Hotărîre nr.16 din 30.05.2016 cu privire la misiunile de audit asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 şi asupra datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2015

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Î R E

cu privire la misiunile de audit asupra Raportului Guvernului

privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 şi asupra

datoriei sectorului public, garanţiilor de stat

şi recreditării de stat pe anul 2015

nr. 16  din  30.05.2016

 (în vigoare 15.07.2016) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 206-214 art. 19 din 15.07.2016

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului finanţelor dl Octavian Armaşu, viceministrului finanţelor dna Maria Cărăuş, sefului Inspectoratului Fiscal Principal de Stat dl Serghei Puşcuţa, vicedirectorului general al Serviciului Vamal dl Grigore Ioniţov, şefului Direcţiei generale Trezoreria de Stat a Ministerului Finanţelor dna Nina Lupan, şefului Direcţiei generale datorii publice a Ministerului Finanţelor dna Elena Matveeva, preşedintelui Î.S. “Camera Înregistrării de Stat” dl Victor Cebotari, directorului adjunct al Agenţiei Proprietăţii Publice dna Dorina Cebotarean, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.20081¹, a examinat Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 (Anexa nr.1) şi Raportul auditului datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2015 (Anexa nr.2).

__________________________

¹ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările şi completările ulterioare).

Misiunile de audit s-au desfăşurat în temeiul art.28 şi art.31 din Legea Curţii de Conturi şi conform Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015², avînd ca scop oferirea unei asigurări rezonabile că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 şi Raportul auditului datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2015, în aspectele semnificative, sînt elaborate în conformitate cu prevederile legale şi prezintă informaţia bazată pe datele evidenţei sistemului trezorerial şi datele consolidate ale rapoartelor executorilor de buget.

__________________________

² Hotărîrea Curţii de Conturi nr.57 din 08.12.2014 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015” (cu modificările şi completările ulterioare).

Auditurile au fost efectuate în conformitate cu Standardele de audit şi bunele practici în domeniu. Pentru susţinerea constatărilor, concluziilor şi formularea recomandărilor, auditul s-a desfăşurat la Ministerul Finanţelor, cu colectarea probelor de audit de la Inspectoratul Fiscal Principal de Stat, Serviciul Vamal, Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor, Î.S.” Camera Înregistrării de Stat”, Agenţia Proprietăţii Publice, Biroul Naţional de Statistică, precum şi de la 51 de executori primari de buget.

Examinînd rezultatele auditului şi audiind Rapoartele prezentate, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

În baza activităţilor desfăşurate, auditul asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 confirmă că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 a fost elaborat de către Ministerul Finanţelor în conformitate cu prevederile cadrului regulator şi că informaţia prezentată se bazează pe datele Trezoreriei de Stat şi pe datele consolidate ale executorilor de buget. Concluzia referitor la indicatorii executării de casă din Raportul Guvernului este că cifrele incluse în raport (venituri, cheltuieli şi deficitul bugetar), în toate aspectele semnificative, prezintă fidel situaţiile aferente exerciţiului bugetar încheiat la 31.12.2015 şi constituie: 28054,6 mil.lei – la veniturile încasate, 30101,1 mil.lei – la cheltuielile finanţate, şi 2046,5 mil.lei – deficitul bugetar. Din insuficienţa resurselor financiare necesare, soldul alocaţiilor neutilizate a constituit 2961,6 mil.lei.

În acelaşi timp, se atestă următoarele:

• Fundamentarea prognozării veniturilor bugetare reprezintă una dintre sarcinile prioritare privind elaborarea proiectului bugetului de stat. Pe parcursul ultimilor ani, se atestă o tendinţă de reducere a ritmului de creştere a principalilor indicatori, inclusiv a Produsului Intern Brut, fapt care a influenţat şi asupra ritmului de creştere a veniturilor bugetului de stat. În circumstanţele neaprobării în termenele legale a bugetului de stat pe anul 2015, indicatorii macroeconomici utilizaţi la elaborarea proiectului de buget diferă mult de situaţia reală, iar imprecizia acestora influenţează asupra credibilităţii bugetului şi cauzează modificarea indicatorilor bugetari. Astfel, relevanţa prognozelor de încasare a veniturilor şi surselor de finanţare a deficitului este unul dintre factorii principali ai evaluării eficacităţii bugetului, deoarece aceste prognoze stau la baza calculării şi justificării cheltuielilor incluse în buget. Nivelul de executare a veniturilor bugetului de stat în perioada ultimilor 7 ani este unul neuniform, în anul 2015 fiind înregistrat cel mai scăzut nivel de executare.

