженности по всем компонентам (1123,3 млн.леев и, соответственно, 1225,0 млн.леев), значительно увеличившись по основному компоненту и по компоненту проектов, финансируемых из внешних источников.

Государственный бюджет в 2015 году был реализован с дефицитом в сумме 2046,5 млн.леев или ниже прогнозируемого уровня, который, как доля в ВВП, составил 1,7 % или на 1,3 п.п. ниже запланированного показателя (3%). Для покрытия бюджетного дефицита в течение года были привлечены внутренние источники на общую чистую сумму 437,5 млн.леев и внешние источники в размере 1805,8 млн.леев. Основным внутренним источником финансирования дефицита были ГЦБ. Вместе с тем для потребностей государственного бюджета были заимствованы денежные средства из остатков по компонентам специальных средств, специальных фондов и проектов, финансируемых из внешних источников, а также остатки со счетов публичных органов и учреждений на самофинансировании, которые обслуживаются посредством ЕКС, на общую сумму 1246,2 млн.леев, из которых до конца года остались невозвращенными 357,9 млн.леев.

Внутренний и внешний государственный долг зарегистрировали восходящую эволюцию против прошлого года, составив на конец 2015 года сумму 33 509,2 млн.леев, увеличившись на 6 038,6 млн.леев. В результате неисполнения платежных обязательств, возникших из государственных гарантий, предоставленных НБМ по срочным кредитам, выданным некоторым финансовым учреждениям (13.583.717 тыс.леев), внутренний государственный долг значительно возрастет, что обременит бюджеты на последующие годы. Размер гарантий, предоставленных государством, без затрат на обслуживание составляет около 57,6% от налоговых доходов государственного бюджета и 45,2% от расходов государственного бюджета. Как удельный вес в ВВП, оцененный на 2016 год, внутренний государственный долг возрастет примерно на +9,8 п.п..

Хотя учредителями ГП и АО было произведено множество регистраций в бухгалтерском учете доли участия государства в уставном капитале ГП и АО, данная проблема продолжает оставаться актуальной. Вследствие систематического подхода в течение многих лет к этой проблеме, в результате проведенной аудиторской деятельности в 2015 году в бухгалтерском учете была восстановлена значительная часть доли уставного капитала ГП, АО и публичных учреждений, учредителем которых выступает АПС. Так, в результате осуществленной аудиторской деятельности исполнители бюджета взяли на учет доли государства на общую сумму 5407,6 млн.леев.

Подчеркиваются проблемы относительно полноты, достоверности и соответствия данных, которыми владеют МФ, АПС, ГНС, ГП “Государственная регистрационная палата” и НБС, относительно числа ГП и АО, в которых государство имеет долю участия, учета и отчетности учредителями доли участия государства в уставном капитале, документального подтверждения состава этих стоимостей и др.

В результате аудиторской деятельности были установлены несоответствия на общую сумму 6603,2 млн.леев, из которой в ходе аудита было откорректировано 6133,2 млн.леев (смотреть перечень несоответствий из приложения № 3 к настоящему Отчету).

Заключение аудиторской группы об Отчете Правительства о кассовом исполнении государственного бюджета за 2015 год состоит в том, что по доходной части, расходной части, бюджетному дефициту и источникам их финансирования Отчет был составлен в соответствии с применяемыми положениями и представляет собой достоверное отражение ситуации бюджетного года, завершенного 31.12.2015, финансовая информация основывается на данных учета казначейской системы и консолидированных данных отчетов исполнителей бюджета. Вместе с тем на основании проведенной деятельности и учитывая ответственность Министерства финансов за кассовое исполнение государственного бюджета, аудиторская группа составила безусловное мнение по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 год по компоненту кассового исполнения.

Констатации аудита изложены в настоящем Отчете и направлены на поддержку этих выводов и заключений аудита. Одновременно данный Отчет представляет специфические рекомендации по устранению установленных несоответствий и повышению эффективности в аудитируемых областях.

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудиторская миссия по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 бюджетный год проводилась в Министерстве финансов на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате² и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год³.

Цель аудиторской миссии

Цель аудиторской миссии состояла в получении резонного подтверждения относительно того, что Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 год по существенным аспектам разработан в соответствии с законодательными положениями и представляет финансовую информацию, основанную на данных учета казначейской системы и консолидированных данных отчетов исполнителей бюджета.

Получатели Отчета аудита

Отчет аудита предназначен для МФ, Парламента и Правительства РМ, гражданского общества и других заинтересованных сторон.

Методология, сфера подхода к аудиту и ответственности сторон представлены в приложения № 4 к настоящему Отчету.

Аудитируемые субъекты

Министерство финансов – в качестве администратора государственного бюджета и органа, ответственного за бюджетный процесс.

Государственное казначейство – в качестве подразделения, ответственного за обеспечение исполнения НПБ через казначейскую систему.

Аудиторские доказательства также были собраны от ГГНИ, ТС, АПС, НБС, ГП Государственной регистрационной палаты, а также от 51 первичного исполнителя бюджета.

Аспекты относительно представления аудитируемых финансовых ситуаций

Отчет аудита основывается на ситуации об исполнении государственного бюджета за 2015 год, завершившийся 31.12.2015. Аудит был проведен согласно ситуации, представленной Государственным казначейством 15 апреля 2016 года. Аудиторская группа не несет ответственность за любые изменения, внесенные после указанной даты. Вместе с тем аудиторы не ответственны за предотвращение фактов мошенничества и ошибок.

____________________

² Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями).

³ Постановление Счетной палаты № 57 от 8.12.2014 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год” (с последующими изменениями и дополнениями).

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

2.1. Макроэкономический контекст, связанный с исполнением бюджета за 2015 год⁴

Государственный бюджет за 2015 год был исполнен в условиях спада экономического развития, а в некоторых областях деятельности – в условиях снижения экономического роста, повышения уровня инфляции, существенного обесценивания обменного курса национальной валюты против доллара США и евро, снижения валютных резервов, падения импорта и экспорта. Так, макроэкономический контекст исполнения бюджета за 2015 год характеризуется:

• ростом номинального ВВП к предыдущему году на 8,7%, или на 9,8 млрд.леев, составив 121,9 млрд.леев, а также по сравнению с прогнозируемыми показателями (119,8 млрд. леев)⁵ – на 1,7%, или на 2,1 млрд. леев. Вместе с тем отмечается снижение темпа роста номинального ВВП за последние 3 года. Тем не менее в сравнимых ценах ВВП снизился против предыдущего года на 0,5%, зарегистрировав показатель на уровне 99,5% (смотреть диаграмму № 1 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита);

• повышением уровня инфляции на конец 2015 года по сравнению с соответствующим периодом 2014 года (4,7%) на 8,9%, составив 13,6%, связанным в значительной мере с увеличением цен/тарифов на продовольственные и непродовольственные товары, тарифов на услуги и др., превысив предельный уровень инфляции (5%) на 8,6 п.п. (смотреть диаграмму № 2 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита);

• ростом показателей потребительских цен на конец 2015 года, зарегистрировав показатель с 2 цифрами в размере 13,6%. В условиях 2015 года цены на продовольственные товары возросли против уровня цен на начало года на 14,3%, на непродовольственные товары – на 14,1%, на услуги – на 11,3%, опережая темп роста цен в прошлом году, соответственно, на 9,2 п.п., 7,6 п.п. и на 9,7 п.п. (смотреть диаграмму № 3 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита);

• существенным обесцениванием молдавского лея по отношению к основным валютам: доллару США и евро, которое по сравнению с курсом на начало года увеличилось на 25,9%⁶ и, соответственно, на 13,1%⁷. Наиболее значительное обесценивание молдавского лея было зарегистрировано 18.02.2015, доллар США составил 20,9933 лея, а евро – 24,0154 лея (смотреть диаграммы № 4, № 5 и № 6 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита);

• снижением импорта и экспорта в 2015 году по сравнению с 2014 годом на 1330,2 млн. долларов США (-25,0%)⁸ и, соответственно, на 372,6 млн. долларов США (-15,9%)⁹, которое обусловлено в значительной мере сохранением относительно высокой нестабильности национальной валюты с общей тенденцией ослабления молдавского лея по отношению к доллару США и евро против 2014 года, было зарегистрировано и снижение удельного веса импорта в ВВП на 5,0 п.п., составив на конец года 61,6%, а удельный вес экспорта в ВВП увеличился на 1,1 п.п., составив на конец года 30,4% (смотреть диаграмму № 7 из приложения № 2 и таблицу № 1 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита);

• постоянным ростом внешнего государственного долга на 30,9 млн. долларов США против уровня прошлого года, составив на конец 2015 года 1337,0 млн. долларов США, или 76,1% от объема валютных международных резервов НБМ (1756,8 млн. долларов США), которые по сравнению с 2014 годом снизились на 399,8 млн. долларов США, или на 18,5%. Внешний государственный долг, как удельный вес в общей сумме международных резервов, возрос на 16,1% по сравнению с предыдущим годом. Существенное обесценивание курса молдавского лея по отношению к другим валютам обуславливает повышение расходов на внешние кредиты, по которым подошел срок выплаты, а также затрат на их обслуживание (смотреть диаграмму № 8 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита).

____________________

⁴ При анализе представленных информаций использовалось множество источников: www.statistica.md, www.bnm.md, www.mec.gov.md, www.mf.gov.md, Справка к Отчету об исполнении государственного бюджета за 2015 год.

⁵ ВВП оценен при уточнении государственного бюджета.

⁶ Курс доллара США на 1.01.2015 – 15,6152 леев, на 31.12.2015 – 19,6585 лея.

⁷ Курс евро на 1.01.201 – 18,9966 лея, на 31.12.2015 – 21,4779 лея.

⁸ Снижение импорта с 5317,0 млн. долларов США в 2014 году до 3986,8 млн. долларов США в 2015 году.

⁹ Снижение экспорта с 2339,5 млн. долларов США в 2014 году до 1966,9 млн. долларов США в 2015 году.

2.2. Краткое изложение общего исполнения синтетических показателей государственного бюджета

Данные из Отчета об исполнении государственного бюджета за 2015 год, а также проведенная аудиторская деятельность свидетельствуют, что основные показатели государственного бюджета были реализованы:

▪ по доходам – в сумме 28054,6 млн.леев (95,5%), или на 1318,2 млн.леев ниже прогнозируемого уровня;

▪ по расходам – в сумме 30101,1 млн.леев (91,0%), или на 2961,6 млн.леев ниже запланированного уровня;

▪ по бюджетному дефициту – в сумме 2046,5 млн.леев (55,5%), или на 1643,4 млн.леев ниже запланированного уровня.

Вместе с тем внутренний государственный долг составил 7225,4 млн.леев, превысив запланированный плафон¹⁰ на 243,2 млн.леев, или на 3,5%, а внешний государственный долг был ниже установленного плафона¹¹ на 151,0 млн.долларов США, составив на конец года сумму 1337,0 млн.долларов США (эквивалент 26283,8 млн.леев). Свод основных показателей исполнения государственного бюджета представлен в следующей таблице.

Данные из таблицы показывают, что на уровень исполнения доходов в целом повлияло непоступление внешних грантов на общую сумму 696,1 млн.леев (-28,5%), что составило 52,8% от общего объема нереализованных доходов (-1318,2 млн.леев).

Плафон внутреннего государственного долга был превышен на 243,2 млн.леев, а внешний государственный долг вписался в установленный плафон.

Исключая расходы по процентам (гр.п.17 “Обслуживание государственного долга”), уровень исполнения расходов составил 90,8%.

Остаток неиспользованных ассигнований составил 2961,6 млн.леев, из которых 850,4 млн.леев представляет собой размер неисполненных платежных поручений и возвращенных территориальными казначействами из-за недостаточности необходимых финансовых средств.

____________________

¹⁰ Плафон, установленный ст.7 Закона о государственном бюджете на 2015 год, составил 6982,2 млн.леев.

¹¹ Плафон, установленный ст.7 Закона о государственном бюджете на 2015 год, составил 1488,0 млн. долларов США.

2.3. Поступления внешних источников в 2015 году снизились по сравнению с предыдущим годом

Поступления внешних источников в 2015 году составили 4276,0 млн.леев, в том числе 1746,0 млн.леев – из внешних грантов и 2530,0 млн.леев – из внешних кредитов. Вместе с тем по сравнению с предыдущим годом общие поступления из внешних источников снизились на 1777,1 млн.леев, в том числе за счет уменьшения поступлений из внешних грантов на 2173,8 млн.леев и увеличения размера внешних кредитов на 396,7 млн.леев. Сравнительный анализ с предыдущими периодами (2012-2014) представлен в таблице № 2 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита);

Из общего размера внешних источников, предусмотренных в государственном бюджете на 2015 год, для бюджетной поддержки были предусмотрены внешние гранты – 20,3 млн.долларов США и внешние кредиты – 83,4 млн.долларов США. По причине приостановления выделения внешними донорами средств, государственный бюджет не получил 20,3 млн.долларов США из внешних грантов (391,4 млн.леев) и 68,4 млн.долларов США – кредит от Правительства Румынии (1320,1 млн.леев), были освоены лишь внешние кредиты на общую сумму 287,2 млн.леев (эквивалент 15,0 млн.долларов США).

Подробный анализ поступлений внешних источников для поддержки государственного бюджета свидетельствует, что бюджетная поддержка за счет внешних грантов была приостановлена Всемирным банком – 2,8 млн. долларов США, предусмотренная для профессионального образования, Европейской комиссией – 13,7 млн. долларов США, предназначенная для сельского сектора, и Правительством Румынии – 3,8 млн. долларов США, предусмотренная для финансирования публичных учреждений.

Направления использования бюджетной поддержки за счет поступивших внешних кредитов в 2015 году представлены в таблице № 2.

III. КОНСТАТАЦИИ

3.1. Релевантность бюджетных показателей и уровень их исполнения требуют улучшения

3.1.1. Убедительность прогнозов, используемых при разработке СПБ на 2015 год

Вследствие того, что бюджет на 2015 год по причине политических факторов не был утвержден до конца 2014 года, в январе-апреле 2015 года была применена процедура исполнения временного бюджета. Проведенный аудитом анализ свидетельствует, что макроэкономические показатели, использованные для разработки СПБ 2015-2017 на 2015 год, которые должны быть использованы при разработке проекта бюджета, существенно отличаются от показателей, использованных при утверждении бюджета в апреле 2015 года. Неточность макроэкономических показателей приводит к внесению значительных изменений в бюджетные показатели.

3.1.2. Изменения, внесенные в Закон о государственном бюджете на 2015 год, предусматривали снижение бюджетных показателей по сравнению с первоначально утвержденными показателями

В течение бюджетного года в Закон о государственном бюджете на 2015 год было внесено одно изменение, в результате которого основные бюджетные показатели были снижены по сравнению с первоначально утвержденными показателями на 1186,2 млн.леев (-3,9%) по доходам и на 1590,4 млн.леев (-4,6%) – по расходам, бюджетный дефицит был увеличен на 404,2 млн.леев (+10,2%). Вместе с тем в течение года на основании ст.16 Закона о государственном бюджете на 2015 год бюджетные показатели были увеличены по доходам на 220,4 млн.леев, по расходам – на 338,0 млн.леев и по бюджетному дефициту – на 117,6 млн.леев. Анализ, проведенный в этой связи аудитом, представлен в таблице № 4.

Наиболее существенные изменения, утвержденные Парламентом, были внесены в основной компонент и преимущественно были обусловлены снижением импорта, что привело к снижению поступлений НДС на импортируемые товары (разд.115.02), прекращением выплат внешних грантов для поддержки государственного бюджета (разд.412.01).

Самые значительные изменения, внесенные исполнителями бюджета на основании ст.16 Закона о государственном бюджете на 2015 год, были произведены по компоненту проектов, финансируемых из внешних источников.

3.2. Исполнение доходов НПБ в целом

В 2015 году в НПБ поступило 43,7 млрд. леев, или 97,5% от утвержденных показателей. По сравнению с предыдущим годом доходы НПБ возросли на 1,2 млрд. леев, или на 2,9%. Наибольший удельный вес в общих доходах НПБ занимают доходы государственного бюджета (28,1 млрд. леев), которые в 2015 году составили 64,3%.

Как доля в ВВП доходы НПБ составили 35,8%, снизившись по сравнению с предыдущим годом на 2,1 п.п., а удельный вес налоговых доходов НПБ снизился на 0,5 п.п.

Проведенный аудитом анализ показывает, что удельный вес доходов НПБ в ВВП за период 2009-2015 годов варьировал от 38,9% до 35,8% в 2015 году, регистрируя неравномерную динамику. Обобщенный анализ удельного веса в ВВП доходов НПБ за 2009-2015 годы представлен в таблице № 3 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

В указанном периоде удельный вес налоговых доходов в ВВП, представляющих налоговую нагрузку, варьировал от 32,3% в 2009 году до 31,3% в 2015 году, наиболее высокий уровень был зарегистрирован в 2012 году (32,7%), а самый низкий уровень – в 2011 году (31,0%).

Анализ удельного веса в общих доходах НПБ прямых и косвенных доходов свидетельствует, что они зарегистрировали неравномерную динамику. Наиболее высокий уровень удельного веса прямых доходов был достигнут в 2015 году (47,3%), который увеличился по сравнению с предыдущим годом на 2,4 п.п.. Удельный вес косвенных доходов в общих налоговых доходах зарегистрировал самый низкий уровень за период 2009-2015 годов, составив 49,6%, или на 0,2 п.п. ниже прошлого года.

3.2.1. Существенный удельный вес в общих доходах НПБ занимают доходы государственного бюджета

В течение 2012-2015 годов доходы НПБ возросли с 33,5 млрд. леев до 43,7 млрд. леев, или на 30,4%. Темп роста доходов государственного бюджета в 2012-2014 годах опережал темп роста доходов НПБ, будучи в 2015 году ниже (+1,2%) зарегистрированного темпа по НПБ (+2,9%). В 2015 году отмечается существенное замедление темпа роста как доходов НПБ, так и доходов ГБ.

Удельный вес доходов государственного бюджета в общих доходах НПБ в 2012-2015 годах варьировал от 59,9% (в 2012 году) до 65,2% (в 2014 году), составив в 2015 году 64,2%, причиной было применение новой формулы для межбюджетных трансфертов. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 4 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Удельный вес налоговых доходов в общих доходах НПБ в 2012-2015 годах также варьировал, наибольший удельный вес был зарегистрирован в 2015 году (87,3%), а самый низкий – в 2014 году (83,9%). Структурный свод доходов НПБ представлен на диаграмме № 9 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

3.2.2. На исполнение доходов государственного бюджета ниже запланированного уровня повлияла неточность макроэкономических прогнозов

Проведенные аудитом проверки относительно релевантности ряда макроэкономических показателей, используемых при оценке доходов, выявили следующее.

В основе оценки акцизов на бензин и дизельное топливо (разд.115.16) находились данные об импортируемом количестве (тыс. тонн) в 2014 году и индексация ставок акцизов на темп роста номинального ВВП по сравнению с предыдущим годом¹² (+6,1%)¹³, прогноз к проекту государственного бюджета составили 1482,5 млн.леев. Учитывая то, что бюджет на 2015 год был утвержден в апреле месяце, до утверждения бюджета применялся временный бюджет, оценки были пересмотрены исходя из реализации за 4 месяца 2015 года с некоторыми корректировками для остальных 8 месяцев. Утвержденные поступления в государственный бюджет были уменьшены против проекта на 54,1 млн.леев, а в результате уточнения бюджета поступления снизились против первоначально утвержденного объема на 0,4 млн.леев. Поступления по указанному разделу доходов составили 1411,1 млн.леев, или на 16,9 млн.леев меньше, чем было предусмотрено, причиной было снижение импорта бензина на 10,4 тыс. тонн (-50,0 млн.леев) и другого топлива, кроме бензина и дизельного топлива, на 3,0 тыс. тонн¹⁴ (-5,9 млн.леев), в то время как объем импорта дизельного топлива превысил оценочный показатель на 60,8 тыс. тонн, сверхплановые поступления против прогнозируемых доходов составили 39,0 млн.леев. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 5 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

При оценке поступлений от “Таможенных процедур” (116.03) были использованы объемы импорта и экспорта. При разработке СПБ 2015-2017 (2015 год – база формирования государственного бюджета на 2015) импорт и экспорт были оценены на 883,0 млн. долларов США и, соответственно, на 411,0 млн. долларов США больше против уровня 2014 года. В результате применения процедуры временного бюджета и утверждения государственного бюджета в апреле 2015 года, пересмотренные оценки объемов импорта и экспорта снизились против использованных в СПБ (предложений к бюджету), соответственно, на 1700,0 млн. долларов США и 650,0 млн. долларов США, а также прогноза курса молдавского лея, который возрос с 14,04 лея в 2014 году до 19,30 лея, используемого при утверждении бюджета. В результате уточнения бюджета объемы импорта и экспорта были переоценены в сторону уменьшения против тех, которые использовались при утверждении бюджета: импорт – на (-400,0 млн. долларов США, экспорт – на (-150,0 млн. долларов США). Несмотря на то, что импорт и экспорт снизились против первоначально утвержденных показателей в целом на 550,0 млн. долларов США, вследствие роста эффективной ставки от 0,24% до 0,30% прогнозируемые поступления увеличились на 38,7 млн.леев (от первоначально утвержденных 311,3 млн.леев до уточненных 350,0 млн.леев), уровень реализации составил 106,5%, или на 22,7 млн.леев выше оцененного показателя. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 6 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

В основе оценок поступлений от “Таможенной пошлины” (116.02) стоят импорт, курс доллара США и его эффективная ставка. В результате неравномерных тенденций импорта¹⁵ (он снизился против прошлого года), девальвации молдавского лея к доллару США (2014 год – 14,04 леев, уточнено – 19,10 леев) и снижения эффективной ставки (2014 год – 1,41%, уточнено – 1,10%), годовые прогнозы снизились против 2014 года на 195,1 млн.леев, составив 858,5 млн.леев, поступило 908,0 млн.леев (105,8%), или на 49,5 млн.леев больше. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 7 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

В основе оценки НДС на импорт (115.02) находится импорт, валютный курс доллара США и его эффективная ставка. Снижение налогооблагаемой базы по сравнению с прошлым годом было обусловлено существенным снижением импорта (с 5317,0 млн. долларов США в 2014 году до 4100,0 млн. долларов США в уточненном бюджете), обесцениванием молдавского лея к доллару США (с 14,04 лея до 19,10 лея) и снижением фактической доли против уровня прошлого года на 0,11 п.п. (с 14,59% до 14,48%), прогнозные оценки составили 11339,5 млн.леев. Фактически поступило 10952,4 млн.леев (96,6%), или на 387,2 млн.леев меньше оцененного показателя. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 8 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

В основе оценки НДС по территории республики (115.01) находится прогноз внутреннего потребления. Так, в результате прогнозируемого роста потребления на 5% возросла и налогооблагаемая база на 5%. Вместе с тем возросла эффективная ставка на 0,24% (с 3,54% до 3,78%), прогнозные поступления для государственного бюджета составили 4867,0 млн.леев, относительно уровня исполнения 4788,4 млн.леев (98,4%), или на 78,6 млн.леев меньше. Снизилась и фактическая ставка по сравнению с прогнозируемым показателем на 0,1 п.п., составив в 2015 году 3,68%. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 9 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

____________________

¹² Ст.122 Налогового кодекса, утвержденного Законом № 1163-XIII от 24.04.1997.

¹³ ВВП 2015 г., использованный при разработке бюджета (118,3 млрд. леев)/ВВП, реализованный в 2014 г. (111,5 млрд. леев)= +6,1%.

¹⁴ Импорт на производные (+14,7 тыс. тонн), на смолу (-11,7 тыс. тонн) = (+3,0 тыс. тонн).

¹⁵ Неравномерная тенденция импорта: 2014 год – 5317,0 млн. долларов США, СПБ – 6200,0 млн. долларов США, утвержденный бюджет – 4500,0 млн. долларов США, уточнено – 4100,0 млн. долларов США.

3.3. Обобщение исполнения доходов государственного бюджета

3.3.1. Доходы государственного бюджета были реализованы ниже запланированного уровня

Доходы государственного бюджета были реализованы на уровне 95,5%, общие поступления составили 28054,6 млн.леев. Не поступили доходы на сумму 1318,2 млн.леев. За исключением грантов и межбюджетных трансферт доходы государственного бюджета были исполнены на уровне 97,7% (26338,6 млн.леев). Проведенный аудитом анализ относительно сводного исполнения государственного бюджета за 2012-2015 годы представлен в таблице № 10 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

По сравнению с предыдущим годом уровень исполнения доходов снизился на 2,8% по общим доходам (с 98,3% в 2014 году до 95,5% в 2015 году), а по доходам без грантов и межбюджетных трансферт уменьшился на 0,4% (с 98,1% в 2014 году до 97,7% в 2015 году).

Структурный анализ доходов государственного бюджета свидетельствует, что аналогично прошлым годам значительный удельный вес в общих доходах государственного бюджета приходится на налоговые доходы – 84,3% (23648,5 млн.леев), далее следуют гранты – 6,3% (1762,8 млн.леев), неналоговые доходы – 5,4% (1515,1 млн.леев), специальные средства – 2,5% (703,1 млн.леев), специальные фонды – 1,3% (371,6 млн.леев), трансферты – 0,2% (53,2 млн.леев). Проведенный аудитом анализ относительно структуры доходов государственного бюджета за 2012-2015 годы представлен на диаграмме № 10 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Несмотря на то, что по сравнению с предыдущим годом налоговые доходы в целом увеличились, поступления от таможенной пошлины (раз.116.02) снизились на 145,6 млн.леев, вместе с тем оцененный показатель на 2015 год зарегистрировал сверхплановые поступления на 49,5 млн.леев, или на 5,8%. Рост неналоговых доходов по сравнению с предыдущим годом обусловлен в значительной мере увеличением отчислений от чистой прибыли НБМ, которые возросли против предыдущего года на 764,4 млн.леев, составив 889,4 млн.леев. Снижение поступления грантов в 2015 году по сравнению с 2014 годом обусловлено внешними факторами (приостановление выплат внешних грантов внешними донорами, предназначенных для поддержки бюджета).

3.3.2. Отмечается снижение против прошлого года удельного веса доходов государственного бюджета в ВВП

Удельный вес в ВВП доходов государственного бюджета за 2015 год составил 23,0%, снизившись по сравнению с 2014 годом на 1,7 п.п.. Удельный вес налоговых доходов в ВВП снизился по сравнению с предыдущим годом на 0,2 п.п., составив 19,4%. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 11 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

3.3.3. В 2015 году исполнение доходов зарегистрировало самый низкий уровень за 2009-2015 годы

Релевантность прогнозов поступления доходов и источников финансирования дефицита является одним из главных факторов оценки эффективности бюджета, так как эти прогнозы находятся в основе исчисления и обоснования расходов, включенных в бюджет. Сравнение прогнозируемых показателей с реализованными позволяет формировать общее видение о качестве, предсказуемости и достоверности прогнозов по доходам.

Хотя доходы государственного бюджета за 2009-2015 годы постоянно росли, тем не менее тенденция уровня исполнения доходов в указанном периоде была неравномерной, самый низкий уровень исполнения был зарегистрирован в 2015 году. Эта ситуация представлена в таблице № 5.

Аудит отмечает что хотя в 2015 году поступившие в государственный бюджет доходы возросли против 2014 года на 0,3 млрд. леев, тем не менее особенно по сравнению с предыдущими годами, когда уровень исполнения вписывался в плафоны, допускаемые международными практиками (+6%/-3%)¹⁶, в 2015 году наблюдалось отклонение между окончательными и фактически реализованными показателями, которые превышают указанные лимиты. Уровень исполнения доходов на конец аудитируемого года составил 95,5%, или (-4,5%) на 2,8 п.п. ниже уровня, зарегистрированного в 2014 году.

Вместе с тем анализ показателей по сравнению с первоначально утвержденными показателями свидетельствует, что бюджет был реализован на уровне 92,4%, что на 4,6% превышает лимиты, установленные МЭПФ, посредством которых измеряется эффективность менеджмента публичных финансов.

Исключив как непредсказуемый фактор, внешние гранты, уровень исполнения по сравнению с первоначально утвержденными показателями составил 95,3%, а против окончательных показателей – 97,7%.

Эта ситуация обусловлена и внешними факторами, а также низким уровнем точности макроэкономических прогнозов, находящихся в основе формирования бюджетных показателей (снижение импорта по сравнению с прогнозируемым, что привело к непоступлению НДС на импортируемые товары (раз.115.02) в сумме 387,2 млн.леев, приостановление внешнего финансирования, не поступили предусмотренные в бюджете внешние гранты в размере 696,1 млн.леев, а также непоступление сбора за выдачу лицензий на отдельные виды деятельности (раз.115.55) в сумме 403,1 млн.леев). Относительно непоступления сбора за выдачу лицензий отмечается, что согласно Постановлению Правительства № 316 от 2.06.2015¹⁷, в 2015 году должны были быть проданы 6 лицензий на радиочастотные ресурсы. В результате конкурса было продано лишь 2 лицензии¹⁸ (“Orange Moldova” АО), стоимость которых составила 11,9 млн. евро, средства поступили в ноябре и декабре 2015 года. По причине отсутствия спроса на выставленные на конкурс лицензии в бюджет не поступили предусмотренные средства, уровень исполнения по раз.115.55 составил лишь 50,2%.

____________________

¹⁶ Показатель ЭМПФ (ИП 3 “Исполнение доходов по сравнению с утвержденными показателями”).

¹⁷ Постановление Правительства № 316 от 2.06.2015 “О внесении изменений в приложение № 1 к Постановлению Правительства № 116 от 11 февраля 2013 г. и установлении минимальных значений лицензионных сборов для выставления на конкурс свободных радиочастотных ресурсов из полос частот 800 MГц, 900 MГц, 2100 MГц, 2600 MГц, 3400-3600 MГц и 3600-3800 MГц”.

¹⁸ Лицензия на частоту полос 800 MГц и лицензия на частоту полос e900 MГц.

3.3.4. Как и в предыдущие годы, исполнение доходов на уровне видов осуществлялось неравномерно

Несмотря на то, что доходная часть была реализована на уровне 95,5%, проведенные аудитом проверки свидетельствуют, что уровень исполнения доходов в аспекте видов доходов¹⁹ варьировал от 71,5% – по внешним грантам, до 109,0% – по административным штрафам и санкциям. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 12 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Подробный анализ в аспекте раздела/параграфа показывает, что уровень исполнения доходов варьировал от 50,2% до 339,0%, переоценка/недопоступления составили (-1722,8 млн.леев), а недооценки/излишние поступления – (+404,6 млн.леев). Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 13 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Переоценка доходов отчетного года связана с приостановлением поступлений внешних грантов (-696,1 млн.леев), непоступлением средств от продажи 2 лицензий (-403,1 млн.леев) и непоступлением предусмотренных объемов НДС от импортируемых товаров (-387,2 млн.леев), все это в значительной степени было связано с существенным занижением импорта (утверждено – 4500 млн. долларов США, уточнено – 4100,0 млн. долларов США, исполнено – 3986,8 млн. долларов США).

Проведенный аудитом анализ в аспекте наиболее существенных недооценок/излишних поступлений и повлиявших на них факторов, согласно объяснениям МФ²⁰, представлен далее.

Далее представлен проведенный аудитом анализ в аспекте наиболее существенных констатаций переоценок/недопоступлений.

____________________

¹⁹ Анализ проведен на уровне раздела, согласно структуре, утвержденной Законом о государственном бюджете на 2015 год.

²⁰ Объяснительная записка к Отчету об исполнении государственного бюджета за 2015 год; Объяснительные записки основных администраторов доходов (ГГНИ и ТС).

3.3.5. Поступления от административных штрафов и санкций превысили годовые показатели

В 2015 году поступления от административных штрафов и санкций составили 199,9 млн.леев (109,0%), превысив годовые показатели на 16,5 млн.леев и увеличившись по сравнению с прошлым годом на 2,2 млн.леев. Из общей суммы штрафов и санкций наиболее значительные суммы поступили от: Национального инспектората по патрулированию (раз.123.02, раз.123.23) – 58,5 млн.леев, в том числе нарушения, установленные с помощью аудиофотовидеосредств – 18,0 млн.леев; ГНС (раз.123.07, раз.123.20) – 70,3 млн.леев, в том числе штрафы за правонарушения – 10,5 млн.леев; судебных инстанций по административным и уголовным делам (раз.123.14) – 30,1 млн.леев. Несмотря на то, что по сравнению с предыдущим годом указанные поступления возросли, как удельный вес в неналоговых доходах они снизились с 26,4% в 2014 году до 13,3% в 2015 году.

3.3.6. Отчисления от чистой прибыли ГП и дивиденды по долевому участию государства в АО были реализованы на уровне, предусмотренном Законом о государственном бюджете на 2015 год

Поступления от дивидендов по долевому участию государства в АО (121.02) были реализованы на уровне 100,0%, составив 70,7 млн.леев, а отчисления от чистой прибыли ГП (121.03) – на уровне 100,8%, составив 63,2 млн.леев.

С отступлением от положений п.1 (3) и (4) Постановления Правительства № 110 от 23.02.2011²¹, Постановления Правительства № 193 от 22.04.2015²² поступления от дивидендов/отчислений от чистой прибыли для акционерных обществ, не подлежащих приватизации, были увеличены с 25% до 50%. В результате этих изменений в бюджет дополнительно поступили средства в сумме 19,7 млн.леев, в том числе отчисления от чистой прибыли ГП – 18,5 млн.леев и поступления от дивидендов АО – 1,2 млн.леев.

Вместе с тем отмечается, что в общей сумме отчислений от чистой прибыли (63,2 млн.леев) авансовые платежи составили 7,1 млн.леев, скорректированные платежи, связанные с “излишними” отчислениями за предыдущие и текущие периоды – 2,3 млн.леев, неправильно перечисленные платежи – 2,0 млн.леев, из которых по ГП “Calea Ferată din Moldova” – 1,9 млн.леев. Задолженности по платежам 2014 года на конец 2015 года составили 1,0 млн.леев.

В общей сумме поступлений от дивидендов (70,7 млн.леев) авансовые платежи составили лишь 256,2 тыс.леев, а оплаченные задолженности за предыдущие периоды – 55,7 тыс.леев.

Вместе с тем в результате предоставленных п.1 (5) b)²³ льгот в бюджет не поступили 2,7 млн.леев, а в результате предоставленных льгот п.1 (5) c) – 0,4 млн.леев, общий размер льгот составил 3,1 млн.леев.

Одновременно необходимо пересмотреть положения п.1 (5) c), в частности, относительно удержания от выплаты дивидендов или отчислений от чистой прибыли субвенций, полученных из государственного бюджета, так как, согласно положениям НСБУ 20 “Учет субсидий и раскрытие информации о государственной помощи”, отнесение на доходы субсидий производится в размере расходов, для покрытия которых они были предоставлены. Согласно положениям п.18 НСБУ 20, “государственные субсидии признаются доходами тех периодов, в которых произведены соответствующие расходы, которые субсидии должны компенсировать”, будучи применены метод доходов или метод капитала.

Проведенные аудитом проверки относительно обязательной капитализации предоставленных льгот по выплате дивидендов/отчислений от чистой прибыли, полученной в 2013 году, путем увеличения уставного капитала, который составил 25,2 млн.леев, показывают, что в течение 2014-2015 годов из 32 предприятий, получивших льготы, только 28 увеличили уставный капитал на 21,0 млн.леев, из которых в 2014 году – 3,2 млн.леев и в 2015 году – 17,8 млн.леев. Эта ситуация свидетельствует о низкой дисциплине и отсутствии контроля со стороны администраторов предприятий, административных советов ГП и представителей государства на общих собраниях акционеров, а также учредителей ГП относительно принятия решений по увеличению уставного капитала на сумму предоставленных льгот. Таким образом, 4 получателя предоставленных льгот (на 4,2 млн.леев) не увеличили уставный капитал. Согласно информации, полученной от учредителей ГП и АПС, причины неувеличения уставного капитала представлены в следующей таблице.

В результате консультаций с ответственными лицами из МФ²⁴ в случае, когда предприятия имеют накопленные убытки, хотя положения ПП точно указывают на увеличение уставного капитала, общие правила предусматривают, что полученная прибыль в первую очередь направляется на покрытие убытков прошлых лет, а потом распределяется. Так, в результате анализа финансовых отчетов за 2014 год 4 предприятий, которые не увеличили уставный капитал, установлено, что только АО тракторный завод “Tracom” получил убытки. Таким образом, в указанных условиях 3 предприятия не увеличили долю государства в уставном капитале на сумму 3955,9 тыс.леев, учредителями ГП и представителями государства в этих АО должны быть приняты соответствующие меры.

____________________

²¹ Постановление Правительства № 110 от 23.02.2011 “О некоторых аспектах распределения годовой чистой прибыли акционерных обществ с долевым участием государства и государственных предприятий”, которое предусматривает, что государственные предприятия и акционерные общества будут производить выплату дивидендов и части полученной чистой прибыли в размере не менее 50 процентов общей прибыли, а акционерные общества, включенные в Список объектов, не подлежащих приватизации, – не менее 25 процентов.

²² Постановление Правительства № 193 от 22.04.2015 “О распределении годовой чистой прибыли, полученной в 2014 году акционерными обществами с долевым участием государства и государственными предприятиями”.

²³ Постановление Правительства № 110 от 23.02.2011 “О некоторых аспектах распределения годовой чистой прибыли акционерных обществ с долевым участием государства и государственных предприятий” предусматривает, что министерства и другие центральные административные органы не будут принимать решений о выплате дивидендов/об отчислении в государственный бюджет в случае, если: b) размер чистых активов, согласно последнему балансу предприятия, меньше его уставного капитала или станет меньше его вследствие выплаты дивидендов /отчислений в государственный бюджет; c) чистая прибыль полностью была получена в результате списания долгов предприятия и/или из государственных субвенций. В противном случае распределяется сумма, полученная от разницы между чистой прибылью и списанными долгами и/или государственными субвенциями.

²⁴ Управление регламентирования бухгалтерского учета и аудита в корпоративном секторе.

3.3.7. Уровень сбора доходов основными администраторами бюджета и ежемесячное и ежеквартальное их исполнение являются неравномерными

Анализ исполнения доходов основными администраторами доходов свидетельствует, что ГГНИ выполнила прогноз поступления доходов в государственный бюджет на уровне 102,8% (10,5 млрд. леев), а ТС – 98,8% (15,8 млрд. леев). Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 14 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Из общей суммы доходов государственного бюджета ГНС и ТС в 2015 году было собрано 94,1% (26,4 млрд. леев) в том числе 37,6% (10,5 млрд. леев) ГНС и 56,5% (15,8 млн.леев) ТС. Прогноз по доходам был перевыполнен ГНС на 34,0 млн.леев (+0,3%), наиболее существенное сверхплановое поступление было зарегистрировано по разделу 111 “Подоходный налог” (+63,3 млн.леев) и по разделу 123 “Административные штрафы и санкции” (+15,2 млн.леев), а по разделу 115 “Внутренние налоги на товары и услуги” не поступило 43,2 млн.леев. ТС не взыскала 197,1 млн.леев (-1,2%), самые значительные суммы непоступлений были зарегистрированы по разделу 115 “Внутренние налоги на товары и услуги” (-270,3 млн.леев), по разделу 116 “Налоги на внешнюю торговлю и внешние операции” сверхплановые поступления составили 72,2 млн.леев.