• Rezultatele estimării impactului măsurilor de politică bugetar-fiscală asupra încasărilor la bugetul public naţional atestă tendinţe şi valori fluctuante, iar prezentarea măsurilor estimate şi a celor raportate necesită îmbunătăţire, pentru a reda situaţia reală la estimarea impactului atît al realizării politicilor bugetar- fiscale, cît şi al implementării acestora.

• Veniturile bugetului public naţional sînt afectate de creşterea semnificativă a facilităţilor fiscale şi vamale şi componentele acestuia înregistrează în ultimii ani o insuficienţă sporită de resurse financiare pentru satisfacerea necesităţilor tuturor nivelurilor de buget. Rămîne actuală problematica cauzată de neconformarea la prevederile legale şi de necapitalizarea obligatorie a scutirilor acordate la plata dividendelor/defalcărilor din profitul net obţinut în perioadele precedente prin majorarea capitalului social al întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni cu cota statului.

• Menţinerea unui nivel impunător al restanţelor faţă de bugetul de stat a influenţat nivelul încasărilor la bugetul de stat şi a limitat finanţarea activităţilor prevăzute în buget, fiind restituite ordine de plată neexecutate din lipsa/insuficienţa resurselor bugetare în valoare totală de 850,4 mil.lei, şi, ca urmare, a dus la creşterea datoriilor creditoare faţă de furnizorii de lucrări şi servicii.

• Deşi, în comparaţie cu anul 2014, cheltuielile bugetului de stat au crescut cu 2,6%, spre deosebire de anii precedenţi, în anul 2015 se atestă încetinirea ritmului de creştere a cheltuielilor bugetului de stat. Partea de cheltuieli s-a realizat la nivel de 91,0%, sau în sumă de 30101,1 mil.lei, soldul alocaţiilor neutilizate la finele anului 2015 constituind 2961,6 mil.lei. Astfel, nivelul de executare a cheltuielilor este mai scăzut decît nivelul tolerabil stabilit de practicile internaţionale (-5%)³ şi cel mai scăzut din ultimii 3 ani, această situaţie fiind determinată de neîncasarea veniturilor la nivelul prognozat (-1318,2 mil.lei), inclusiv a granturilor externe, precum şi de nedebursarea integrală a împrumuturilor externe incluse în buget (-1617,2 mil.lei). Totodată, nivelul de executare a cheltuielilor de către executorii de buget relevă că prognozele bugetare ale acestora trebuie îmbunătăţite semnificativ, fiind evidenţiată necesitatea unor constrîngeri puternice rezultate din disponibilitatea resurselor statului.

__________________________

³ PEFA (PI 3 – Structura cheltuielilor în comparaţie cu bugetul aprobat iniţial).

• Gradul de executare a bugetelor pe programe de performanţă este în descreştere continuă, iar sistemul de planificare şi caracteristicile acestora relevă menţinerea pe parcursul mai multor ani a unei serii de carenţe, menţionate în Raportul de audit, în special, lipsa unei metodologii privind elaborarea paşapoartelor programelor de performanţă, precum şi a modului de evaluare a indicatorilor de performanţă. De asemenea, repetat, se menţionează necesitatea unor reglementări referitor la raportarea bazată pe rezultate privind gestionarea mijloacelor fondului rutier, aceasta rezultînd în interesul ridicat al societăţii şi sporirea transparenţei utilizării resurselor acestuia.

• Pentru prima dată în ultimii ani, volumul mijloacelor Fondului de rezervă al Guvernului este în diminuare, comparativ cu volumul cheltuielilor bugetului de stat, care este în creştere. De asemenea, spre deosebire de anii precedenţi, la finele anului 2015, la cheltuielile efectuate din contul mijloacelor Fondului de rezervă nu au fost înregistrate datorii debitoare sau creditoare.

• Evidenţa datoriilor la plata cotizaţiilor în organizaţiile internaţionale al căror membru este Republica Moldova, prin intermediul Ministerului Finanţelor şi executorilor de buget, necesită să fie conformată, precum şi să fie restabilite şi luate la evidenţă cotele statului în capitalul străin al 4 organizaţii internaţionale sub formă de cambii.

• Continuă creşterea cheltuielilor pentru achitarea documentelor executorii, acestea în anul 2015 fiind achitate în sumă totală de 85,8 mil.lei, din care achitarea doar a 2 documente executorii constituie circa 52,6 %. Datorită lipsei unor politici de evidenţă a datoriilor/creanţelor contingente, nu este cunoscută valoarea totală a cauzelor înaintate pentru a fi achitate de la bugetul de stat în cazul pierderii cauzei de judecată, nefiind cunoscute şi posibilele riscuri cu impact pentru bugetele ulterioare.

• Executorii de buget au înregistrat datorii debitoare şi datorii creditoare la toate componentele (1123,3 mil.lei şi, respectiv, 1225,0 mil.lei), acestea fiind în creştere semnificativă la componenta de bază şi la componenta proiecte finanţate din surse externe.

• Pe parcursul anului 2015, pentru acoperirea deficitului bugetar au fost atrase surse interne în valoare totală netă de 240,7 mil.lei şi surse externe nete în valoare de 1805,8 mil.lei. Totodată, pentru necesităţile bugetului de stat au fost împrumutate, pentru acoperirea decalajului de casă, mijloace băneşti din soldurile componentelor mijloace speciale, fonduri speciale şi proiecte finanţate din surse externe, precum şi din soldurile în conturile autorităţilor şi instituţiilor publice cu autonomie financiară, care se deservesc în Contul Unic Trezorerial, în valoare totală de 1246,2 mil.lei, din care pînă la finele anului au rămas nerambursate 357,9 mil.lei.

• Neasigurarea monitorizării eficiente a proprietăţii publice a statului transmise întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni în capitalul social a cauzat lipsa evidenţei şi raportării depline şi relevante de către autorităţile publice centrale-fondatori a datelor privind valoarea cotelor de participare a statului în capitatul social al întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni, cu includerea ulterioară în Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat. Urmare acţiunilor auditului, executorii de buget au ajustat evidenţa contabilă şi raportarea valorii cotelor statului cu 5407,6 mil.lei.

De asemenea, în baza activităţilor desfăşurate, auditul asupra datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2015 confirmă că Raportul auditului datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2015, ca parte componentă a Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015, a fost elaborat de către Ministerul Finanţelor, în conformitate cu datele din Rapoartele de stat privind datoria de stat, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, cu datele generate de S.I. “DMFAS”, precum şi cu datele privind executarea de casă a bugetului de stat din sistemul Trezoreriei de Stat.

Concomitent, se atestă că:

• Soldul datoriei sectorului public la finele anului 2015 a înregistrat o creştere faţă de anul precedent, devansînd ritmul de creştere a Produsului Intern Brut, majorîndu-se cu 18,7% comparativ cu anul 2014 şi constituind 43183,3 mil.lei.

• Soldul datoriei de stat a înregistrat o majorare, datorită recurgerii preponderente la surse externe de finanţare, care, exprimat în moneda naţională, la finele anului 2015 a constituit 33509,2 mil.lei, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 6038,6 mil.lei. În anul 2015, indicatorii care caracterizează datoria de stat au înregistrat cele mai mari valori din ultimii 4 ani.

• Soldul datoriei de stat externe (1337,0 mil.dol.SUA), deşi se încadrează în limitele stabilite prin Legea bugetului de stat pe anul 2015, continuă să crească, iar valorificarea surselor externe rămîne la un nivel redus.

• Soldul datoriei de stat interne a depăşit plafonul stabilit prin Legea bugetului de stat pe anul 2015, înregistrînd o tendinţă de creştere continuă şi constituind 7225,4 mil.lei, astfel depăşind cu 243,2 mil.lei plafonul stabilit prin Legea bugetului de stat pe anul 2015 ( de 6982,2 mil.lei). Creşterea semnificativă a ratelor dobînzii la valorile mobiliare de stat a influenţat creşterea cheltuielilor pentru serviciul datoriei de stat interne cu 451,9 mil.lei.