3.3.8. Анализ квартальных поступлений

Анализ квартальных поступлений доходов свидетельствует, что аналогично прошлым годам наиболее существенные суммы поступлений наблюдаются в IV квартале, поступления декабря составили 10,1% от общей суммы доходов. Поступления IV квартала превысили среднемесячные поступления на 547,4 млн.леев (+7,6%), а поступления в декабре превысили среднемесячные поступления на 508,7 млн.леев, или на 21,8%. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, повышенное поступление доходов во II полугодии обусловлено поступлением в этом периоде доходов от переработки сельскохозяйственной продукции. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 15 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

3.3.9. Анализ ежемесячных поступлений

Анализ уровня ежемесячного поступления доходов по основному компоненту показывает, что в течение 2015 года доходы были уменьшены против первоначально утвержденных показателей на 1240,2 млн.леев, наиболее существенные суммы снижений были зарегистрированы в июне (-250,8 млн.леев), сентябре (-280,5 млн.леев), ноябре (-464,3 млн.леев) и декабре (-179,8 млн.леев). Анализ уровня сбора ежемесячных доходов свидетельствует, что в январе, феврале, марте, апреле, июле и декабре уровень ежемесячного исполнения варьировал между 100,4% и 102,3%, а в мае, июне, августе, сентябре, октябре и ноябре уровень сбора доходов был ниже прогнозируемого уровня, варьируя между 89,6% и 98,1%. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 16 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

3.3.10. Возмещение НДС и акцизов, хотя и зарегистрировало тенденцию снижения по сравнению с предыдущим годом, продолжает занимать значительный удельный вес в общих доходах государственного бюджета

В течение года были возмещены НДС и акцизы на общую сумму 2289,6 млн.леев, в том числе НДС – 2068,8 млн.леев и акцизы – 220,8 млн.леев. Из общей суммы возмещений на счета экономических агентов было перечислено 321,1 млн.леев (14,0%), остальные были перераспределены между бюджетами компонентами НПБ в счет задолженностей по другим видам доходов: в государственный бюджет – 1442,3 млн.леев (63,0%), в БАТЕ – 87,6 млн.леев (3,8%), НМСК – 70,8 млн.леев (3,1%), в БГСС – 367,8 млн.леев (16,1%).

Значительная часть перераспределенных государственному бюджету доходов перешла на счет таможенных платежей по импорту-экспорту, оплаченных авансом (раз.116 пар.15). Проведенный аудитом анализ относительно свода возмещения НДС и акцизов представлен в таблице № 17 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Данные из соответствующей таблицы свидетельствуют, что в 2015 году возмещения НДС и акцизов снизились по сравнению с предыдущим годом на 341,4 млн.леев (-14,2%) и, соответственно, на 38,6 млн.леев (-14,9%). В сравнении с прошлым годом снизился и удельный вес возмещений НДС и акцизов в общих доходах – с 8,7% до 7,4% и, соответственно, с 0,9% до 0,8%, удельный вес общей суммы возмещения также уменьшился с 9,6% до 8,2%.

Вместе с тем снизился удельный вес возмещенного НДС в общей сумме поступившего НДС – с 15,8% до 13,1%, а акцизов – с 7,0% до 5,4%. В течение последних 3 лет темп возмещения НДС возрастал в 2013-2014 годах и снизился в 2015 году. Темп возмещения акцизов возрос в 2013 году и снизился в 2014-2015 годах.

Из общей суммы возмещения акцизов (220,8 млн.леев) наиболее значительные суммы возмещения, как и в предыдущие годы, получили 2 экономических агента²⁵, доля возмещения акцизов по которым составила 206,4 млн.леев, или 93,5% от всего возмещения акцизов.

Вместе с тем проверками аудита установлено, что в результате применения положений ст.101¹(4) Налогового кодекса²⁶, которые предусматривают, что “возмещение НДС осуществляется в счет погашения задолженностей хозяйствующих субъектов (или их кредиторов), а в случае отсутствия таковых, по заявлению хозяйствующего субъекта, – в счет его будущих обязательств перед НПБ или на банковский счет хозяйствующего субъекта”, в 2015 году из всей суммы возмещения НДС (2068,8 млн.леев) были погашены задолженности сторонних хозяйствующих субъектов (кредиторов) перед НПБ на общую сумму 681,7 млн.леев, что составляет 33% от общей суммы возмещения НДС. Несмотря на то, что применение указанных положений в условиях, в которых исполнялся НПБ (недостаточность финансовых средств), было выгодным, соответствующие средства остались в распоряжении НПБ. Тем не менее применение процедуры погашения обязательств перед НПБ сторонних лиц попадает под запреты, налагаемые Постановлением Конституционного суда № 62 от 23.11.1999²⁷, которыми были признаны неконституционными предписания Положения о порядке проведения взаимозачетов в процессе исполнения государственного бюджета, утвержденного Постановлением Правительства № 318 от 21.04.1999²⁸.

Одновременно, рассматривая эту ситуацию для избегания случаев компенсации налоговых обязательств перед НПБ сторонних хозяйствующих субъектов и постановки в равные условия экономических агентов, которые ожидают возмещения НДС на свой банковский счет, и тех, которые получают возмещение путем уступки требований, МФ разработало проект закона о внесении изменений в положения ст.101(8), ст.101¹ (4) и ст.101³ (2) Налогового кодекса²⁹, которыми было предложено исключить положения по оплате за счет возмещений НДС обязательств сторонних хозяйствующих субъектов (кредиторов). Исходя из того, что 29.10.2015 Парламент выразил вотум недоверия Правительству и до конца бюджетного года функционировало Правительство, исполняющее обязанности (подавшее в отставку), полномочия которого по утверждению новых законодательных инициатив были ограничены³⁰, 25.11.2015 МФ приняло решение включить положения из проекта указанного закона в налогово-бюджетную политику на 2016 год.

____________________

²⁵ “Reniessance Perfect” ООО – 128,8 млн.леев (58,3% от общей суммы возмещения НДС) и ООО“Lukoil – Moldova” – 77,6 млн.леев (35,1% от общей суммы возмещения НДС).

²⁶ Налоговый кодекс, утвержденный Законом № 1163-XIII от 24.04.1997.

²⁷ Постановление Конституционного суда № 62 от 23.11.1999 “О контроле конституционности постановлений Правительства № 318 от 21.04.1999, № 530 от 10.06.1999, № 616 от 01.07.1999 и № 825 от 03.09.1999.

²⁸ Постановление Правительства Республики Молдова № 318 от 21 апреля 1999 года “Об утверждении Положения о порядке проведения взаимозачетов в процессе исполнения государственного бюджета" было аннулировано Постановлением Правительства № 232 от 10.03.2000.

²⁹ Проект указанного закона был согласован вовлеченными сторонами, согласно процедуре, установленной законодательством.

³⁰ П.24 Постановления Конституционного суда № 7 от 18.05.2013 “О контроле конституционности некоторых положений Закона № 64-XII от 31 мая 1990 года о Правительстве в редакции законов № 107 и № 110 от 3 мая 2013 года и указов Президента Республики Молдова № 634-VII и № 635-VII от 16 мая 2013 года и Постановления Правительства № 295 от 16 мая 2013 года (Обращение № 16а/2013), которая предусматривает, что “Правительство, ограниченное исключительно на выполнении функций по администрированию публичных требований, издает только акты, имеющие обязательный общий характер, необходимые для общего руководства публичными органами”.

3.3.11. Доходы по другим компонентам государственного бюджета были реализованы ниже прогнозируемо уровня

Проверки аудита и анализ отчетных данных свидетельствуют о следующем:

• Доходы по компоненту специальных средств были реализованы на уровне 94,1% (784,6 млн.леев), или на 13,5 млн.леев ниже, чем в прошлом году, в 2015 году снижение было связано с уменьшением поступлений по кат.3 “Гранты, спонсорство/благотворительность и пожертвования”. Как и в предыдущие годы, значительный удельный вес в общих доходах специальных средств приходится на оказываемые платные услуги (кат.1) – 549,6 млн.леев (70,0%), далее следуют доходы от найма/аренды имущества публичной собственности (кат.2) – 122,3 млн.леев (15,6%). Свод исполнения доходов специальных средств за 2012-2015 годы представлен в таблице № 18 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

• В рамках компонента специальных фондов администрируются 5 специальных фондов, поступления по которым в 2015 году составили 373,7 млн.леев (91,6%), или на 100,4 млн.леев меньше поступлений прошлого года. Только по 2 фондам (“Республиканскому фонду социальной поддержки населения” и “Местным экологическим фондам”) поступления превысили предусмотренный уровень, составив, соответственно, 110,3% и 100,3%, а по 3 другим специальным фондам (“Национальному экологическому фонду”, “Фонду виноградарства и виноделия” и “Специальному фонду учебников”) доходы были реализованы ниже прогнозируемого уровня, составив 83,2%, 35,3% и, соответственно, 90,0%. Проведенный аудитом анализ показывает, что кроме “Местных экологических фондов”, которые постоянно возрастали в течение 2012-2015 годов (с 10,9 млн.леев в 2012 году до 17,2 млн.леев (+57,8% против 2012 года)), остальные специальные фонды зарегистрировали неравномерную динамику. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 19 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

• Доходы, связанные с проектами, финансируемыми из внешних источников, были реализованы на уровне 85,7%, или в сумме 1752,8 млн.леев, непоступившие доходы составили 292,9 млн.леев. Из общей суммы доходов, связанных с проектами, финансируемыми из внешних источников, на внешние гранты приходится 1712,2 млн.леев (97,6%), поступление внешних грантов ниже запланированного уровня было обусловлено затягиванием выполнения работ/ видов деятельности, предусмотренных соответствующими проектами, Наиболее важные внешние гранты были предоставлены Правительством США – 1334,8 млн.леев, Европейской комиссией – 125,6 млн.леев, Всемирным банком – 91,1 млн.леев, Международным фондом по международному развитию – 35,7 млн.леев, ЕБРР – 23,3 млн.леев, Правительством Румынии – 22,9 млн.леев. Наибольшее непоступление отмечается по грантам, предоставленным Европейской комиссией – (-194,8 млн.леев) и Правительством США – (-91,9 млн.леев).

Основные направления использования поступивших внешних источников в 2015 году представлены в таблице № 20 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

В 2015 году наибольшие суммы выплат из внешних источников получили отрасли “Сельское, лесное, рыбное и водное хозяйство” (1678,0 млн.леев/42,5%), “Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика” (843,2 млн.леев /21,3%), “Здравоохранение” (625,7 млн.леев /15,8%).

3.3.12. Результаты налоговых контролей и меры по борьбе с уклонениями по уплате налогов

Хотя по сравнению с предыдущим годом число налоговых контролей снизилось на 5,7% (-3464 налоговых контроля), в 2015 году было осуществлено 56 936 налоговых контролей, число нарушений налогового законодательства увеличилось на 9% (+2,6 тыс. налоговых контролей).

• Результативность налоговых контролей возросла по сравнению с прошлым годом на 7,6%, было дополнительно начислено 1,5 млрд. леев, или на 269,0 млн.леев больше против уровня предыдущего года. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 21 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

• В результате проведения ТС последующих контролей было проверено 244 экономических агента и дополнительно начислено в государственный бюджет 35,1 млн.леев. Хотя в 2015 году результативность контролей возросла против 2014 года на 9,9 п.п., составив 67,6%, размер дополнительно начисленных сумм для государственного бюджета снизился на 8,5 млн.леев. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 22 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита

В течение 4 лет число последующих контролей снизилось, достигнув в 2015 году самого низкого уровня. Результативность последующих контролей зарегистрировала неравномерную тенденцию, самый низкий уровень был отмечен в 2014 году (57,7%), а самый высокий уровень – в 2013 году (79,5%). Вместе с тем дополнительно начисленные в 2013-2015 годах суммы снизились с 162,5 млн.леев в 2013 году до 35,1 млн.леев в 2015 году, то есть самый низкий уровень за последние годы.

Вместе с тем еще не означает, что дополнительно начисленные суммы от последующих контролей полностью поступят в государственный бюджет. Согласно положениям ст.202⁴ d) Таможенного кодекса, они становятся платежами в государственный бюджет только в случае, в котором подвергнутый последующему контролю экономический агент не использовал право оспаривать “в порядке, установленном законодательством, решения, действия или бездействия таможенных органов и таможенных работников”, а судебная инстанция не высказалась позитивно о решении таможенного органа. В случае, когда судебная инстанция не признает суммы, начисленные ТС, они считаются аннулированными.

3.3.13. Как и в предыдущие годы, налоговые и таможенные льготы возросли против предыдущего года, существенно повлияв на поступления в НПБ.

Согласно данным МФ, в 2015 году размер налоговых и таможенных льгот составил 7,9 млрд. леев, увеличившись по сравнению с 2014 годом на 2,4 млрд. леев, или на 43,9%, а как удельный вес в общих доходах НПБ – 18,4%, или на 5,5 п.п. выше уровня прошлого года.

Вызывает озабоченность темп роста предоставленных льгот, которые увеличились в 2014 году на 53,2% против уровня 2013 года (+1,9 млрд. леев). Повышенный и быстрый рост налоговых и таможенных льгот отрицательно влияет на доходы национального публичного бюджета, зарегистрировав за последние 2 года недостаточность ресурсов, необходимых для удовлетворения потребностей всех уровней бюджета (смотреть следующую таблицу).

Аудит отмечает, что сумма 465,3 млн.леев, представляющая собой обязательства государства перед экономическими агентами по НДС и акцизам, не была отражена МФ на внебюджетных счетах, которые, согласно правилам МФ, отражают обязательства государства. Вместе с тем отмечается, что на конец 2015 года из-за отсутствия/недостаточности финансовых средств Государственное казначейство вернуло ГГНИ неисполненные платежные поручения, связанные с возмещением НДС и акцизов, на общую сумму 188,3 млн.леев.

По сравнению с 2012 годом налоговые льготы возросли примерно в 2,4 раза (с 3,2 млрд. леев в 2012 году до 7,9 млн.леев в 2015 году).

Удельный вес налоговых и таможенных льгот в ВВП также возрос на 1,5 п.п. по сравнению с предыдущим годом, составив в 2015 году 6,4%. В 2015 году отмечается существенный рост против прошлого года льгот по НДС (+869,5 млн.леев/+38,7%), по акцизам (+255,7 млн.леев/+87,7%) и по таможенной пошлине (+769,4 млн.леев/+56,2%). Учитывая ситуацию по НПБ, в частности, строгость государственного бюджета, а также и то, что поступления по этим 3 видам доходов занимают значительный удельный вес в доходах НПБ и государственного бюджета, будучи основными источниками формирования налоговых доходов, целесообразно пересмотреть категории бенефициаров предоставленных льгот для увеличения поступлений в НПБ и государственный бюджет. Так, как удельный вес в общих доходах НПБ, предоставленные льготы зарегистрировали в 2015 году самый высокий показатель (18,4%), увеличившись против 2012 года на 8,7 п.п., или примерно в 1,9 раз.

Несмотря на то, что налоговые и таможенные льготы постоянно растут, удельный вес в общих налоговых и таможенных льготах, предоставленных по НДС и акцизам, достиг самого низкого уровня за последние 4 года (69,8%), снизившись по сравнению с предыдущим годом на 1,4 п.п.

В условиях недостаточности ресурсов, необходимых для текущих потребностей и для обслуживания внутреннего и внешнего государственного долга, постоянный рост объема предоставленных налоговых и таможенных льгот приводит к существенным непоступлениям в государственный бюджет некоторых доходов, необходимо повышение предусмотрительности при предоставлении налоговых и таможенных льгот, особенно, в условиях бюджетного бремени, которое связано с повышением внутреннего государственного долга. Исходя из создавшихся условий, аудит повторяет о необходимости пересмотра Правительством политик по предоставлению налоговых и таможенных льгот, в том числе с установлением ряда эффективных задач для предоставления этих льгот, что снизит риски и дальнейшее влияние на бюджеты в последующие годы.

3.3.14. Несмотря на то, что задолженности по оплате обязательств налогоплательщиков перед НПБ снизились по сравнению с предыдущим годом, они продолжают оставаться значительными

Задолженности по оплате обязательств налогоплательщиков перед НПБ на конец 2015 года составили 2169,9 млн.леев (основные платежи, штрафные санкции, пеня), снизившись по сравнению с предыдущим годом на 736,0 млн.леев, или на 25,5%.

Наиболее существенное снижение задолженностей по оплате обязательств налогоплательщиков перед НПБ зарегистрировано по БГСС – на (-55,5%), далее по БАТЕ – на (-21,9%) и государственному бюджету – на (- 8,1%), а задолженности перед ФОМС возросли на 19,6%. Из общей суммы задолженности перед НПБ, администрируемые ГНС задолженности составили 1862,7 млн.леев, а администрируемые ТС – 307,2 млн.леев. В результате осуществленной деятельности ГНС и ТС задолженности перед НПБ, администрируемые ими, снизились на 707,1 млн.леев (-27,5%) и на 28,9 млн.леев (-8,6%). Как удельный вес в общих доходах НПБ, задолженности составили 5,0%, снизившись против уровня прошлого года на 1,8 п.п. (в 2014 году – 6,8%).

Вместе с тем аудит отмечает, что, хотя задолженности перед государственным бюджетом, администрируемые ГНС, снизились на 98,9 млн.леев, по 16 ТГНИ наблюдался рост задолженностей на 28,1 млн.леев (ТГНИ: Анений Ной – на 7,6 млн.леев, Кэлэрашь – на 2,5 млн.леев, Кэушень – на 1,2 млн.леев, Чимишлия – на 0,5 млн.леев, Единец – на 0,9 млн.леев, Фэлешть – на 2,5 млн.леев, Хынчешть – на 1,6 млн.леев, Леова – на 1,8 млн.леев, Ниспорень – на 1,3 млн.леев, Орхей – на 0,6 млн.леев, Резина – на 1,1 млн.леев, Рышкань – на 0,2 млн.леев, Стрэшень – на 3,8 млн.леев, Штефан Водэ – на 0,1 млн.леев, Теленешть – на 0,9 млн.леев, Унгень – на 1,5 млн.леев).

3.3.15. Хотя задолженности по оплате обязательств налогоплательщиков перед государственным бюджетом снизились по сравнению с предыдущим годом, сохранение их на значительном уровне приводит к необеспечению государственного бюджета имеющимися ресурсами

На конец 2015 года задолженности по оплате обязательств налогоплательщиков перед государственным бюджетом (основные платежи, штрафные санкции, пеня) составили 1436,7 млн.леев, в том числе администрируемые ГНС – 1129,5 млн.леев (78,6%) и ТС – 307,2 млн.леев (21,4%). По сравнению с прошлым годом задолженности снизились на 126,2 млн.леев, или на 8,1%, из которых администрируемые ГНС – на 97,3 млн.леев (-7,9%) и администрируемые ТС – на 28,9 млн.леев (-8,6%).

Из общей суммы неплатежей перед государственным бюджетом основные задолженности составили 742,6 млн.леев (51,7%), штрафные санкции – 389,2 млн.леев (27,1%) и пеня – 304,9 млн.леев (21,2%).

• Несмотря на то, что из общей суммы доходов (28,0 млрд. леев) доходы, администрируемые ТС, составили 15,8 млрд. леев (56,4%), а ГНС – 10,5 млрд. леев (37,5%), задолженности перед государственным бюджетом зарегистрировали обратную ситуацию. Так, задолженности, администрируемые ГНС, составили 1,1 млн.леев, или 10,5% из поступлений ГНС за 2015 год, а неплатежи, администрируемые ТС, составили на конец 2015 года 0,3 млрд. леев, или 1,9% от доходов, взысканных ТС в 2015 году. Проведенный аудитом анализ представлен на диаграммах № 11 и № 12 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита

Анализируемые данные свидетельствуют, что, хотя против предыдущего года ГНС и ТС зарегистрировали снижение задолженностей, тем не менее оба администратора доходов столкнулись с трудностями при сборе неплатежей. Так, в общей сумме неплатежей перед государственным бюджетом, администрируемых ГНС, 44,1% (498,4 млн.леев) составили текущие неплатежи 2015 года, а 55,9% или 631,1 млн.леев представляют собой неплатежи предыдущих лет.

В общую сумму задолженностей, администрируемых ТС (307,2 млн.леев), включены и задолженности с истекшим сроком оплаты (более 6 лет) в размере 50,0 млн.леев (16,3%). Вместе с тем в общих неплатежах, администрируемых ТС, сумму 212,2 млн.леев, или 69,1%, составляют платежи, представляющие собой дополнительно начисленную сумму на основании решений об урегулировании (в том числе пени), принятых в результате проведения последующих контролей. В течение 2015 года ТС аннулировала 6,3 млн.леев в результате наступления срока давности (6 лет)³¹ и заключила договора по продлению срока оплаты НДС (эшелонирование платежей) в сумме 0,9 млн.леев.

____________________

³¹ Положение о погашении таможенных обязательств и/или переплаченных сумм с истекшим сроком давности, утвержденное Постановлением Правительства № 1000 от 28.12.2012.

3.3.16. Как и в предыдущие годы, эффективность сбора неплатежей перед государственным бюджетом остается ограниченной

Сохранение на значительном уровне задолженностей перед государственным бюджетом повлияло на уровень поступлений в бюджет, что ограничило уровень финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете, были возвращены неисполненные платежные поручения из-за отсутствия/недостаточности бюджетных ресурсов на общую сумму 850,4 млн.леев и, как следствие, привело к увеличению задолженностей перед поставщиками работ и услуг.

Проверки аудита свидетельствуют, что из общей суммы неплатежей, относящихся к государственному бюджету, сформированной на начало 2015 года (1562,9 млн.леев), поступило 637,1 млн.леев, или 40,8%. По сравнению с прошлым годом уровень сбора неплатежей в государственный бюджет увеличился на 13,3 п.п. (в 2014 году – 27,5%). Повышение поступлений в государственный бюджет задолженностей по оплате доходов отмечается и в ГНС (+15,8 п.п.), и в ТС (+4,3 п.п.).

Несмотря на то, что как удельный вес в общей сумме поступивших доходов неплатежи перед государственным бюджетом составили 5,1%³², снизившись против прошлого года на 0,5 п.п. (в 2014 году – 5,6%³³), реализованный в 2015 году уровень превысил допустимый ЭМПФ³⁴ уровень (2%) более чем в 2,5 раза, сохраняясь на значительном уровне.

Согласно объяснениям основных администраторов доходов (ГНС и ТС), основными факторами, которые повлияли на сохранение задолженностей перед НПБ на значительном уровне, были:

• начисление сумм в результате налоговых и таможенных контролей, в том числе косвенными методами, которые часто оспариваются;

• несвоевременная оплата налогового обязательства по причине плохой экономической ситуации в хозяйственных субъектах, а также уклонение от оплаты;

• значительная часть экономических агентов, допустивших задолженности, не имеют имущества (или оно находится под залогом финансовых учреждений), приостановили деятельность или преследуются другими кредиторами посредством судебных исполнителей.

Для погашения налоговых обязательств налогоплательщиков должников ГНС путем применения процедур принудительного исполнения, предусмотренных Налоговым кодексом, взыскала в НПБ 879,2 млн.леев³⁵, в том числе: 710,1 млн.леев – путем снятия с банковских счетов должников и их дебиторов; 83,4 млн.леев – путем изъятия денежных средств из касс экономических агентов должников; 82,5 млн.леев – добровольно оплачено должниками, применяя право ареста имеющихся ценностей; 3,2 млн.леев – поступило в результате продажи арестованного имущества.

Начиная с 2015 года первый раз ТС приняла 97 решений о принудительном исполнении таможенного обязательства в размере 84,5 млн.леев, поступили денежные средства в сумме 17,1 млн.леев.

____________________

³² Расчет: 1436,7 млн.леев /28054,6 млн.леев = 5,1%.

³³ Расчет: 1562,9 млн.леев/27717,7 млн.леев = 5,6%.

³⁴ ЭМПФ ИП 15 “эффективность сбора налогов” – размер задолженностей в общей сумме доходов (<2%).

³⁵ В том числе в государственный бюджет – 348,7 млн.леев.

3.3.17. Влияние налогово-бюджетной политики в 2013-2015 годах

Согласно законодательной базе³⁶, налогово-бюджетная политика представляет совокупность мероприятий, связанных с формированием, администрированием и использованием бюджетных средств, для реализации приоритетов экономических и социальных политик и находится в основе оценки общей базы ресурсов НПБ.

Проверки аудита относительно реализации налогово-бюджетных политик, утвержденных для бюджетов на 2013-2015 годы, и отчетность их влияния свидетельствуют о наличии ряда недостатков и необходимости улучшения методологической базы по прогнозированию и отчетности влияния мероприятий, включенных в налогово-бюджетные политики, относящиеся к соответствующим бюджетным годам. Так, хотя внутренняя методологическая база³⁷ включает общие положения по разработке СПБ, аудит отмечает отсутствие письменных/описанных процедур по прогнозированию, оценке и отчетности влияния мероприятий налогово-бюджетной политики, необходимы некоторые дополнения.

В рамках проведенных проверок выявлено, что отраженные в отчетности мероприятия³⁸ не соответствуют включенным в налогово-бюджетную политику, относящуюся к соответствующему налоговому бюджетному году, а также не все из них, хотя и связаны с поступлениями в бюджет, были количественно рассчитаны, что делает невозможным оценить последствие утвержденных мероприятий. При оценке влияния налогово-бюджетных политик МФ концентрируется только на мероприятиях, которые могут быть измерены. Ситуация о влиянии налогово-бюджетных политик, реализованных в 2013-2015 годах, представлена в следующей таблице.

Данные из таблицы показывают, что число мероприятий налогово-бюджетной политики, включенных в СПБ, отличается от отчетного числа, в отчетность были включены и мероприятия, утвержденные в течение бюджетного года. Вместе с тем, особенно в 2013 году, когда все утвержденные налогово-бюджетные мероприятия были рассчитаны и, соответственно, отражены в отчетности, в 2014 и 2015 годах в налогово-бюджетную политику были включены мероприятия, которые не были исчислены ни при утверждении, ни при составлении отчетности. Эта ситуация привела к неспособности оценить влияние на поступления в НПБ по соответствующим мероприятиям, а также эффективность этих политик (стимулирование бизнеса). Вместе с тем отмечается, что в мероприятия налогово-бюджетной политики включены и нефинансовые мероприятия, влияние которых не может быть рассчитано (например, мероприятие № 15 из налогово-бюджетной политики на 2014 год “Регламентирование концепций упрощенных процедур и цветов таможенного контроля” или мероприятие № 19 из налогово-бюджетной политики на 2015 год “Дальнейшая гармонизация графика, установленного в Соглашении об ассоциации между ЕС и Европейским сообществом по атомной энергетике и странами-членами, с одной стороны, и РМ, с другой стороны, законодательных актов из налоговой и бюджетной области с актами ЕС”). Вместе с тем некоторые мероприятия не освоены (например, мероприятие № 6 из налогово-бюджетной политики на 2015 год “Пересмотр расходов, разрешенных для вычета в налоговых целях, в том числе путем пересмотра системы вычетов в налоговых целях натуральных остатков, отходов и скоропортящихся товаров” или мероприятие № 3 на 2015 год “Предоставление на неопределенный период налоговых льгот по освобождению доходов, полученных по кредитам, относящимся к ГЦБ для физических и юридических лиц”). По мнению аудита, неосвоение мероприятий, имеющих финансовое влияние на поступления в НПБ, связано с отсутствием отдельной отчетности или информаций к финансовому отчету экономических агентов относительно предоставленных льгот и неначисленных налогов в результате предоставления льгот, что делает невозможным определить размер этого мероприятия. Вместе с тем в случае предоставления льгот, независимо в какой форме (сниженные ставки, вычеты и др.), МФ должно владеть информацией относительно объема налогооблагаемой базы минимум за 3 предыдущих года и поступлений за предыдущие периоды. Например, в результате льгот на доходы, полученные по кредитам, относящимся к ГЦБ для физических и юридических лиц, исходя из суммы процентов, уплаченных в 2015 году по ГЦБ (793,6 млн.леев), и из ставки, применяемой для процентов по ГЦБ до введения льгот (15%)³⁹, в государственный бюджет не поступило около 119,0 млн.леев.

В условиях оплаты в 2015 году повышенных процентных ставок по ГЦБ, а также исходя из годовых показателей, связанных с оплатой обслуживания внутреннего государственного долга (утверждено – 863,7 млн.леев), которая значительно возросла против прошлого года (+486,1 млн.леев), уже можно было заметить, что доходы, полученные владельцами ГЦБ, возрастут и, соответственно, доходы в бюджет увеличатся. Таким образом, в ситуации роста расходов на обслуживание внутреннего государственного долга МФ предоставило владельцам ГЦБ льготу, оцененную примерно на сумму (-129,6 млн.леев)⁴⁰, которая должна была быть включена как ожидаемое влияние на государственный бюджет.

Вместе с тем аудит отмечает, что при составлении отчетности о влиянии налогово-бюджетных политик МФ не разделяет мероприятия, утвержденные в налогово-бюджетной политике при разработке и утверждении бюджета, с теми, которые появляются в течение года, а также не сравнивает оцененное влияние с реализованным для оценки эффективности политик, применяемых в течение бюджетного налогового года.

Представленные в таблице данные свидетельствуют, что в 2013 году влияние измеряемых мероприятий было на 57,9 млн.леев меньше оцененной суммы, а в результате введения в течение года новых мероприятий налогово-бюджетной политики (+414,5 млн.леев), из которых “Индексация ставок на топливо на коэффициент роста прогнозируемого номинального ВВП на 2013 год по сравнению с 2012 годом» (+175,4 млн.леев) и “Увеличение ставок акцизов на автомобили со сроком эксплуатации свыше 7 лет на 5% за каждый год эксплуатации, превышающий 7 лет, одновременно с распространением дополнительных ставок акцизов на автомобили со сроком эксплуатации от 7 до 10 лет” (+194,9 млн.леев), общее влияние было отмечено как положительное (+356,6 млн.леев).

Получение отрицательного результата в 2014 году вследствие применения мероприятий утвержденной налогово-бюджетной политики по сравнению с реализованными мероприятиями (-1254,9 млн.леев) обусловлено в значительной мере “Восстановлением сниженной ставки НДС в размере 8% на первичную сельскохозяйственную продукцию, произведенную и/или поставленную на территории РМ, и сахар из сахарной свеклы, произведенный, импортированный и/или поставленный на территории РМ” (-1074,2 млн.леев), что составляет 86,6% от всех рассчитанных мероприятий.

Относительно влияния налогово-бюджетных политик отмечается, что из всех мероприятий налогово-бюджетной политики, использованных при утверждении бюджета, 4 мероприятия, хотя и были освоены (мероприятие № 1(-90,4 млн.леев)⁴¹, мероприятие № 4 (+20,1 млн.леев)⁴², мероприятие № 5 (+7,2 млн.леев)⁴³, мероприятие № 18 (-283,5 млн.леев)⁴⁴), при отражении в отчетности влияния не были оценены, хотя в Пояснительной записке ТС указано, что результат соглашения присоединения к ЕС был отрицательным (-759,0 млн.леев), или на 455,5 млн.леев больше, чем был оценен (свыше 2,7 раза). Также отмечается, что мероприятие № 1 “Сохранение прогрессивной системы налогообложения доходов физических лиц одновременно с увеличением траншей налогооблагаемого дохода, персональных годовых льгот, значимых персональных годовых льгот и годовых освобождений для лиц, находящихся на содержании, на ставку инфляции, прогнозируемой на 2015 – 2017 годы” (-90,4 млн.леев), а также другие неизмеренные мероприятия на были отражены в отчетности. Вместе с тем мероприятие № 8 “Расширение механизма возмещения НДС по капитальным вложениям (расходам) на производственные здания” также не было оценено. В 2015 году были введены 4 дополнительных мероприятия, из которых одно измерено (мероприятие “Сохранение и пересмотр налоговых льгот относительно сниженной ставки НДС 8% на сельскохозяйственное сырье путем применения ее к зоотехнической продукции в натуральной форме и живой массе, предназначенной для воспроизводства, растениеводства и садоводства в натуральной форме”), влияние которого было оценено как положительное (+863,6 млн.леев). Результат налогово-бюджетной политики, реализованной в 2015 году, отраженный в отчетности МФ, составил (+1719,5 млн.леев). Вместе с тем, исключая невключенное влияние от вступления в ЕС (-759,0 млн.леев), а также льготы по оплате подоходного налога от процентов на ГЦБ, полученных в форме доходов (-119,0 млн.леев), реализованное влияние составит (+841,5 млн.леев), из которого (+863,6 млн.леев) – за счет дополнительных мероприятий и (-22,0 млн.леев) – результат первоначально утвержденной налогово-бюджетной политики.

Неразделение мероприятий налогово-бюджетной политики по их влиянию на уровень утвержденных мероприятий с разделением влияния дополнительных мер меняет картину реальной ситуации относительно результата налогово-бюджетной политики. Также исходя из констатаций аудита, необходимо разделение мероприятий на измеряемые и неизмеряемые, без финансового влияния, которые связаны с изменением/корректировкой нормативной базы.

Установленные ситуации (неосвоение мероприятий, имеющих финансовое влияние, или неоценка при отчетности тех, которые были осуществлены при утверждении налогово-бюджетных политик) являются следствием отсутствия письменных внутренних процедур относительно процесса оценки стоимости прогнозируемых мероприятий налогово-бюджетной политики, которые бы включали описание на уровне мероприятия используемых расчетов при оценке стоимости, что повысит как точность, так и предоставит реальную картину оценки влияния налогово-бюджетных политик.

____________________

³⁶ Ст.3 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07. 2014 .

³⁷ Методологическая база по разработке, утверждению и изменению бюджета, утвержденная Приказом министра финансов № 191 от 31.12.2014.

³⁸ Пояснительная записка к Отчету об исполнении государственного бюджета за 2013-2015 годы.

³⁹ Ст.901 (31) Налогового кодекса.

⁴⁰ 863,7 млн.леев (x) 15%=129,6 млн.леев.

⁴¹ Мероприятие № 1 “Сохранение прогрессивной системы налогообложения доходов физических лиц одновременно с увеличением траншей налогооблагаемого дохода, персональных годовых льгот, значимых персональных годовых льгот и годовых освобождений для лиц, находящихся на содержании, на ставку инфляции, прогнозируемой на 2015 – 2017 годы”.

⁴² Мероприятие № 4 “Аннулирование налоговых льгот, предоставленных юридическим лицам по доходам, полученным от процентов с банковских депозитов, внесенных на срок, превышающий 3 года, и корпоративных ценных бумаг в форме облигаций, вышедших на срок, превышающий 3 года”.

⁴³ Мероприятие № 5 “ Аннулирование льгот на налог по доходам, полученным по кредитам и займам, предоставленным на срок свыше 3 лет, и в пропорции 50% – на доход, полученный по кредитам, предоставленным на срок от 2 до 3 лет коммерческими банками и организациями микрофинансирования”.

⁴⁴ Мероприятие № 18 “Установление ставки для проведения таможенных процедур в фиксированной сумме для некоторых специфических услуг таможенной деятельности в соответствии с Соглашением об ассоциации между Европейским Союзом и Европейским сообществом по атомной энергетике и странами- членами, с одной стороны, и Республикой Молдова, с другой стороны, другими программами и национальными стратегиями”.

3.4. Расходная часть была реализована ниже прогнозируемого уровня

3.4.1. Исполнение в целом расходов государственного бюджета было реализовано ниже прогнозируемого уровня

Согласно отчетным данным МФ и проверкам аудита, расходная часть была реализована на уровне 91,0%, или в сумме 30101,1 млн.леев, остаток неиспользованных ассигнований на конец 2015 года составил 2961,6 млн.леев. По сравнению с предыдущим годом расходы возросли на 753,2 млн.леев, или на 2,6% (в 2014 году – 29347,9 млн.леев). Исполнение расходов по компонентам государственного бюджета в динамике 2012-2015 годов представлено на диаграмме № 13 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

В отличие от предыдущих лет в 2015 году наблюдается замедление темпа роста расходов по основному компоненту. Так, темп роста расходов по основному компоненту в 2013 году против 2012 года составлял (+10,7%), в 2014 году по сравнению с 2013 годом – (+20,5%), а в 2015 году против 2014 года – (+1,8%).

Анализ неосвоенных ассигнований на конец 2015 года свидетельствует, что они возросли по сравнению с 2014 годом на 1328,4 млн.леев (+81,3%), составив 2961,6 млн.леев, или 9,0% от всех предусмотренных расходов. Неосвоение ассигнований связано в непоступлением доходов на прогнозируемом уровне (-1318,2 млн.леев), в том числе внешних грантов на общую сумму 695,7 млн.леев, из которых 391,4 млн.леев – для финансовой поддержки бюджета, а также с непоступлением прогнозируемых внешних кредитов (-1617,2 млн.леев). Уровень неосвоения ассигнований в 2012-2015 годах представлен на следующей диаграмме.

 Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2012-2015 годы.

Значительный удельный вес в общей сумме неосвоенных ассигнований приходится на основной компонент – 2144,6 млн.леев (72,4%) и компонент проекты, финансируемые из внешних источников – 610,1 млн.леев (20,6%), на компонент специальных средств приходится 57,5 млн.леев (1,9%) и компонент специальные фонды – 26,5 млн.леев (0,9%).

Относительно уровня исполнения расходов в 2015 году он является самым низким за последние 4 года. Свод уровня исполнения расходов представлен на диаграмме № 14 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Также на низкий уровень исполнения расходов государственного бюджета повлияла и недостаточность финансовых средств, в конце 2015 года были возвращены неисполненные платежные поручения на общую сумму 850,4 млн.леев, что составляет 28,7% от общего размера неиспользованных бюджетных ассигнований (2961,6 млн.леев), или 2,6% от всей суммы исполненных расходов (30101,1 млн.леев).

3.4.2. Прогноз расходов, включенных в СПБ на 2015 год, как и в предыдущие годы, требует улучшения

Свод прогнозов по расходам, включенным в СПБ на 2015 год, свидетельствует, что они возросли на 4,8 млрд. леев (+17,7%) с 27,0 млрд. леев СПБ на 2013-2015 годы до 31,8 млрд. леев в СПБ на 2015-2017 годы. Также увеличился и удельный вес расходов в ВВП на 4,4 п.п. (с 22,2% в СПБ на 2013-2015 годы до 26,6% в СПБ на 2015-2017 годы). Наиболее существенные изменения были внесены в “Расходы социального порядка”, которые были увеличены с 10,5 млн.леев до 18,3 млн.леев (+7,8%), и в “Прочие расходы”, которые были снижены на 2,8 млн.леев, по остальным областям расходы были снижены незначительно – от 0,1 млн.леев до 0,2 млн.леев или увеличены от 0,1 млн.леев до 0,5 млн.леев.

3.4.3. В отличие от предыдущих лет лимиты первоначально утвержденных расходов в Законе о государственном бюджете на 2015 год были снижены

В течение 2015 года бюджетные показатели были изменены лишь один раз через Закон № 200 от 20.11.2015⁴⁵, они были снижены на 1590,4 млн.леев (-4,6%) по сравнению с первоначально утвержденными показателями (34315,1 млн.леев), составив 32724,7 млн.леев. Из всех изменений, внесенных Парламентом⁴⁶, увеличение составило 304,4 млн.леев, а снижение – 1894,8 млн.леев. Из всех 22 функциональных групп, наиболее существенные изменения в сторону увеличения были зарегистрированы по 6 функциональным группам, из которых: по гр.19 “Прочие услуги, связанные с экономической деятельностью” (+170,2 млн.леев); гр.1 “Государственные услуги общего назначения” (+65,0 млн.леев); гр.15 “Жилищное и коммунальное хозяйства” (+49,1 млн.леев); гр.7 “Наука и инновации” (+18,3 млн.леев) и др. Из всех внесенных изменений на основной компонент приходится 1659,6 млн.леев, из которых из общего числа 51 главного исполнителя бюджета по 7 первичным исполнителям бюджета первоначально утвержденные бюджетные показатели были увеличены на 55,2 млн.леев (СП – (+31,6 млн.леев), МРРС – (+9,8 млн.леев), ЦИК – (+7,4 млн.леев), АЗОК – (+3,3 млн.леев), СК – (+2,4 млн.леев) и др.), а самые существенные снижения бюджетных ассигнований по основному компоненту были отмечены у МЭ – (-423,4 млн.леев), по общим операциям МФ (-303,4 млн.леев), МТДИ – (-485,7 млн.леев), МП – (-95,1 млн.леев) и др.