• Soldul garanţiei de stat interne, eliberată de Ministerul Finanţelor în favoarea Băncii Naţionale a Moldovei pentru creditele de urgenţă acordate instituţiilor financiare în vederea stabilităţii financiare, s-a rambursat în mărime nesemnificativă (532,5 mil.lei), acesta la finele anului 2015 constituind 13,7 mlrd.lei, care în anul 2016 urmează a fi substituit cu obligaţiuni de stat, cu achitarea eşalonată pe parcursul a 25 de ani. Acest fapt poate afecta integral sustenabilitatea finanţelor publice, urmare faptului că datoria de stat internă va creşte semnificativ, ceea ce va împovăra bugetul de stat pentru următorii ani. Ca pondere în produsul intern brut, datoria de stat internă, estimată pentru anul 2016, va creşte cu circa (+9,8 p.p.).

• Soldul datoriilor beneficiarilor recreditaţi a înregistrat o creştere faţă de anul precedent cu 929,1 mil.lei, constituind 5237,7 mil.lei, din care datoriile cu termenul de achitare expirat pentru împrumuturile recreditate - 575,5 mil.lei, menţinîndu-se la un nivel ridicat şi fiind în creştere faţă de anul precedent cu 56,3 mil.lei.

• Soldul datoriei debitorilor garantaţi înregistrează suma de 485,0 mil.lei, din care cele mai mari datorii cu termenul de achitare expirat constituie 449,4 mil.lei, sau 92,7%. Existenţa datoriilor şi creanţelor cu termenul de achitare expirat prezintă un risc sporit de nerecuperare, ceea ce influenţează nivelul de asigurare cu resurse financiare necesare pentru satisfacerea necesităţilor bugetului de stat pe termen mediu şi lung, astfel fiind necesară impunerea unor măsuri de evaluare şi monitorizare strictă/eficientă şi prudentă pentru menţinerea sustenabilităţii sistemului bugetar.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 (Anexa nr.1) şi Raportul auditului datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2015 (Anexa nr.2), care sînt părţi componente ale prezentei Hotărîri.

2. Prezenta Hotărîre şi Rapoartele de audit se remit:

2.1. Ministerului Finanţelor, pentru documentare, şi se cere:

2.1.1. să întreprindă măsuri în vederea implementării recomandărilor din Rapoartele de audit;

2.1.2. să întreprindă acţiunile de rigoare privind diminuarea restanţelor faţă de bugetul de stat;

2.2. Guvernului, pentru documentare, şi se propune:

2.2.1. să examineze, în comun cu părţile implicate, oportunităţile de revizuire a facilităţilor şi scutirilor fiscale şi vamale acordate, cu monitorizarea şi evaluarea impactului acestora asupra dezvoltării economiei naţionale (constatarea nr.3.3.13./Anexa nr.1) ;

2.2.2. în vederea sporirii veniturilor la buget, să examineze oportunitatea modificării cadrului normativ prin sistarea acordării scutirilor la plata dividendelor/defalcărilor din profitul net obţinut în perioadele precedente (constatarea nr.3.3.6. /Anexa nr.1);

2.2.3. să oblige autorităţile administraţiei publice centrale, în calitate de fondatori ai întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni, să înregistreze conform şi să raporteze integral valoarea patrimoniului statului inclus în capitalul social al acestora, inclusiv din contul scutirilor acordate la plata dividendelor/defalcărilor din profitul net obţinut în perioadele precedente, în condiţiile prevederilor legale (constatarea nr.3.3.6. şi constatarea nr.3.15./Anexa nr.1);

2.2.4. să solicite Ministerului Afacerilor Interne şi Ministerului Justiţiei examinarea oportunităţii de completare a Legii nr.320 din 27.12.2012 “Cu privire la activitatea Poliţiei şi statutul poliţistului” şi a Legii nr.1036-XIII din 17.12.1996 “Cu privire la sistemul penitenciar” cu prevederi exhaustive referitor la achitarea din contul bugetului de stat a indemnizaţiilor pentru îngrijirea copilului pentru soţiile aflate la întreţinerea poliţiştilor şi angajaţilor sistemului penitenciar (constatarea nr.3.6./Anexa nr.1) ;

2.2.5. să solicite autorităţilor publice centrale şi locale, fondatori ai întreprinderilor sectorului public, asigurarea respectării cerinţelor în vederea prezentării în termen a rapoartelor veridice şi depline privind datoria sectorului public, în aspectele datoriei de bază, arieratelor şi penalităţilor (constatarea nr.2.1. şi constatarea nr.2.5./Anexa nr.2) ;

2.2.6. să intensifice monitorizarea respectării de către executorii principali de buget, prin intermediul cărora se implementează proiectele finanţate din surse externe, a perioadelor de valorificare a împrumuturilor externe, pentru neadmiterea cazurilor de tergiversare a implementării măsurilor finanţate din proiectele respective, care, după caz, pot duce la majorarea costurilor pentru serviciul datoriei de stat externe (constatarea nr.2.15./Anexa nr.2);

2.2.7. să solicite Ministerului Finanţelor examinarea oportunităţii înaintării propunerilor de completare a Legii nr.419-XVI din 22.12.2006 “Cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat” cu prevederi exhaustive referitor la: reglementarea plafonului volumului garanţiilor de stat emise pentru menţinerea stabilităţii financiare a statului; gestionarea crizelor financiare sistemice; monitorizarea riscurilor de împovărare semnificativă şi imprevizibilă a bugetelor de stat ulterioare; datoriile/obligaţiunile faţă de stat care devin creanţe, în special, în cazul garanţiilor de stat emise pentru stabilitatea financiară (constatarea nr.2.33./Anexa nr.2);

2.2.8. să examineze oportunitatea completării cadrului normativ cu prevederi exhaustive privind modul şi condiţiile de casare/radiere din Registrul beneficiarilor recreditaţi şi Registrul beneficiarilor garantaţi a datoriilor faţă de bugetul de stat (constatarea nr.2.37./Anexa nr.2);

2.3. Comisiei parlamentare permanente economie, buget şi finanţe, pentru documentare;

2.4. Parlamentului Republicii Moldova, pentru documentare;

2.5. Preşedintelui Republicii Moldova, pentru informare.

3. Procuraturii Generale, pentru informare şi examinare, după competenţă, a faptelor expuse în constatarea nr.3.6. din Anexa nr.1 la prezenta Hotărîre a Curţii de Conturi, inclusiv pentru iniţierea acţiunii de regres faţă de persoanele care au cauzat prejudiciu material statului.

4. Se ia act că, urmare activităţilor de audit, în cadrul auditului Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat, au fost constatate neconformităţi în valoare totală de 6603,3 mil.lei, din care, pe parcursul auditului, au fost corectare în sumă de 6133,2 mil.lei.

5. Despre măsurile întreprinse pentru executarea subpunctelor 2.1. şi 2.2. din prezenta Hotărîre şi referitor la implementarea recomandărilor auditului, se va informa Curtea de Conturi în termen de 12 luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

6. Urmare reiterării unor recomandări din Hotărîrea Curţii de Conturi nr.20 din 25 iunie 2015 în cadrul auditului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015, se exclude de sub monitorizare Hotărîrea Curţii de Conturi nr.20 din 25 iunie 2015.

7. Prezenta Hotărîre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Anexa nr.1

la Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.16 din 30 mai 2016

RAPORTUL

auditului asupra raportului Guvernului privind

executarea bugetului de stat pe anul 2015

SUMAR EXECUTIV

Bugetul de stat pe anul 2015 s-a executat în condiţii dificile de recesiune a dezvoltării economice, cu toate că PIB nominal, faţă de anul precedent, a înregistrat o creştere cu 8,7%, şi faţă de indicatorul prognozat – cu 1,7%. Concomitent, contextul macroeconomic aferent anului 2015 se mai caracterizează prin: creşterea nivelului inflaţiei, creşterea indicilor preţurilor de consum, deprecierea semnificativă a leului moldovenesc în raport cu valutele principale, scăderea importurilor şi exporturilor, creşterea continuă a datoriei sectorului public etc.