Вместе с тем в результате применения положений ст.16 Закона о государственном бюджете на 2015 год, посредством которых “МФ предоставляется право по обоснованным обращениям главных исполнителей бюджета изменять утвержденные показатели государственного бюджета, бюджетные параметры”, расходная часть была увеличена до 33062,7 млн.леев, или на (+338,0 млн.леев/+1,0%) по сравнению с параметрами, утвержденными Парламентом. Наиболее существенные изменения на основании ст.16 Закона о государственном бюджете на 2015 год были внесены в компонент проекты, финансируемые из внешних источников – (+ 314,2 млн.леев), что составляет 93,0% от всех внесенных МФ изменений. Это обусловлено непредсказуемым характером поступлений грантов и внешних кредитов, предназначенных для внедрения проектов, финансируемых внешними донорами. Свод внесенных на основании ст.16 Закона о государственном бюджете на 2015 год изменений представлен на диаграмме № 15 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

____________________

⁴⁵ Закон о внесении изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2015 год № 72 от 12 апреля 2015 года № 200 от 20.11.2015.

⁴⁶ Закон № 200 от 20.11.2015

3.4.4. На низкий уровень исполнения расходов повлияли реальные возможности финансирования

В 2015 году расходная часть была реализована на уровне 91,0%, составив 30101,1 млн.леев. Уровень исполнения расходов является ниже допустимого уровня, установленного международными практиками (-5%)⁴⁷. Эта ситуация обусловлена непоступлением доходов на прогнозируемом уровне (-1318,2 млн.леев), в том числе внешних грантов, а также неполной дебурсацией внешних кредитов, включенных в бюджет (- 1617,2 млн.леев).

На данную ситуацию повлияло и ежемесячное исполнение прогнозов. Так, анализ исполнения ежемесячных прогнозов по основным расходам свидетельствует, что общий уровень реализации основных расходов составил 92,0%. Отмечаются ситуации в значительной мере, когда уровень реализации расходов ниже среднего реализованного уровня. Так, хотя распределение по месяцам годовых бюджетных ассигнований производится исполнителями бюджета, реализация прогнозов расходов показывает, что из-за отсутствия/недостаточности финансовых средств включенные в бюджет мероприятия не были профинансированы на запланированном уровне. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 23 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Анализ исполнения прогнозов расходов (по основному компоненту) свидетельствует, что в течение всего бюджетного 2015 года государственный бюджет был администрирован в условиях отсутствия/недостаточности финансовых средств, обусловленных и непоступлением на прогнозируемом уровне налоговых и неналоговых доходов, а также недебурсацией некоторых внешних кредитов, включенных в государственный бюджет. В жестких условиях уровень исполнения расходов по основному компоненту варьировал от 65,6% в сентябре до 928,0% в декабре. На более высоком уровне по сравнению со средним (92,0%) было осуществлено финансирование в марте (101,1%), апреле (92,1%) и декабре (929,0%), в остальных месяцах финансирование было ниже среднего уровня. Вместе с тем в стоимостном выражении наибольшие суммы финансирования были произведены в декабре (2770,1 млн.леев).

Аудит также отмечает, что, хотя первоначально утвержденные ассигнования были снижены на (-1,7 млрд. леев/-5,8%), даже уточненный уровень не был реализован на 2,1 млрд. леев (-8,0%). На нереализацию расходной части повлияла и недостаточность финансовых средств, в результате этого территориальные казначейства возвратили исполнителям бюджета не исполненные до конца года платежные поручения на общую сумму 850,4 млн.леев, что составляет 3,2% от суммы ассигнований, предусмотренных по основному компоненту.

____________________

⁴⁷ ЭМПФ (ИП 3 – структура расходов по сравнению с первоначально утвержденным бюджетом).

3.4.5. Уровень исполнения расходов в функциональном аспекте является неравномерным, на него повлияло как качество прогнозов, так и недостаточность финансовых средств в государственном бюджете

Анализ исполнения расходов в функциональном аспекте свидетельствует, что значительная их часть была реализована ниже запланированного уровня. В 2015 году из 22 функциональных групп по 8 функциональным группам уровень исполнения был ниже среднего уровня 91,0%, который варьировал от 43,3%⁴⁸ до 90,8%⁴⁹. По 9 функциональным группам уровень исполнения варьировал от 91,6% до 94,8%. Таким образом, из всех 22 функциональных групп 17 функциональных групп были профинансированы ниже допустимого уровня (95,0%), используемого международными организациями при оценке эффективности менеджмента⁵⁰. Только по 5 функциональным группам был зарегистрирован уровень исполнения выше допустимого 95,0%. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 24 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Анализ уровня исполнения по компонентам государственного бюджета показывает, что ниже среднего уровня были исполнены расходы по компоненту проектов, финансируемых из внешних источников (87,1%). Уровень исполнения расходов по основному компоненту, хотя и выше среднего реализованного (91,0%), находится ниже допустимого уровня 95,0%, составив 92,0%. Уровень исполнения расходов по компоненту специальных фондов составил 95,6%, а по компоненту специальных средств – 106,6%. Уровень исполнения расходов по компоненту специальных средств выше 100,0% был достигнут в результате перевода на основной компонент остатков специальных средств, сформированных на конец 2015 года, отражение в отчетности было произведено без плановых показателей. Перевод остатков с компонента специальных средств на основной компонент был обусловлен применением новой методологии начиная с 1.01.2016 (унификация компонентов государственного бюджета “единые источники”).

Анализ качества и точности прогнозов расходов на 2013-2015 годы свидетельствует о нисходящей динамике уровня исполнения расходов, самый низкий уровень исполнения был зарегистрирован в 2015 году – 91,0%, в 2013 году – 97,4%, в 2014 году – 94,7%. На исполнение расходов повлияло непоступление доходов на предусмотренном уровне и приостановление выплат внешних источников, которые должны служить в качестве источников финансирования расходов. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 25 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Наибольшие суммы неиспользования бюджетных ассигнований были зарегистрированы по гр.6 “Образование” (473,6 млн.леев), далее по гр.11 “Сельское, лесное, рыбное и водное хозяйства” – 441,4 млн.леев, гр.14 “Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика” – 382,7 млн.леев и др.

____________________

⁴⁸ 43,3% – гр.16 “Топливно-энергетический комплекс”.

⁴⁹ 90,9% – гр.1 “Государственные услуги общего назначения”.

⁵⁰ Показатель ИП – 2 “Структура реальных расходов по сравнению с первоначально утвержденным бюджетом ”.

3.4.6. Уровень исполнения расходов в аспекте экономической классификации является переменным

Анализ исполнения расходов в аспекте экономической классификации свидетельствует, что значительный удельный вес приходится на платежи для текущих трансфертов (ст.130) – 15,3 млрд. леев (50,7%), далее следуют капитальные трансферты для проектов, финансируемых из внешних источников (ст.290) – 4,3 млрд. леев (14,1%), оплата труда (ст.111) – 4,1 млрд. леев (13,6%), оплата товаров и услуг (ст.113) – 2,9 млрд. леев (9,7%), капитальные трансферты (ст.270) – 1,6 млрд. леев (5,2%), оплата процентов (ст.120) – 1,0 млрд. леев (3,5%). Свод исполнения расходов в аспекте экономической классификации представлен в таблице № 12.

Самый низкий уровень реализации был зарегистрирован по ст.243 “Капитальный ремонт” (48,1%), ниже среднего уровня 91,0% были исполнены расходы по ст.242 “Приобретение основных средств” (66,1%), по ст.270 “Капитальные трансферты” (69,2%), по ст.250 “Создание государственных резервов” (72,8%), по ст.241 “Капитальные вложения” (74,4%) и по ст.290 “ Капитальные трансферты для проектов, финансируемых из внешних источников” (89,1%).

Наиболее существенные остатки были зарегистрированы по ст.130 “Текущие трансферты” – 1,1 млрд. леев, из которых 0,5 млрд. леев – остаток трансфертов БАТЕ (45,5% из общего остатка по ст.130), по ст.270 “Капитальные трансферты” – 0,7 млрд. леев и по ст.113 “Оплата товаров и услуг” – 0,3 млрд. леев.

По сравнению с предыдущими годами расходы зарегистрировали постоянный рост, общий уровень исполнения был самым низким (91,0%). Вместе с тем в разрезе статей по 4 позициям отмечен прогресс, уровень исполнения в 3 году был самым высоким, по 5 позициям – неравномерная динамика, а по 6 позициям – снижение уровня исполнения. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 26 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Аудитом отмечено снижение против прошлого года капитальных расходов, выделенных из государственного бюджета для проектов, финансируемых из внешних источников в форме взносов Правительства, они составили 50,6 млн.леев или 70,1% от годовой суммы. Необходимо отметить, что в первоначальном бюджете для трансфертов в форме взносов Правительства были утверждены 373,9 млн.леев. В результате уточнения бюджета ассигнования были снижены до 72,2 млн.леев (были исключены 300,0 млн.леев, предназначенные для проекта “Строительство газопровода в направлении Унгень-Кишинэу”).

Наиболее существенные расходы отмечаются по ст.130 “Текущие трансферты” – 15,3 млрд. леев (50,7% от общих расходов), из которых 13,8 млрд. леев (84,3% от всех трансфертов) относятся к межбюджетным трансфертам, в том числе: 7,5 млрд. леев – БАТЕ, 4,1 млрд. леев – БГСС и 2,2 млрд. леев – ФОМС.

3.4.7. Реализация прогнозов исполнителями бюджета требует улучшения

Анализ исполнения расходов исполнителями бюджета отмечает, что уровень исполнения в 2015 году был неравномерным, варьируя от 39,6% по МРРС до 100,0% в ОНТРО Компании “Teleradio-Moldova”. Ниже среднего уровня 91,0% были исполнены бюджеты 15 первичными исполнителями бюджета. Наиболее существенное неиспользование ассигнований допущено по Общим операциям МФ (-927,1 млн.леев), из которых 527,0 млн.леев – трансферты БАТЕ, МСХПП (-385,2 млн.леев), МТДИ (-330,1 млн.леев), МЭ (-300,4 млн.леев), МРРС (-212,3 млн.леев) и др.. По сравнению с предыдущим годом остаток неиспользованных ассигнований увеличился на 1328,4 млн.леев или на 81,3%, рост был связан с недостаточностью необходимых финансовых средств, в результате чего в конце 2015 года территориальные казначейства вернули неисполненные платежные поручения, направленные исполнителями бюджета для финансирования, на общую сумму 850,4 млн.леев или 28,7% от общих неиспользованных ассигнований. Таким образом, остаток неиспользованных ассигнований, без возвращенных платежных поручений, составил 2111,2 млн.леев или 6,4% от общей окончательной суммы ассигнований (33062,7 млн.леев), что указывает на наличие проблем, связанных с соответствием прогнозов расходов, представленных исполнителями бюджета. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 27 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Данные показывают, что хотя по некоторым исполнителям бюджета первоначальные ассигнования были снижены при уточнении бюджета, они не реализовали собственные бюджеты на прогнозируемом уровне. Тем не менее и исполнители бюджета, по которым были увеличены бюджетные ассигнования, не исполнили собственные бюджеты на запланированном уровне.

Наиболее существенный объем платежных поручений был возвращен учреждениям, подведомственным МСХПП (в размере 331,8 млн.леев), что составило 39,0% от всех платежных поручений, возвращенных исполнителям бюджета территориальными казначействами, и МТДИ (282,5 млн.леев) или 33,2% от всех возвращенных платежных поручений.

3.4.8. Уровень исполнения расходов в аспекте программ эффективности постоянно снижается

Согласно требованиям Положения о порядке разработки, мониторизации и отчетности бюджетов по программам⁵¹, “бюджетирование по программам является методом представления и обоснования бюджетов в формате программ с целями, задачами и показателями оценки результативности”, будучи “эффективным инструментом управления бюджетом, который способствует процессу выбора приоритетов и принятия решений о выделении бюджетных ресурсов”.

____________________

⁵¹ Положение о порядке разработки, мониторизации и отчетности бюджетов по программам, утвержденное Приказом министра финансов № 187 от 24.12.2013.

В 2015 году из государственного бюджета были профинансированы 44 программы эффективности, для которых было выделено 30101,1 млн.леев или 91,0% от окончательной суммы ассигнований. Хотя объем ассигнований возрос против уровня прошлого года (29347,9 млн.леев), уровень исполнения бюджетов по программам за последние 3 года снизился (2013 год – 28 программ (95,8%), 2014 год – 43 программы (94,7%), 2015 год – 44 программы (91,0%)), остаток неиспользованных ассигнований увеличился с 1,6 млрд. леев в 2014 году до 2,9 млрд. леев в 2015 году. Уровень исполнения по программам эффективности варьировал от 29,5% до 100,0%. Проведенный аудитом анализ представлен на диаграмме № 16 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

В 2015 году число программ с уровнем выполнения свыше 95% снизилось с 26 программ в 2014 году до 16 программ в 2015 году. Наиболее значительные неосвоения средств отмечаются по программам “Развитие сельского хозяйства” (-440,5 млн.леев, “Развитие транспорта” (-382,7 млн.леев), “Публичное образование и услуги по образованию” (-474,8 млн.леев), “Социальная защита” (-347,2 млн.леев), “Общие экономические и коммерческие услуги” (-248,8 млн.леев), “Развитие энергетического сектора” (-139,6 млн.леев), “Общественное здравоохранение и медицинские услуги” (-187,0 млн.леев) и др. Наиболее низкий уровень выполнения зарегистрирован по программам: “Развитие промышленности” – 29,5% (план – 1,0 млн.леев/исполнено – 0,3 млн.леев), “Развитие энергетического сектора” – 43,3% (план – 246,4 млн.леев/ исполнено -106,8 млн.леев) и др.

Принцип формирования и изменения программ эффективности, исходя из объема выделенных бюджетных средств, не соответствует цели перехода на бюджетирование по программам, бюджеты учреждений были лишь преобразованы в формат программ (дополнительный классификатор). В таких условиях государственные программы не могут считаться полным и эффективным инструментом планирования и исполнения, несмотря на то, что Правительство делегирует этим программам ключевую роль.

Вместе с тем отмечается, что хотя исполнители бюджета отражают в отчетности финансовую часть по программам, которая может быть обобщена на уровне программ эффективности по всей бюджетной системе (ИСМФ МФ), нефинансовая часть (показатели эффективности) не обобщается в автоматизированную систему, что делает невозможным оценить в динамике реализованные показатели и достигнутую эффективность в рамках соответствующих программ.

Отсутствие паспортов программ эффективности, представляющих собой документ, определяющий цели, задачи, области использования бюджетных фондов, органы, ответственные за выполнение/внедрение, промежуточные и окончательные показатели эффективности, а также и другие характеристики бюджета программы, делает невозможным оценить промежуточную эффективность, достигнутую в рамках программ эффективности.

Несмотря на то, что расходы, выделенные для программ, постоянно растут, анализ уровня реализации предусмотренных показателей эффективности свидетельствует о недостаточной их динамике, таким образом, бюджетирование по программам, основанное на результативности, не достигает главной цели – корреляции объема ассигнований с уровнем реализации установленных показателей эффективности (смотреть следующую диаграмму).

Источник. Отчеты исполнителей бюджета за 2015 год.

Уровень реализации 1498 показателей эффективности является переменным, отмечено 488 показателей с уровнем выполнения свыше 100%, 404 показателя – с уровнем от 95% до 100%, 85 показателей – с уровнем 90%-95%, 144 показателя – с уровнем 70%-90%, 377 показателей – с уровнем до 70%. Анализ показателей результативности (426 показателей) показывает, что с уровнем выполнения свыше 95% было реализовано менее половины показателей (186 показателей), а по значительной части уровень реализации составил ниже 95% (240 показателей). Уровень реализации показателей: эффективности, производства и результативности представлен на диаграмме № 2.

Вместе с тем, хотя некоторые установленные показатели являются четкими, не установлен механизм их достижения. Так, в рамках многолетних программ из-за отсутствия паспортов программ эффективности, в которые был бы включен период реализации, показатели эффективности для каждого года, необходимые бюджетные ассигнования, невозможно оценить ни степень их достижения, ни эффективность деятельности органов, которые их внедряют. Паспорт программ эффективности как минимум должен включать: ответственного исполнителя за выполнение программы; участников выполнения программы; соисполнителей программы; отсутствие подпрограмм; цель программы; задачи программы; этапы и сроки реализации программы; основные показатели и промежуточные показатели программы (по годам); объем необходимых ассигнований в целом, с распределением по источникам; объем ассигнований на уровне подпрограмм; объем ассигнований по годам; ожидаемые результаты программы в целом и по каждому году.

Для более близкой корреляции между задачами и показателями необходимо создать систему стратегического планирования, которая потребует общего пересмотра и корректировки нынешних нормативных актов касательно стратегического планирования, а в большинстве случаев – подготовки и утверждения ряда новых стратегических документов.

Несмотря на то, что одной из основных характеристик бюджета по программам является “связь с базой политик, принятых в документах стратегического планирования на среднесрочный и долгосрочный период”, установлено, что показатели, включенные в стратегические документы и национальные программы, не содержатся в программах эффективности, финансируемых из государственного бюджета, связанных с соответствующими областями.

Вместе с тем проверки аудита отмечают, что в информационной системе, в Отчете об исполнении по программам сумма 1,9 млн.леев была отражена по программе 122, которая не числится в списке программ, правильно она должна была быть отражена по программе 17.02 “Внутренний государственный долг”.

3.5. Обобщение исполнения положений некоторых статей Закона о государственном бюджете на 2015 год

• Ст.2 (1): ФССП не был полностью профинансирован, что связано с недостаточностью финансовых средств, а также с оплатой исполнительных листов

В бюджете на 2015 год для ФССП было предусмотрено 610,0 млн.леев, из которых 110,0 млн.леев – за счет Программы Европейской комиссии по отраслевой финансовой поддержке «Экономическое стимулирование в сельской местности», было профинансировано 288,0 млн.леев или 47,2% от годовой суммы. Управление средствами ФССП осуществлялось в соответствии с положениями Постановления Правительства № 352 от 10.06.2015 “О порядке распределения средств фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей на 2015 год”. Необходимо отметить, что согласно п.4 указанного ПП, “принимается оплата за счет средств, предусмотренных в пункте 1 настоящего Постановления, за неавторизированные папки документов на субсидирование, поданные до 31.10.2014, а для папок документов на субсидирование страховых взносов сельскохозяйственных производителей, поданных до 15.12.2014 и неоплаченные, в обоих случаях, до 31.12.2014 вследствие нефинансирования за счет фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей на 2014 год. Их авторизация и оплата будут осуществляться в соответствии с Положением о субсидировании на 2014 год”. Таким образом, за счет ассигнований, предусмотренных на 2015 год, были оплачены задолженности 2014 года на общую сумму 231,5 млн.леев и запросы по 2015 году на сумму 56,4 млн.леев. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 28 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

АИПСХ направило для исполнения обслуживающему территориальному казначейству платежные поручения на общую сумму 321,8 млн.леев, которые не были исполнены из-за отсутствия/недостаточности финансовых средств в государственном бюджете и возвращены в конце бюджетного года.

Согласно отчетным данным МСХПП, на конец 2015 года задолженности перед сельскохозяйственными производителями составили 308,8 млн.леев, из которых для поддержки виноградарства – 14,8 млн.леев, для поддержки садоводства – 44,9 млн.леев, для поддержки зоотехнического сектора – 45,2 млн.леев, для приобретения техники и оборудования – 76,8 млн.леев, другие капитальные трансферты – 91,0 млн.леев и текущие трансферты – 36,1 млн.леев.

• Финансовая поддержка сельскохозяйственных производителей в целях снижения негативного воздействия в результате ограничений, введенных Российской Федерацией, – 179,5 млн.леев за счет займа, предоставленного Всемирным банком в рамках Проекта «Конкурентоспособное сельское хозяйство» (ст.2 (1) 2)

Для поддержки сельскохозяйственных производителей в целях снижения негативного воздействия в результате ограничений, введенных Российской Федерацией, посредством проекта “Конкурентоспособное сельское хозяйство”, финансируемого Всемирным банком, на 2015 год были предусмотрены ассигнования на общую сумму 179,5 млн.леев, были предоставлены субсидии на общую сумму 73,1 млн.леев или на уровне 40,7%.

Вместе с тем отмечается, что общий размер управляемых в 2015 году посредством проекта “Конкурентоспособное сельское хозяйство” средств составил 192,9 млн.леев, из которых 73,1 млн.леев были выделены для поддержки сельскохозяйственных производителей в целях снижения негативного воздействия в результате ограничений, введенных Российской Федерацией. Остальные средства, предоставленные сельскохозяйственным производителям, были направлены на: (i) выделение постинвестиционных грантов (II линия “Устойчивый менеджмент земель”) – 16,7 млн.леев; (ii) прямые выплаты посредством банковской системы (для источника IDA 50950 в Client Conection) – 103,1 млн.леев.

Кроме средств, управляемых посредством проекта “Конкурентоспособное сельское хозяйство”, отрасль сельского хозяйства получила финансовые средства от других проектов, финансируемых внешними донорами. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 29 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Таким образом, в 2015 году отрасль сельского хозяйства получила финансовые средства примерно на сумму 1480,4 млн.леев или 4,9% от всех расходов государственного бюджета.

• Для НФРР (ст.2 (2) в бюджете на 2015 год были предусмотрены 169,9 млн.леев, было профинансировано 112,8 млн.леев или 66,4%. Соответствующие средства были направлены на 5 функциональных групп, уровень исполнения по которым варьировал от 55,2% до 79,8% (смотреть следующую таблицу).

На конец бюджетного года задолженности НФРР перед бенефициарами средств составили сумму 39,4 млн.леев. Платежные поручения по оплате соответствующих сумм задолженности были представлены обслуживающим территориальным казначействам для исполнения⁵², но из-за отсутствия/ недостаточности финансовых средств не были исполнены, а были возвращены в конце бюджетного года.

Для частичной компенсации взносов обязательного государственного социального страхования, уплачиваемых организациями и предприятиями Общества слепых, Ассоциации глухих и Общества инвалидов (ст.2 (3) 1) в государственном бюджете были предусмотрены 1288,3 тыс.леев. Финансирование указанных общественных организаций было произведено полностью.

• Для приобретения оборудования и сырья организациями и предприятиями Общества слепых, Ассоциации глухих и Общества инвалидов (ст.2 (3) 2), в бюджете были предусмотрены 2658,9 тыс.леев, которые были полностью профинансированы.

• Для оплаты Ассоциацией глухих Республики Молдова услуг сурдоперевода, предоставляемых переводчиками по просьбе глухих, немых или глухонемых (ст.2 (3) 3), в бюджете были предусмотрены 200,0 тыс.леев, финансирование составило 119,4 тыс.леев или 59,7%.

• Для поддержки культурных проектов/программ общественных объединений и для поддержки деятельности театрально-концертных организаций (ст.2(4) были предусмотрены ассигнования на общую сумму 116688,4 тыс.леев, было профинансировано 116 528,7 тыс.леев (99,9%), из которых деятельность театрально-концертных организаций была полностью профинансирована (112623,7 тыс.леев). Для поддержки культурных проектов/программ общественных объединений были направлены 3905,0 тыс.леев.

• ФЭЭ – 50,0 млн.леев (ст.2 (5) 1). В результате уточнения бюджета для пополнения средств ФЭЭ из бюджета в 2015 году было предусмотрено 50,0 млн.леев. Платежные поручения не были профинансированы из-за отсутствия/недостаточности финансовых средств в бюджете. Вместе с тем, согласно информации МЭ, из остатков денежных средств, сформированных на начало года (248,6 млн.леев) и поступлений в текущем году (14,7 млн.леев)⁵³, в 2015 году бенефициарам проектов было выделено 98,6 млн.леев, для содержания ФЭЭ (операционные расходы) – 10,5 млн.леев, остаток денежных средств на конец отчетного периода составил 154,2 млн.леев.

• Оплата взносов в международные организации, членом которых является РМ, ст.3.(3). В государственном бюджете для оплаты взносов в международные организации, членом которых РМ является, были предусмотрены 111,1 млн.леев, были исполнены 109,4 млн.леев или 98,5%. Из общей суммы исполненных ассигнований посредством МФ были исполнены 64,5 млн.леев и посредством исполнителей бюджета – 44,9 млн.леев. Проверки аудита относительно средств, находящихся в управлении МФ, отмечают ситуации, когда утвержденные Постановлением Правительства № 380 от 16.06.2015⁵⁴ ассигнования на уровне организации были перераспределены в результате формирования экономии в национальной валюте, обусловленной колебанием курса молдавского лея по отношению к другим валютам, за счет экономии были оплачены задолженности, которые должны были быть оплачены по состоянию на 1.01.2016, утвержденные в бюджете ассигнования были использованы полностью. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 30 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Отчетные данные свидетельствуют, что значительный удельный вес в общей сумме платежей, связанных с уплатой МФ членских взносов, приходится на международные организации – 86,7% (56,1 млн.леев), на парламентские организации – 6,8% (4,4 млн.леев), а на организации СНГ – 6,5% (4,2 млн.леев). Согласно информации, представленной ответственными лицами МФ, на конец 2015 года задолженности по оплате членских взносов были зарегистрированы по 7 организациям, составив общую сумму 77,0 млн.леев.

В результате того, что задолженности по оплате взносов сформированы в различных валютах⁵⁵, проверки аудита относительно отчетности и надлежащего отражения эквивалента в леях выявили, что при конвертации задолженностей в различных валютах не был применен курс, установленный НБМ по состоянию на 31.12.2015 по каждому виду валюты, задолженность на конец года была рассчитана как разница между остатком в валюте, отраженном в национальной монете на начало 2015 года, и произведенными в 2015 году выплатами в валюте. В этих условиях задолженность по оплате взносов была занижена на 19,7 млн.леев (смотреть следующую таблицу).

Вместе с тем, аудит констатировал, что остаток задолженности по оплате взносов был ошибочно представлен ответственным управлением Государственному казначейству для отнесения на забалансовые счета (96,7 млн.леев)⁵⁶, который, согласно правилам МФ, представляет собой обязательства государства (дебиторскую и кредиторскую задолженность), сформированные на конец года.

Одновременно отмечается неотражение в отчетности по ст.136 кредиторской задолженности по оплате членских взносов, сформированной на конец 2015 года в размере 96,7 млн.леев, а также неправильное отражение в Пояснительной записке к Отчету об исполнении государственного бюджета за 2015 год информации относительно задолженности по оплате членских взносов как на начало года (+2,7 млн.леев)⁵⁷ , так и на конец 2015 года (-0,9 млн.леев). Согласно объяснениям МФ, неотражение на ст.136 задолженностей по оплате взносов обусловлено увеличением срока исполнения рекомендации № 2 из Отчета аудита на предыдущий год.

В условиях констатаций с прошлого года аудит повторяет проблему о восстановлении и взятии на учет доли участия РМ в капитале международных организаций (иностранном капитале) в форме векселей. Так, в 2015 году МФ направило письмо НБМ для подтверждения объема иностранного капитала в форме векселей в международных организациях. Согласно ответу НБМ, РМ владеет выпущенными векселями в 4 международных организациях общей стоимостью около 19,6 млн.леев и 5,7 млн. долларов США (смотреть следующую таблицу).

Исходя из информации НБМ, с момента выхода векселей до настоящего времени РМ оплатила 6,6 млн.леев и 1,3 млн. долларов США.

Вместе с тем аудит отмечает, что карточки учета членских взносов включают лишь некоторые ссылки относительно записей по векселям (количество и стоимость одной единицы), но не отражают финансовую ситуацию, которая свидетельствует о стоимости выпущенных, оплаченных векселей и остатке, подлежащем выкупу/погашению, что делает сложным восстановление сумм, оплаченных РМ с даты выпуска векселей до настоящего времени. В этих условиях, исходя из информации из карточек учета МБРР и ЕБРР (проверенных выборочно), согласно осуществленным аудиторской группой расчетам, РМ оплатила стоимость выпущенных МБРР векселей в размере 95.342.224 леев и векселей, выпущенных ЕБРР в размере 11.108.533 долларов США (смотреть следующую таблицу).

Проверки аудита также показывают, что задолженность РМ перед ЕБРР завышена на 45.001 долларов США. Так, согласно информации из карточки учета ЕБРР, остаток на 1.01.2013 составил 1.480.095 долларов США, произведенные в 2013-2015 годах выплаты составили всего 963.629 долларов США⁵⁹, исчисленный из имеющихся данных остаток составил 516.466 долларов США, в то время как МФ отчиталось о сумме 561.467 долларов США или на 45.001 долларов США больше. Эта ситуация влияет на правильность отчетных данных, задолженности по оплате членских взносов были увеличены на 45,0 тыс. долларов США или примерно на 884,7 тыс.леев.

Вместе с тем для выполнения рекомендаций СП предыдущего аудита, в результате которого установлено отсутствие исчерпывающих положений относительно бухгалтерского учета и отражения в отчетности доли участия РМ в иностранном капитале⁶⁰, которая, согласно правилам, установленным донором, подлежит возврату⁶¹, МФ внесло в Инструкцию о бухгалтерском учете в бюджетных учреждениях, утвержденную Приказом министра финансов № 93 от 19.07.2010, новый счет – счет № 138 “Долгосрочные инвестиции в зарубежный капитал” (п.139¹ Инструкции), были введены и отдельные позиции в Форму № 1 “Баланс исполнения бюджета публичных органов”.

Проверки аудита относительно отражения в отчетности доли РМ в иностранном капитале свидетельствуют об неотражении их в отчетности. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, неотражение в отчетности доли участия в иностранном капитале обусловлено тем, что хотя МФ получило информацию от НБМ относительно выпущенных векселей и их остатке на 1.09.2015, она не соответствует данным карточек учета, которые ведутся МФ, то есть должна быть проведена сверка с эмитентами соответствующих векселей, после чего МФ отразит реальную ситуацию, связанную с долей участия РМ в иностранном капитале.

____________________

⁵² Агентство регионального развития Север – 3,4 млн.леев, Агентство регионального развития Юг – 29,7 млн.леев, Агентство регионального развития Центр – 4,8 млн.леев .

⁵³ Поступления в ФЭЭ в 2015 году: 14,4 млн.леев – поступившие на счет проценты, 0,3 млн.леев – комиссионные по администрированию.

⁵⁴ Постановление Правительства № 380 от 16.06.2015 “Об уплате из государственного бюджета на 2015 год членских взносов и задолжeнностей Республики Молдова перед международными и региональными организациями”.

⁵⁵ Доллары США (2.778.637), евро (93367), руб. (603800), CHF (1353261), МДЛ (13052622).

⁵⁶ Источник. Отчет о ситуации на забалансовых счетах по состоянию на 31.12.2015, представленный 22.04.2016 аудиторской группе (счет 1020 “Задолженность государственного бюджета по трансфертам за рубеж”).

⁵⁷ Задолженность на начало 2015 года, отраженная в отчете – 95,9 млн.леев, в Пояснительной записке к Отчету об исполнении государственного бюджета за 2015 год (стр.125) – 98,6 млн.леев, разница (+2,7 млн.леев). Задолженность на конец 2015 года, отраженная в отчете – 96,7 млн.леев, в Пояснительной записке к Отчету об исполнении государственного бюджета за 2015 год (стр.125) – 95,8 млн.леев, разница (-0,9 млн.леев).

⁵⁸ Выпущенные векселя по годам: 1992 г. – 687,5 тыс.леев, 1994 г. – 6 607,2 тыс.леев, 1995 г. – 20 565,7 тыс.леев, 1996 г. – 3350,0 тыс.леев, 2002 г. – 63 648,1 тыс.леев, 2007 г. – 9 166,4 тыс.леев, 2009 г. – 4 370,0 тыс.леев.

⁵⁹ Источник. ПП соответствующих лет: оплата перед ЕБРР в 2013 году (Постановление Правительства № 88 от 1.02.2013) – 361.110 долларов США, в 2014 году (Постановление Правительства № 107 от 12.02.2014) – 297.743 долларов США и в 2015 году (данные Государственного казначейства) – 304.716 долларов США.

⁶⁰ Раздел 4.3.3 из Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 год, утвержденного Постановлением Счетной палаты № 20 от 25.06.2015;

⁶¹ Согласно требованиям МБРР и ЕБРР, оплаченные доли участия подлежат возврату в случае принятия решения по их снижению или выборки их от указанных организаций.

3.6. Расходы для выплаты исполнительных документов возросли против предыдущего года

Для реализации исполнительных документов в 2015 году были предусмотрены 24,8 млн.леев, было оплачено 85,8 млн.леев или на 24,0 млн.леев больше предыдущего года. Необходимо отметить, что в 2015 году были зарегистрированы самые большие расходы за последние 3 года (в 2013 году – 68,2 млн.леев, в 2014 году – 61,8 млн.леев), наиболее значительная сумма была отмечена по оплате исполнительных листов МФ. Анализ эволюции оплаты исполнительных листов свидетельствует, что она зарегистрировала неравномерную динамику как при оплате их МФ, так и исполнителями бюджета (смотреть нижеследующую диаграмму).

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2012-2015 годы.

В общей сумме выплат присужденных к исполнению в принудительном порядке, согласно исполнительным документам, преобладают исполнительные листы, выданные международными судами и правовыми органами РМ.

Анализ оплаты исполнительных документов через МФ (61,6 млн.леев) свидетельствует, что значительный удельный вес в общих произведенных МФ выплатах (57,0%/35,1 млн.леев) занимает оплата по Решению Международного центра по разрешению инвестиционных споров (МЦРИС), вышедшему 8.04.2013 за нарушение РМ ст.3 Двустороннего договора инвестиций между Францией и РМ, связанного с тем, что РМ не удалось обеспечить справедливый и равноправный режим Франку Шарлю Ариф в магазине duty-free Международного аэропорта Кишинэу. Так, вышеуказанным Постановлением МЦРИС предложено 2 решения: (i) в случае, если РМ выберет возврат инвестиций в магазин из аэропорта, в том числе предложения по адекватным гарантиям относительно законности нового договора найма до 8.06.2013, РМ оплатит истцу ущерб в сумме 6,6 млн.леев; (ii) в случае, если заявитель откажется возвращать или по другим любым причинам РМ не сделает такое предложение истцу в срок 60 дней после 8.04.2013, РМ оплатит ущерб в сумме 35,1 млн.леев. В целях недопущения нанесения ущерба интересам государства в результате вынесения МЦРИС Арбитражного решения (ICSID case No.Arb/11/23 от 08.04.2013), 27.05.2013 Распоряжением Правительства № 53-d была создана рабочая группа, которая должна была “в течение 7 дней” сделать “анализ всех необходимых аспектов с целью исполнения арбитражного решения; разработать и представить Правительству предложения о способах выполнения этого решения; начать переговоры и при необходимости предложить истцу возможные варианты по выполнению данного Арбитражного решения”.

Таким образом, предельный срок представления предложений был 5.06.2013. Вместе с тем заседание рабочей группы состоялось 15.07.2014 (или на год позже установленного срока для внесения предложений, на котором было принято решение вернуть истцу инвестиции, вложенные в Международный аэропорт Кишинэу, в том числе внести предложения о гарантии заключения нового договора найма. Вместе с тем, согласно объяснениям МЭ⁶², выполнение предложений рабочей группы невозможно в результате того, что “активы ГП “Международного аэропорта Кишинэу” и прилегающий участок были переданы концессионному предприятию КО “Avia Invest” ООО (договор концессии № 4/03 от 30.08.2013).

В результате сообщения, полученного от МЭ, рабочая группа предложила Правительству исполнить напрямую арбитражное решение путем выплаты ущерба в сумме 35,1 млн.леев без начисления пени. В результате предложений рабочей группы 29.12.2014 протокольным решением Правительства № 19 было принято предложение об оплате МФ “за счет средств ГБ в пользу Франка Шарля Ариф финансовых средств в сумме 35136294 лея”. Оплата средств была произведена 3 траншами: 500,0 тыс. евро (10,1 млн.леев) – 27.05.2015; 600,0 тыс. евро (11,8 млн.леев) – 29.05.2015 и 640,5 тыс. евро (13,2 млн.леев) – 22.07.2015.

Необходимо отметить и то, что сдача в концессию ГП “Международного аэропорта Кишинэу” состоялась через 2,5 месяца после предельного срока, установленного для рабочей группы для внесения предложений о решении указанного случая. Вместе с тем п.3 протокольного решения Правительства № 19 от 29.12.2014 предусмотрено, что Министерство юстиции проинформирует Генеральную прокуратуру и представит ей все документы относительно вынесения указанного Арбитражного решения для предпринятия регрессивных действий в отношении виновных лиц. В этом контексте информируем, что еще 19.01.2015 письмом № 10/211 Министерство юстиции направило Генеральной прокуратуре “требование с целью предпринятия регрессивных действий и установления факта, если могут квалифицироваться как правонарушения действия или бездействия ответственного лица (лиц) или других лиц, которые нанесли государству материальный ущерб”, ответ Генеральной прокуратуры не был получен.

Кроме 35,1 млн.леев как существенной суммы, из ГБ были оплачены 2 исполнительных документа общей стоимостью 14,5 млн.леев (23,5% из общей суммы исполнительных документов, оплаченных через МФ). Так, из ГБ была произведена выплата МП “Solutions” ООО для оплаты задолженности Министерства местного публичного управления (далее – ММПУ) за услуги, оказанные на основании договора № 95/10 от 26.12.2008. В 2009 году ММПУ было реорганизовано путем ликвидации на основании Постановления Правительства № 597 от 21.10.2009⁶³, а компетенции в области отношений Правительства с органами местного публичного управления, исполняемые ММПУ, были переданы Государственной канцелярии. В результате этого, а также согласно положениям ст.72 (5) Гражданского кодекса, которая предусматривает, что “Члены исполнительного органа юридического лица, участвующего в реорганизации, несут солидарную ответственность за убытки, причиненные реорганизацией участникам или кредиторам реорганизованного юридического лица, в течение 3 лет с момента реорганизации”, на основании Заключения Высшей судебной палаты от 19.11.2014 была допущена оплата из государственного бюджета задолженности в сумме 4,5 млн.леев. Вместе с тем, хотя основанием для оплаты указанной суммы из государственного бюджета послужил акт сверки между ММПУ и экономическим агентом, а также накладная об оказании услуг, проверками аудита установлено, что в разделительном балансе, переданном Государственной канцелярии, указанная сумма не была отражена. Получение копии акта приема-передачи активов и пассивов между ММПУ и Государственной канцелярией от МФ не было возможным, документы уже были уничтожены (реорганизация состоялась в 2009 году).

Также из государственного бюджета был оплачен исполнительный документ, представляющий задолженность ГП “Национального колледжа виноградарства и виноделия из Кишинэу” перед Научно-практическим центром “Protecţia Plantelor” ООО на общую сумму 10,0 млн.леев⁶⁴. Хотя, согласно положениям ст.179 (4) Гражданского кодекса, “Государство не отвечает по обязательствам государственных предприятий”, а также положениям ст.1 (4) Закона о государственном предприятии № 146 от 16.06.1994, в соответствии с которыми “орган государственного управления не отвечает по обязательствам созданного им предприятия”, судебные инстанции, в том числе Высшая судебная палата применяли положения международной практики, делая ссылку на случаи ЕСПЧ из других стран “государство несет ответственность за долги государственных предприятий”. В создавшихся условиях не исключен факт, что и другие экономические агенты, которым ГП должны, направят заявления об оплате обязательств государством, как их учредителей.