Deşi evoluţia principalilor indicatori bugetari în ultimii 3 ani a indicat o creştere continuă a veniturilor şi cheltuielilor, dar şi o dinamică neuniformă la executarea deficitului bugetar, principalii indicatori ai bugetului de stat realizaţi în anul 2015 au fost sub nivelul prognozat, situaţie determinată de contextul macroeconomic şi de aplicarea procedurii de executare de buget provizoriu pe o perioadă de circa 4 luni. Astfel, veniturile au fost executate în sumă de 28054,6 mil.lei (95,5%), cheltuielile – în sumă de 30101,1 mil.lei (91,0%), şi deficitul bugetar – în sumă de 2046,5 mil.lei (55,5%). Din insuficienţa resurselor financiare necesare, soldul alocaţiilor neutilizate a constituit 2961,6 mil.lei. Totodată, datoria de stat internă a depăşit plafonul stabilit cu 3,5 %, iar datoria de stat externă s-a realizat sub plafonul stabilit.

În condiţiile neaprobării bugetului de stat pe anul 2015 în termenele legale, indicatorii macroeconomici utilizaţi la elaborarea proiectului de buget diferă mult de situaţia reală, iar imprecizia acestora a condiţionat şi operarea modificării indicatorilor bugetari. Astfel, în rezultatul modificării operate la Legea bugetului de stat, veniturile şi cheltuielile au fost diminuate cu 1186,2 mil.lei (-3,9%) şi, respectiv, cu 1590,4 mil.lei (-4,6%), pe cînd deficitul bugetar s-a majorat cu 404,2 mil.lei (+10,2%).

Cu toate că rezervele valutare internaţionale acoperă datoria de stat externă, ritmul de creştere a datoriei de stat externe (+30,9 mil.dol.SUA/+2,4%) a devansat ritmul de creştere a rezervelor valutare (-399,0 mil.dol.SUA/-18,5%), coeficientul de acoperire fiind în descreştere de la 1,65 în anul 2014 pînă la 1,31 în anul 2015. În circumstanţele insuficienţei lichidităţilor pentru necesităţile bugetului de stat, s-a efectuat vînzarea VMS peste limitele aprobate cu 205,1 mil.lei, au fost atrase mijloace financiare sub formă de împrumuturi de la proiectele finanţate din surse externe (432,2 mil.lei) şi de la instituţiile publice la autofinanţare -170,0 mil.lei.

Deşi veniturile bugetului de stat deţin o pondere de 64,5 % în totalul veniturilor BPN, se atestă o încetinire semnificativă a ritmului de creştere atît a veniturilor BPN, cît si a veniturilor BS.

Relevanţa prognozelor de încasare a veniturilor şi surselor de finanţare a deficitului bugetar este unul dintre principalii factori ai evaluării eficacităţii bugetului, deoarece aceste prognoze stau la baza calculării şi justificării cheltuielilor incluse în buget. Compararea indicatorilor prognozaţi cu cei realizaţi permite formarea unei viziuni generale asupra calităţii, predictibilităţii şi credibilităţii prognozelor la venituri. Trendul nivelului de executare a veniturilor bugetului de stat în perioada ultimilor 7 ani este unul neuniform, în anul 2015 fiind înregistrat cel mai jos nivel de executare.

Constatările aferente executării veniturilor bugetului de stat denotă:

(i) nivelul neuniform de realizare, cauzat de supraestimarea şi/sau subestimarea indicatorilor în aspect de tip;

(ii) scutirile acordate la plata dividendelor/defalcărilor de la profitul net obţinut în perioadele precedente prin majorarea capitalului social nu în toate cazurile au asigurat capitalizarea obligatorie a acestora;

(iii) nivelul neuniform de colectare a veniturilor de către principalii administratori de buget, precum şi de executare lunară şi trimestrială;

(iv) sumele aferente restituirilor TVA şi accizelor continuă să deţină o pondere semnificativă în totalul veniturilor bugetului de stat, iar în condiţiile insuficienţei resurselor financiare, în anul 2015 a fost aplicată compensarea restituirilor prin cesiune agenţilor economici terţi, cu stingerea concomitentă a obligaţiunilor fiscale faţă de BPN, deşi aceste prevederi sînt declarate neconstituţionale încă din anul 1999;

(v) veniturile bugetului public naţional sînt afectate de creşterea semnificativă a facilităţilor fiscale şi vamale, acesta în ultimii ani înregistrînd o insuficienţă sporită de resurse necesare pentru satisfacerea necesităţilor tuturor nivelurilor de buget;