Вместе с тем, согласно положениям ст.2 (5) Закона № 87 от 21.04.2011⁶⁵, которые предусматривают, что “после возмещения вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного решения в разумный срок, государство имеет право предъявить регрессное требование к виновному лицу”. На основании указанных положений, после реализации исполнительного документа по оплате задолженности ГП “Национального колледжа виноградарства и виноделия из Кишинэу” перед Научно-практическим центром “Protecţia Plantelor” ООО на общую сумму 10,0 млн.леев, МФ должно направить требование в адрес Генеральной прокуратуры с целью привлечения к ответственности лиц, виновных в нанесении ущерба государственному бюджету. В этой связи обращения были направлены и Министерством юстиции и МФ. В результате рассмотрения соответствующих обращений/требований Генеральная прокуратура “констатировала отсутствие оснований для инициирования гражданского иска в регрессивном порядке”.

Проверки аудита показывают, что расходы по оплате исполнительных документов в результате решений ЕСПЧ и правовых органов РМ снизились по сравнению с предыдущим годом на 5,9 млн.леев и, соответственно, на 6,6 млн.леев. Против прошлого года по решениям, принятым правовыми органами РМ, была зарегистрирована обратная ситуация, отмечен рост объема расходов, связанных с оплатой исполнительных документов перед юридическими лицами (смотреть ниже представленные диаграммы).

Источник. Информации, представленные ответственными лицами МФ и исполнителями бюджета.

Проверки аудита показывают, что среди наиболее частых случаев направления исполнительных документов в ЕСПЧ числятся: содержание в нечеловеческих условиях, плохое лечение под охраной полиции, бездействие по предоставлению надлежащей защиты жертвам домашнего насилия⁶⁶.

Проведенный аудитом анализ о соответствии оплаты исполнительных документов на основании безотзывных судебных постановлений путем сопоставления сумм, указанных в исполнительных документах, и указанных в них банковских реквизитов, с суммами и банковскими реквизитами, указанными в платежных поручениях, не выявил различий (24 исполнительных титула/56,8 млн.леев/92,2% от общей суммы).

Проверки относительно соблюдения хронологического порядка оплаты исполнительных документов по дате поступления выявили 14 случаев (177,7 тыс.леев), в которых, хотя и была произведена оплата в пределах 6 месяцев, установленных МФ для оплаты исполнительных документов, при оплате их не соблюдалась хронология выплаты, исходя из даты регистрации документов в Государственном казначействе, в результате некоторые бенефициары находились в более благоприятном положении.

Также отмечается, что на конец 2015 года остались неисполненными исполнительные документы на общую сумму 1,1 млн.леев, предельный срок оплаты которых истекает/имеет место в 2016 году (с 2015 года МФ применяет положения ст.36¹ Закона о бюджетной системе и бюджетном процессе, то есть в течение 6 месяцев с момента представления исполнительных документов к оплате). Необходимо отметить, что хотя исполнительные документы были представлены для исполнения Государственному казначейству и потом в конце бюджетного года возвращены для представления согласно новым требованиям (новая бюджетная классификация, IBAN и др.), указанная сумма не была отражена на забалансовых счетах Государственного казначейства, предназначенных для отражения обязательств по оплате, принятых администраторами бюджета (в случае государственного бюджета – МФ), таким образом, были занижены обязательства администратора бюджета на сумму 1,1 млн.леев.

Реализация исполнительных документов посредством исполнителей бюджета в 2015 году составила 24,2 млн.леев, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 1,3 млн.леев. Проверки оплаты исполнительных документов включили выборку на общую сумму 14,9 млн.леев (61,6% от общей суммы). Из всех проверенных исполнительных документов наиболее существенные были установлены в МК – 9,1 млн.леев, в МВД – 5,0 млн.леев, в МСХПП – 0,9 млн.леев.

Оплата исполнительных документов МК (9,1 млн.леев) представляет собой погашение накопленных задолженностей ООО “Glorinal” за работы по реконструкции и реставрации памятника архитектуры национального значения – монастырского комплекса Курки, принятых МС на основании Закона о заимствовании государством долга № 167 от 21.07.2014. Из общей суммы, 5,5 млн.леев составляет оплата ряда исполнительных листов, направленных ООО “Glorinal”, перечисленных на счет судебного исполнителя, и 3,6 млн.леев – оплата налогов в НПБ путем направления ГГНИ поручений ИНКАССО на основании ст.205 (4) V раздела Налогового кодекса № 1163-XII от 24.04.1997, 9 главы “Принудительное исполнение налогового обязательства”.

Из общего числа исполнительных документов, оплаченных МВД (5,0 млн.леев), наибольший удельный вес приходится на случаи оплаты в судебном порядке пособий по материнству и пособий по уходу за ребенком, предоставляемых женам, находящимся на содержании полицейского. Эта ситуация обусловлена тем, что подразделения, подведомственные МВД, не применяют положения ст.37 Закона о деятельности полиции и статусе полицейского № 320 от 27.12.2012. Так, хотя Высшая судебная палата указывала бесчисленное количество раз на аналогичные случаи, МВД продолжает отказываться выплачивать пособия на содержание ребенка до достижения им возраста 3 лет, утверждая, что сотрудники полиции, согласно законодательству в области социального страхования, не являются застрахованными лицами. Вместе с тем ст.37(4) Закона № 320 от 27.12.2012 точно определяет, что “Отпуск по беременности и родам и отпуск по уходу за ребенком предоставляется полицейскому в общем порядке. Основой для исчисления пособия по материнству, пособия по уходу за ребенком и пособия по уходу за больным ребенком является среднемесячный доход полицейского за последние 6 календарных месяцев, предшествовавших наступлению события. Основой для исчисления пособия по материнству, предоставляемого супруге, находящейся на содержании полицейского, является среднемесячный доход полицейского. Пособия выплачиваются по месту службы полицейского из государственного бюджета”. Таким образом, ситуации отказа оплачивать отпуска по уходу за ребенком обусловлены несовершенством вышеуказанных положений, которые точно предусматривают предоставлять полицейскому отпуск по материнству и отпуск по уходу за ребенком, а оплату по месту службы полицейского для жены, находящейся на содержании, только пособия по материнству. Эта ситуация привела во многих случаях к отказу со стороны подведомственных учреждений МВД оплачивать женам, находящимся на содержании полицейского, пособия по уходу за ребенком. Таким образом, несовершенство нормативной базы приводит к несению дополнительных затрат, связанных с исполнительными листами. По 18 случаям на общую сумму 790,5 тыс.леев было дополнительно оплачено 52,7 тыс.леев (6,6% от суммы приговора), из которых 50,7 тыс.леев – расходы на юридическую помощь и 2,0 тыс.леев – оплата морального ущерба.

По мнению аудита, МВД должно пересмотреть возможность дополнения/изменения положений ст.37 (4) Закона о деятельности полиции и статусе полицейского № 320 от 27.12.2012 в соответствии с точными положениями относительно оплаты из государственного бюджета и пособий по уходу за ребенком для жен, находящихся на содержании полицейского.

Аналогичные ситуации отмечаются и при предоставлении пособий по материнству и пособий по уходу за ребенком сотрудникам пенитенциарной системы, в Законе о пенитенциарной системе № 1036 от 17.12.1996 не были указаны положения относительно оплаты из государственного бюджета пособий по материнству и пособий по уходу за ребенком сотрудникам или женам, находящимся на содержании работников пенитенциарной системы. В этой связи требуется внесение изменений в регламентирующую базу.

Из всех исполнительных документов, оплаченных МСХПП (0,9 млн.леев), наибольший удельный вес (0,8 млн.леев) заняли 2 исполнительных документа⁶⁷ по оплате субсидий из Фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей. В обоих случаях судебные решения указали на недостатки в регламентирующей базе, связанной с предоставлением субсидий сельскохозяйственным производителям. В этой связи приведем пример АО “Orhei-Vit”, которое направило два заявления в судебную инстанцию относительно неуплаты субсидий за 2010-2011 годы (мероприятие № 9 “Стимулирование инвестиций для развития инфраструктуры послеуборочной обработки и переработки) в результате внесения дел в территориальные офисы Орхей (9.09.2011) и Кэушень (23.09.2011), передача их Административно-контрольному управлению АИПСХ (в центральный офис) была произведена 17.09.2011 и, соответственно, 23.09.2011. Несмотря на то, что согласно предписаниям п.99 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 369 от 24.05.2011, АИПСХ должно уведомлять заявителя в течение 30 дней с момента приема документов Административно-контрольным управлением и Управлением аудита и контроля на месте, эта работа не была выполнена. Таким образом, учитывая то, что АО “Orhei-Vit” не получило положительный или отрицательный ответ со стороны АИПСХ, 22.02.2012 оно направило предварительное заявление, которым запросило финансирование внесенных в АИПСХ заявлений. Ответом № 07-5/132/973 от 10.04.2012 МСХПП сообщило АО “Orhei-Vit”, что в соответствии с нормативной базой⁶⁸ право распределения средств фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей возложено на АИПСХ и оконечательный ответ по предварительному заявлению должен быть предоставлен АИПСХ. Общий размер субсидий, согласно делам, внесенным АО “Orhei-Vit”, составил 744,5 тыс.леев.

В результате ненаправления АИПСХ АО “Orhei-Vit” уведомления относительно согласия/отказа в принятии к оплате дела, последнее направило 7.11.2012 Апелляционной палате заявление с формулированием претензий перед АИПСХ, МСХПП и МФ. Апелляционная палата заключением от 4.03.2013 передала гражданское дело для рассмотрения суду Буюкань, который 3.02.2014 отклонил заявление, внесенное АО “Orhei-Vit”, по причине нарушения срока исковой давности. Впоследствии АО “Orhei-Vit”, ссылаясь на незаконность судебного постановления по существу, обжаловало постановление Суда Буюкань, указав, что “вывод инстанции по существу является ошибочным, так как положением Постановления Правительства № 369 от 24.05.2011 “Об утверждении порядка использования средств фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей на 2011 год” предусмотрены специальные сроки по принятию решений по заявкам по предоставлению финансовой поддержки”. Гражданская и административно-юридическая коллегия Апелляционной палаты Кишинэу, рассмотрев внесенное дело, посчитала, что АО “Orhei-Vit” своевременно внесло предварительное заявление АИПСХ и МСХПП, так как нормативная база не устанавливает точный срок внесения предварительной заявки, потому что “срок 30 дней должен соблюдаться АИПСХ в ситуации, когда будут иметь место основания для принятия решения об отказе от дальнейшей поддержки процедур рассмотрения заявлений по предоставлению финансовой поддержки, внесенных АО “Orhei-Vit”, и не последним, которое не было уведомлено об отказе удовлетворить заявление по предоставлению запрошенной финансовой поддержки”.

Вместе с тем АИПСХ аргументировало отказ предоставить субсидию АО “Orhei-Vit” тем, что субсидии, предусмотренные в 9 меропроятии, согласно положениям п.78 Постановления Правительства № 369 от 24.05.2011, могут получать “лишь малые и средние предприятия, в то время как АО “Orhei-Vit” является крупным предприятием”. Гражданская и административно-юридическая коллегия Апелляционной палаты Кишинэу посчитала этот аргумент “как необоснованный, так как фраза “только для малых и средних предприятий” содержится лишь в п.78 Постановления Правительства № 369 от 24.05.2011”.

В этих условиях аудит отмечает, что ни п.12 Положения, который предусматривает наличие обязательных документов для получения субсидий, ни п.81, устанавливающий список дополнительных документов для получения поддержки за счет средств, выделенных для 9 мероприятия, не указывают о необходимости представления Декларации под личную ответственность в соответствии с нормативной базой⁶⁹, которая регламентирует поддержку сектора малых и средних предприятий, согласно которой “хозяйствующий субъект под личную ответственность подтверждает свое соответствие критериям субъекта сектора малых и средних предприятий”, факт, который не был внесен АИПСХ. Таким образом, отсутствие соответствующего требования привело к принудительной оплате АИПСХ субсидий АО “Orhei-Vit”, имеющему статус крупного предприятия.

Вместе с тем аудит отмечает, что, начиная с 2013 года, фраза “малые и средние предприятия” была исключена из Положения о предоставлении субсидий сельскохозяйственным производителям.

Анализ задолженностей по исполнительным документам, отраженных исполнителями бюджета по ст.118 “Исполнительные документы” свидетельствует о наличии дебиторской задолженности в размере 0,6 млн.леев, из которых 0,5 млн.леев с истекшим сроком оплаты. Наиболее существенные суммы дебиторской задолженности числятся за МВД (0,4 млн.леев), из которых 0,3 млн.леев по исполнительному листу, которым было перечислено СПМСА “Moldasig” ООО возмещение автострахования в результате дорожного происшествия, совершенного бывшим работником МВД (вышел на пенсию). Возмещение соответствующих средств осуществляется судебным исполнителем за счет пенсии указанного работника. Дебиторская задолженность (0,2 млн.леев), зарегистрированная по Национальному агентству по безопасности продовольствия, представляет собой долг КО “Serviciul Veterinar de Liberă Pratică” по договору закупки⁷⁰ с 2011 года, возмещение средств было произведено судебным исполнителем, который осуществляет соответствующие исполнительные меры.

Дебиторские задолженности перед государственным бюджетом по исполнительным листам, ранее оплаченным МФ, и которые должны были быть возмещены в государственный бюджет, на конец года составили 24,7 млн.леев, которые числятся за “Glassis Enterprises” LLC – с 2000 года (0,4 млн.леев), “Swan Laboratories” – с 2000 года (3,4 млн.леев), АО “Aroma” – 12,7 млн.леев, Sandulachi Pantelei – с 2012 года (8,1 млн.леев/378.8 тыс. евро), 2 физическими лицами⁷¹ – с 2015 года (0,1 млн.леев). В 2015 году в форме поручительства (120% от суммы исполнительного листа) из государственного бюджета было оплачено 1,0 млн.леев. Проверки аудита выявили неотражение задолженности в сумме 1,1 млн.леев на соответствующих забалансовых счетах.

Вместе с тем, относительно регрессивных действий, предпринятых по уже исполненным документам, аудит отмечает отсутствие политик по их учету и отчетности. Так, как пример приводим случай претензий Франка Шарля Ариф (35,1 млн.леев) перед РМ и случай Научно-практического центра “Protecţia Plantelor” перед ГП “Национальным колледжем виноградарства и виноделия из Кишинэу” (10,0 млн.леев), по которым жалобы были переданы Генеральной прокуратуре, но как возможные задолженности перед государственным бюджетом в результате применения регрессивных процедур не были отражены/включены в отчет. Эти ситуации обусловлены отсутствием политик по учету условных обязательств (дебиторской и дебиторской задолженности).

Относительно условных задолженностей, связанных с исполнительными документами, отмечается, что сквозь призму положений Закона № 87 от 21.04.2011⁷² и Закона № 1545 от 25.02.1998⁷³, неизвестна общая стоимость случаев, направленных Министерству юстиции, которые будут оплачены из государственного бюджета в случае проигрыша в судебной инстанции, неизвестны возможные риски с влиянием на последующие бюджеты.

В условиях сохранения в течение многих лет дебиторской задолженности перед государственным бюджетом по оплате исполнительных документов из государственного бюджета в предыдущие годы, которые впоследствии в результате регрессивных действий должны быть возмещены в государственный бюджет, отмечается, что предпринятые МФ меры не являются результативными.

Проверки аудита свидетельствуют о применении различных правил МФ, в качестве администратора бюджета, и исполнителями бюджета для оплаты исполнительных документов. Так, оплата исполнительных документов исполнителями бюджета производится с обязательным выявлением необходимых средств за счет внутренних резервов в собственных бюджетах (перераспределение ассигнований путем составления планов финансирования), а оплата исполнительных документов МФ осуществляется в отсутствие ресурсов для покрытия соответствующих затрат (без планов финансирования). Осуществление расходов без плана влияет на реальный уровень исполнения расходов государственного бюджета. Учитывая непредсказуемость расходов, предназначенных для оплаты исполнительных документов, по мнению аудита, было бы целесообразно пересмотреть возможность создания резервного фонда или возможность использовать средства чрезвычайного фонда Правительства для оплаты исполнительных документов, что не будет влиять на представление реальной ситуации по исполнению расходов государственного бюджета.

____________________

⁶² Письма МЭ № 11-4404 от 28.07.2014, № 12/238 от 22.07.2014, № 12/245 от 24.07.2014.

⁶³ Постановление Правительства № 597 от 21.10.2009 о некоторых мерах по исполнению Закона № 21-XVIII от 18.09.2009 “Об изменении Закона № 64-XII от 31.05.1990 “О правительстве”.

⁶⁴ Платежное поручение № 84 от 29.04.2015 (3,0 млн.леев), платежное поручение № 89 от 07.05.2015 (3,0 млн.леев), платежное поручение № 102 от 15.05.2015 (4,0 млн.леев).

⁶⁵ Закон о возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного решения в разумный срок № 87 от 21.04.2011.

⁶⁶ www.agent.gov.md

⁶⁷ КХ “Pogor Timofei Nicolae” – 23,1 млн.леев, АО “Orhei-Vit” – 744,5 млн.леев.

⁶⁸ П.3 (1) Постановления Правительства № 369 от 24.05.2011 “Об утверждении порядка использования средств фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей на 2011 год” (далее – Постановление Правительства № 369 от 24.05.2011).

⁶⁹ Ст.3 (2) a) Закона о поддержке сектора малых и средних предприятий № 206-XVI от 7.07.2006.

⁷⁰ Договор № 61 от 10.10.2011, заключенный с КО “Serviciul Veterinr de Liberă Practică”.

⁷¹ Данные персонального характера.

⁷² Закон о возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного решения в разумный срок № 87 от 21.04.2011.

⁷³ Закон о порядке возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями органов уголовного преследования, прокуратуры и судебных инстанций № 1545 от 25.02.1998.

3.7. Капитальные вложения были реализованы ниже предусмотренного уровня

Согласно приложению № 3 к Закону о государственном бюджете на 2015 год, на финансирование капитальных вложений были выделены 2473,8 млн.леев. В результате применения положений ст.16 указанного закона, общий объем ассигнований был увеличен на 100,0 млн.леев по компоненту проектов, финансируемых из внешних источников, составив 2573,8 млн.леев и включив 50 объектов капитальных вложений. Финансирование объектов капитальных вложений в 2015 году составило 2308,9 млн.леев или 89,7% от предусмотренных ассигнований, были профинансированы лишь 45 объектов, не были профинансированы 5 объектов: по основному компоненту (3 объекта/7,5 млн.леев)⁷⁴, по компоненту специальных средств (1 объект/0,4 млн.леев)⁷⁵, по компоненту проектов, финансируемых из внешних источников (1 объект/42,6 млн.леев)⁷⁶. Значительный удельный вес в общей сумме капитальных вложений приходится на компонент проектов, финансируемых из внешних источников (2193,6 млн.леев/95,0%), далее следует основной компонент (109,7 млн.леев/4,7%), компонент специальные средства (1,5 млн.леев/0,1%) и компонент специальные фонды (4,1 млн.леев/0,2%).

В 2015 году из государственного бюджета были профинансированы 45 объектов капитальных вложений, из которых полностью были профинансированы из: основного компонента – 31 объект (92,4 млн.леев), из компонента специальных средств – 3 объекта (1,5 млн.леев), из компонента специальных фондов – 1 объект (4,1 млн.леев), из компонента проектов, финансируемых из внешних источников – 6 объектов (1412,7 млн.леев) и 4 объекта с совместным финансированием: из основного компонента (17,3 млн.леев) и из компонента проектов, финансируемых из внешних источников (776,6 млн.леев). Анализ аудита представлен в таблице № 31 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита и на диаграмме № 17 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Анализ исполнения расходов на капитальные вложения в аспекте направлений использования свидетельствует, что из всех ассигнований (2308,9 млн.леев) около 47,3% (1091,8 млн.леев) были предназначены для “Сельского, лесного, рыбного и водного хозяйства”, для “Транспорта, дорожного хозяйства, связи и информатики” – 37,6% (868,4 млн.леев). Анализ аудита представлен в таблице № 32 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Обобщение уровня освоения расходов на капитальные вложения показывает, что основной компонент был исполнен на уровне 70,4% (- 46,1 млн.леев), компонент специальные средства – 44,4% (-1,9 млн.леев), компонент специальные фонды– 85,7% (-0,7 млн.леев), компонент проекты, финансируемые из внешних источников – 91,0% (2193,6 млн.леев).

Уровень исполнения ассигнований по направлениям использования свидетельствует, что самый низкий уровень был реализован по гр.9 “Здравоохранение” – 16,9% и по гр.16 “Топливно-энергетический комплекс” – 39,5%. Анализ аудита представлен в таблице № 33 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Наиболее существенные неосвоения установлены в МЭ (-65,2 млн.леев), МРРС (-40,4 млн.леев), МТДИ (-54,7 млн.леев) и др.

____________________

⁷⁴ Объект 4742 “Реконструкция лечебного корпуса № 4 и реанимационного корпуса Института ургентной медицины, ул.Т.Чорбэ, 1, мун.Кишинэу – 7090.1 тыс.леев, объект 4903 “Строительство футбольного поля специализированной спортивной школы по футболу, ком.Стэучень, мун.Кишинэу, – 150,0 тыс.леев, объект 9859 “Реконструкция спортивного зала тяжелой атлетики спортивного центра подготовки национальных сборных, ул.А.Лэпушняну, 2, мун.Кишинэу”.

⁷⁵ Объект 1489 “Газификация здания районного управления безопасности пищевых продуктов Сорока” – 375,0 тыс.леев;

⁷⁶ Объект 4880 “Проект “Реабилитация электрических сетей” – 42637,7 тыс.леев”.

3.8. Выделение средств из резервного фонда Правительства зарегистрировало в последние годы нисходящую тенденцию

В 2015 году первоначально утвержденные ассигнования для резервного фонда составили 50,0 млн.леев, было принято 24 ПП общей стоимостью 51,5 млн.леев. Из всех вышедших ПП, 3 ПП (30,8 млн.леев) предусматривали восстановление сумм при последующем уточнении бюджета путем отнесения расходов на основной компонент (исполнено 22,8 млн.леев)⁷⁷, операции по отнесению были произведены в декабре 2015 года. В результате уточнения государственного бюджета резервный фонд был уменьшен до 36,9 млн.леев, были приняты ПП на общую сумму 20,7 млн.леев и профинансированы в сумме 20,0 млн.леев или на уровне 96,6%. Из всех решений по распределению средств резервного фонда ЦПО получили 6,7 млн.леев, будучи исполненными 6,0 млн.леев (90,9%), а МПО получили 14,0 млн.леев, будучи перечисленными полностью БАТЕ.

Аудит отмечает то, что хотя осуществляемая на уровне государственного бюджета деятельность завершилась выделением меньшего размера ассигнований, чем предусмотрено в ПП, составляя экономию ресурсов (0,7 млн.леев), нормативная база не предусматривает корректировку ПП о выделении средств из резервного фонда на сэкономленные суммы для перенаправления на другие виды деятельности.

Анализ освоения средств, выделенных из резервного фонда БАТЕ, показывает, что из всех выделенных средств (14,0 млн.леев) было исполнено 5,5 млн.леев или 39,3%. На конец 2015 года неосвоенный БАТЕ остаток составил 8,5 млн.леев, из которых по районному совету Дубэсарь – 8,0 млн.леев и районному совету Кантемир – 0,5 млн.леев, предназначенные для работ по сносу поврежденной части здания и лестничного проема в результате взрыва газа в жилом доме г. Кантемир⁷⁸. Согласно объяснениям ответственных лиц районного совета Кантемир “в настоящее время технический проект по восстановлению жилого дома из г. Кантемир находится на стадии экспертизы, после чего будет объявлен конкурс на выполнение работ”. Неосвоение районным советом Дубэсарь 8,0 млн.леев, предназначенных для покрытия расходов по предоставлению прямых выплат владельцам сельскохозяйственных земель, расположенных за трассой Рыбница – Тирасполь, на 2015 год⁷⁹, было обусловлено перечислением из государственного бюджета средств в БАТЕ 28.12.2015, соответствующие средства должны быть освоены в 2016 году.

По сравнению с предыдущими годами аудит отмечает нисходящую тенденцию и ассигнований, предусмотренных в бюджете для резервного фонда, и вышедших решений по распределению. Анализ аудита представлен на диаграмме № 18 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Несмотря на то, что размер расходов государственного бюджета постоянно растет, объем средств резервного фонда в последние годы снижается, уменьшившись против 2013 года на 40,5% (- 25,1 млн.леев), а финансируемые средства снизились с 55,5 млн.леев в 2013 году до 20,0 млн.леев в 2015 году.

Основными направлениями использования средств резервного фонда являются: (i) устранение последствий природных катастроф – 6,1 млн.леев (30,5%), (ii) проведение культурных и спортивных мероприятий – 0,4 млн.леев (1,9%), (iii) расходы на командировки официальных делегаций– 2,6 млн.леев (13,4%), (iv) расходы на выплату гонораров, адвокатуры и арбитражных процедур – 0,3 млн.леев (1,7%), финансовая помощь МПО – 7,9 млн.леев (40,0%), присуждение премий, изготовление и вручение государственных наград, приобретение юбилейных монет – 1,4 млн.леев (7,0%) и другие расходы – 1,2 млн.леев (5,6%).

Проверки аудита показывают, что в течение последних 3 лет из резервного фонда были выделены финансовые средства для тех же мероприятий. Так, из общего числа утвержденных ПП в результате уточнения бюджета (21 ПП/20,7 млн.леев), в 2 случаях⁸⁰ (1,3 млн.леев) ПП повторяются 3 года подряд, а в 3 случаях⁸¹ (1,5 млн.леев) повторяются последовательно 2 года. Исходя из того, что указанные в ПП мероприятия имеют постоянный характер, что следует из повторения действий в течение многих лет, было бы целесообразно, чтобы исполнители бюджета предусматривали необходимые средства для осуществления соответствующих мероприятий в собственных бюджетах.

Как и в предыдущие годы, в 2 случаях (10,2 млн.леев) отмечены ситуации, когда МФ дает отрицательное заключение, указав, что “ограниченные возможности государственного бюджета в текущем году, выявление дополнительных средств для направления на предложенную цель является сложным, данный запрос должен быть рассмотрен Министерством культуры за счет имеющихся бюджетных ассигнований”, проекты ПП были утверждены Правительством⁸².

Несмотря на то, что были представлены отрицательные заключения МФ относительно принятия ПП с указанием последующего восстановления средств, выделенных из резервного фонда при уточнении государственного бюджета, отмечается отсутствие ряда четких и формализованных критериев по классификации расходов как непредвиденных и срочных, необходимых для обоснования принятия решений по выделению финансовых средств из резервного фонда. В таких условиях средства резервного фонда были использованы некоторыми исполнителями бюджета как дополнительный источник финансирования, избегая стандартных процедур включения расходов в собственные бюджеты.

Относительно отсутствия ряда исчерпывающих положений по выполнению требований п.18 из Положения о порядке использования средств резервного фонда, которые предусматривают, что “Неиспользованный остаток средств, выделенных из резервного фонда, подлежит возврату в государственный бюджет”, аудит отмечает, что Постановлением Правительства № 862 от 18.12.2015⁸³ было утверждено Положение об управлении чрезвычайными фондами Правительства, предусматривая п.23, что “Неиспользованный остаток средств, выделенных из чрезвычайных фондов, подлежит возврату в государственный бюджет на протяжении соответствующего бюджетного года или в течение I квартала следующего бюджетного года. Исключение составляют средства, выделенные местным органам публичного управления, которые не были полностью использованы в текущем бюджетном году и необходимы для окончательной реализации цели в следующем бюджетном году”.

В отличие от прошлых лет на конец 2015 года по расходам, произведенным за счет средств резервного фонда Правительства, не была зарегистрирована дебиторская или кредиторская задолженность ни по учреждениям, финансируемым из государственного бюджета, ни по БАТЕ.

____________________

⁷⁷ Постановление Правительства № 642-2 от 9.10.2015 (план 10,0 млн.леев/исполнено 7,7 млн.леев), Постановление Правительства № 406 от 16.06.2015 (план 5,0 млн.леев/4,9 млн.леев), Постановление Правительства № 354 от 10.06.2015 (план 15,8 млн.леев/исполнено 10,0 млн.леев).

⁷⁸ Постановление Правительства № 347 от 5.06.2015 “О выделении финансовых средств”.

⁷⁹ Постановление Правительства № 859 от 18.12.2015 “О предоставлении прямых выплат владельцам земель, расположенных за трассой Рыбница – Тирасполь, на 2015 год”.

⁸⁰ Постановление Правительства № 569 от 19.08.2015 “О покрытии расходов, связанных с присуждением Национальной премии, издание 2015” и Постановление Правительства № 270 от 18.05.2015 “Об участии трехсторонней делегации Республики Молдова в 104-й сессии Международной конференции труда (г.Женева, Швейцария”.

⁸¹ Постановление Правительства № 296 от 25.05.2015 “О выделении финансовых средств”; Постановление Правительства № 3 от 25.02.2015 “О выделении финансовых средств”; Постановление Правительства № 382 от 16.06.2015 “ О выделении финансовых средств”.

⁸² Постановление Правительства № 749 от 28.10.2015 “О выделении финансовых средств” и Постановление Правительства № 694-2 от 9.10.2015, с грифом секретно.

⁸³ Постановление Правительства № 862 от 18.12.2015 “Об утверждении Положения об управлении чрезвычайными фондами Правительства”.

3.9. Как и в прошлые годы, отмечается необходимость исчерпывающего регламентирования отчетности по управлению средствами из дорожного фонда, основанной на результативности

Согласно положениям ст.2 из Закона о дорожном фонде⁸⁴, источниками образования фонда являются: (i) 80% от общего объема акцизов на подакцизные нефтепродукты, за исключением сжиженного газа; (ii) дорожные сборы, взимаемые в соответствии с налоговым законодательством; (iii) сборы за выдачу разрешений на осуществление международных автотранспортных перевозок грузов и, по случаю, пассажиров в той мере, в которой они не формируют бюджет публичного учреждения, ответственного за выдачу разрешений; (iv) штрафы, налагаемые за несоблюдение правил пассажирских перевозок, порчу автомобильных дорог, дорожных сооружений и оборудования, насаждений вдоль дорог; (v) сбор за реализацию природного газа, предназначенного для использования в качестве горючего для автотранспортных средств. Первоначально в государственном бюджете на 2015 год были предусмотрены 1523,5 млн.леев, впоследствии, в результате уточнения государственного бюджета путем дополнения Закона о государственном бюджете на 2015 год новой статьей следующего содержания “Ст.5¹. – несмотря на положения ст.2 (1) a) Закона о дорожном фонде № 720-XIII от 2 февраля 1996 года, в 2015 году отчисления в дорожный фонд от общего объема акцизов на подакцизные нефтепродукты (за исключением сжиженного газа) не превысят 46,05%”, средства, предназначенные для дорожного фонда, утвержденные в Программе распределения средств дорожного фонда на 2015 год, утвержденной Постановлением Правительства № 235 от 6.05.2015 “Об утверждении Программы распределения средств дорожного фонда на 2015 год”, составили 1038,55 млн.леев.

Проверки аудита относительно объема средств, накопленных на казначейских счетах, предназначенных для дорожного фонда, показывают, что в 2015 году в государственный бюджет в условиях Закона о дорожном фонде поступили средства для дорожного фонда на общую сумму 1542,6 млн.леев, в том числе 1129,3 млн.леев от поступления акцизов и 413,3 млн.леев от сборов. Из них в условиях изменения Закона о государственном бюджете на 2015 год дорожному фонду было выделено/профинансировано 765,6 млн.леев против 1038,55 млн.леев (73,7%) и по сравнению с поступившей суммой 1542,6 млн.леев ( 49,63%). Анализ аудита представлен в таблице № 34 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Средства Программы распределения средств дорожного фонда на 2015 год были распределены следующим образом: в дорожный фонд – 911,2 млн.леев и БАТЕ – 127,3 млн.леев. За счет средств дорожного фонда должны были быть профинансированы 3 мероприятия, а из БАТЕ – 1 мероприятие. Анализ аудита представлен в таблице № 35 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Согласно информации, представленной МТДИ о финансировании работ из дорожного фонда в 2015 году, объем выполненных работ составил 911,2 млн.леев, были профинансированы работы в сумме 711,4 млн.леев или на 72,4 млн.леев больше объема, профинансированного МФ (639,0 млн.леев). Превышение финансирования работ было осуществлено за счет остатков, сформированных на начало бюджетного года (78,1 млн.леев). Вместе с тем на конец года по дорожному фонду числится кредиторская задолженность перед экономическими агентами на общую сумму 241,7 млн.леев и дебиторская задолженность в размере 3,8 млн.леев. Остаток не использованных на конец года денежных средств составил 5,7 млн.леев, снизившись против 2014 года на 72,4 млн.леев, средства были использованы на оплату задолженностей, образовавшихся на начало 2015 года (38,0 млн.леев), и оплаты объемов работ, выполненных в 2015 году – 34,4 млн.леев.

МФ отразило в отчете обязательства государства перед дорожным фондом на конец года в сумме 232,2 млн.леев, в том числе задолженности с истекшим сроком оплаты (свыше 30 дней) – 208,9 млн.леев, политики учета и отчетности обязательств государства перед дорожным фондом должны быть утверждены до конца 2016 года. Вместе с тем МФ разработало проект приказа о структуре Отчета об использовании средств дорожного фонда, который будет составной частью финансовых отчетов, представляемых МФ исполнителями бюджета.

Кроме средств, полученных из основного компонента, отрасль 14.07 “Дорожное хозяйство” получила еще средства из компонента проектов, финансируемых из внешних источников, на общую сумму 868,3 млн.леев. Таким образом, в 2015 году отрасль “Дорожное хозяйство” получила финансовые средства на общую сумму 1706,3 млн.леев. По сравнению с предыдущим годом, ресурсы, предназначенные для данной отрасли, снизились на 1161,0 млн.леев (в 2014 году – 2867,3 млн.леев).

Относительно отчетности показателей результативности МТДИ отмечается, что согласно оценке показателей производства, в 2015 году было восстановлено 770 км и отремонтировано 3690 км дорог, из которых 1700 км – местные общественные дороги и 1990 км – национальные общественные дороги, запланированные показатели были полностью выполнены. Вместе с тем, хотя задача по ремонту и реабилитации дорог была полностью реализована, аудит отмечает, что согласно показателям результативности, отраженным в отчетности МТДИ, связанным с качеством дорог, они не были достигнуты (смотреть диаграмму, представленную ниже).

Источник. Отчет эффективности МТДИ по программе 64.02 “Дорожное хозяйство”.

Так, хотя задача по ремонту дорог была полностью выполнена (4460 км отремонтированных и реабилитированных дорог), что подтверждается и отчетом МТДИ об использовании средств дорожного фонда и отчетами об исполнении компонента проектов, финансируемых из внешних источников, аудит отмечает, что задача по улучшению качества дорог не была выполнена. Несмотря на то, что процент плохих дорог должен был уменьшиться против реализованного показателя в 2014 году с 38% до 27%, согласно отраженным в отчетности ситуациям, протяженность плохих дорог сохранялась на уровне прошлого года. Вместе с тем отмечается, что процент дорог посредственного качества, хотя и должен был снизиться с 26% в 2014 году до 24%, зарегистрирован рост удельного веса как против прогнозируемого показателя, так и по сравнению с показателем прошлого года. Аудит указывает на ухудшение ситуации с хорошими дорогами, которые хотя в прошлом году составили 36%, в 2015 году был запланирован удельный вес 27% (-9,0%), а реализованные показатели были ниже прогнозируемого уровня, составив 16%. В 2015 году отмечается, что дороги очень хорошего качества составили 16% от протяженности национальных общественных дорог, будучи реализованными ниже прогнозируемого уровня (22%). Представленная на диаграмме ситуация свидетельствует, что часть дорог, квалифицированных в 2014 году как хорошие дороги, в результате проведения ремонтных работ перешла в категорию очень хороших дорог (-16%), а часть перешла в категорию плохих дорог (-4%), на хорошие дороги осталось 16%. Вызывает беспокойство ситуация сохранения на уровне прошлого года удельного веса плохих дорог (38%) в протяженности национальных общественных дорог, необходимы срочные меры по их реабилитации. Так, при разработке Программы по финансированию средств из дорожного фонда на следующие годы необходимо разработать стратегию по ремонту и реабилитации дорог, исходя из их состояния. Для повышения прозрачности использованных средств, было бы целесообразно включать в Отчет об использовании средств дорожного фонда информацию, которая отражала бы дороги, для которых были произведены инвестиции, с разделением по категориям качества дорог и их протяженности.

____________________

⁸⁴ Закон о дорожном фонде № 720-XIII от 2.02.1996.

3.10. Межбюджетные трансферты занимают существенный удельный вес в общих расходах государственного бюджета

В бюджете на 2015 год для межбюджетных трансфертов другого уровня были утверждены средства на общую сумму 14,2 млрд. леев, в том числе для: БГСС – 4,4 млрд. леев, ФОМС – 2,2 млрд. леев, БАТЕ –7,6 млрд. леев.

Источник. Отчет об исполнении НПБ.

Справка. Анализ не включает трансферты между компонентами бюджета (раз.360)

Анализ данных показывает, что объем трансфертов, выделенных из государственного бюджета бюджетам другого уровня, составил 13,5 млрд. леев, увеличившись по сравнению с прошлым годом на 1,0 млрд. леев. Как удельный вес в общих доходах государственного бюджета трансферты, выделенные бюджетам другого уровня, составили 44,9% или на 2,2 п.п. выше уровня 2014 года (42,7%). Трансферты из государственного бюджета в общих доходах бюджетов другого уровня занимают существенный удельный вес. Так, в общих доходах БГСС трансферты из государственного бюджета составили 31,3% (4,2 млрд. леев) или (+0,5 п.п.) против уровня 2014 года, в общих доходах ФОМС – 43,1% (2,3 млрд. леев), как удельный вес снизившись по сравнению с предыдущим годом на 4,7 п.п., в общих доходах БАТЕ – 64,5% (7,1 млрд. леев), увеличившись на 5,0 п.п.

Отмечается, что все 3 уровня бюджета не получили полностью объем трансфертов, выделенных из государственного бюджета, так, уровень поступления трансфертов из государственного бюджета в БГСС составил 93,7% (-278,9 млн.леев), ФОМС – 94,7% (-121,8 млн.леев), БАТЕ – 93,3% (-527,0 млн.леев).

Из всех непоступивших в БГСС трансфертов (-278,9 млн.леев), остаток трансфертов для социальных выплат составил (-75,4 млн.леев), остаток трансфертов из государственного бюджета для покрытия дефицита БГСС (-200,0 млн.леев), остаток трансфертов для дополнительной финансовой поддержки некоторых получателей пенсий и социальных выплат (-3,4 млн.леев) и остаток для компенсации аннулированных сумм взносов обязательного государственного социального страхования (-0,1 млн.леев).

Согласно отчетным данным БГСС, задолженности перед получателями платежей составили 53,5 млн.леев, из которых выплаты, произведенные из собственных доходов БГСС – 17,8 млн.леев, а по платежам, произведенным за счет средств государственного бюджета – 35,8 млн.леев. Вместе с тем отмечается, что дефицит БГСС был реализован на 6,8 млн.леев больше запланированного (50,9 млн.леев), составив 57,7 млн.леев, а собственные доходы БГСС были реализованы на уровне 101,0% (+91,7 млн.леев). Неперечисление остатка трансфертов было обусловлено и тем, что число получателей платежей из БГСС по некоторым видам платежей снизилось по сравнению с числом бенефициаров, включенных в расчет при утверждении/ уточнении государственного бюджета, в результате чего НКСС вернула в 2016 году в государственный бюджет излишне перечисленные⁸⁵ 13,9 млн.леев. Таким образом, не перечисленный из государственного бюджета остаток перед БГСС не представляет собой межбюджетную задолженность по трансфертам.

Неперечисленный остаток трансфертов из государственного бюджета перед ФОМС (-121,8 млн.леев) представляет собой (-108,7 млн.леев) трансферты из государственного бюджета для медицинского страхования категорий лиц, застрахованных Правительством, (-13,1 млн.леев) – прочие трансферты специального назначения и (-0,1 млн.леев) – трансферты из государственного бюджета для компенсации упущенных доходов, согласно ст.3 Закона № 39-XVI от 2.03.2006⁸⁶. Собственные доходы ФОМС были реализованы на уровне 100,9% (+24,7 млн.леев), а дефицит был реализован ниже прогнозируемого уровня (100,0 млн.леев), составив 89,5 млн.леев. Вместе с тем кредиторская задолженность ФОМС на конец года составила 3,1 млн.леев, из которой 2,9 млн.леев за стационарную медицинскую помощь.

Относительно перечисления трансфертов из государственного бюджета БАТЕ отмечается, что они первоначально были утверждены на уровне 7403,5 млн.леев, в результате уточнения бюджета объем трансфертов был увеличен до 7414,2 млн.леев (+10,7 млн.леев). Согласно законодательным положениям, БАТЕ получают общие трансферты, предназначенные для бюджетного выравнивания, и трансферты специального назначения. В 2015 году уровень финансирования трансфертов, которые должны были быть перечислены БАТЕ, составил 6887,2 млн.леев или 93,0%. Свод исполнения трансфертов из государственного бюджета, утвержденных в Законе о государственном бюджете на 2015 год, представлен в таблице № 36 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Таким образом, на конец бюджетного года остаток трансфертов из государственного бюджета в БАТЕ составил 527,0 млн.леев, из которых по трансфертам общего назначения – 127,9 млн.леев, по трансфертам специального назначения – 394,2 млн.леев, а по трансфертам из фонда компенсации – 4,9 млн.леев.

Проверками аудита установлено, что в Отчете об исполнении государственного бюджета за 2015 год (форма № 4.1) трансферты БАТЕ по выплате надбавки в размере 30% от основной заработной платы для персонала бюджетных единиц, расположенных на левом берегу Днестра, и трансферты для компенсации БАТЕ льгот по оплате земельного налога были отражены неправильно (±616,3 тыс.леев) в результате ненадлежащего применения алгоритмов в информационной системе по обобщению отчетов.

Кроме вышеуказанных трансфертов, БАТЕ получили трансферты из дорожного фонда – 126,6 млн.леев, из резервного фонда Правительства – 14,0 млн.леев, а также трансферты специального назначения, выделенные ПП – 43,6 млн.леев.

Как и в предыдущие годы, сохраняется зависимость бюджетов другого уровня от трансфертов, полученных из государственного бюджета. Так, анализ удельного веса трансфертов в общих доходах БАТЕ свидетельствует, что они варьировали от 47,2% для мун. Кишинэу до 80,2% для БАТЕ Дубэсарь. Вместе с тем удельный вес трансфертов в общих доходах БАТЕ ниже уровня 50% отмечен по 2 БАТЕ (мун. Кишинэу и Ниспорень), от 50% до 60% – по 3 БАТЕ (Бэлць, Дондушень и Хынчешть), от 60% до 70% – по 13 БАТЕ (Анений Ной, Кахул, Кантемир, Кэлэрашь, Чимишлия, Криулень, Дрокия, Яловень, Орхей, Леова, Рышкань, Сынджерей и Унгень), от 70% до 80% – 16 БАТЕ (Басарабяска, Бричень, Кэушень, АТО Гагаузия, Единец, Фэлешть, Флорешть, Глодень, Окница, Резина, Сорока, Стрэшень, Шолдэнешть, Штефан Водэ, Тараклия и Теленешть).

На конец года остались непрофинансированными 527,0 млн.леев, однако МФ не признало полностью как задолженности. Таким образом, как и в прошлые годы, аудит отмечает, что хотя Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014 включает понятие обязательство (платежное обязательство, принятое администратором бюджета и/или иным бюджетным органом/учреждением в соответствии с законодательством), до настоящего времени МФ не разработало исчерпывающие положения относительно определения задолженностей государственного бюджета перед бюджетами другого уровня по видам трансфертов. Согласно Плану мероприятий, утвержденному МФ, для устранения несоответствий и выполнения рекомендаций из Отчета аудита прошлого года разработка правил определения обязательств, принятых администратором бюджета (в данном случае МФ в качестве администратора государственного бюджета), будет осуществлена в течение 2016 года.

Проверки аудита относительно достоверности исчисления объемов трансфертов специального назначения БАТЕ для дошкольного, начального, общего среднего, специального и внешкольного образования выявили следующее.

Ассигнования, предназначенные трансфертам специального назначения БАТЕ для дошкольного, начального, общего среднего, специального и внешкольного образования, были изменены между I и II уровнем на основании положений ст.16(8) Закона о государственном бюджете на 2015 год (±229,5 млн.леев)⁸⁷, составив для АТЕ I уровня – 1295,3 млн.леев, а для II уровня – 4607,6 млн.леев.

Сравнение сумм, перечисленных из государственного бюджета, с использованными БАТЕ (источник 3T) показало, что некоторые АТЕ II уровня привлекли для потребностей дошкольного, начального и общего среднего образования собственные средства на общую сумму 78,5 млн.леев. Вместе с тем на конец бюджетного года на счетах АТЕ остались неиспользованными трансферты на общую сумму 79,5 млн.леев, в том числе в АТЕ II уровня – 18,6 млн.леев и АТЕ I уровня – 60,9 млн.леев. Анализ аудита представлен ниже в таблице.

Так, хотя остаток трансфертов для образования, непрофинансированных из государственного бюджета, предназначенных для АТЕ II уровня составил 369,6 млн.леев, на счетах АТЕ II уровня остались 18,6 млн.леев. Относительно неиспользованных средств, оставшихся на счетах АТЕ II уровня (18,6 млн.леев), согласно требованиям Положений, утвержденных Постановлением Правительства № 868 от 8.10.2014⁸⁸, остатки денежных средств, сформированные из неиспользованных категориальных трансфертов на конец бюджетного года, остаются в распоряжении соответствующих АТЕ и используются согласно назначениям, предусмотренным данными положениями. Вместе с тем отмечается отсутствие регламентирования относительно остатка денежных средств, оставшегося неиспользованным АТЕ I уровня на конец бюджетного года.

Размер трансфертов для начального и общего образования рассчитывается в соответствии с Положениями, утвержденными Постановлением Правительства № 868 от 8.10.2014, и Методологическими указаниями по разработке органами МПУ проектов бюджета на 2015 год и оценок на 2016-2017 годы⁸⁹.

Вместе с тем аудит отмечает отсутствие положения об определении размера трансфертов бюджетам административно-территориальных единиц для дошкольного образования. Согласно Методологическим указаниям, трансферты для дошкольного образования на 2015 год для каждой административно-территориальной единицы были рассчитаны на основе расходов, утвержденных местными публичными органами на предыдущий бюджетный год, и откорректированных к новым положениям нормативной базы (повышение заработной платы и др.).

Проверками аудита установлено, что хотя согласно п.6 (1) и (2) Положения о финансировании учебных заведений начального и общего среднего образования, подведомственных ОМПУ II уровня, на основе стандартной стоимости одного учащегося (приложение № 1 к Постановлению Правительства № 868 от 8.10.2014), “МФ определяет в установленном порядке лимит расходов и сообщает его МП, а МП рассчитывает категориальные трансферты из государственного бюджета в БАТЕ II уровня для финансирования учебных заведений”, а в соответствии с положениями п.6 (10) “органы МПУ АТЕ II уровня на основании данных Методологических указаний МФ и формулы (1), определяют смету затрат для всех учебных заведений и представляют ее МФ и МП”, фактически расчеты категориальных трансфертов из государственного бюджета в БАТЕ II уровня в целом произведены полностью ответственными лицами МФ, а разделение по учреждениям осуществляется соответствующими АТЕ.

____________________

⁸⁵ 30 платежных поручений от 20 и 21 апреля 2016 года на общую сумму 13 885 263 леев.

⁸⁶ Закон об установлении дополнительных мер поддержки предпринимательской деятельности, осуществляемой в населенных пунктах района Дубэсарь, расположенных на левом берегу Днестра № 39-XVI от 2.03.2006.

⁸⁷ Районный совет Чимишлии (+229,5 млн.леев), примэрия г. Чимишлия (-229,5 млн.леев).

⁸⁸ Постановление Правительства № 868 от 8.10.2014 “О финансировании учебных заведений начального и общего среднего образования, подведомственных органам местного публичного управления второго уровня, на основе стандартных расходов на одного учащегося”.

⁸⁹ Приложение № 1 к Циркуляру МФ № 06/2-07 от 12.06.2014 «Методологические указания по разработке МПО проектов бюджета на 2015 год и оценок на 2016-2017 годы».

3.11. Кредитование минус погашение (гр.23)

Группа 23 “Кредитование минус погашение” представляет собой обязательства бенефициаров перед государственным бюджетом по бюджетным займам, рекредитованию и др.

• Структурный анализ произведенных в 2015 году операций свидетельствует, что в 2015 году из государственного бюджета были предоставлены бюджетные займы на общую сумму 280,055 млн.леев. Из общего объема предоставленных займов, НКСС получила 280,0 млн.леев, которые были полностью возвращены в государственный бюджет до конца бюджетного года, а кандидаты на посты примаров и местных избранников, участвующие в местных выборах, получили 55,0 тыс.леев. Относительно займов, выделенных на выборы, отмечается, что в ходе 2015 года были возвращены 68,9 тыс.леев, из которых 25,0 тыс.леев были возвращены “Христианско-демократической народной партией” (участие в парламентских выборах), а 43,9 тыс.леев были погашены бенефициарами займов участвующих в местных выборах.

• Вместе с тем в результате применения требований п.6 Положения, утвержденного приказом МФ № 71 от 25 мая 2015 года, были погашены/аннулированы 6,1 тыс.леев. На конец 2015 года остался невозмещенным заем, предоставленный одному физическому лицу⁹⁰ (р-н Бричень, ком. Ларга), были начислены и пени за несвоевременный возврат. Вследствие предпринятых МФ действий, 26.02.2016 вышло Заключение об инициировании процедуры исполнения исполнительного документа, посредством которого в государственный бюджет должна поступить от физического лица соответствующая сумма в размере 6114,73 леев⁹¹.

• В течение отчетного года в государственный бюджет поступили ранее предоставленные займы: нефинансовым учреждениям (56,9 млн.леев), финансовым учреждениям (29,3 млн.леев), восстановление отвлеченных средств для оплаты внешних государственных гарантий (28,3 млн.леев), возврат БАТЕ рекредитованных кредитов из внешних источников (42,3 млн.леев). Вместе с тем в государственный бюджет были возвращены неиспользованные в прошлые годы средства на общую сумму 41,6 млн.леев.

В результате проверки надлежащего и достоверного отражения в отчетности сумм, учтенных по гр.23 “Кредитование минус погашение”, путем сравнения отчетных данных с данными аналитического учета и данными Казначейской системы учета, аудитом не установлены недостатки и несоответствия.

Вместе с тем относительно возврата займа в размере 98,2 млн.леев Агентством материальных резервов отмечается, что срок оплаты был продлен до 31.12.2016.

____________________

⁹⁰ Данные персонального характера.

⁹¹ Сумма займа – 5000 леев, пени – 670 леев, проценты – 444,83 лея.

3.12. Дебиторские и кредиторские задолженности существенно возросли

На конец 2015 года исполнители бюджета зарегистрировали дебиторскую задолженность по всем компонентам в размере 1123,3 млн.леев и кредиторскую задолженность в сумме 1225,0 млн.леев, наиболее существенные суммы были зарегистрированы по основному компоненту и по компоненту проектов, финансируемых из внешних источников.

Источник. Отчет об исполнении государственного бюджета за 2015 год.

Одновременно отмечается существенный удельный вес в общей сумме кредиторской задолженности задолженностей с истекшим сроком оплаты (свыше 30 дней), которые составили 657,7 млн.леев или 53,7% от общей суммы.

Анализ задолженностей по компонентам показывает, что в общей сумме дебиторской задолженности существенный удельный вес приходится на задолженности по компоненту проектов, финансируемых из внешних источников (781,5 млн.леев) или 69,6% от общей суммы, а в общей сумме кредиторской задолженности значительный удельный вес занимают задолженности по основному компоненту (1046,1 млн.леев) или 85,4% от всей суммы.

Необходимо отметить, что за последние 3 года наблюдался постоянный рост и общей задолженности, а также увеличение задолженности с истекшим сроком оплаты. Анализ аудита представлен на диаграммах № 19 и № 20 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

В аспекте экономической классификации, наиболее существенные суммы дебиторской задолженности отмечаются по капитальным расходам (954,2 млн.леев), из которых 777,6 млн.леев относятся к капитальным трансфертам для внедрения проектов, финансируемых из внешних источников (ст.290), и создания государственных и иммобилизационных резервов (ст.251) в размере 142,6 млн.леев. Из общей суммы кредиторской задолженности наиболее значительные суммы зарегистрированы по ст.271 “Капитальные трансферты” – 547,6 млн.леев, по ст.111 “Оплата труда” – 286,3 млн.леев и по ст.290 “Капитальные трансферты для внедрения проектов, финансируемых из внешних источников”.

Вместе с тем аудит отмечает, что на конец года задолженности по выплате заработной платы с истекшим сроком оплаты составили 1,5 млн.леев, из которых 1,2 млн.леев по МВД. Согласно объяснениям ответственных лиц МВД, из суммы задолженности по выплате заработной платы с истекшим сроком оплаты “825,2 тыс.леев представляет собой депонированная заработная плата бывших работников МВД, которые не пришли за получением заработной платы и не имеют банковских карт, а 400,9 тыс.леев сформированы в ДПП (в 2014 году) и состоят из финансовых средств, начисленных работникам подразделений Департамента, которые работали сверхурочно. Данная задолженность будет выплачена после завершения проверки правильности установления и исчисления сверхурочных рабочих часов”.

На уровне исполнителей бюджета наиболее существенные суммы дебиторской задолженности числятся в МСХПП – 328,6 млн.леев (в том числе с истекшим сроком оплаты – 314,7 млн.леев), в МТДИ – 315,3 млн.леев (в том числе с истекшим сроком оплаты – 208,9 млн.леев), в МВД – 141,8 млн.леев (в том числе 12,4 млн.леев с истекшим сроком оплаты).

Анализ дебиторской и кредиторской задолженности свидетельствует, что их удельный вес в общих расходах государственного бюджета составил 3,7% и, соответственно, 4,1%, а задолженностей, срок оплаты которых истек – 0,4% и, соответственно, 2,2%. Отмечается, что первый раз, когда удельный вес задолженностей с истекшим сроком оплаты в общих расходах превысил предельный плафон 2%, установленный международными практиками⁹². Рост кредиторской задолженности с истекшим сроком оплаты обусловлен и отражением впервые в финансовом отчете исполнителей бюджета задолженностей дорожного фонда перед исполнителями работ и задолженностей АИПСХ перед сельскохозяйственными производителями по предоставленным трансфертам из фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей.

Повышение кредиторской задолженности, в частности задолженности с истекшим сроком оплаты, связано и с отсутствием/недостаточностью средств в государственном бюджете, в результате чего в конце бюджетного года территориальные казначейства возвратили исполнителям бюджета не исполненные до конца бюджетного года платежные поручения на общую сумму 850,4 млн.леев.

____________________

⁹² ЭМПФ ИП 4 “Остаток и мониторинг задолженностей при осуществлении платежей”.

3.13. Бюджетный дефицит был реализован ниже прогнозируемого уровня

Согласно положениям Закона о государственном бюджете на 2015 год, дефицит государственного бюджета первоначально был утвержден в размере 3976,5 млн.леев, или 3,3% от ВВП. В результате внесенных Парламентом изменений дефицит составил 3572,4 млн.леев, или 3,0% от прогнозируемого ВВП. Вместе с тем в результате применения положений ст.16 Закона о государственном бюджете на 2015 год окончательная сумма дефицита составила 2046,5 млн.леев, будучи ниже прогнозируемого уровня. Как удельный вес в ВВП, реализованный в 2015 году дефицит составил 1,7%, или на 1,3 п.п. ниже прогнозируемого показателя (3%). Структура дефицита по компонентам государственного бюджета представлена на диаграмме № 21 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

В общем дефиците государственного бюджета существенный удельный вес приходится на дефицит, реализованный по компоненту проектов, финансируемых из внешних источников (-2349,6 млн.леев). В отличие от предыдущих лет основной компонент был реализован с излишком в сумме 650,9 млн.леев.

Вместе с тем на формирование дефицита по компонентам специальных средств и специальных фондов повлияла процедура перевода остатков, сформированных на конец бюджетного года на основной компонент, которая была произведена путем отражения операций по расходной части (со специальных средств – 179,9 млн.леев и со специальных фондов – 73,7 млн.леев) на статьи, подлежащие консолидации, без плановых показателей.

3.13.1. Источники финансирования дефицита свидетельствуют о постоянном росте

Согласно отчетным данным и проведенным аудитом проверкам, в течение 2015 года для покрытия бюджетного дефицита были привлечены внутренние источники на общую сумму нетто 240,7 млн.леев и внешние источники нетто в размере 1805,8 млн.леев.

Внутренние источники

Основным внутренним источником финансирования дефицита являются ГЦБ. В 2015 году МФ должно было выпустить ГЦБ на общую сумму 16516,2 млн.леев и выкупить их в том же размере. Отчетные данные и проверки аудита показывают, что выпуск ГЦБ составил 16721,3 млн.леев или на 205,1 млн.леев больше прогнозируемых показателей, а выкуп составил 16571,2 млн.леев, или на 38,1 млн.леев меньше, чем предусмотрено бюджетом. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, превышение стоимости выпущенных ГЦБ по сравнению с прогнозируемым показателем было обусловлено настоятельной необходимостью финансирования бюджетного дефицита в связи с приостановлением внешними донорами выплат внешних кредитов. Ситуация представлена ниже в таблице.

Вместе с тем аудит отмечает, что возмещение конвертируемых ГЦБ производится путем повторного их выпуска с оплатой более высоких процентных ставок, чем предыдущие, что обусловило увеличение стоимости на их обслуживание. Чистая стоимость денежных средств, полученных от выпуска ГЦБ на первичный рынок для потребностей бюджета, составила 243,2 млн.леев.

Кроме выпущенных путем публичных торгов и конвертируемых ГЦБ, в государственный бюджет были полностью выкуплены ГЦБ, выпущенные для обеспечения финансовой стабильности (93,1 млн.леев), в результате положений Закона о дополнительных мерах по обеспечению финансовой стабильности⁹³ (КБ “Investprivatbank” АО).

Для бюджетных потребностей в государственный бюджет были привлечены и другие внутренние источники. Так, согласно ст.16 (11) Закона о государственном бюджете на 2015 год, первоначально МФ было предоставлено право “временно использовать свободные остатки специальных средств и специальных фондов со счетов публичных учреждений, финансируемых из государственного бюджета, проектов, финансируемых из внешних источников, а также остатков финансовых средств на счетах публичных органов/учреждений на самоуправлении, открытых на ЕКС МФ, для осуществления расходов по основному компоненту государственного бюджета, с возвратом их до конца бюджетного года”, потом, после уточнения бюджета, словосочетание “с возвратом их до конца бюджетного года” было исключено. В результате этого исключения, согласно отчетным данным и аналитическому учету, в 2015 году для потребностей государственного бюджета были одолжены денежные средства из остатков компонентов специальных средств, специальных фондов и проектов, финансируемых из внешних источников, а также остатков средств на счетах публичных органов и учреждений с финансовой автономией, которые обслуживаются на ЕКС, на общую сумму 1246,2 млн.леев, до конца года было возвращено 888,3 млн.леев. Свод одолженных денежных средств представлен ниже в таблице.

Таким образом, на конец бюджетного года остались невозмещенными 357,9 млн.леев, из которых: (i) по проектам, финансируемым из внешних источников, – 250,2 млн.леев, в том числе Фонд социальных инвестиций – 45,3 млн.леев и Проект поддержки Программы в дорожном секторе – 204,9 млн.леев; (ii) по публичным органам и учреждениям с финансовой автономией – 87,7 млн.леев; (iii) ДКЛ – 20,0 млн.леев.

Проверки аудита констатируют, что хотя МФ законно предоставлено право “временно использовать свободные остатки специальных средств и специальных фондов со счетов публичных учреждений, финансируемых из государственного бюджета, проектов, финансируемых из внешних источников, а также остатков финансовых средств на счетах публичных органов/учреждений на самоуправлении, открытых на ЕКС МФ, для осуществления расходов по основному компоненту государственного бюджета”, оно не располагает внутренними положениями (письменными процедурами), которые описывают процесс временного займа для осуществления расходов по основному компоненту (условия, срок возврата и др.). Так, в этих условиях использование финансовых средств со счетов специальных средств, специальных фондов и со счетов публичных органов/учреждений на самоуправлении, открытых на ЕКС, осуществлялось путем перечисления с банковского счета, владельцем которого является МФ, без информирования владельцев казначейских счетов, средства которых были привлечены на неопределенный срок.

Вместе с тем, в случае займа со счетов инвестиционных проектов, они производились с разрешения управляющих соответствующих проектов, но не были заключены договора займа, в которых были бы указаны условия предоставления. Решение МФ одалживать денежные средства со счетов других компонентов государственного бюджета, а также за счет средств учреждений на самоуправлении, у которых открыты счета на ЕКС, осуществлялось при ежедневном распределении средств государственного бюджета в зависимости от потребностей в финансовых средствах. Так, подчеркивается необходимость утверждения ряда внутренних положений с целью обеспечения осуществления законных прав относительно привлечения финансовых средств в форме займа со счетов ЕКС для потребностей государственного бюджета.

Также в качестве дополнительного источника для покрытия кассового дефицита послужила положительная курсовая разница, которая составила 174,8 млн.леев, и средства, полученные от использования активов КБ “Investprivatbank” АО для погашения выпущенных государственных облигаций (5,0 млн.леев).

Внешние источники

В 2015 году для покрытия дефицита были привлечены внешние источники, стоимость нетто которых составила 1805,8 млн.леев, из которых поступления кредитов – 2530,0 млн.леев и возмещение – 724,4 млн.леев. Уровень исполнения чистых внешних источников составил 52,9%, из которых по поступлениям кредитов – 61,0% (-1617,8 млн.леев), а по возмещению внешних кредитов – 99,1% (-6,5 млн.леев).

____________________

⁹³ Закон о дополнительных мерах по обеспечению финансовой стабильности № 190 от 30.09.2011.

3.13.2. Продажа и приватизация объектов публичной собственности (гр.29)

Другим источником покрытия бюджетного дефицита послужили средства от продажи и приватизации объектов публичной собственности (гр.29), предусматривая поступление в первоначально утвержденном бюджете 230,0 млн.леев, а в результате внесенных изменений показатель был снижен до 120,0 млн.леев. В течение года от продажи и приватизации объектов публичной собственности в государственный бюджет поступило 35,2 млн.леев, или 29,4% от предусмотренной годовой суммы. Анализ аудита представлен в таблице № 37 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Так, “Средства от продажи объектов публичной собственности” (гр.29.03) были реализованы с превышением годового показателя – 146,7% (+5,7 млн.леев), “Денежные средства от приватизации земель публичной собственности государства” (гр.29.07) – 102,3% (+0,3 млн.леев), “Средства от приватизации объектов публичной собственности” (гр.29.01) были исполнены на уровне 100%. Вместе с тем по гр.29.05 “Средства от продажи пакетов акций и/или социальных долей” поступило лишь 1,6 млн.леев (1,7%) от всех предусмотренных средств.

В течение года АПС выставило для приватизации 67 объектов публичной собственности государства⁹⁴, большинство было выставлено повторно. Согласно объяснениям АПС, непоступление средств от продажи и приватизации объектов публичной собственности обусловлено “колебаниями на финансово-банковском рынке, влиянием экономического кризиса, внутренних и региональных политик, а также другими определяющими факторами”.

____________________

⁹⁴ 31 пакет акций, 34 объекта, 2 комплекса объектов.

3.14. Отмечается постоянный рост внутреннего и внешнего государственного долга

Внутренний и внешний государственный долг зарегистрировали восходящую эволюцию против предыдущего года, составив на конец года 33509,2 млн.леев и увеличившись на 6038,6 млн.леев. В общем объеме государственного долга внутренний государственный долг составил 7225,4 млн.леев, а внешний государственный долг – 1337,0 млн. долларов США (26283,8 млн.леев), зарегистрировав рост по сравнению с предыдущим годом на 150,0 млн.леев и, соответственно, на 5888,5 млн.леев.

В результате подписания 9.03.2016 Меморандума о взаимопонимании между МФ и НБМ по выпуску государственных облигаций с целью выполнения МФ обязательств по оплате, следуемой из государственных гарантий, предоставленных НБМ Министерством финансов для гарантирования срочных кредитов (13.583.717 тыс.леев), внутренний государственный долг существенно возрастет, что обременит бюджеты на следующие годы. Размер предоставленных государством гарантий составляет около 57,6% от налоговых доходов государственного бюджета и 45,2% – от расходов государственного бюджета. Как удельный вес в ВВП, оцененный на 2016 год, внутренний государственный долг возрастет примерно на (+9,8 п.п.).

3.15. Другие аспекты, связанные с отражением первичными исполнителями бюджета в отчетности имущественных ситуаций, связанных со стоимостью долей государства в уставном капитале

В результате проведенной аудиторской деятельности в бухгалтерском учете ЦПО была восстановлена значительная часть доли уставного капитала государственных предприятий, акционерных обществ и публичных учреждений, учредителями которых они являются.

Проверки аудита относительно полноты и правильности отражения в отчетности ЦПО учредителями данных об объеме долей участия государства в уставном капитале ГП и АО с последующим включением в Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета, выявили следующее.

Согласно положениям ст.8 Закона об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении № 121-XVI от 4.05.2007⁹⁵, ЦПО должны вести учет государственного имущества, имеющегося в отрасли, в том числе находящегося в управлении государственных предприятий. Вместе с тем п.137 и п.138 Инструкции о бухгалтерском учете в бюджетных учреждениях, состоящих на бюджете⁹⁶, устанавливают, что ЦПО, в качестве учредителей экономических агентов, регистрируют наличие и движение долгосрочных инвестиций, вложенных в капитал других предприятий, организаций на субсчете 135 “Долгосрочные инвестиции в несвязанные стороны” и на субсчете 136 “Долгосрочные инвестиции в связанные стороны”.

Согласно данным АПС, 24 ЦПО из общего числа 51 являются учредителями ГП и АО. Так, проверки аудита установили, что 20 из 24 ЦПО учредителей полностью или частично отразили долю государства в уставном капитале, остальные 4 ЦПО, уставный капитал которых составляет 644,3 млн.леев, не отразили до настоящего времени его стоимость (смотреть нижеприведенную таблицу).

С целью установления стоимости доли государства в уставном капитале АО и ГП аудиторская группа посредством МФ запросила от первичных исполнителей бюджета копии уставов и изменения к ним по состоянию на 31.12.2014, а также информации, обобщенные в таблицы, которые отразят число ГП и АО, в которых исполнители бюджета являются учредителями, размер уставного капитала и его состав.

Необходимо отметить, что на счетах учета доли государства в уставном капитале (счета 135 и 136) отражены и доли учредителей в публичных учреждениях вне бюджетной системы. В результате корректировок, произведенных первичными исполнителями бюджета в 2015 году, доля государства в уставном капитале, отраженная в бухгалтерском учете и отчетности, составила 8772,9 млн.леев, из которой на счете 135 (АО) – 232,2 млн.леев и на счете 136 (ГП) – 8540,7 млн.леев.

Аудит также отмечает, что Министерство здравоохранения и Министерство регионального развития и строительства снизили долю государства против данных, отраженных на начало года, соответственно, на (-187,0 млн.леев) и (-3,0 млн.леев). Согласно их объяснениям, Министерство здравоохранения откорректировало уставный капитал публичного учреждения Государственного университета медицины и фармации имени Николае Тестемицану на 187,0 млн.леев, а МРРС исправило стоимость уставного капитала ликвидированных АО и ГП, соответственно, на 3,0 млн.леев.

Сравнение данных, отраженных в балансах исполнителей бюджета, с данными, представленными учредителями АО и ГП, показало, что хотя значительная часть доли государства в уставном капитале была восстановлена ЦПО, все-таки стоимость уставного капитала некоторых ГП и АО должна быть восстановлена. Так, представленные аудиту ЦПО учредителями данные включают стоимость уставного капитала 11670,1 млн.леев, из которой 217 ГП – 6172,0 млн.леев и 81 АО – 2803,4 млн.леев, 19 публичных учреждений с финансовой самостоятельностью – 2 694,7 млн.леев.

АПС осуществляет мониторинг деятельности 243 ГП с уставным капиталом 6303,8 млн.леев и 112 АО с уставным капиталом 3427,5 млн.леев. Анализ аудита представлен ниже в таблице.

Согласно данным, представленным АПС ЦПО учредителями в соответствии с требованиями Положения о регистре публичного имущества (приложение № 9)⁹⁷, по состоянию на 31.12.2014 общая площадь земель, находящихся в пользовании ГП, составляет 9030,8 га, из которых 1879,9 га или 20,8% оценены в сумме 613,3 млн.леев, оставшиеся 7150,9 га не оценены и не отражены в их бухгалтерском учете, в результате была занижена стоимость долей государства в уставном капитале и, соответственно, отраженная в отчетности ЦПО.

В создавшихся обстоятельствах неоценки земель для минимизации/недопущения случаев отчуждения земель, являющихся собственностью государства, должны быть утверждены положения в политике бухгалтерского учета относительно регистрации стоимости земель как минимум по номинальной цене, использованной для исчисления земельного налога (предварительная стоимость).

Для проверки полноты отражения в отчетности стоимости уставного капитала на счете 136 аудиторская группа собрала доказательства в МФ, АПС, ГНС, ГП “Государственной регистрационной палате” и в НБС.

Так, согласно данным ГП “Государственной регистрационной палаты”, которая несет ответственность за ведение Государственного регистра юридических лиц, зарегистрировано 812 юридических лиц, имеющих правовую организационную форму “Государственное предприятие”, с общей стоимостью уставного капитала 7227,9 млн.леев.

Анализ аудита относительно данных по некоторым показателям, отраженным в отчетности субъектами, у которых были собраны доказательства, определил наличие множества отклонений со ссылкой на число предприятий, которые представлены ниже в таблице.

Аудитом установлено, что эти отклонения связаны преимущественно с наличием в Государственном регистре государственных предприятий юридических лиц со старыми налоговыми кодами (пассивными). Согласно положениям п.4 (2) Постановления Правительства № 861 от 14.07.2003 “О введении в действие единого государственного идентификационного номера предприятий и организаций”, ответственные органы (ГНС и МИТС) должны были “после 1 января 2004 года аннулировать удостоверения о регистрации и сертификаты о присвоении фискального кода с исключением из регистра по решению судебной инстанции экономических агентов, которые не имеют единого государственного идентификационного номера”.

В соответствии с представленной ГГНТ⁹⁸ информацией “были внесены предложения к проекту налоговой и таможенной политики на 2016 год в части, связанной с внесением изменений и дополнений в Закон о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей № 220-XVI от 19.10.2007, согласно которым налогоплательщики, которые не представили за последние три года налоговые отчеты, не произвели операций ни по какому-либо счету, не являются плательщиками НДС, не имеют задолженности перед национальным публичным бюджетом будут исключены ГП “Государственной регистрационной палатой” из регистра на основании списка, представленного ГГНИ. Таким образом, после утверждения указанного закона будут исключены бывшие налогоплательщики, которые не соответствуют условиям, установленным законом”.

Так, на основания изучения информаций, предоставленных субъектами, на которых были собраны аудиторские доказательства, установлено, что:

• по 332 юридическим лицам с размером уставного капитала 206,3 млн.леев в наименовании не содержится ссылка на организационно-правовую форму “государственное предприятие”, хотя положения ст.9 (4) Закона № 220 от 19.10.2007⁹⁹ предусматривают, что “наименование юридического лица содержит указание на его организационно-правовую форму на государственном языке”;

• 151 юридическое лицо имеет размер уставного капитала “ноль”, хотя в соответствии с положениями ст.2 (3) e) Закона № 146 от 16.06.1994¹⁰⁰ к уставу государственного предприятия должен быть обязательно приложен список имущества, передаваемого учредителем в хозяйственное ведение предприятию, и состав уставного капитала;

• из всех 812 ГП, зарегистрированных в Государственном регистре, только 240 ГП с уставным капиталом 6132,1 млн.леев мониторизируются АПС;

• из всех ГП, зарегистрированных в Государственном регистре (812), остаются немониторизируемыми АПС 240 ГП со стоимостью уставного капитала 889,5 млн.леев;

• из всех предприятий, зарегистрированных в Государственном регистре, 9 ГП со стоимостью уставного капитала 728,9 млн.леев расположены на левом берегу Днестра;

• 134 ГП со стоимостью уставного капитала 759,5 млн.леев не представляют финансовые отчеты в НБС¹⁰¹, а другие 88, имеющие размер уставного капитала 125,7 млн.леев, представили последние финансовые отчеты в НБС в период 1998-2013 годов.

Вместе с тем в результате изучения в ГП “Государственной регистрационной палате” 25 дел ГП, уставный капитал которых составляет 238,9 млн.леев, установлены следующие несоответствия:

• в делах 3 ГП с уставным капиталом 1742,4 тыс.леев не обнаружено наличие всех необходимых документов в случае изменения организационно-правовой формы для осуществления записей в Государственном регистре;

• 2 ГП с уставным капиталом 200,2 тыс.леев имеют в качестве учредителя другие учреждения, чем публичные органы;

• в делах 5 ГП отмечено отсутствие списков имущества, переданного учредителем в хозяйственное ведение предприятию, а также состав уставного капитала ГП, имея размер уставного капитала равный “нулю”;

• у 2 ГП установлена разница в размере 82,0 млн.леев между стоимостью уставного капитала, указанной в заявлениях на регистрацию или в уставе, и стоимостью уставного капитала, зарегистрированной в Государственном регистре.

• Ошибочно в Государственный регистр государственных предприятий было включено публичное учреждение, а юридическое лицо со статусом ГП было включено в Государственный регистр публичных учреждений.

Также отмечается, что согласно нормативной базе, регламентирующей деятельность ЦПО, они являются учредителями 225 ГП, в то время как общая информация из Государственного регистра ЦПО содержит в два раза большее число – 451 ГП. Согласно мотивациям ГП “Государственной регистрационной палаты”, не все ЦПО соблюдают обязательства своевременно представлять документы, необходимые для осуществления записей в Государственном регистре государственных предприятий.

____________________

⁹⁵ Закон об управлении публичной собственностью и ее разгосударствлении № 121-XVI от 4.05.2007.

⁹⁶ Приказ министра финансов № 93 от 19.07.2010 “Об утверждении Инструкции о бухгалтерском учете в бюджетных учреждениях, состоящих на бюджете ”.

⁹⁷ Постановление Правительства № 675 от 6.06.2008 “О регистре публичного имущества”.

⁹⁸ Письмо № 26-15/1-10-672/3693 от 17.05.2015.

⁹⁹ Закон о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей № 220 от 19.10.2007”.

¹⁰⁰ Закон о государственном предприятии № 146 от 16.06.1994.

¹⁰¹ Информационная система, управляемая с 1998 года.

3.16. Анализ выполнения рекомендаций предыдущего аудита

В результате предыдущего аудита Постановлением Счетной палаты¹⁰² были выдвинуты 3 требования, которые были полностью выполнены. Из 12 рекомендаций, включенных в Отчет аудита, сквозь призму ответственности, возложенной на МФ, были полностью выполнены 8 рекомендаций, а по 4, согласно плану мероприятий по реализации рекомендаций аудиторских миссий, связанных с исполнением государственного бюджета, утвержденному Приказом министра финансов № 174 от 29.09.2015, срок реализации был продлен: по рекомендации № 1 – на период 2016-2017 годов, а по остальным 3 рекомендациям (№ 2, № 4 и № 12) – до конца 2016 года. Осуществление мониторинга реализации рекомендаций с продленным сроком будет проводиться в рамках последующих аудитов.

____________________

¹⁰² Постановление Счетной палаты № 20 от 25.06.2015 “Об аудиторских миссиях по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2014 год и о долге публичного сектора, государственных гарантиях и государственном рекредитовании за 2014 год”.

IV. РЕКОМЕНДАЦИИ

1. МФ в условиях реформы менеджмента публичных финансов принять меры по улучшению на среднесрочный период качества прогнозов по доходам для повышения достоверности утвержденного государственного бюджета (констатации № 3.1.1, № 3.1.2 и № 3.2.2).

2. МФ совместно с ГГНИ исключить проведение возмещения НДС и акцизов по задолженностям по налогам и сборам перед НПБ сторонним лицам с целью соблюдения положений Постановления Конституционного суда № 62 от 23.11.1999 (констатация № 3.3.10).

3. ГГНИ и ТС интенсифицировать меры по борьбе с уклонением от уплаты налогов (констатация № 3.3.12).

4. МФ совместно с ГГНИ и ТС интенсифицировать меры по сбору задолженностей по оплате налогов и сборов перед НПБ для увеличения поступлений в бюджет (констатации № 3.3.14, 3.3.15 и 3.3.16).

5. МФ при разработке налогово-бюджетных политик обеспечить количественную оценку мероприятий, имеющих финансовое влияние, с осуществлением полного отражения в отчетности достигнутого влияния (констатация № 3.3.17).

6. МФ совместно с исполнителями бюджета предпринять конкретные действия с целью повышения качества прогнозов расходов путем надлежащего внедрения методов планирования, утвержденных Методическими указаниями по разработке, утверждению и изменению бюджета (констатация № 3.4.7).

7. МФ совместно с МЮ принять меры по применению регрессивных процедур в условиях законодательных положений для возмещения сумм, ранее оплаченных из государственного бюджета (констатация № 3.6).

8. МФ обеспечить отдельный учет сумм, оплаченных в форме поручительства, и осуществлять мониторинг их возврата (констатация № 3.6).

9. МФ утвердить внутренние положения с целью обеспечения внедрения законных прав относительно привлечения финансовых средств в форме кредитов со счетов ЕКС для потребностей государственного бюджета (констатация № 3.13.1).

10. МФ совместно с ЦПО учредителями ГП, АО и публичными учреждениями, имеющими финансовую самостоятельность, принять конкретные меры с целью полного восстановления стоимости уставного капитала в бухгалтерском учете учредителей (констатация № 3.15).

11. МФ произвести сверку с международными организациями, в которых РМ имеет доли в уставном капитале (ЕБРР, МБРР и др.) для оценки их размера (выпущенных, выкупленных векселей и невыкупленного остатка), с обязательным взятием их на бухгалтерский учет и отражением в отчетности (констатация № 3.5).

12. МФ разработать набор политик бухгалтерского учета, связанных с отражением на забалансовых счетах Государственного казначейства стоимости исполнительных документов, не оплаченных до конца года, а также задолженностей государственного бюджета перед хозяйствующими субъектами по возмещению НДС и акцизов (констатации № 3.3.13 и 3.6).

13. МФ разработать для исполнителей бюджета учетные политики, связанные с отражением условных/возможных задолженностей (констатация № 3.6).

Аудиторская миссия была проведена аудиторской группой в следующем составе:

Светлана Пурич, руководитель аудиторской группы; Ирина Буга, Роман Фрикэцел, Ирина Постолаки, Татьяна Айлой и Тудор Сула – члены аудиторской группы.

Приложение № 1

к Отчету (таблицы)

Приложение № 2

к Отчету (Диаграммы)

Источник: Данные НБС, расчеты, сделанные аудиторской группой.

Источник: Данные НБС и НБМ.

Источник: Данные НБС.

Источник: Данные НБС и НБМ.

Источник: Данные НБМ.

Источник: Данные НБМ.

Источник: Данные НБС.

Источник: Данные НБМ и МФ.

Источник: Данные МФ.

Источник: Отчеты МФ.

Источник: Данные ГНС и ТС за 2013-2015 годы.

Источник: Данные ГНС и ТС за 2015 год.

Источник: Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2012-2015 годы.

Источник: Данные МФ.

Источник: Данные МФ и Закона о государственном бюджете на 2015 год.

Источник: Данные из информационной системы Министерства финансов.

Источник: Данные из казначейской системы.

Источник: Данные МФ.

Источник: Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2013, 2014, 2015 годы.

Источник: Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2013, 2014, 2015 годы.

Источник: Данные МФ.

Приложение № 3

Перечень несоответствий, установленных в рамках аудита

Приложение № 4

к Отчету (Методология, сфера подхода

и ответственности сторон аудита)

Методология и сфера подхода аудита

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита¹¹⁷, с применением передовых практик в области аудита соответствия, ассоциированного с финансовыми ситуациями. Вместе с тем аудит включил и рассмотрение ряда аспектов эффективности, а именно:

• достоверность налогово-бюджетных показателей – бюджет является реальным и исполнен так, как был запланирован;

• уровень задолженности (дебиторской и кредиторской задолженности) по расходам и его изменение;

• прозрачность на всех этапах бюджетного процесса;

• уровень задолженности по доходам (задолженности в бюджет);

• эффективность сбора задолженностей в бюджет.

С целью получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих выводы и достоверность констатаций из Отчета об исполнении государственного бюджета за 2015 год, аудиторская группа путем применения уровня существенности использовала различные процедуры, техники аудита, в том числе: рассмотрение казначейских регистров учета, месячных, квартальных и годовых отчетов о кассовом исполнении государственного бюджета через казначейскую систему, отчетов исполнителей бюджета и др., а также:

• определение, если финансовые и управленческие контроли обеспечили достоверную отчетность данных и информации, содержащихся в Отчете об исполнении государственного бюджета за 2015 год;

• проверку ряда операций и остатков счетов;

• осуществление анализа для выявления несоответствий в отчетных данных;

• анализ некоторых существенных бюджетных оценок и базы по их обоснованию;

• проверку соответствия остатков на конец бюджетного года;

• проведение некоторых анализов для определения соответствия исполнения ряда положений из Закона о государственном бюджете на 2015 год¹¹⁸;

• определение, если политики по учету и отчетности являются соответствующими и применялись последовательно и адекватно;

• установление, если представленные ситуации об исполнении государственного бюджета за 2015 год являются адекватными и реальными. Аудитом не были рассмотрены все операции, мотив, по которому аудит не может гарантировать абсолютное подтверждение относительно точности и полноты показателей, включенных в Отчет об исполнении государственного бюджета за 2015 год.

В рамках аудиторской миссии были собраны и проанализированы аналитические аудиторские доказательства, подтвержденные документально, запрошены объяснения и информации от ответственных лиц МФ и исполнителей бюджета, а также с МФ были обсуждены некоторые проблемы, касающиеся аудируемой области.

Для реализации предложенной цели в результате выявления областей с возможностью появления рисков и возможного влияния на государственный бюджет аудиту были подвергнуты следующие субъекты/аспекты: доходы; расходы; бюджетный дефицит; источники финансирования дефицита; дебиторские и кредиторские задолженности; средства, выделенные из резервного фонда и дорожного фонда; межбюджетные трансферты; обслуживание внутреннего и внешнего государственного долга и др.

Аудит оценил всю необходимую информацию и полученные объяснения для подтверждения констатаций и выводов аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 год.

Установленными критериями аудита для аудирования соответствующих субъектов были законодательство и применяемые положения, относящиеся к аудируемым субъектам, а также нормативная база по бухгалтерскому учету и отчетности. Также была использована международная практика по оценке эффективности менеджмента публичных финансов¹¹⁹.

____________________

¹¹⁷ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

¹¹⁸ Закон о государственном бюджете на 2015 год № 72 от 12.04.2015.

¹¹⁹ Пособие по ЭМПФ “Эффективность менеджмента публичных финансов”.

Ответственности сторон

На Правительство, согласно законодательным положениям, возложено общее руководство исполнительной деятельностью в области публичных финансов в соответствии с установленными условиями и правилами, обеспечение устойчивости Программы управления и других документов политик с налогово-бюджетной точки зрения, обеспечение администрирования государственного долга и мониторинга публичного долга, утверждение СПБ, утверждение и представление в Парламент проектов годовых законов о бюджете, а также проектов законов об изменении бюджетов, обеспечение эффективного и прозрачного управления резервным фондом Правительства и др.

Министерство финансов, в качестве центрального публичного органа в области публичных финансов, ответственно за обеспечение и общее координирование бюджетного процесса, разработку и обеспечение внедрения налогово-бюджетной политики в соответствии с налогово-бюджетными принципами и правилами, установленными нормативной базой, разработку и представление Правительству СПБ, проекта закона о государственном бюджете на соответствующий год и изменений к нему, администрирование государственного долга и государственных гарантий, а также осуществление мониторинга публичного долга, разработку и утверждение законодательных и нормативных актов, относящихся к бюджетной сфере и публичным финансам, обеспечение управления финансовыми средствами НПБ посредством ЕКС и счетов, открытых в НБМ и в финансовых учреждениях, осуществление мониторинга исполнения бюджетов по компонентам НПБ, организацию и обеспечение функционирования казначейской системы, составление и публикацию периодических и годовых отчетов об исполнении государственного бюджета, а также об исполнении НПБ.

Государственное казначейство несет ответственность за кассовое исполнение посредством казначейской системы операций бюджетов всех уровней, являющихся составной частью НПБ, обеспечивая учет доходов на основании фактических поступлений в порядке их зачисления; осуществление расходов в соответствии с годовым законом о бюджете; администрирование доходов и расходов посредством отдельных счетов, основанных на бюджетной классификации¹²⁰, и обеспечение обслуживания государственного долга, регламентирование методологии по бухгалтерскому учету, учет, составление и достоверное отражение в отчетности исполнения государственного бюджета в соответствии с общими бухгалтерскими практиками, применяемыми в РМ. Эти отчеты должны справедливо отражать финансовую позицию Правительства по состоянию на 31.12.2015.

Ответственность исполнителей бюджетов состоит в организации и контроле за планированием, использованием ассигнований по назначению, предусмотренному в собственных бюджетах и подведомственных учреждений, осуществлении операций в соответствии с общей базой, ведении бухгалтерского учета и составлении отчетности согласно нормативной базе, разработке и внедрении эффективной внутренней системы финансового менеджмента и контроля, обеспечивая надлежащее управление публичными фондами, в том числе специальными средствами и фондами, а также в эффективном управлении публичным имуществом, в том числе предотвращении и обнаружении ошибок и мошенничества. Также первичные исполнители бюджетов, в качестве вышестоящих органов для подведомственных учреждений, ответственны за представление МФ в установленные сроки консолидированных отчетов по управляемой ими отрасли.

Ответственность аудиторской группы состояла в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения констатаций и выводов о кассовом исполнении, учете и отчетности, составлении и представлении Правительству Отчета об исполнении государственного бюджета за 2015 год, с формулированием рекомендаций и составлением аудиторского заключения по кассовому исполнению государственного бюджета через казначейскую систему МФ.

____________________

¹²⁰ Бюджетная классификация, утвержденная Приказом министра финансов № 91 от 20.10.2008 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Бюджетная классификация).

Приложение № 2

к Постановлению Счетной палаты

№ 16 от 30 мая 2016 года

ОТЧЕТ АУДИТА

долга публичного сектора, государственных гарантий

и государственного рекредитования за 2015 год

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Сальдо долга публичного сектора к концу 2015 года зарегистрировало рост по сравнению с предыдущим годом, превысив темпы роста ВВП. К концу 2015 года сальдо долга публичного сектора составило 43183,7 млн.леев и увеличилось по отношению к 2014 году на 6817,8 млн.леев. Учитывая, что сальдо внешнего долга публичного сектора, выраженное в долларах США, зарегистрировало снижение по сравнению с предыдущим годом на 29,0 млн. долл.США и составило на конец 2015 года – 1702,0 млн. долл. США, в результате существенного обесценивания национальной валюты по отношению к другим иностранным валютам, удельный вес долга публичного сектора в ВВП увеличился на 3,0 п.п. и составил 35,4%. Хотя официальные резервные активы государства покрывают сальдо долга публичного сектора, отмечается снижение уровня покрытия по сравнению с предыдущим годом до 1,03 раза, а покрытия долга публичного сектора чистыми внешними активами – до 0,83 раза, покрытие краткосрочного внешнего долга публичного сектора официальными резервными активами и чистыми внешними активами сократилось до 26,7 раза и, соответственно, до 21,6 раза. Тенденции повышения уровня заимствования и снижения уровня покрытия долга публичного сектора валютными активами, по отношению к рецессии экономического развития, может обусловить появление риска неплатежеспособности.

Сальдо государственного долга увеличилось в связи с привлечением преимущественно внешних источников финансирования. Сальдо государственного долга, выраженное в национальной валюте, на конец 2015 года составило 33509,2 млн.леев, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 6038,6 млн.леев. Увеличение удельного веса государственного внешнего долга в общем объеме государственного долга на 4,2 п.п., что составляет 78,4%, генерирует повышение уровня внешней задолженности и зависимости от внешнего финансирования. В 2015 году показатели, характеризующие государственный долг, зарегистрировали самые высокие значения за последние 4 года. Так, удельный вес государственного долга в ВВП вырос на 3,0 п.п. и составляет 27,5%; удельный вес государственного долга в налоговых доходах государственного бюджета вырос на 16,4 п.п. и составляет 141,7%; удельный вес обслуживания государственного долга в ВВП увеличился на 0,4 п.п. и составляет 0,9%; удельный вес государственного долга в налоговых доходах государственного бюджета вырос на 1,7 п.п. и составляет 4,4%; удельный вес обслуживания государственного долга в основных расходах государственного бюджета вырос на 1,8 п.п., зарегистрировав 4,2%; удельный вес обслуживания государственного долга в общем объеме экспорта увеличился на 1,0 п.п. и составляет 2,8%; удельный вес внешнего государственного долга в общем объеме экспорта увеличился по сравнению с показателем предыдущего года на 12,2 п.п. и составляет 68,0%; внешний государственный долг на душу населения вырос на 29,0% (+1660,5 леев) и составляет 7393,4 леев; ВВП на душу населения, выраженный в национальной валюте, вырос по сравнению с предыдущим годом на 2778 леев и составляет 34274 лея. Отмечается и значительный рост расходов на обслуживание государственного долга на 451,5 млн.леев, или на 76,3%. Увеличение соответствующих показателей зависит в значительной степени от влияния колебаний валютных курсов и процентных ставок на государственный долг и обслуживание государственного долга.

Сальдо внешнего государственного долга хотя и вписывается в лимиты, установленные Законом о государственном бюджете на 2015 год, по-прежнему демонстрирует тенденцию непрерывного роста, а освоение внешних источников остается на низком уровне. В 2015 году сальдо внешнего государственного долга выросло на 30,9 млн. долл. США и составило 1337,0 млн. долл.США (+2,4%), что не превышает лимит, установленный Законом о государственном бюджете на 2015 год (1488,0 млн. долл.США). Хотя расходы государственного бюджета, предназначенные для обслуживания внешнего государственного долга, выраженные в долларах США, сократились по сравнению с предыдущим годом на 14,1 млн.долл.США и составили 51,8 млн.долл.США, в молдавских леях был зарегистрирован их рост по сравнению с предыдущим годом на 54,0 млн.леев и к концу 2015 года они составили 974,0 млн.леев. Из общего объема активных займов, по 7 из них выплаты еще не были проведены, по 21 кредиту уровень платежей ниже 70%, а по остальным 21 кредиту уровень выплат составляет более 70%, варьируя от 70,3% до 100,0%. Вместе с тем, в 2015 году в результате затягивания периода освоения средств заимствования посредством проектов, финансируемых из внешних источников, был продлен срок реализации 2 кредитов.

Сальдо внутреннего государственного долга превысило лимит, установленный Законом о государственном бюджете на 2015 год, при этом отмечается тенденция его непрерывного роста. К концу 2015 года государственный внутренний долг, в соответствии с положениями законодательства, составил 7225,4 млн.леев, превысив лимит, установленный Законом о государственном бюджете на 2015 год, на 243,2 млн.леев (установленный предел – 6982,2 млн.леев). По сравнению с предыдущим годом внутренний государственный долг вырос на 243,2 млн.леев. В 2015 году наблюдалась тенденция значительного роста средневзвешенных процентных ставок с 11,59% в январе до 24,86% в декабре. Значительное увеличение процентных ставок повлияло на рост расходов на обслуживание государственного внутреннего долга на 451,9 млн.леев (+110,1%), составив в 2015 году 793,6 млн.леев. В общем объеме государственного внутреннего долга 98,0% составляет долг со сроком погашения до одного года. Эмиссия преимущественно краткосрочных ГЦБ с высокой процентной ставкой генерирует дополнительные затраты и увеличение расходов государственного бюджета, а также возникновение риска возможного невыкупа ГЦБ в срок погашения, что создает риск изменения процентных ставок и риски рефинансирования.

Сальдо внутренней государственной гарантии, выданной МФ в пользу НБМ для экстренных кредитов, предоставляемых КБ в целях обеспечения их финансовой стабильности, было погашено в незначительной сумме. В 2015 году государственные гарантии, предоставленные НБМ по экстренным кредитам банковской системе, составили 14,221,7 млн.леев. В течение года КБ («Banca de Economii», «Banca Sociala», «Unibank») были возвращены только 532,5 млн.леев, остаток на конец 2015 года составил 13.689,2 млн.леев.

Государственные гарантии, выданные МФ по экстренным кредитам, предоставленным НБМ банковской системе в 2016 году, будут заменены ГО с поэтапным погашением в течение 25 лет. 9.03.2016 МФ и НБМ заключили Меморандум-соглашение об эмиссии ГО в целях исполнения МФ платежных обязательств по государственным гарантиям, предоставленным МФ в пользу НБМ для гарантирования экстренных кредитов. В этой связи облигации, переданные в целях исполнения обязательств МФ, вытекающих из государственных гарантий, “будут выпущены по номинальной стоимости, с фиксированной ставкой и предоставлены НБМ 1.04.2016 или на другую дату, согласованную сторонами, в объеме до 13.583.717.000,00 лея с годовой эффективной процентной ставкой 5% на весь объем ГО”. Общий объем долга (13,6 млрд.леев) был разделен на 25 отдельных эмиссий, со сроком погашения от 1 года до 25 лет.

Нагрузка на государственный бюджет, обусловленная суммой предоставленных государством гарантий, составляет 57,6% от налоговых доходов государственного бюджета и 45,2% от расходов государственного бюджета. Этот факт может повлиять на устойчивость публичных финансов в связи с невыполнением платежных обязательств по государственным гарантиям, предоставленным НБМ для гарантирования экстренных кредитов, выданных финансовым учреждениям (13,6 млрд.леев), что как следствие приведет к значительному увеличению внутреннего государственного долга и станет дополнительным бременем для бюджетов будущих периодов. Как удельный вес в ВВП внутренний государственный долг, согласно оценкам на 2016 год, увеличится примерно на (+9,8 п.п.).

Остаток задолженности бенефициаров рекредитования увеличился по сравнению с предыдущим годом, задолженность с истекшим сроком погашения по рекредитованным кредитам сохраняется на высоком уровне. На конец года остаток задолженности бенефициаров рекредитования составил 2284,4 млн.леев, 77,8 млн. долл. США, 59,4 млн. евро и 896 млн. японских иен (эквивалент 5237,7 млн.леев), увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 929,1 млн.леев (+21,5%). Увеличение остатка по рекредитованным займам, выраженное в молдавских леях, обусловлено перечислением финансовых средств за счет кредитных линий и рефинансированием за счет оборотных средств. Несоблюдение графиков погашения займов, рекредитованных бенефициарами, обусловило наличие задолженности с истекшим сроком погашения, которая к концу 2015 года составила около 575,5 млн.леев, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 56,3 млн.леев. Увеличение связано с колебаниями курса национальной валюты по отношению к другим валютам.

Гарантированные заемщики имеют наиболее значительные долги с истекшим сроком погашения. По состоянию на 31.12.2015 остаток гарантируемых заемщиков перед МФ по предоставленным внутренним и внешним займам составляет 485,0 млн.леев (на 64,1 млн.леев больше, чем в начале года), в том числе по гарантированным внутренним займам – 2,4 млн.леев и гарантированным внешним займам – 482,6 млн.леев. В конце 2015 года остаток в леях долгов гарантированных заемщиков зарегистрировал увеличение на 64,1 млн.леев, из которых, в результате отвлечения финансовых средств на погашение государственных гарантий – в сумме 28,3 млн.леев. В то же время в государственный бюджет поступили средства от гарантированных заемщиков в сумме 35,6 млн.леев.

Наличие дебиторской и кредиторской задолженности с истекшим сроком погашения представляет повышенный риск невозврата, влияющий на уровень обеспечения необходимыми финансовыми ресурсами для удовлетворения потребностей государственного бюджета в среднесрочной и долгосрочной перспективе, в связи с чем необходимо принять некоторые меры по оценке и строгому/эффективному мониторингу и прудентности для сохранения устойчивости бюджетной системы.

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудит долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2015 год был проведен в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год¹ и на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Согласно ст.2 Закона № 419-XVI от 22.12.2006 “О долге, публичного сектора, государственных гарантиях и государственном рекредитовании”², “долг публичного сектора представляет совокупность государственного долга, долга АТЕ, долга НБМ, долга, вытекающего из внутренних и внешних займов государственных/муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно публичным капиталом”.

Цель аудита состояла в получении разумных подтверждений относительно того, что отчетность и управление долгом публичного сектора, государственными гарантиями и государственным рекредитованием реализуются в соответствии с законодательной базой.

Для достижения поставленной цели были проведены: (i) оценка структуры портфеля долга публичного сектора (валюта, процентная ставка и др.) и (ii) оценка устойчивости долга публичного сектора во взаимоотношении с налоговой политикой.

Для оценки устойчивости долга публичного сектора был проведен анализ:

▪ Эволюции долга публичного сектора по отношению к экономике страны (ВВП) и того, как это отражается на риски платежеспособности;

▪ Пропорции внешнего государственного долга по отношению к размеру доходов, полученных от экспорта товаров и услуг;

▪ Уровня процентных ставок, валютных курсов и возможности финансирования;

▪ Способности погашения процентов, в сроки когда они подлежат оплате;

▪ Финансовых инструментов, используемых менеджерами государственного долга и их характеристик;

▪ Если операции были зарегистрированы надлежащим образом, полностью и точно в карточках и в Отчетах по учету государственного долга, и если они правильно обработаны и отражены в отчетности перед Правительством и Парламентом.

Методология, сфера и подход к аудиту. Аудит долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2015 год проводился в соответствии со Стандартами аудита³ и передовой практикой в данной области. Для подтверждения аудиторских констатаций и выводов, аудит был проведен в МФ и ДКЛ путем применения соответствующих процедур аудита, с целью оценки соответствия данных из годового Отчета о ситуации в области долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2015 год как части Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 год.

Для достижения поставленной цели были применены ряд аудиторских процедур: анализ документов, опрос персонала с особыми полномочиями, получение данных и информации, изучение международных стандартов/руководств, соответствующих аудируемой области. Кроме того, были применены положения ISSAI, соответствующие аудируемой области, а также проведен анализ достигнутого уровня исполнения целей, сравнительный анализ, анализ устойчивости и уязвимости публичного сектора и т.д. Анализы были проведены на основании данных отчетов, составленных МФ, а также других данных, запрашиваемых аудиторской группой.

В рамках МФ полномочия, связанные с управлением государственным долгом, осуществляет Главное управление публичного долга. Организация и осуществление платежей, связанных с государственным долгом и по рекредитованию (поступления кредитов/погашение и платежи по обслуживанию) реализуется через Государственное казначейство, а ведение Отчетов, связанных с государственным долгом и рекредитованными займами, обеспечивает Главное управление публичного долга.

Сфера и подход к аудиту охватили оценку соответствия процессов по сбору, обобщению, мониторингу и отчетности о состоянии долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2015 год.

В качестве критериев аудита послужили Общие основы и принципы администрирования государственного долга и государственного рекредитования: Закон о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22.12.2006; Закон о государственном бюджете на 2015 год № 72 от 12.04.2015; Закон о Правительстве № 64-XII от 31.05.1990; Закон о местных публичных финансах № 397-XV от 16.10.2003; Закон о международных договорах Республики Молдова № 595-XIV от 24.09.1999; Постановление Правительства № 1136 от 18.10.2007 “О некоторых мерах по выполнению Закона о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22.12.2006”; Постановление Правительства № 12 от 19.01.2010 “Об утверждении Положения об институциональной базе и механизме координирования внешней помощи, предоставляемой Республике Молдова международными организациями и странами-донорами”; Постановление Правительства № 561 от 19.08.2015 “О регулировании институциональной базы и механизма координирования внешней помощи, предоставляемой Республике Молдова международными организациями и странами-донорами”; Постановление Правительства № 1265 от 14.11.2008 “О регламентировании деятельности Министерства финансов”; Постановление Правительства № 953 от 7.09.2001 “О реорганизации Директората Кредитной линии (Техническая единица) Всемирного банка в Директорат Кредитной линии при Министерстве финансов”; Постановление Административного Совета НБМ № 96 от 17.05.2013 “Об утверждении Положения о размещении и выкупе государственных ценных бумаг в форме записей на счетах”.

Получатели Отчета аудита. Отчет аудита предназначен для Министерства финансов, Парламента и Правительства Республики Молдова, гражданского общества и других заинтересованных сторон.

Ответственность сторон, участвующих в администрировании и управлении долга публичного сектора

Правительство несет ответственность за управление государственным долгом и государственными гарантиями, а также за мониторинг долга публичного сектора.

Национальный банк Молдовы несет ответственность за администрирование контрактованного им долга.

Государственные/муниципальные предприятия и коммерческие общества с полностью или преимущественно публичным капиталом несут ответственность за администрирование контрактованного от своего имени долга.

Административно-территориальные единицы несут ответственность за администрирование контрактованного от своего имени долга и предоставленных гарантий.

Министерство финансов, уполномоченное Правительством, в качестве администратора бюджета, несет ответственность за общее управление ресурсами государственного бюдже⁴, а также за управление государственного долга и государственных гарантий⁵, посредством⁶: (i) анализа целесообразности и условий получения необходимых средств для развития страны и рефинансирования государственного долга в пределах, установленных законом о государственном бюджете на соответствующий бюджетный год; (ii) контроля и организации погашения государственного долга, начисления и уплаты процентов и иных предусмотренных платежей, регистрации осуществляемых расчетов; (iii) определения объема ГЦБ, который будет выпущен в течение бюджетного года в пределах, установленных Законом о государственном бюджете на соответствующий год, (iv) оценки ситуации, связанной с государственным долгом и определения необходимости установления новых форм сокращения долга, включая реструктуризацию, рефинансирование и т.д.; (v) получения, анализа и представления Правительству рекомендаций в отношении заявок на выдачу государственных гарантий, ведения учета государственных гарантий; (vi) оценки и мониторинга валютного риска, риска рефинансирования, риска процентной ставки и операционного риска, связанных с государственным портфелем; (vii) рекредитования и привлечения внутренних и внешних государственных займов, предназначенных для финансирования проектов, финансируемых из внешних источников; (viii) управления и мониторинга задолженности перед государственным бюджетом по рекредитованным займам бенефициаров рекредитования; (ix) администрирования средств, предназначенных для рекредитования; (x) обеспечения, в соответствии с законом, погашения рекредитованных займов бенефициаров рекредитования и т.д.

Ответственность аудиторской группы состояла в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения аудиторских констатаций и выводов относительно того, что отчетность и управление долгом публичного сектора, государственными гарантиями и государственным рекредитованием реализуется МФ в соответствии с положениями законодательной базы. Вместе с тем, аудиторы не несут ответственность за предупреждение ошибок и мошенничества.

Аспекты, касающиеся аудируемых ситуаций

Отчет аудита относится к администрованию долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2015 год и их сальдо на 31.12.2015. Аудит проводился в отношении ситуаций, представленных Главным управление публичного долга и Государственным казначейством, отраженных в Годовом отчете об исполнении государственного бюджета за 2015 год, составленном по состоянию на 31.12.2015, представленном Счетной палате 15.04.2016.

Аудиторская группа не несет ответственность за любые изменения, представленные после указанной даты.

____________________

¹ Постановление Счетной палаты № 57 от 8.12.2014 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год”.

² Закон о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22.12.2006 (далее – Закон № 419 от 22.12.2006).

³ ISSAI 100, ISSAI 400, утвержденные Постановлением Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; ISSAI 5410, ISSAI 5411, ISSAI 5420, ISSAI 5422, ISSAI 5430, ISSAI 5440, утвержденные Постановлением Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководящих принципов аудита (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

⁴ Ст.31 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014.

⁵ П.5 4) Положения о деятельности Министерства финансов, утвержденного Постановлением Правительства № 1265 от 14.11.2008.

⁶ Выписка из п.6 Положения о деятельности Министерства финансов, утвержденного Постановлением Правительства № 1265 от 14.11.2008.

II. КОНСТАТАЦИИ

2.1. Сальдо долга публичного сектора на конец 2015 года зарегистрировало тенденцию роста по сравнению с предыдущим годом

Сальдо долга публичного сектора на конец 2015 года составило 43183,7 млн.леев, из которых внешний долг – 1702,0 млн.долл.США (33459,1 млн.леев) и внутренний долг – 9724,6 млн.леев.

В структуре долга публичного сектора, выраженной в леях (см. таблицу № 1), наибольший удельный вес приходится на государственный долг (77,6% или 33509,2 млн.леев), далее следует долг НБМ (15,4% или 6669,7 млн.леев), задолженности АТЕ и задолженности предприятий публичного сектора приходится в общей сложности 7,0% (3004,8 млн.леев).

В динамике сальдо публичного долга увеличилось по сравнению с предыдущим годом на 6,8 млн.леев, в основном за счет роста сальдо государственного долга на 6,0 млрд. леев. Этот рост был обусловлен значительным удельным весом, в общем объеме публичного долга, внешнего государственного долга, связанным с существенным обесцениванием молдавского лея по отношению к долл. США, который по состоянию на 31.12.2014 составил 15,6152 лея, а на конец 2015 года составил 19,6585 леев (+25,9%).

Аудиторская проверка соответствия сальдо, отраженного в отчетности на конец 2014 года, сальдо отраженному в отчетности на начало 2015 года, установила его изменение на начало 2015 года по ГП на (-202,5 млн.леев) и по МП на (+5,6 млн.леев). Таким образом, МФ уменьшило сальдо на начало 2015 года на 196,9 млн.леев, из которых по внутреннему и внешнему долгу предприятий публичного сектора – на 196,0 млн.леев и, соответственно, на 0,9 млн.леев.

В результате внесенных корректировок, проведенных в течение 2015 года, сальдо долга публичного сектора на начало 2015 года составило 36365,9 млн.леев, или на 196,9 млн.леев меньше. Анализ аудита относительно изменения сальдо займов публичного сектора представлен в таблице № 2.

Согласно разъяснениям МФ, причины изменения/корректировки сальдо долга публичного сектора для кредитов, контрактованных предприятиями публичного сектора и АТЕ, были обусловлены несоблюдением сторонами, вовлеченными в процесс составления отчетности по долгу публичного сектора, положений Постановления Правительства № 1136 от 18.10.2007⁷ путем представления искажений, несоблюдения сроков представления отчетов или непредставления информации, что отрицательно повлияло на полноту и правильность отражения реальной ситуации по долгу публичного сектора.

Также аудит отмечает, что в общем объеме долга публичного сектора пени, отраженные МФ, составляют 25,1 млн.леев, из которых АО “Aroma” – 21,6 млн.леев⁸ и АО “Cereale Flor” – 3,5 млн.леев⁹.

____________________

⁷ Постановление Правительства № 1136 от 18.10.2007 “О некоторых мерах по выполнению Закона о долге публичного сектора, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22.12.2006”;

⁸ АО “Aroma” находится в процедуре несостоятельности с 5.04.2013.

⁹ АО “Cereale Flor” – находится в процедуре несостоятельности с 6.12.2010, а в процедуре банкротства – с 10.02.2015.

2.2. Сальдо внешнего долга публичного сектора, выраженного в долл. США, сократилось на 29,0 млн.долл.США

Сальдо внешнего долга публичного сектора, выраженное в долл. США, сократилось по сравнению с предыдущим годом на 29,0 млн.долл.США или на 1,7%, и составляет 1702,0 млн.долл.США.

В структуре внешнего долга публичного сектора (см. таблицу № 3), наибольший удельный вес приходится на внешний государственный долг (78,6% или 1337,0 млн. долл.долл.США) и внешний долг НБМ (19,9% или 339,3 млн.долл.США), на внешний долг АТЕ и внешний долг предприятий публичного сектора приходится, в общей сложности, 1,5% (25,7 млн. долл.долл.США).

Анализ данных из таблицы показывает, что хотя внешний государственный долг увеличился на 30,9 млн.долл.США, значительное сокращение внешнего долга НБМ на 51,4 млн. долл. США, а также внешних долгов АТЕ и предприятий публичного сектора на 8,5 млн.долл.США привело к уменьшению общего внешнего долга публичного сектора на 29,0 млн.долл.США.

2.3. Темпы роста долга публичного сектора превысили темпы роста ВВП

Как доля в ВВП, в 2015 году долг публичного сектора зарегистрировал рост по сравнению с предыдущим годом на 3,0 п.п. и составил на конец года 35,4%. Синтез удельного веса в ВВП долга публичного сектора представлен в таблице № 4.

____________________

¹⁰ Долг публичного сектора: в 2012 году – 29278,9 млн.леев, в 2013 году – 31947,5 млн.леев, в 2014 году – 36365,9 млн.леев.

Кроме того, удельный вес в ВВП внешнего долга публичного сектора зарегистрировал рост на 3,3 п.п., а внутреннего долга – снижение на 0,3 п.п., составив на конец года 27,4% и, соответственно, 8,0%.

Хотя в 2013 году темпы роста ВВП опередили темпы роста долга публичного сектора на 4,8 п.п., в 2014 и 2015 годах наблюдается обратная ситуация. Так, в 2014 году темпы роста долга публичного сектора опередили темпы роста ВВП на 2,3 п.п., а в 2015 году отмечается превышение темпов роста долга публичного сектора (+18,7%) по сравнению с темпами роста ВВП (+8,7%), или на 10,0 п.п.

Вместе с тем в 2015 году наблюдается спад ВВП в сопоставимых ценах по сравнению с предыдущим годом на (-0,5 п.п.), составив 99,5%, последнее снижение было зарегистрировано в 2012 году (99,3%).

В условиях сохранения темпов роста долга публичного сектора, которые опережают темпы роста экономики страны, риск платежеспособности увеличивается.

2.4. Темпы роста внешнего долга публичного сектора превысили темпы роста международных резервов

Соотношение между внешним долгом публичного сектора и международными резервами представляет собой показатель ликвидности, который позволяет измерять способность государства выполнять свои внешние обязательства.

Аудит отмечает, что темпы роста/снижения международных резервов (-18,5%) опередили темпы роста/снижения внешнего долга публичного сектора (-1,7%) на 16,8 п.п. В то же время, внешний долг публичного сектора покрывается международными активами 1,03 раза, сократившись по сравнению с покрытием прошлого года на 0,22 п.п., а покрытие внешнего долга публичного сектора чистыми внешними активами составляет 0,83 раза. Анализ аудита представлен в таблице № 5.

Также аудит отмечает, что покрытие краткосрочного внешнего долга публичного сектора чистыми внешними активами в 2015 году сократилось, варьируя в 2012-2015 годы от 34,8 раза до 21,6 раза, а покрытие внешнего долга публичного сектора официальными резервными активами сократилось с 42,8 раза в 2012 году до 26,7 раза, или в 1,6 раза.

Быстрое сокращение коэффициента покрытия краткосрочного внешнего долга публичного сектора официальными резервными активами и чистыми внешними активами может привести к недостаточности необходимых валютных резервов для погашения внешнего долга и, как следствие, к возникновению кризиса ликвидности.

Поддержание темпа роста внешнего долга публичного сектора, который опережает темпы роста международных резервов, а также сохранение тенденции сокращения объемов экспорта приведет к увеличению степени зависимости от внешнего финансирования. В этих условиях органам, ответственным за администрирование долга публичного сектора (Правительство, МФ, НБМ, ГП, МП и коммерческие общества с полностью или преимущественно публичным капиталом, АТЕ)¹¹, необходимо направить свою деятельность на выявление, мониторинг и управление рисками портфеля долга публичного сектора в целях сохранения расходов в среднесрочной и долгосрочной перспективе на приемлемом и устойчивом уровне.

____________________

¹¹ Ст.4 Закона о долге публичного сектора, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22.12.2006”.

2.5. Просроченная задолженность по кредитам публичного сектора уменьшилась по сравнению с предыдущим годом

Просроченная задолженность по кредитам публичного сектора на конец 2015 года составила 231,6 млн.леев, которые полностью представляют задолженности по внутренним кредитам АТЕ и предприятий публичного сектора. Согласно информации, представленной МФ, в общем объеме задолженности просроченная задолженность ГП на конец года составила 60,7 млн.леев, АО с долей государства в уставном капитале более 50% – 168,2 млн.леев, МП – 1,8 млн.леев и АТЕ – 0,9 млн.леев.

Вместе с тем аудит отмечает изменение остатка задолженности за прошлый год (отражено в 2014 году – 501,4 млн.леев) на 231,3 млн.леев (-46,1%), скорректированный остаток составил 270,1 млн.леев. Скорректированный остаток задолженности по кредитам публичного сектора представлен в таблице № 1 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Значительные отклонения задолженностей свидетельствуют о безответственности руководителей соответствующих предприятий, а также их учредителей, в том, что касается представления в срок, полноты и достоверности информации о задолженности перед государственным бюджетом по гарантированным и рефинансированным кредитам.

Таким образом, в результате корректировки остатка задолженности за 2014 год, остаток задолженности за 2015 год уменьшился на 38,5 млн.леев, или на 14,3%.

2.6. Сальдо государственного долга регистрирует постоянный рост

Сальдо государственного долга, выраженное в национальной валюте, на конец 2015 года составило 33509,2 млн.леев, в том числе внешний государственный долг – 1337,0 млн. долл.США (26 283,8 млн.леев) и внутренний государственный долг – 7 225,4 млн.леев.

По сравнению с предыдущим годом, государственный долг увеличился на 22,0% (+6038,6 млн.леев), в том числе: внешний государственный долг – на 28,8% (+5888,5 млн.леев); внутренний государственный долг – на 2,1% (+150,1 млн.леев).

В 2013-2015 годах отмечается уменьшение доли внутреннего государственного долга в общем объеме государственного долга, от 28,4% в 2013 году до 21,6% в 2015 году, а внешний государственный долг в общем объеме государственного долга увеличился на 6,8 п.п., варьируя между 71,6% в 2013 году и 78,4% в 2015 году.

Структура государственного долга за 2013-2015 годы представлена в таблице № 2 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Непрерывный рост государственного долга неизбежно влечет за собой увеличение процентных начислений, а также общих расходов государственного бюджета на последующие годы и, как следствие, пересмотр налогово-бюджетной политики, ориентированной на повышение поступлений в бюджет, или сокращение/поиск резервов для снижения расходов, для удовлетворения потребностей в ресурсах на возмещение/погашение взятых на себя государственных обязательств.

2.7. Внешний государственный долг занимает значительную долю в общем объеме государственного долга, что характеризует степень внешнего заимствования

Как доля в ВВП, государственный долг увеличился по сравнению с предыдущим годом на 3,0 п.п. и составил 27,5%. Увеличение удельного веса государственного долга в ВВП обусловлено ростом внешнего государственного долга, выраженном в долл. США, и девальвацией национальной валюты по отношению к другим валютам, в которых выражается внешний государственный долг.

Вместе с тем отмечается, что уровень внутреннего заимствования, который рассчитывается как удельный вес внутреннего государственного долга в общем объеме государственного долга, колебался от 28,4% в 2013 году до 21,6% в 2015 году, тогда как уровень внешнего заимствования, который рассчитывается как удельный вес внешнего государственного долга в общем объеме государственного долга, варьирует от 71,6% в 2012 году до 78,4% в 2015 году, увеличившись по сравнению с показателем предыдущего года на 4,2 п.п.

2.8. Эволюция основных показателей, характеризующих государственный долг за 2015 год, показывает их рост по сравнению с показателями прошлых лет

Оценки аудита в отношении процесса мониторинга МФ рисков, связанных с портфелем государственного долга показали, что в целях непрерывного мониторинга рисков и избежания значительной подверженности портфеля государственного долга определенным типам риска, Правительство утвердило Программу “Управление государственным долгом на среднесрочный период (2015-2017 годы)”¹², определив уровень параметров риска. Информация о том, как вписываются параметры государственного долга за 2015 год в установленные лимиты для определенных видов риска, представлена в таблице № 6.

Анализ данных из таблицы показывает, что в 2015 году, так же как и в 2013 и 2014 годах, хотя все параметры риска находились в установленных пределах, влияние колебаний обменных курсов и процентных ставок по государственному долгу является существенным, особенно в 2015 году, и зависит от степени подверженности долга этим вариациям.

По аудиторским оценкам показатели, характеризующие государственный долг, в соответствии со стандартами аудита ISSAI в данной области, за исключением тех, которые включены в Программу “Управление государственным долгом на среднесрочный период (2015-2017 гг.)”, зарегистрировали неравномерные тенденции или тенденции непрерывного роста, в 2015 году были зарегистрированы самые высокие показатели за последние 4 года (см. таблицу № 3 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита). Так,

(1) Удельный вес государственного долга в ВВП увеличился по сравнению с показателем предыдущего года на 3,0 п.п. и составляет 27,5%. Вместе с тем наблюдается рост в ВВП внешнего государственного долга с 18,2% до 21,6%, а удельный вес в ВВП внутреннего государственного долга снизился с 6,3% в 2014 году до 5,9% в 2015 году. Непрерывный рост удельного веса государственного долга в ВВП приводит к увеличению риска платежеспособности и снижает потенциал по выполнению платежных обязательств.

(2) Удельный вес государственного долга в налоговых доходах государственного бюджета значительно увеличился по сравнению с предыдущим годом (+16,4 п.п.) и составил 141,7%, достигнув самого высокого уровня за последние 4 года. Вместе с тем в 2015 году отмечается рост удельного веса внешнего государственного долга в общем объеме налоговых доходов государственного бюджета по сравнению с прошлым годом – на 18,1 п.п., а удельный вес внутреннего государственного долга в общем объеме налоговых доходов государственного бюджета сократился на 1,7 п.п.

(3) Удельный вес обслуживания государственного долга в ВВП в 2015 году зарегистрировал самый высокий уровень (0,9%), увеличившись по сравнению с показателем предыдущего года на 0,4 п.п. Вместе с тем если соответствующий показатель, исходя из удельного веса обслуживания внешнего государственного долга в ВВП, сохранился на уровне прошлого года (0,2%), то удельный вес обслуживания внутреннего государственного долга в ВВП зарегистрировал рост по отношению к 2014 году на 0,4 п.п.

(4) Удельный вес обслуживания государственного долга в налоговых доходах государственного бюджета, по сравнению с предыдущим годом, увеличился на 1,7 п.п., зарегистрировав самый высокий уровень (4,4%) за последние 4 года. Вместе с тем отмечается, что темпы роста показателя, связанного с обслуживанием внутреннего государственного долга (+1,6 п.п.), опередили темпы роста показателя, связанного с обслуживанием внешнего государственного долга (+0,1 п.п.).

(5) Удельный вес обслуживания государственного долга в основных расходах государственного бюджета составил 4,2%, достигнув самого высокого уровня за последние 4 года, и увеличился по сравнению с предыдущим годом на 1,8 п.п.. Темпы роста удельного веса обслуживания внутреннего государственного долга в основных расходах (1,7 п.п.) опередили темпы роста удельного веса обслуживания внешнего государственного долга в основных расходах (+0,1 п.п.).

(6) Удельный вес обслуживания государственного долга в общем объеме экспорта¹³ в 2015 году составил 2,8%, регистрируя самый высокий показатель за последние 4 года, и увеличился по сравнению с предыдущим годом на 1,0 п.п., показатель, связанный с обслуживанием внешнего государственного долга, не изменился (0,7%), а показатель, связанный с обслуживанием внутреннего государственного долга, увеличился на 1,0 п.п.

(7) Удельный вес внешнего государственного долга в общем объеме экспорта¹⁴ достиг уровня 68,0%, и увеличился на 12,2 п.п. по сравнению с предыдущим годом (55,8% в 2014 году). Значительный рост данного показателя указывает на превышение темпов роста государственного долга в сравнении с темпами роста экспорта, что в будущем может создать проблемы в том, что касается выполнения, при наступлении сроков погашения, платежных обязательств, и вероятность возникновения риска рефинансирования.

(8) Внешний государственный долг на душу населения вырос по сравнению с показателем прошлого года на 1660,5 лея, или на 29,0%, и составил 7393,4 лея. Внешний долг на душу населения, выраженный в долл. США, составил 376,1 долл. США, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 9,0 долл. США.

(9) ВВП на душу населения¹⁵, выраженный в национальной валюте, зарегистрировал непрерывный рост с 24786,0 лея в 2012 году до 34274,0 лея в 2015 году, а показатель, выраженный в долл. США, наметил неравномерную тенденцию, зарегистрировав в 2015 году самый низкий показатель (1822,0 доллара США).

____________________

¹² Постановление Правительства № 939 от 13.11.2014 “Об утверждении Программы “Управление государственным долгом на среднесрочный период (2015-2017 гг.)”.

¹³ Показатель, который отражает увеличение/уменьшение бремени задолженности, экспорт являясь важным источником для обеспечения ликвидности системы и указывает, что ежегодные поступления от экспорта покрывают стоимость обслуживания государственного долга в том же году.

¹⁴ Показатель, который измеряет устойчивость внешнего государственного долга, а рост данного показателя отражает превышение темпов роста государственного долга над темпами роста экспорта (иностранных доходов).

¹⁵ Показатель, который измеряет экономическую активность страны.

2.9. Наибольший удельный вес в структуре государственного долга занимает долгосрочный государственный долг

Оставшийся срок погашения государственного долга отражает промежуток времени, в течение которого платежи достигают срока их погашения. В общем объеме государственного долга краткосрочный государственный долг, который должен быть погашен в течение одного года, составляет около 25% (8,4 млрд. леев), долгосрочный государственный долг составляет около 75% (25,1 млрд. леев), самые длинные периоды погашения имеют внешние займы.

2.10. Как и в предыдущие годы, государственный долг с фиксированной процентной ставкой занимает значительный удельный вес в общем объеме портфеля государственного долга

В общей структуре портфеля государственного долга, значительный удельный вес 79,1% составляет государственный долг с фиксированной процентной ставкой, а долг с плавающей ставкой составляет 20,9%. По сравнению с предыдущим годом, структура изменилась на 0,3 п.п., зарегистрировав рост государственного долга с фиксированной процентной ставкой и уменьшение государственного долга с плавающей ставкой. Ситуация представлена в таблице № 4 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

2.11. В структуре государственного долга по инструментам зарегистрирован рост внешних государственных займов и снижение по другим инструментам

В портфеле государственного долга внешний государственный долг составляет 68,9%, ГЦБ, выпущенные на первичном рынке – 15,4%, ассигнования СПЗ – 9,6% и конвертируемые ГЦБ – 6,2%. По сравнению с предыдущим годом удельный вес внешних заимствований в общем объеме государственного долга увеличился на 4,3 п.п., по другим инструментам зарегистрировано уменьшение: ГЦБ, выпущенных на первичном рынке, – на 2,6 п.п., ассигнований СПЗ – на 0,1 п.п., конвертируемых ГЦБ – на 1,3 п.п., ГЦБ, выпущенных для обеспечения финансовой стабильности, – на 0,3 п.п.

2.12. Расходы, предназначенные для обслуживания государственного долга зарегистрировали значительный рост по сравнению с расходами предыдущего года

В 2015 году из государственного бюджета на обслуживание государственного долга были использованы 1043,3 млн.леев, в том числе на обслуживание внешнего государственного долга – 249,7 млн.леев (23,9%) и обслуживание внутреннего государственного долга – 793,6 млн.леев (76,1%). По сравнению с 2014 годом расходы на обслуживание государственного долга зарегистрировали значительный рост на 76,3% (+451,5 млн.леев). Рост был обусловлен увеличением расходов на обслуживание внутреннего государственного долга в связи с существенным повышением процентных ставок на ГЦБ, выпущенные на первичном рынке, которые, по сравнению с номинальными средними годовыми ставками, зарегистрированными в 2014 году (6,72%), выросли примерно в 3 раза в 2015 году и составили 20,13%. Ситуация представлена в таблице № 3 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Также наблюдается увеличение удельного веса обслуживания государственного долга в общем объеме налоговых доходов по сравнению с предыдущим годом примерно на 1,7 п.п. (в 2015 году – 4,4%, в 2014 году – 2,7%), достигнув самого высокого уровня за последние 4 года. Анализ показывает, что удельный вес внутреннего государственного долга в структуре налоговых поступлений государственного бюджета значительно превысил удельный вес внешнего государственного долга, что объясняется сохранением в течение 2015 года высоких процентных ставок на выпуск и выкуп ГЦБ.

2.13. Сальдо внешнего государственного долга, хотя и вписывается в рамки, установленные Законом о государственном бюджете на 2015 год, зарегистрировало непрерывный рост

На конец 2015 года сальдо внешнего государственного долга составило 1337,0 млн. долл.США. По сравнению с предыдущим годом, внешний государственный долг вырос на 30,9 млн.долл.США (+2,4%) в результате воздействия превышения объема выданных внешних государственных займов по отношению к погашенным на 95,1 млн.долл.США, а также отрицательного колебания валютного курса долл. США по отношению к другим валютам (- 64,2 млн.долл.США).

Анализ аудита показывает, что сальдо внешнего государственного долга, зарегистрированное по состоянию на 31.12.2015, составило 1337,0 млн. долл.США и вписывается в лимиты, установленные Законом о государственном бюджете на 2015 год (1488,0 млн. долл.США).

В общем объеме внешнего государственного долга наибольший удельный вес составляют задолженности перед межгосударственными кредиторами (85,6%, или 1144,8 млн. долл.США), которые увеличились по сравнению с предыдущим годом на 10,9 млн.долл.США, а перед двусторонними кредиторами составляет 14,4% (192,2 млн.долл.США), или на 21,1 млн.долл.США больше по сравнению с предыдущим годом. Внешний государственный долг перед коммерческими кредиторами в течение 2015 года был погашен в полном объеме и уменьшился по сравнению с предыдущим годом на 1,1 млн.долл.США (Немецкий банк AKA Ausfuhrkredit-Ge).

В общем объеме сальдо внешнего государственного долга перед межгосударственными кредиторами наибольший удельный вес составляет МАР – 47,4%, за ним следует МВФ – 25,3%, ЕИБ – 12,7% и МФСР – 5,4%, другие кредиторы занимают кумулятивный удельный вес около 9,2%. В общем объеме внешнего государственного долга перед перед двусторонними кредиторами, значительный удельный вес занимает Правительство России (27,7%).

Из общей суммы внешнего государственного долга, 987,0 млн.долл.США (73,8%) составляет долг с фиксированной ставкой, и 350,1 млн.долл.США (26,2%) – с плавающей ставкой. За последние 3 года наблюдается рост внешнего долга с фиксированной ставкой, с 72,2% в 2013 году до 73,8% в 2015 году, а долг с плавающей ставкой сократился с 27,5% до 26,2%.

На объем внешнего государственного долга, выраженного в долл. США, повлияли и колебания других валют по отношению к долл. США, в результате чего внешний государственный долг, выраженный в долл. США, под воздействием разницы обменных курсов сократился на 64,2 млн. долл.США.

В 2015 году выплаты внешних займов составили 133,6 млн.долл.США, или на 19,9 млн.долл.США меньше, чем в предыдущем году. Из общего объема выданных кредитов, 118,5 млн.долл.США (88,8%) были предназначены для финансирования инвестиционных проектов, и 15,1 млн.долл.США (11,2%) – для поддержки бюджета. Структура выплат внешних государственных займов в зависимости от цели их контрактации в 2013-2015 годах представлена в таблице № 5 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

В разрезе кредиторов, наиболее значительные выплаты внешних кредитов были произведены ВБ – 46,4 млн.долл.США (34,8%), ЕИБ – 35,4 млн.долл.США (26,5%) и Правительством Японии – 31,2 млн.долл.США (23,4%) и т.д.

Хотя расходы государственного бюджета, предназначенные для обслуживания внешнего государственного долга, выраженного в долл. США, снизились по сравнению с предыдущим годом на 14,1 млн.долл.США и составили 51,8 млн.долл.США, в молдавских леях был зарегистрирован их рост по сравнению с предыдущим годом на 54,0 млн.леев и к концу 2015 года они составили 974,0 млн.леев. Из общей суммы расходов, предназначенных для обслуживания внешнего государственного долга, 38,5 млн.долл.США (724,3 млн.леев) составляет погашение основных сумм и 13,3 млн.долл.США (249,7 млн.леев) – выплата процентов и комиссионных сборов. Свод расходов, предназначенных для обслуживания внешнего государственного долга за 2013-2015 годы представлена в таблице № 6 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

2.14. Пик расходов на обслуживание в период 2016-2035 годов приходится на 2020 год

Проведенный аудитом анализ платежей по обслуживанию внешнего государственного долга до 2035 года показывает, что запланированные платежи по его обслуживанию достигнут максимума в 2020 году, когда из государственного бюджета должно быть выплачено около 132,9 млн.долл.США, и зарегистрируют неравномерную динамику (см. рисунок № 1).

Источник: Прогноз обслуживания внешнего государственного долга

по кредиторам в 2016-2035 годах.

Так, согласно данным рисунка № 1, до 2020 года суммы на обслуживание внешнего государственного долга возрастут с 76,3 млн.долл.США в 2016 году примерно до 132,9 млн.долл.США в 2020 году, а начиная с 2020 года, платежи по обслуживанию внешнего государственного долга будут регистрировать ежегодное снижение и в 2035 году достигнут около 36,6 млн.долл.США. Тенденция роста задолженности по обслуживанию внешнего государственного долга была обусловлена приближением сроков погашения, по реструктурированным кредитам в 2006 году, долга перед Парижским Клубом (а именно перед Правительством США, Правительством России, Правительством Японии, Правительством Германии и т.д.), а также займам, контрактованным у ЕБИ и БРСЕ и для проектов, финансируемых из внешних источников. Кроме того, на рост внешней задолженности повлиял и тот факт, что начиная с июля 2009 года для Республики Молдова были изменены условия кредитования по займам, которые должны быть получены от ВБ через МАР, что предполагает сокращение срока погашения вновь контрактованных кредитов.

2.15. Как и в предыдущие годы, освоение внешних ресурсов единицами по внедрению проектов, финансируемых из внешних источников, продолжает оставаться на низком уровне

Проверки аудита относительно соблюдения сроков получения кредитных траншей и уровня освоения источников за счет внешних займов, выявили следующее.

Из общего объема активных займов по 7 кредитам выделение кредитных траншей еще не были произведены; по 21 кредиту уровень выплат ниже 70% и варьирует от 3,9% до 69,0%; по остальным 21 кредиту уровень выплат составляет более 70% и варьирует от 70,3% до 100,0%. Вместе с тем в 2015 году вследствие несоблюдения сроков освоения займов в рамках проектов, финансируемых из иностранных источников, был продлен срок реализации по 2 кредитам¹⁶, что не повлияло на расходы на их обслуживание (график погашения не был изменен, дополнительные комиссионы не были применены). Кроме того, в 2015 году были аннулированы неиспользованные остатки по 2 кредитам (эквивалент 1,6 млн.леев), что представляет собой экономию ресурсов в результате реализации в полном объеме мероприятий, предусмотренных в соответствующих проектах.

____________________

¹⁶ Кредит “Финансирование сельской местности и маркетинга” (сертификат D-093/IFAD/08) в размере 59,3 тыс. СПЗ (эквивалент 1,5 млн.леев) и кредит “Республиканская клиническая больница” (сертификат D-100/CEB/08) в размере 5,1 тыс. евро (эквивалент 0,1 млн.леев).

2.16. Расходы на обслуживание внешнего государственного долга, выраженного в долл. США, зарегистрировали снижение по сравнению с предыдущим годом

В 2015 году на обслуживание внешнего государственного долга были использованы 51,8 млн.долл.США, или на 14,1 млн.долл.США меньше по сравнению с предыдущим годом (-21,4%), снижение в основном было обусловлено уменьшением сумм, предназначенных для погашения основной суммы долга. В 2015 году были произведены последние транши для погашения кредита, полученного от МБРР с назначением “Структурной перестройки” и долга перед Немецким банком АКА Ausfuhrkredit-Ge, которые были погашены полностью.

В общих расходах на обслуживание внешнего государственного долга, погашение основной суммы составило 38,5 млн.долл.США и соответствующих процентов – 13,3 млн.долл.США. По сравнению с предыдущим годом, обслуживание государственного долга сократилось, как по погашению основной суммы (-12,2 млн.долл.США/-24,0%), так и по уплате соответствующих процентов (-1,9%.долл.США/-12,6%).

Вместе с тем обслуживание внешнего государственного долга, выраженного в молдавских леях, выросло по сравнению с предыдущим годом на 35,6 млн.леев (+16,6%) и составило в 2015 году 249,7 млн.леев. Рост расходов на обслуживание внешнего государственного долга в 2015 году был обусловлен обесцениванием национальной валюты по отношению к другим валютам.

2.17. Поступления внешних государственных займов зарегистрировали снижение по сравнению с поступлениями прошлого года на 19,9 млн.долл.США

В 2015 году поступления внешних займов составили 133,6 млн.долл.США, зарегистрировав снижение по сравнению с предыдущим годом на 12,9%, или на 19,9 млн.долл.США (см. таблицу № 7 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита).

Постуления внешних займов для поддержки государственного бюджета снизились по сравнению с предыдущим годом на 19,0 млн.леев, а поступления внешних займов, предназначенных для проектов, финансируемых из внешних источников, снизились на 0,9 млн.леев. Направления использования внешних займов, полученных для поддержки государственного бюджета и финансирования проектов, финансируемых из внешних источников, представлены в Отчете об исполнении государственного бюджета за 2015 год.

2.18. В 2015 году были подписаны 4 соглашения о кредитовании на общую сумму 222,9 млн.долл.США

Из 4 договоров займа, заключенных в 2015 году на общую сумму 222,9 млн.долл.США, 3 соглашения были подписаны с ВБ¹⁷ – 54,7 млн.долл.США и предназначены для финансирования проектов, финансируемых из внешних источников, которые вступили в силу, и один кредитный договор, заключенный с Правительством Румынии (168,2 млн.долл.США), предназначен для поддержки бюджета.

Кроме того, в 2015 году вступили в силу 2 соглашения, залюченные Республикой Молдова в 2014 году: (i) на 26,0 млн. СПЗ (около 30,8 млн.долл.США)¹⁸, вступил в силу 8.04.2015 и (ii) на 6,0 млн.евро (около 7,5 млн.долл.США)¹⁹, вступил в силу 29.06.2015.

____________________

¹⁷ МБРР (40,5 млн. долл. США) для реализации проекта “Повышение эффективности системы централизованного снабжения теплоэнергией”; МАР (12,2 млн. долл. США) для проекта “Дополнительное финансирование для обеспечения конкурентоспособности в сельском хозяйстве”; МАР (2,0 млн. долл. США) для проекта “Дополнительное финансирование для менеджмента стихийных бедствий и климатических рисков” .

¹⁸ МАР (30,8 млн. долл. США) для реализации проекта “Модернизация сектора здравоохранения в Республике Молдова” .

¹⁹ UniCreditBank Austria AG (7,5 млн. долл. США) для проекта “Укрепление службы спасателей и пожарных в сельских населенных пунктах Республики Молдова”.

2.19. Сальдо внутреннего государственного долга превысило лимит, установленный Законом о государственном бюджете на 2015 год

На конец 2015 года внутренний государственный долг, в соответствии с положениями законодательства, составил 7225,4 млн.леев и превысил лимит, установленный Законом о государственном бюджете на 2015 год, на 243,2 млн.леев (установленный лимит – 6982,2 млн.леев). Согласно объяснениям МФ, “превышение лимита внутреннего государственного долга было связано с острой необходимостью финансирования дефицита бюджета, в связи с приостановлением внешними донорами выдачи внешних займов”.

Из общего объема внутреннего государственного долга, ГЦБ²⁰, выпущенные на первичном рынке, составляют 5162,0 млн.леев (71,4%) и конвертируемые ГЦБ – 2063,4 млн.леев (28,6%). По сравнению с предыдущим годом, внутренний государственный долг вырос на 150,1 млн.леев (+2,1%), из которых, за счет увеличения выпуска ГЦБ на первичном рынке (+243,2 млн.леев и выкупа ГЦБ для обеспечения финансовой стабильности – (-93,1 млн.леев). Структура внутреннего государственного долга за 2014-2015 годы представлена в таблице № 8 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

В течение 2015 года были выпущены ГЦБ на общую сумму 8289,1 млн.леев и выкуплены ГЦБ, достигшие срока погашения, на общую сумму 8045,9 млн.леев.

____________________

²⁰ ГЦБ оцененные по цене продажи.

2.20. ГЦБ, выпущенные на первичном рынке, зарегистрировали тенденцию непрерывного роста

Стоимость ГЦБ, выпущенных на первичном рынке, находящихся в обращении по состоянию на 31.12.2015, составила 5162,0 млн.леев, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 243,2 млн.леев (+1,9 п.п.). Отмечается тенденция непрерывного роста ГЦБ, выпущенных на первичном рынке (в 2013 году – 4426,1 млн.леев, в 2014 году – 4918,8 млн.леев, в 2015 году – 5162,0 млн.леев). Структура ГЦБ, выпущенных на первичном рынке и находящихся в обращении, состоит из КО и ГО с фиксированной процентной ставкой, на сумму 5035,8 млн.леев (97,6%) и ГО с плавающей процентной ставкой на сумму – 126,2 млн.леев (2,4%) (см. таблицу № 9 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита).

Хотя, как стоимость, ГЦБ регистрируют постоянный рост, как удельный вес в ВВП за 2013-2015 годы отмечается тенденция уменьшения (в 2013 году – 6,6%, в 2014 году – 6,3%, в 2015 году – 5,9%).

Анализ будующих расходов, связанных с уплатой процентов по выпущенным ГЦБ показывает, что по ГЦБ с фиксированной процентной ставкой на сумму 3180,3 млн.леев (61,6%) будут уплачены проценты от 21% до 27,0%; по ГЦБ на сумму 1741,8 млн.леев будут уплачены проценты от 11% до 21,0%; а по ГЦБ на сумму 113,6 млн.леев будут уплачены проценты от 8,0% до 11,0%. По ГЦБ с плавающей процентной ставкой (126,2 млн.леев) годовая процентная ставка, применяемая для оплаты первого купона, варьирует от 5,97% до 24,76%.

Структурный анализ выпущенных ГЦБ и соответствующих процентов по ним показывает, что выпущенные ГЦБ после наступления срока погашения структурированы следующим образом: (i) ГЦБ с фиксированной процентной ставкой: 91 день (1103,8 млн.леев) с процентной ставкой в диапазоне от 23,0% до 25,0%; 182 дня – 1241,8 млн.леев (17,0% – 25,0%); 364 дня – 2576,4 млн.леев (13,0% – 27,0%); 3 года – 113,9 млн.леев (8,0% – 13,0%); (ii) ГЦБ с плавающей процентной ставкой: 2 года – 126,1 млн.леев (5,97% – 24,76%); 3 года –0,1 млн.леев (18,84%). Таким образом, наибольший удельный вес составляют ГЦБ, выпущенные на 364 дня (2576,4 млн.леев), далее следуют ГЦБ, выпущенные на 182 дня (1241,8 млн.леев). Синтез ГЦБ, находящихся в обращении, в разрезе процентной ставки и типа ГЦБ, представлен в таблице № 10 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

Наибольший удельный вес в общем объеме внутреннего государственного долга (98,0%) составляет задолженность со сроком погашения до одного года, средний период погашения (ATM) в годах по внутреннему государственному долгу составил 0,5 лет, что указывает на большую подверженность риску рефинансирования краткосрочных внутренних долгов, при этом рефинансирование/повторный выпуск осуществляется в условиях уплаты новых повышенных процентных ставок по сравнению с предыдущими, чем подвергаются риску процентной ставки и, как следствие, увеличению расходов, связанных с государственным долгом.

Выдача преимущественно краткосрочных ГЦБ с высокой процентной ставкой генерирует дополнительные затраты и увеличение расходов для государственного бюджета, а также способствует возникновению риска возможного невыкупа ГЦБ в срок погашения, что генерирует возможные риски процентной ставки и риски рефинансирования.

2.21. Спрос на ГЦБ, выпущенных на первичном рынке, превышает объем предложений МФ

В течение 2015 года было проведено 78 аукционов по продаже ГЦБ, один из которых был отменен. Анализ аудита показывает, что предложение МФ на первичном рынке (12215,0 млн.леев) превысило спрос первичных дилеров (11821,5 млн.леев) на 393,5 млн.леев, были реализованы ГЦБ по номинальной цене на сумму 9254,9 млн.леев, фактическая цена составила 8289,1 млн.леев (см. рисунок № 2).

Источник: Динамика уровня годовой процентной ставки по ГЦБ в 2015 году;

Официальные пресс-релизы о размещении ГЦБ в 2015 г.; Пресс-релизы

о результатах аукционов по продаже ГЦБ в 2015 году.

Данные показывают, что наиболее значительные эмиссии ГЦБ проводились в ноябре (1059,6 млн.леев) и декабре (1694,6 млн. долл.леев), в общей сложности составили 30,5% от номинальной стоимости эмиссии ГЦБ.

Вместе с тем в январе, апреле, мае, июне и ноябре объем поданных заявок первичных дилеров превысил предложение МФ²¹, а в феврале, марте, июле, августе, сентябре, октябре и декабре запросы были ниже объема предложения, что обусловило недостаток ресурсов и заниженное финансирование во II полугодии бюджетных потребностей. Хотя МФ выпустило ГЦБ в объеме больше установленного на 243,2 млн.леев, к концу 2015 года сумма неоплаченных платежных поручений из-за отсутствия/недостаточности денежных средств составила 850,4 млн.леев.

Хотя специфическая цель управления государственным долгом, установленная в Программе “Управление государственным долгом на среднесрочный период (2015-2017 гг.)”²² предусматривает развитие рынка ГЦБ за счет расширения срока погашения ГЦБ на первичном рынке, объем поданных заявок участниками первичного рынка свидетельствует о низком спросе на государственные облигации со сроком погашения 2-3 года (12,9% от объема предложения) и более высоком спросе на казначейские облигации со сроком погашения до 1 года (101,4% от объема предложения). Низкий спрос на ГЦБ со сроком погашения более 1 года был обусловлен кризисом в банковском секторе, а также мерами денежно-кредитной политики, применяемыми НБМ (увеличение обязательных резервов для коммерческих банков до 35%, поддержание уровня инфляции, колебание курса валют и т.д.).

В то же время в целях привлечения необходимых средств для покрытия дефицита бюджета, а также для удовлетворения спроса участников первичного рынка ГЦБ, в 2015 году МФ был введен в обращение новый инструмент – ГЦБ со сроком погашения 21 день. Таким образом, в 2015 году были выпущены следущие виды ГЦБ (8289,1 млн.леев): (i) КО со сроком погашения 21 день (107,7 млн.леев/1,3%); (ii) КО со сроком погашения 91 день (2641,7 млн.леев/31,9%); (iii) КО со сроком погашения 182 дня (2880,3 млн.леев/34,7%); (iv) КО со сроком погашения 364 дня (2621,9 млн.леев/31,6%); (v) ГО со сроком погашения от 2 года (29,7 млн.леев/0,4%); (vi) ГО со сроком погашения 3 года (7,8 млн.леев/0,1%).

Сравнение объема ГЦБ, выпущенных через аукционы (8289,1 млн.леев), с объемом выкупленных ГЦБ (8010,1 млн.леев) показывает, что в течение 2015 года для нужд государственного бюджета были привлечены в общей сложности 279,0 млн.леев. В результате анализа привлеченных средств по месяцам 2015 бюджетного года было установлено, что в течение 5 месяцев (февраль, март, апрель, сентябрь и октябрь) объем выкупленных ГЦБ превысил объем выпущенных ГЦБ на (-1210,3 млн.леев), а в январе, мае, июне, июле, августе, ноябре и декабре объем выкупленных ГЦБ был ниже объема выпущенных ГЦБ на (+1489,3 млн.леев), а привлеченные средства послужили источником для покрытия дефицита бюджета за соответствующие месяцы.

____________________

²¹ Превышение в указанные месяцы составляет, соответственно: январь (+247,3 млн.леев), апрель (+295,3 млн.леев), (+532,7 млн.леев), июнь (+366,7 млн.леев) и ноябрь (+297,8 млн.леев).

²² Постановление Правительства № 939 от 13.11.2014 “Об утверждении Программы “Управление государственным долгом на среднесрочный период (2015-2017 гг.)”.

2.22. Коммерческие банки продолжают оставаться основными инвесторами в ГЦБ, выпущенные МФ

В соответствии с соглашениями о выполнении функций первичного дилера на рынке ГЦБ, заключенными с НБМ, в 2015 году на рынке ГЦБ действовали 9 коммерческих банков, которые способствовали размещению ГЦБ на первичном рынке и обеспечению их ликвидности на вторичном рынке.

Рост процентных ставок по ГЦБ стимулировал интерес к ГЦБ, как у банковских, так и у небанковских инвесторов. Таким образом, объем ГЦБ, приобретенных небанковскими инвесторами, вырос по сравнению с 2014 годом на 696,3 млн.леев и зарегистрировал 1295,8 млн.леев, а их удельный вес в общем объеме продаж увеличился значительно и составил 15,6%. На протяжении 2015 года первичные дилеры приобрели ГЦБ в объеме 7686,3 млн.леев по цене покупки, продолжая оставаться основными инвесторами в ГЦБ, с удельным весом в 84,4% в общем объеме ГЦБ.

Согласно Отчету о ситуации в области долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2015 год, из общего объема ГЦБ, 83,1% (6390,5 млн.леев) были приобретены первичными дилерами от своего имени и за свой счет. Среди наиболее активных КБ – первичных дилеров, которые выделились на первичном рынке ГЦБ в 2015 году, числятся: КБ “Moldindconbank” АО, КБ “Victoriabank” АО, КБ “Moldova Agroindbank” АО и КБ “Mobiasbanca – Groupe Societe Generale” АО.

2.23. Ежемесячные средневзвешенные процентные ставки по ГЦБ в 2015 году значительно опередили ежемесячные средневзвешенные процентные ставки по ГЦБ за 2013-2014 годы

В 2015 году ежемесячные средневзвешенные процентные ставки по ГЦБ варьировали от 11,59% в январе до 24,86% в декабре. По сравнению с предыдущими годами, они зарегистрировали значительный рост более чем в 3 раза, ситуация представлена на рисунке № 3.

Источник: Информация о динамике годовой процентной ставки по ГЦБ в 2013-2015 годах.

Данные из рисунка указывают на восходящую тенденцию процентных ставок по ГЦБ, что создает вероятность наличия риска увеличения расходов государственного бюджета, понесенных дополнительно на обслуживание внутреннего государственного долга. По сравнению с предыдущим годом расходы на обслуживание внутреннего государственного долга увеличились с 377,7 млн.леев в 2014 году до 793,6 млн.леев в 2015 году, или более чем в 2 раза (+415,9 млн.леев/+110,1%).

Вместе с тем, в условиях применения только одного инструмента – ГЦБ, МФ обладает полномочиями только для мониторинга процентных ставок, имея возможность повлиять на высокие ставки только за счет реализации ГЦБ по приемлемым и поддерживаемым процентным ставкам, или путем отмены продажи ГЦБ. Таким образом, в 2015 году МФ отменило один аукцион, а максимальные процентные ставки, предлагаемые первичными дилерами на ГЦБ, варьировали от 18,84% до 28,28%, однако МФ не приняло все предложения инвесторов, что позволило привлечение финансовых средств для нужд государственного бюджета по приемлемой цене обслуживания ГЦБ.

2.24. На рост расходов на обслуживание ГЦБ повлияли меры денежно-кредитной политики, применяемые НБМ в целях поддержания уровня инфляции

На обслуживание внутреннего государственного долга повлияли меры денежно-кредитной политики, применяемые в 2015 году НБМ. Так, на протяжении года базисная ставка, установленная НБМ, выросла с 6,5% в январе до 19,5% в декабре, или на 13,0 п.п. (в 3 раза). Недостаточность и ограничение ликвидности на финансовом рынке было обусловлено и увеличением нормы обязательных резервов из средств, привлеченных в молдавских леях и в неконвертируемой валюте с 14,0% до 35,0% от расчетной базы, что составляет рост на 21,0 п.п.

Анализ, проведенный аудитом путем сравнения среднемесячной ставки по ГЦБ, выпущенных на первичном рынке на 91 день, с базисной ставкой, установленной НБМ, показывает, что если в течение 2014 года колебания маржи варьировали от (-1,22) п.п. до 1,43 п.п., то в 2015 году они варьировали от (-3,69) п.п. до 4,86 п.п.

Динамика процентных ставок по ГЦБ, выпущенных на 91 дней, представлена в рисунке № 1 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Аудит отмечает, что колебания между среднемесячной ставки ГЦБ, выпущенных на первичном рынке на 182 дня, и базисной ставкой, установленной НБМ, варьировали от 2,07 п.п. до 5,48 п.п. в 2014 году, а в 2015 году – от 0,38 п.п. до 6,28 п.п. Динамика процентных ставок по ГЦБ, выпущенных на 182 дня, представлена в рисунке № 2 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

В 2014 году среднемесячная ставка по ГЦБ, выпущенных на 364 дня, выше чем базисная ставка, установленная НБМ – от 2,26 п.п. до 5,47 п.п., а в 2015 году – между 1,20 п.п. и 7,19 п.п. Динамика процентных ставок по ГЦБ, выпущенных на 364 дня, представлена на рисунке № 3 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

2.25. Процентные ставки по ГЦБ, предложенные коммерческими банками (первичными дилерами), значительно превышают процентные ставки, установленные коммерческими банками для предоставления кредитов небюджетному сектору

Аудиторский анализ эволюции процентных ставок по финансовым инструментам показывает, что в 2015 году ежемесячная средневзвешенная ставка по ГЦБ превышает как базисную ставку НБМ, так и среднемесячную ставку по кредитам и депозитам в банковской системе (см. рисунок № 4).

Источник: Информация о динамике годовой процентной ставки по ГЦБ в 2013-2015 годах;

Информация о процентной ставке НБМ за 2013-2015 годы;

Информация о среднемесячной ставке по кредитам

и депозитам в 2013-2015 годах.

Данные из рисунка показывают, что в 2013-2014 годах ежемесячная средневзвешенная ставка по ГЦБ колебалась вокруг базовой ставки, установленной НБМ, и зарегистрировала превышение средней процентной ставкой по депозитам и кредитам в банковской системе. На протяжении 2015 года наблюдается резкое изменение ситуации, когда средневзвешенная процентная ставка по ГЦБ значительно превысила как базисную ставку НБМ, так и среднюю процентную ставку по депозитам и кредитам.

Учитывая, что наибольший удельный вес в общем объеме выпущенных ГЦБ составляют ГЦБ со сроком погашения до одного года, сравнение процентных ставок для финансовых инструментов со сроком погашения до 1 года, применяемых НБМ и КБ по выданным кредитам, показывает, что наиболее высокие процентные ставки установлены по ГЦБ, выпущенным МФ (см. рисунок № 4 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита).

Таким образом, в январе 2015 года средневзвешенная процентная ставка по ГЦБ была на 4,36 п.п. больше, чем месячная ставка по депозитам, на 3,09 п.п. выше, чем базисная ставка НБМ и на 0,66 п.п. больше, чем среднемесячная ставка по кредитам, предоставленным банковской системой небюджетной системе, а в декабре 2015 года средняя процентная ставка по ГЦБ превысила на 11,57 п.п. среднюю ставку по кредитам, на 10,06 п.п. среднюю процентную ставку по депозитам и на 5,36 п.п. базисную ставку НБМ.

Аналогичная ситуация наблюдается и в случае выпуска ГО на 2 года и 3 года, процентные ставки для финансовых инструментов со сроком погашения 2-5 лет были ниже процентных ставок по ГЦБ, выпущенных на 2 года и 3 года. Таким образом, хотя в январе 2015 года самая высокая процентная ставка была зарегистрирована по кредитам в банковском секторе (11,09%), в декабре 2015 года средняя процентная ставка по ГЦБ превысила на 13,44 п.п. среднюю процентную ставку по депозитам, на 10,97 п.п. среднюю ставку по кредитам и на 5,26 п.п. базисную ставку НБМ (см. рисунок № 5 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита).

2.26. Хотя остаток конвертированных ГЦБ в портфеле НБМ сохранился на уровне 2014 года, расходы на их обслуживание значительно увеличились

На конец 2015 года остаток конвертированных ГЦБ составил 2063,4 млн.леев, или 28,6% от сальдо внутреннего государственного долга, в стоимостном выражении сохранился уровень прошлого года, а как удельный вес в общем объеме внутреннего государственного долга уменьшился по сравнению с ситуацией на конец 2014 года на 0,6 п.п.

Ежегодно на основе соглашений между МФ и НБМ осуществляется повторная эмиссия конвертированных ГЦБ²³. Проверками аудита установлено, что в портфеле НБМ содержатся 13 лотов конвертированных ГЦБ, выпущенных МФ, со средним сроком обращения 91 день. На протяжении 2015 года были повторно выпущены и выкуплены конвертированные ГЦБ на общую сумму 8432,2 млн.леев, с оплатой процентной ставки между 4,01% и 23,57%, годовая средневзвешенная процентная ставка по выкупленным конвертированным ГЦБ составила 13,57%, а по реализованным ГЦБ – 18,26% (от 6,56% до 24,06%). Отмечается, что до 2013 года было зафиксировано уменьшение уровня номинальной годовой средневзвешенной процентной ставки по конвертированным ГЦБ от 17,65% в 2008 году до 4,28% в 2013 году и, соответственно, сокращение расходов на обслуживание конвертированных ГЦБ. В 2014 году было зарегистрировано незначительное увеличение процентной ставки до 4,61%. Ее увеличение по нарастающей отмечается в 2015 году, когда годовая средневзвешенная процентная ставка достигла 13,57%, или на 8,96 п.п. больше, чем показатель предыдущего года.

Также отмечается, что показатели средневзвешенных процентных ставок по ГЦБ, выпущенных на первичном рынке, и конвертированным ГЦБ зарегистрировали неравномерные тенденции, в 2008, 2010, 2011, 2013, 2014 и 2015 годах среднегодовые процентные ставки по конвертированным ГЦБ были ниже процентных ставок по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке, их маржа варьировала между (-0,31%) в 2008 году и (-6,87%) в 2015 году. Только за 2009 и 2012 годы номинальная среднегодовая процентная ставка по конвертированным ГЦБ превысила номинальную среднегодовую процентную ставку по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке. Номинальные годовые средневзвешенные процентные ставки по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке, и конвертированным ГЦБ представлены на рисунке № 6 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

По сравнению с предыдущим годом, расходы по обслуживанию конвертированных ГЦБ увеличились на 189,7 млн.леев (примерно в 3 раза), и составили 284,4 млн.леев, или 35,8% от общей суммы расходов на обслуживание внутреннего государственного долга (793,6 млн.леев) и 13,8% от общего объема задолженности по конвертированным ГЦБ.

Для конвертированных ГЦБ (2063,4 млн.леев) в I квартале 2016 года из государственного бюджета будут выплачены 122,0 млн.леев с вариацией процентной ставки от 23,75% до 24,06%. В январе 2016 года для выкупа конвертированных ГЦБ были необходимы 674,0 млн.леев (основная сумма – 636,3 млн.леев, проценты – 37,7 млн.леев), в феврале – 639,1 млн.леев (основная сумма – 603,8 млн.леев, проценты – 35,3 млн.леев), в марте – 872,2 млн.леев (основная сумма – 823,3 млн.леев, проценты – 48,9 млн.леев), которые в дальнейшем будут повторно выпущены в объеме 2063,4 млн.леев с применением новых процентных ставок.

____________________

²³ П.2 Соглашения по сальдо государственного долга, законтрактованного ранее в НБМ на 2015 год, заключенного между МФ и НБМ 18.12.2014 предусматривает, что “Национальный банк Молдовы одобрит новую эмиссии ГЦБ, выпущенных в результате конвертирования ранее полученных займов, остаток которых по состоянию на 31.12.2015 составит 2063,4 млн.леев по цене закупки”.

2.27. Государственные ценные бумаги, выпущенные для обеспечения финансовой стабильности, были выкуплены в полном объеме

В начале 2015 года ГЦБ, выпущенные для обеспечения финансовой стабильности, находящиеся в обращении, составили 93,1 млн.леев, которые в течение года были выкуплены в полном объеме, их остаток на конец 2015 года был “нулевым”.

2.28. Как и в предыдущие годы, сохраняется значительный остаток долга КБ “Investprivatbank” АО перед МФ

Аудиторский анализ данных из Информации о состоянии долга КБ “Investprivatbank” АО (в процессе ликвидации) перед МФ показывает, что из общего объема долга в 428,5 млн.леев, принятый в 2012 году государственным бюджетом, на протяжении 2012-2015 годов КБ “Investprivatbank” АО перечислил в государственный бюджет от освоения своих активов, только 66,5 млн.леев (15,5%), из которых 5,0 млн.леев в 2015 году. На конец 2015 года долг КБ “Investprivatbank” АО перед МФ составил 362,0 млн.леев.

Следует отметить, что Закон № 419-XVI от 22.12.2006 включает лишь положения, касающиеся государственного рекредитования и гарантирования, а долг КБ “Investprivatbank” АО перед МФ регулируется отдельным Законом²⁴.

Согласно ст.5 вышеуказанного Закона, в период 2011-2015 годов КБ перечислили в государственный бюджет специальный налог для обеспечения финансовой стабильности на общую сумму 100,0 млн.леев, в том числе 6,9 млн.леев в 2015 году. Аудит отмечает, что хотя соответствующие суммы предназначены для обеспечения финансовой стабильности, Закон не включает в себя какие-либо положения, касающиеся порядка и направлений использования накопленных финансовых средств, которые поступили в государственный бюджет по части доходов (разд.122.63) и используются по общим правилам.

____________________

²⁴ Закон о дополнительных мерах по обеспечению финансовой стабильности № 190 от 30.09.2011.

2.29. Средства, уплачиваемые бенефициарами государственных гарантий и бенефициарами рекредитованных кредитов в виде “Платежа в фонд риска”, зарегистрировали рост по сравнению с предыдущими годами

Проверками аудита установлено, что ежегодно в доходную часть государственного бюджета поступают денежные средства в виде платежей в фонд риска (разд.122.62), общие поступления на протяжении 2012-2015 годов составляют 35,9 млн.леев (см. таблицу № 7).

Вместе с тем хотя ст.32 (2) Закона № 419-XVI от 22.12.2006 предусматривает, что “МФ и/или подразделения, специально созданные в целях рекредитования, уполномочены взимать с бенефициаров рекредитования или финансовых учреждений платеж, который должен покрывать расходы на операции по обмену валюты, а также другие риски и затраты, связанные с получением, распределением и возвратом займов, предназначенных для рекредитования”, аудит отмечает отсутствие исчерпывающих положений по ведению отдельного учета и отчетности средств, начисленных в фонд риска, и задолженности перед этим фондом (задолженность по основным платежам, пени). В Объяснительной записке об исполнении государственного бюджета за 2015 год, по данному разделу делается ссылка только на средства, поступившие в 2015 году (12,2 млн.леев), но не представлена информация о начисленных суммах и непогашенной задолженности в фонд риска. В этих условиях, формирование фонда риска по гарантированным и рекредитованным займам непрозрачно и не отражает реальную ситуацию платежей в Фонд риска (начислено, уплачено, задолженность). Вместе с тем, по данным МФ по состоянию на 31.12.2015 задолженности по платежам в Фонд риска составили 64,0 тыс. долл. США и 873,5 тыс. евро (эквивалент около 21,0 млн.леев²⁵), все с истекшим сроком погашения. В общем объеме задолженности перед Фондом риска, основная задолженность составила около 11,5 млн.леев (54,8%,), а пени – около 9,5 млн.леев (45,2%). Согласно разъяснениям, представленным ответственными лицами МФ, задолженности по платежам в Фонд риска включаются в общую сумму задолженности гарантированных дебиторов из внешних источников. Таким образом, задолженность гарантированных заемщиков перед государственным бюджетом была увеличена примерно на 21,0 млн.леев, которая является частью задолженности перед государственным бюджетом по уплате налогов и сборов (разд.122.62 “Плата в фонд риска”).

____________________

²⁵ 64,0 тыс. долл. США x 20,1083 леев+ 873,5 тыс. евро x 22,5926 леев= (1286,9 тыс.леев + 19734,6 тыс.леев= 21021,5 тыс.леев).

2.30. Расходы бюджета на обслуживание внутреннего государственного долга увеличились по сравнению с предыдущим годом

Аудиторская проверка установила, что на обслуживание внутреннего государственного долга в 2015 году были использованы финансовые средства в сумме 793,6 млн.леев, или 99,9% от предусмотренного лимита в Законе о государственном бюджете на 2015 год. По сравнению с 2014 годом расходы на обслуживание внутреннего государственного долга увеличились на 415,9 млн.леев, или на 110,1% (см. рисунок № 4).

Источник: Информация о расходах государственного бюджета на обслуживание

внутреннего государственного долга в 2013-2015 годах.

Данные из рисунка показывают, что расходы на обслуживание внутреннего государственного долга в 2013-2015 годах имеют постоянный рост с 306,4 млн.леев в 2013 году до 793,5 млн.леев в 2015 году, увеличение было обусловлено повышением годовых средневзвешенных процентных ставок по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке, которые варьировали от 5,55% в 2013 году до 20,13% в 2015 году (см. рисунок № 7 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита). Из общей суммы обслуживания внутреннего государственного долга, 476,9 млн.леев были выплачены по КО, выпущенным на первичном рынке, 32,3 млн.леев – по ГО, выпущенным на первичном рынке и 284,4 млн.леев – по конвертированным ГЦБ. Динамика расходов на обслуживание внутреннего государственного долга в 2013 – 2015 годах представлены на рисунке № 8 из приложения № 2.

2.31. Долг, администрируемый НБМ, сократился по сравнению с предыдущим годом на 54,4 млн.долл.США

На начало 2015 года сальдо долга, администрируемого НБМ, составило 390,7 млн. долл.США (6100,6 млн.леев), и сформировано из остатка по 3 займам, заключенным с МВФ.

На конец 2015 года долг, администрируемый НБМ, составил 339,3 млн.долл.США и уменьшился по сравнению с предыдущим годом на 54,4 млн.долл.США. одновременно, остаток долга, администрируемого НБМ, в национальной валюте увеличился на 569,1 млн.леев и составил на конец года 6669,7 млн.леев. Этот рост обусловлен колебанием обменного курса валют.

Аудиторской проверкой установлено соответствие отчетности по сальдо долга, управляемого НБМ, данным зарегистрированным в учете МФ, и данным, отраженными в Отчете о ситуации в области долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2015 год.

2.32. Банки в процессе ликвидации²⁶ погасили в 2015 году только 3,8% от экстренных кредитов, предоставленных НБМ под гарантию государства

На основании Постановления Правительства № 938 от 13.11.2014²⁷, которое до 14.04.2015 находилось под грифом “Совершенно секретно” и впоследствии рассекреченное, было одобрено предоставление НБМ лицензированным банкам экстренных кредитов на сумму до 9500 млн.леев, в целях обеспечения стабильности финансовой системы и выпуска государственной гарантии для гарантирования экстренных кредитов, предоставленных НБМ. Вместе с тем на основании Постановления Правительства № 124 от 30.03.2015²⁸, было одобрено предоставление НБМ лицензированным банкам экстренных кредитов в размере до 5340 млн.леев, в тех же целях, предусмотренных Постановлением Правительства № 938 от 13.11.2014.

Проверки аудита показывают, что объем средств, снятых в счет экстренных кредитов, предоставленных под гарантию Правительства, составил 14221,7 млн.леев, из которых 6450,0 млн.леев в 2014 году. Из общего объема выданных средств 9426,7 млн.леев были выделены согласно Постановлению Правительства № 938 от 13.11.2014 (гарантия № 1) и 4795,0 млн.леев были выделены согласно Постановлению Правительства № 124 от 30.03.2015 (гарантия № 2). В течение 2015 года КБ были погашены 532,5 млн.леев, остаток невозмещенных экстренных кредитов, предоставленных НБМ под гарантию государства, на конец 2015 года составил 13689,2 млн.леев. Ситуация государственных гарантий, выданных по экстренным кредитам, предоставленным НБМ банковской системе, представлена в таблице № 8.

Относительно экстренных кредитов, предоставленных НБМ банковской системе, отмечается, что Постановлениями НБМ²⁹ 3 банка (Banca de Economii АО, “КБ Banca Socială” АО, КБ “Unibank” АО) были подвергнуты процедуре принудительной ликвидации начиная с 16.10.2015, а с указанной даты им были отозваны лицензии на осуществление финансовой деятельности³⁰, в результате их несостоятельности и некоторых нарушений положений действующего законодательства. В контексте действий, предшествовавших ликвидации, начиная с 19.10.2015 депозиты, которые не были востребованы их клиентами, в централизованном порядке были переданы КБ “Victoriabank” АО, КБ “Moldindconbank” АО, КБ “Comerţbank” АО, КБ “EuroCreditBank” АО и “FinComBank” АО.

Вместе с тем Постановлением административного Совета НБМ № 157 от 11.06.15 НБМ был учрежден специальный надзор в отношении других 3 банков: КБ “Victoriabank” АО, КБ “Moldova Agroindbank” АО и КБ “Moldindconbank”. Отмечается, что из тех 3 КБ подвергнутых специальному надзору, два являются бенефициарами невостребованных вкладов, перечисленных на их счета из банков, подлежащих принудительной ликвидации.

____________________

²⁶ КБ ”Banca de Economii”, КБ “Banca Socială” АО, КБ “Unibank” АО.

²⁷ Постановление Правительства № 938 от 13.11.2014 “Об обеспечении макроэкономической стабильности в контексте региональной конъюнктуры”.

²⁸ Постановление Правительства № 124 от 30.03.2015 “Об обеспечении стабильности банковской системы Республики Молдова”.

²⁹ Постановление НБМ № 62 от 16.10.2015 "Об отзыве лицензии на осуществление финансовой деятельности и инициировании процесса принудительной ликвидации “Banca de Economii” АО”, Постановление НБМ № 63 от 16.10.2015 "Об отзыве лицензии на осуществление финансовой деятельности и инициировании процесса принудительной ликвидации КБ “Banca Sociala” АО” и Постановление НБМ № 64 от 16.10.2015 "Об отзыве лицензии на осуществление финансовой деятельности и инициировании процесса принудительной ликвидации КБ “Unibank” АО”.

³⁰ Были отозваны лицензии КБ “Unibank” АО (№ 38 от 19.01.1993), “Banca de Economii” АО (№ 32 от 08.04.1992), КБ “Banca Socială” (№ 3 от 11.09.1991).

2.33. Невыполнение обязательств, вытекающих из государственных гарантий, выданных МФ по экстренным кредитам, предоставленным НБМ банковской системе, приведет к ускоренному росту внутреннего государственного долга в ближайшие годы

В соответствии с положениями п.3 Постановления Правительства № 938 от 13.11.2014 “государственная гарантия будет заменена ГЦБ, выпущенными МФ в установленный срок по согласованию с НБМ”. Что касается перевода денежных средств из 3 КБ, подлежащих ликвидации, в счет экстренных кредитов, предоставленных НБМ под гарантию государства (на общую сумму 13,7 млрд. леев), в ГЦБ, по состоянию на 31.12.2015 МФ и НБМ не договорились о конкретном сроке. Вместе с тем в марте 2016 года МФ и НБМ заключили Меморандум о замене государственными облигациями остатка гарантий, выданных НБМ по экстренным кредитам, предоставленным банковской системе.

Таким образом 9.03.2016 МФ и НБМ заключили Меморандум-соглашение об эмиссии ГО в целях исполнения МФ обязательств по оплате, вытекающих из государственных гарантий № 807ss от 17.11.2014 и № 101ss от 1.04.2015, предоставленных НБМ Министерством финансов для гарантирования экстренных кредитов. В соответствии с Меморандумом-соглашением, стороны договорились, что переданные обязательства в целях исполнения обязательств МФ, вытекающих из государственных гарантий, будут выпущены по номинальной стоимости с фиксированной процентной ставкой и поставлены НБМ 1.04.2016 или на другую дату, согласованную между сторонами, в общем объеме до 13.583.717.000,00 леев с фактической годовой процентной ставкой 5% на весь объем ГО. Необходимо отметить, что общий объем долга (13,6 млрд.леев) был разделен на 25 отдельных эмиссий, со сроком погашения от 1 года до 25 лет.

В целях исполнения положений Меморандума МФ должно разработать и продвигать проекты нормативных актов. Согласно информации, полученной от ответственных лиц МФ, проект закона уже разработан.

Таким образом, в результате подписания Меморандума- соглашения между МФ и НБМ об эмиссии ГО в целях исполнения МФ обязательств по оплате, вытекающих из государственных гарантий № 807ss от 17.11.2014 и № 101ss от 01.04.2015, предоставленных НБМ Министерством финансов для гарантирования экстренных кредитов (13,6 млрд.леев), внутренний государственный долг значительно возрастет, что станет дополнительным бременем для бюджетов на ближайшие годы, а удельный вес в ВВП, по оценкам на 2016 год, внутреннего государственного долга увеличится примерно на (+9,8 п.п.).

В связи с тем, что объем предоставленных государственных гарантий составляет около 57,6% от налоговых доходов государственного бюджета³¹ и 45,2% от расходов государственного бюджета³², их бремя на государственный бюджет может повлиять отрицательно на устойчивость государственных финансов в целом. В целях исключения таких обстоятельств, необходимо регламентирование лимита государственных гарантий, выданных для поддержания финансовой стабильности государства и управление системными финансовыми кризисами, что позволит мониторизировать риски значительного и непредсказуемого обременения последующих государственных бюджетов (практика других стран)³³.

Аудит отмечает, что в непредсказуемых ситуациях финансовых кризисов (ситуации КБ “Investprivatbank” АО, “Banca de Economii” АО, КБ “Unibank” АО и КБ “Banca Socială” АО), правила выпуска и выкупа ГЦБ регламентированы отдельными законами, в условиях, когда Закон № 419-XVI от 22.12.2006 не предусматривает конкретные ситуации и правила их выпуска отдельными законами. Отмечается, что в настоящее время МФ разрабатывает отдельный законопроект, связанный с конвертированием государственных гарантий, выпущенных для предоставления НБМ экстренных кредитов, в ГЦБ со сроком от 1 года до 25 лет.

Кроме того, нормативно-законодательная база, касающаяся долга публичного сектора, должна быть дополнена положениями о долгах/обязательствах перед государством, которые становятся внутренней дебиторской задолженностью (долг перед государственным бюджетом), но которые не покрываются Законом № 419-XVI от 22.12.2006, с включением определения дебиторской задолженности (в данном случае долг перед государственным бюджетом КБ “Investprivatbank” АО).

____________________

³¹ Были применены доходы государственного бюджета за 2015 год.

³² Были применены расходы государственного бюджета за 2015 год.

³³ ISSAI 5410, ISSAI 5420, ISSAI 5422, ISSAI 5430, ISSAI 5440.

2.34. Погашение рекредитованных займов и кредитов, предоставленных в форме государственных гарантий, превысило уровень, установленный в Законе о государственном бюджете на 2015 год

Согласно Закону о государственном бюджете на 2015 год, для погашения задолженности экономических агентов перед МФ по кредитам, рекредитованным из внутренних и внешних источников, а также кредитов, предоставленных под внутренние и внешние государственные гарантии, была уточнена³⁴ сумма в 154,3 млн.леев. Аудиторские проверки установили, что фактически в государственный бюджет по данному разделу поступило 156,8 млн.леев (101,6%), или на 2,5 млн.леев больше по сравнению с уточненным показателем. Вместе с тем, хотя в целом платежи в бюджет по рекредитованным займам и кредитам, предоставленным под государственные гарантии, были выполнены сверх установленного лимита в бюджете, восстановление средств, отвлеченных на погашение государственных гарантий по внешним займам, было реализовано на уровне 81,5%, или на 6,4 млн.леев меньше, чем предусмотрено на год. Аудиторской проверкой установлено, что в бюджете было предусмотрено взимание с 2 экономических агентов суммы в размере 34,8 млн.леев, а фактические поступления составили 28,3 млн.леев (см. таблицу № 9).

Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, “по состоянию на 31.12.2015 экономические агенты АО “Glass Container Company” и ГП “Fabrica de sticlă” задолженностей перед МФ не имеют. Таким образом, обязательства перед государством были выполнены обоими экономическими агентами в соответствии с графиком платежей. Вместе с тем поступления в бюджет были ниже установленного в бюджете предела в связи с изменениями в графике погашения АО “Glass Container Company”, внесенными в течение года”.

____________________

³⁴ Закон № 200 от 20.11.2015 “О внесении изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2015 год № 72 от 12 апреля 2015 года”.

2.35. Объем рекредитованных и погашенных займов в 2015 году увеличился по сравнению с предыдущим годом

Государственное рекредитование осуществляется через МФ, ДКЛ и КУВП МФСР. В 2015 году через МФ, ДКЛ и КУВП МФСР за счет кредитных линий и накопленных оборотных средств (возврат УФУ основных сумм и процентных начислений) для реализации проектов, финансируемых из внешних источников, были рекредитованы экономические агенты, МПУ и УФУ на общую сумму: 1041,3 млн.леев, 3,2 млн.долл.США, 16,5 млн.евро и 896,9 млн. японских иен (эквивалент 1605,0 млн.леев), в том числе из источников, рекредитованных за счет накопленных оборотных средств – 858,2 млн.леев, 1,3 млн.долл.США и 8,0 млн. евро (эквивалент 1055,5 млн.леев). Через МФ были рекредитованы государственные займы на общую сумму 344,8 млн.леев (1,9 млн.долл.США, 7,5 млн.евро, 896,0 млн. японских иен), через ДКЛ и КУВП МФСР – 1330,2 млн.леев (1041,3 млн.леев, 1,3 млн.долл.США и 9,0 млн.евро). По сравнению с предыдущим годом, рекредитованные займы, выраженные в национальной валюте, увеличились на 600,7 млн.леев, будучи обусловлены влиянием повышенного спроса и продолжением рекредитования проектов, финансируемых из внешних источников, а также колебанием курса валют. Рекредитованные кредиты получили 19 проектов, финансируемых из внешних источников, из которых: через МФ – 5 проектов (см. таблицу № 11 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита), через ДКЛ и КУВП МФСР – 12 проектов (см. таблицу № 12 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита).

В течение года экономическими агентами, ОМПУ и УФУ были погашены основная сумма, проценты и платежи по ним в общей сумме 617,2 млн.леев, 19,7 млн.долл.США, 15,0 млн.евро и 0,8 млн. японских иен. Таким образом, через МФ были погашены 0,4 млн.леев, 5,8 млн. долл. США, 1,3 млн. евро и 0,8 млн. японских иен, через ДКЛ – 520,4 млн.леев, 11,8 млн. долл. США и 13,4 млн. евро, через КУВП МФСР – 96,4 млн.леев, 2,1 млн. долл. США и 0,3 млн. евро.

2.36. Для предотвращения рисков непогашения рекредитованных средств в 2015 году ДКЛ приостановил рефинансирование коммерческих банков

В ходе аудиторской проверки было установлено, что в процессе по выделению ресурсов кредитных линий и кредитных соглашений приняли участие 17 УФУ, из которых 11 УФУ – на протяжении 2015 года. Остаток рекредитованных средств, управляемых ДКЛ и КУВП МФСР, составил 3208,9 млн.леев (см. таблицу № 13 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита).

Анализ ситуации о наличии задолженности с истекшим сроком погашения в рамках кредитных линий, управляемых ДКЛ, выявил наличие долга в размере 1,4 млн.леев КБ “Investprivatbank” АО, который находится в процедуре ликвидации, данная задолженность представляет повышенный риск непогашения.

Вместе с тем в результате мониторинга в ДКЛ ситуации об эффективности деятельности УФУ в целях предупреждения рисков непогашения рекредитованных средств по состоянию на 31.12.2015 было приостановлено рефинансирование КБ “Banca Sociala” АО, “Banca de Economii” АО, КБ “Eximbank” АО и КБ “Unibank” АО. Кроме того, в соответствии с решением ЕИБ, были временно приостановлено снятие со счета новых средств в рамках Проекта Винного пути для КБ “Moldova Agroindbank” АО, КБ “Moldincombank” АО, а КБ “Victoriabank” АО и “FinComBank” АО, которые были оценены как несоответствующие критериям отбора.

2.37. Остаток задолженности бенефициаров рекредитования увеличился по сравнению с предыдущим годом

На конец года остаток задолженности бенефициаров рекредитования составил 2284,4 млн.леев, 77,8 млн. долл. США, 59,4 млн. евро и 896 млн. японских иен (эквивалент 5237,7 млн.леев), и увеличился по сравнению с предыдущим годом на 929,1 млн.леев (+21,5%). Остаток по рекредитованным займам через МФ составил 340,5 млн.леев, 54,1 млн. долл. США, 22,2 млн. евро и 896,9 млн. японских иен (эквивалент 2028,7 млн.леев), ДКЛ и КУВП МФСР – 1943,9 млн.леев, 23,7 млн. долл. США и 37,2 млн. евро (эквивалент 3208,9 млн.леев). Увеличение остатка по рекредитованным займам, выраженного в молдавских леях, обусловлено выделением финансовых средств за счет кредитных линий и рефинансирования оборотных средств.

2.38. Сохранение задолженности с истекшим сроком погашения по рекредитованным займам

Несоблюдение графиков погашения по рекредитованным займам их бенефициарами обусловило наличие задолженностей с истекшим сроком погашения, которые на конец 2015 года составили 575,5 млн.леев (341,6 млн.леев, 11,6 млн. долл. США и 0,3 млн. евро), увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 56,3 млн.леев. Увеличение было связано с колебаниями курса национальной валюты по отношению к другим валютам. В общем объеме рекредитованной задолженности с истекшим сроком погашения 574,1 млн.леев составляют задолженности перед МФ и 1,4 млн.леев перед ДКЛ (КБ “Investprivatbank” АО в процессе ликвидации). Несоблюдение графиков погашения рекредитованных займов отмечается у 39 из 92 бенефициаров рекредитованных кредитов (см. таблицу № 10).

Таким образом, на протяжении многих лет 17 предприятий, находящихся в процессе несостоятельности, и 11 предприятий – потенциальных банкротов, задолженность которых составляет в общей сложности 541,4 млн.леев, или 94,1% от общего объема кредиторской задолженности с истекшим сроком погашения бенефициаров рекредитования, представляют повышенный риск непогашения.

Вместе с тем аудит отмечает наличие некоторых рекредитованных государственных долгов с истекшим сроком погашения, в объеме 9,9 млн.леев, зарегистрированных у 2 предприятий³⁵, классифицированных МФ как исключенные из Государственного регистра предприятий и организаций.

Аудиторской проверкой установлено, что по состоянию на 1 апреля 1998 года МФ заключило с АО “Văleni” договор залога № 13 БМ-С2 на сумму 179,2 тыс. долл. США со сроком погашения до 15.01.2001 (3 объекта недвижимого имущества), в государственный бюджет поступило лишь 120,0 тыс.леев от продажи недвижимого имущества. Также, исходя из положений ст.179/5 1) Гражданского кодекса от 26.12.1964³⁶, которые предусматривают, что “право залога прекращается в случае истечения срока залога”, в результате непринятия МФ соответствующих мер по продлению залога, 20.07.2001 территориальный офис ГП “Государственная регистрационная палата” исключил АО “Văleni” из Государственного регистра.

В отношении другого экономического агента, ГП “Комбинат хлебопродуктов города Бендер”, отмечается, что его юридический адрес зарегистрирован в г. Бендер, а долг в 9,0 млн.леев составляют кредиты, предоставленные в 1993-1994 годах для импорта зерна комбинатами по производству зерна и предприятиями по закупке зерна для импорта зерна за счет внешних государственных кредитов, а Правительство³⁷ в 2000 году (через 6 лет после предоставления финансовых средств), приняло решение о том, что погашение внешних государственных кредитов, полученных в период 1992-1996 годов, осуществляется их бенефициарами, с последующим заключением договоров с МФ. Аудиторская проверка констатировала, что хотя в Отчетах о государственном долге по рекредитованным займам отражена задолженность в 9,0 млн.леев перед МФ по предоставленным кредитам³⁸, договор, подтверждающий возникновение обязательства перед государством, так и не был заключен. Меры, предпринятые МФ для нахождения экономического агента и заключения с ним соответствующего договора, не увенчались положительным результатом.

В контексте списания обязательств перед государственным бюджетом бенефициаров рекредитования и гарантированных заемщиков, отмечается, что в результате действий МФ было вынесено Постановление Апелляционной палаты Кишинэу от 19.11.2015, согласно которому была прекращена процедура банкротства и начата упрощенная процедура банкротства в отношении получателя рекредитованного займа ГП “Reţele termice Ştefan Vodă” (1,1 млн.леев). 4.01.2016 уполномоченным администратором по состоятельности было направлено в Государственную регистрационную палату заявление об исключении данного предприятия из Государственного регистра юридических лиц, которе 18.01.2016 было исключено из Регистра Государственной регистрационной палаты. На 3.02.2016 приказом министра финансов № 11 была “погашена/аннулирована задолженность ГП “Reţele termice Ştefan Vodă” перед МФ в сумме 1.121.831,18 лея (основная сумма кредита)”.

В этих условиях аудит отмечает отсутствие исчерпывающих положений в законодательстве в отношении рекредитованных и гарантированных займов о порядке и условиях списания/исключения из карточек/отчетов по учету обязательств перед государством. Согласно разъяснениям ответственных лиц МФ, “в соответствии с Постановлением Счетной палаты № 44 от 10.08.2012 по Отчету аудита публичного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2011 год, был утвержден План действий и сроки внедрения рекомендаций аудита, в которых одним из предусмотренных действий была “разработка внутренних приказов об исключении из Отчета о долге гарантированных дебиторов перед МФ списанных долгов, а также путем списания задолженности рекредитованных дебиторов из Государственного регистра государственного рекредитования в соответствии с решениями суда”. Так, списание задолженности перед МФ по долгам гарантированных заемщиков и рекредитованных заемщиков осуществляется со ссылкой на упомянутый выше План действий, однако порядок и условия списания не были оговорены ни в одном законодательном или нормативном акте, регулирующем данную сферу.

____________________

³⁵ АО “Văleni” и ГП “Combinatul de produse cerealiere din Bender”.

³⁶ Гражданский кодекс от 26.12.1964, аннулированный Законом № 1125-XV от 13.06.2002.

³⁷ Постановление Правительства № 1058 от 20.10.2000 “О порядке возврата средств, использованных для импорта зерновых в счет средств внешних государственных кредитов, предоставленных Республике Молдова в 1992-1996 гг.”.

³⁸ Правительство США PL-480, транш II (1993 г.) – 2,1 млн.леев, Правительство США PL-480, транш III (1994 г.) – 4,2 млн.леев, МВФ (1993 г.) – 2,6 млн.леев, МБРР засуха (1993 г.) – 0,1 млн.леев.

2.39. Рекредитованными кредитами преимущественно воспользовались предприятия агропромышленного комплекса

Из общего остатка по рекредитованным займам (5237,7 млн.леев) наиболее значительные зарегистрированы за предприятиями агропромышленного комплекса – 2924,4 млн.леев (55,8%), далее следуют предприятия энергетического сектора – 602,8 млн.леев (11,5%) и предприятия-поставщики коммунальных услуг (водоснабжение и канализация) – 509,8 млн.леев (9,7%) и др. Состояние остатков рекредитованных займов по отраслям национальной экономики на конец 2015 года представлено в таблице № 11.

2.40. В общем объеме задолженности гарантированных дебиторов наибольший удельный вес приходится на долги с истекшим сроком погашения

Согласно представленным данным, на 31.12.2015 остаток гарантированных заемщиков перед МФ по предоставленным внутренним и внешним займам составляет 485,0 млн.леев (на 64,1 млн.леев больше, чем в начале года), в том числе по гарантированным внутренним займам – 2,4 млн.леев и гарантированным внешним займам – 482,6 млн.леев. Аудит отмечает, что из общей суммы задолженности 449,4 млн.леев (92,7%) составляет задолженность с истекшим сроком погашения, из которых гарантированные внутренние займы – 2,4 млн.леев и гарантированные внешние займы – 447,0 млн.леев (22,7 млн. долл. США). Информация о задолженности перед МФ по внутренним и внешним займам, гарантированным государством, в разрезе дебиторов, по состоянию на 31.12.2015, представлена в таблице № 14 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

К концу 2015 года остаток в леях долгов гарантированных заемщиков зарегистрировал увеличение на 64,1 млн.леев, из которых в результате отвлечения финансовых средств на погашение государственных гарантий на сумму 28,3 млн.леев. Одновременно в государственный бюджет поступили средства от гарантированных заемщиков в сумме 35,6 млн.леев.

2.41. Меры, предпринятые МФ для недопущения и сокращения просроченной задолженности по рекредитованным займам и гарантированным займам, и обеспечения достоверности данных, представленных бенефициарами соответствующих займов

В целях обеспечения погашения в срок задолженности бенефициаров рекредитования перед государственным бюджетом МФ направило в адрес бенефициаров 131 платежное требование об осуществлении платежей в соответствии с условиями погашения. Кроме того, были разработаны и направлены в адрес гарантированных заемщиков (ГП “Fabrica de sticlă din Chişinău”, “Asconi” ООО и АО “Glass Container Company”) 8 платежных требований в соответствии с графиком их погашения.

Кроме того, в адрес отраслевых министерств письмом № 13/1-6-286 от 23.10.2015 была направлена информация о задолженности гарантированных заемщиков и бенефициаров рекредитования по внешним займам перед МФ, утвержденная Постановлением Правительства № 88 от 4.02.2004 “О мерах по обеспечению возврата внешних кредитов, полученных в течение 1991-2002 годов”, которые числятся по состоянию на 30.09.2015, для “применения мер по восстановлению этих средств, а также проверки включения этих долгов в финансовые отчеты и балансы каждого экономического агента в отдельности”. Ситуация представлена в таблице № 15 из приложения № 1 к настоящему Отчету аудита.

В качестве мер по взысканию задолженности перед государственным бюджетом, МФ письмом № 13/3-05-346 от 23.10.2015 направило в ГГНИ информацию о просроченной задолженности экономических агентов – получателей кредитов, рекредитованных из внешних и/или внутренних источников, а также о задолженности экономических агентов перед МФ по суммам, отвлеченным из государственного бюджета для выплаты внутренних и внешних гарантий. В результате предпринятых ГНС мер в государственный бюджет поступило около 14,2 млн.леев.

Кроме того, в результате проверок, проведенных финансовой инспекцией относительно достоверности бухгалтерского учета и достоверности информации, представленной предприятиями публичного сектора и АТЕ, в отношении должностных лиц проверяемых субъектов были составлены протоколы и применены штрафные санкции на общую сумму 6,8 тыс.леев.

2.42. Отмечается наличие расхождений объема остатка ГЦБ по состоянию на 31.12.2015 между данными МФ и данными, представленными НБМ, по держателям ГЦБ

В ходе аудиторской проверки было установлено, что согласно информации, представленной НБМ³⁹ по состоянию на 31.12.2015, и путем сопоставления с данными МФ, банки владели ГЦБ по номинальной стоимости в 4684,8 млн.леев, их клиенты – 1041,9 млн.леев, общая сумма составила 5726,7 млн.леев, была установлена разница в 189,8 млн.леев, которая представляет ГЦБ, заложенные КБ для кредитов, полученных от НБМ. Ситуация по держателям ГЦБ на 31.12.015 представлена в таблице № 12.

По данным МФ, номинальная стоимость ГЦБ, выпущенных на первичном рынке, по итогам 2015 года составила 5916,5 млн.леев, а фактическая – 5162,0 млн.леев. Таким образом, КБ заложили в НБМ, в счет предоставленных им кредитов, ГЦБ по номинальной стоимости на общую 189,8 млн.леев.

Вместе с тем отмечается, что из общей суммы задолженностей, выраженной в номинальной стоимости, долг банков в процессе ликвидации составляет 7,4 млн.леев (“Banca de Economii” АО – 4,6 млн.леев, КБ “Banca Socială” АО – 1,5 млн.леев, КБ “Unibank” АО – 1,3 млн.леев).

Кроме того, установлено, что МФ администрирует долг по ГЦБ по их реальной стоимости, а НБМ – по их номинальной стоимости, в этих условиях существуют расхождения и в отчете о “Требованиях платежей” (монетарная статистика). Кроме того, НБМ и КБ начисляют проценты по ГЦБ ежедневно, а МФ на день оплаты. Применение МФ и НБМ различных политик по учету и отчетности по ГЦБ вызывает вопросы и у иностранных экспертов (МВФ) к МФ и НБМ.

____________________

³⁹ Письмо НБМ № 08-02204/8828 от 11.01.2016.

2.43. Другие аспекты

Проверки аудита показывают, что карточки учета кредитов, администрируемых посредством ИС МФАПД, отражают необходимость совершенствования/развития ряда показателей. Таким образом, показатель “аннулировано” не во всех случаях означает аннулирование определенных частей кредита (из-за несоблюдения сроков реализации проекта или из-за завершения проекта и погашения/аннулирования части займа из-за сформированной экономии). Были выявлены случаи, когда проект был завершен, остался невостребованный остаток, а в карточке учета в показателе “аннулировано” не указано аннулирование невостребованного остатка и дата аннулирования, что влияет на представление реального уровня полученных займов. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, аннулированный остаток отражается в Таблице выплат, которая включена в аналитический учет внешнего государственного долга.

Также отмечается, что показатель “Период освоения” не указывает отдельно начальный период реализации проекта и продление срока его освоения.

Согласно информации МФ, в 2015 году МФ закупило лицензию на ИС МФАПД версия 6.0 (983,7 тыс.леев/50,0 тысяч. долл. США). Внедрение новой ИС будет осуществляться в течение 2016 года, некоторые выявленные недостатки/недостаточность информации в карточках учета кредитов будут покрыты новой версией в пределах возможностей новой информационной системы.

III. ВНЕДРЕНИЕ РЕКОМЕНДАЦИЙ И ВЫПОЛНЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ

ИЗ ПРЕДЫДУЩЕГО ПОСТАНОВЛЕНИЯ СЧЕТНОЙ ПАЛАТЫ

В целях обеспечения внедрения рекомендаций и выполнения требований, сформулированных в приложении № 2 к Постановлению Счетной палаты № 20 25.06.2015⁴⁰, МФ издало Приказ № 135 от 16.09.2015 “Об утверждении Плана действий и сроков внедрения рекомендаций аудиторской миссии”⁴¹.

Так, вследствие анализа представленной МФ информации, было отмечено принятие ряда мер, среди которых: (i) установление и мониторинг параметров риска, касающихся государственного долга, в целях исключения значительной подверженности портфеля государственного долга определенным типам риска; (ii) мониторинг ситуации на первичном рынке ГЦБ и продажа ГЦБ только по приемлемым процентным ставкам; (iii) анализ и принятие оферт выплат транш с фиксированной процентной ставкой за счет внешних государственных займов; (iv) проведение 3 заседаний и 2 консультаций по электронной почте с первичными дилерами на рынке ГЦБ, в целях укрепления коммуникации с участниками рынка; (v) направление в адрес финансовой инспекции информации о субъектах, которые представили ошибочно, с опозданием или не представили квартальный отчет по кредитным траншам и обслуживание долга, а также сводных данных о сальдо существующих долгов, выплатах и обслуживании долгов, образовавшихся по договорам внешних и внутренних займов, заключенных АТЕ, коммерческими обществами с полностью или преимущественно публичным капиталом, ГП и МП; (vi) доработка, согласование и утверждение Постановления Правительства № 797 от 29.10.2015⁴² и Проекта Закона о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 323 от 15.09.2015⁴³, которые содержат положения об обязательности мониторинга и отчетности долга публичного сектора; (vii) проведение проверок достоверности информации, представленной субъектами публичного сектора, с подразделениями МФ и с данными НБС; (viii) обеспечение мониторинга и отчетности об эффективности УФУ-посредников фондов кредитных и инвестиционных линий, в целях недопущения непогашения имеющейся у них задолженности; (ix) направление платежных требований в адрес бенефициаров рекредитования и гарантированных заемщиков; (x) направление в адрес профильных министерств Информации по задолженности гарантированных заемщиков и бенефициаров рекредитования по внешним займам перед МФ; (xi) направление в адрес ГГНИ Информации о просроченной задолженности экономических агентов – бенефициаров рекредитованных кредитов из внешних и/или внутренних источников, а также по задолженности экономических агентов перед МФ по суммам, отвлеченным из государственного бюджета на выплату внутренних и внешних гарантий.

Вместе с тем проверками аудита установлено сохранение ряда проблем, касающихся: несоблюдения установленного законом лимита внутреннего государственного долга; несоблюдения порядка и срока отчетности по остаткам задолженности предприятий публичного сектора и АТЕ, что влияет на правильность и достоверность отражения в отчетности сальдо публичного долга; невозмещения в полном объеме в государственный бюджет задолженности гарантированных заемщиков и бенефициаров рекредитования, данные аспекты рассматривались в соответствующих разделах настоящего Отчета аудита, с формулированием и/или повторением, в случае необходимости, соответствующих рекомендаций.

____________________

⁴⁰ Приложение № 2 к “Отчету аудита долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год” к Постановлению Счетной палаты № 20 от 25.06.2015 “Об аудиторских миссиях по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета на 2014 год и долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2014 год”.

⁴¹ Приказ министра финансов № 135 от 16.09.2015 “Об утверждении Плана мероприятий и сроков внедрения рекомендаций аудита”.

⁴² Постановление Правительства № 797 от 29.10.2015 “Об утверждении изменений и дополнений, которые вносятся в некоторые постановления Правительства”.

⁴³ Законопроект № 323 от 15.09.2015 “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты”, принятый во II чтении 29.12.2015.

IV. ОБЩИЙ ВЫВОД АУДИТА

На основании результатов проведенных аудиторских мероприятий подтверждается, что Отчет о ситуации в области долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2015 год как составная часть Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 год был разработан в соответствии с данными, зарегистрированными в Государственных регистрах государственного долга, государственных гарантий и государственного рекредитования, с данными, генерируемыми ИС “МФАПД”, а также с данными по кассовому исполнению государственного бюджета из системы Государственного казначейства.

Обременение, генерируемое объемом государственных гарантий, предоставленных МФ в пользу НБМ для гарантирования экстренных кредитов (13,6 млрд. леев), составляет 57,6% от налоговых поступлений государственного бюджета за 2015 год и 45,2% от расходов государственного бюджета, данная ситуация может повлиять отрицательно на устойчивость государственных финансов в целом. 9.03.2016 МФ и БНМ заключили Меморандум-соглашение об эмиссии ГО в целях исполнения МФ платежных обязательств, вытекающих из государственной гарантии на период 25 лет. В этой ситуации отмечаются последствия в долгосрочной перспективе, которые ведут к дополнительным налоговым рискам, а также к обременению государственного бюджета в будущем.

Очень важно развивать менеджмент долга публичного сектора с обеспечением мониторинга и ограничения рисков, которые могут привести к существенному увеличению долга публичного сектора, в частности, путем предоставления государственных гарантий.

V. РЕКОМЕНДАЦИИ

1. МФ совместно с органами Государственной налоговой службы и Финансовой инспекции усилить меры, предусмотренные нормативной базой в целях повышения дисциплинированности бенефициаров рекредитования и получателей государственных гарантий по возврату в государственный бюджет просроченной задолженности по предоставленным кредитам (констатация № 2.38, констатация № 2.41).

2. МФ обеспечить в рамках внедрения новой информационной системы (МФАПД версия 6.0) выявление недостатков, констатируемых в настоящем Отчете аудита, относящихся к информации, содержащейся в карточках учета, в пределах возможностей информационной системы (констатация № 2.43).

3. МФ обеспечивать постоянно, в рамках исполнения бюджета, соблюдение установленного законом лимита для внутреннего и внешнего государственного долга (констатация № 2.19).

4. МФ проводить мониторинг расходов, которые должны быть выплачены в течение следующих лет из государственного бюджета на обслуживание внешнего государственного долга, в целях установления их влияния на государственный бюджет и обеспечения необходимых финансовых ресурсов для выполнения обязательств перед внешними кредиторами.

Аудиторская миссия была проведена аудиторской группой в следующем составе:

Светлана Пурич, руководитель аудиторской группы; Ирина Буга, Роман Фрикэцел; Ирина Постолаки, Татьяна Аилой и Тудор Сула – члены аудиторской группы.

Приложение № 1

к Отчету (Таблицы)

Приложение № 2

к Отчету (Рисунки)

Источник: Информация о динамике уровня годовой процентной ставки

по государственным ценным бумагам в 2014-2015 годах; Информация

об основной процентной ставке НБМ в 2014-2015 годах.

Источник: Информация о динамике уровня годовой процентной ставки

по государственным ценным бумагам в 2014-2015 годах; Информация

об основной процентной ставке НБМ в 2014-2015 годах.

Источник: Информация о динамике уровня годовой процентной ставки

по государственным ценным бумагам в 2014-2015 годах; Информация

об основной процентной ставке НБМ в 2014-2015 годах.

Источник: Информация о динамике уровня годовой процентной ставки

по государственным ценным бумагам со сроком погашения до

1 года в 2015 году; Информация об основной процентной ставке

НБМ в 2015 году; Информация о среднемесячной процентной ставке

по кредитам и депозитам со сроком погашения до 1 года в 2015 году.

Источник: Информация о динамике уровня годовой процентной ставки

на государственные ценные бумаги со сроком погашения 2-5 лет в 2015 году;

Информация об основной процентной ставке НБМ в 2015 году;

Информация о среднемесячной процентной ставке по кредитам

и депозитам со сроком погашения 2-5 лет в 2015 году.

Источник: Отчеты о ситуации в области долга публичного сектора,

государственных гарантий и государственного рекредитования

за 2008-2015 годы.

Источник: Отчеты о ситуации в области долга публичного сектора,

государственных гарантий и государственного рекредитования

за 2008-2015 годы.

Источник: Информация о расходах государственного бюджета на обслуживание

внутреннего государственного долга в 2013-2015 годах; Информация

о динамике годовых процентных ставок по ГЦБ в 2013-2015 годах.