(vi) menţinerea unui nivel impunător al restanţelor faţă de bugetul de stat a influenţat nivelul încasărilor la buget şi a limitat finanţarea activităţilor prevăzute în buget, fiind restituite ordine de plată neexecutate din lipsa/insuficienţa resurselor bugetare în valoare totală de 850,4 mil.lei, fapt ce a dus la creşterea datoriilor creditoare faţă de furnizorii de lucrări şi servicii;

(vii) rezultatele estimării impactului măsurilor de politică bugetar-fiscală asupra încasărilor la BPN atestă tendinţe şi valori fluctuante, iar prezentarea măsurilor estimate şi a celor raportate necesită îmbunătăţire, pentru a reda situaţia reală la estimarea impactului aşteptat atît al realizării politicilor bugetar-fiscale, cît şi al implementării acestora;

Deşi, în comparaţie cu anul 2014, cheltuielile bugetului de stat au crescut cu 2,6%, spre deosebire de anii precedenţi, în anul 2015 ritmul de creştere a acestor cheltuieli a încetinit. Conform datelor raportate de MF şi verificărilor efectuate de audit, partea de cheltuieli s-a executat la nivel de 91,0%, sau în sumă de 30101,1 mil.lei, soldul alocaţiilor neutilizate la finele anului 2015 constituind 2961,6 mil.lei.

Constatările aferente executării cheltuielilor bugetului de stat relevă:

(i) prognoza cheltuielilor incluse în CBTM pentru anul 2015, ca şi în anii precedenţi, necesită îmbunătăţire profundă, imprecizia acestora cauzînd modificări periodice şi frecvente ale indicatorilor bugetari aprobaţi;

(ii) nivelul de executare a cheltuielilor este mai jos decît nivelul tolerabil stabilit de practicile internaţionale (-5%)¹ şi cel mai jos din ultimii 3 ani, această situaţie fiind determinată de neîncasarea veniturilor la nivelul prognozat (- 1318,2 mil.lei), inclusiv a granturilor externe, precum şi de nedebursarea integrală a împrumuturilor externe incluse în buget (- 1617,2 mil.lei);

(iii) executarea cheltuielilor sub aspectul Clasificaţiei economice denotă că ponderea majoră o deţin cheltuielile curente – 80,5 %, cheltuielile capitale fiind în diminuare faţă de anul precedent;

(iv) nivelul de executare a cheltuielilor de către executorii de buget indică că prognozele bugetare ale acestora trebuie îmbunătăţite semnificativ, fiind evidenţiată necesitatea unor constrîngeri puternice, astfel ca solicitările celor care cheltuiesc banii publici să exprime cu maximă exactitate “nevoile” corelate cu plafonul resurselor disponibile ale statului;

(v) gradul de executare a bugetelor pe programe de performanţă este în descreştere continuă, iar analiza calităţii sistemului de planificare şi caracteristicilor bugetelor pe programe a relevat că: 1) principiul de formare şi modificare a programelor de performanţă, reieşind din volumul de alocare a resurselor bugetare, nu corespunde scopului de trecere la bugetarea pe programe, bugetele instituţiilor fiind doar transformate în formatul programelor (un clasificator adiţional). În astfel de condiţii, programele de stat nu pot fi vizate ca un instrument complet şi eficace de planificare şi executare, cu toate că Guvernul deleagă programelor anume acest rol- сheie; 2) indicatorii de performanţă nu sînt generalizaţi printr-un sistem automatizat, ceea ce face imposibilă evaluarea în dinamică a indicatorilor realizaţi şi a performanţelor atinse în cadrul programelor respective; 3) lipsa paşapoartelor programelor de performanţă, ca documente care ar defini scopurile, obiectivele, domeniile de utilizare a fondurilor bugetare, organele responsabile de executare/implementare, indicatorii de performanţă intermediari şi finali, termenul de realizare, precum şi alte caracteristici ale bugetului programului, ceea ce face imposibilă evaluarea performanţelor intermediare atinse în cadrul programelor de performanţă;

(vi) Fondul de subvenţionare a producătorilor agricoli nu a fost finanţat intergral, fapt cauzat de insuficienţa resurselor financiare, precum şi de achitarea titlurilor executorii;

(vii) se reiterează problematicile constatate şi în anii precedenţi la compartimentul evidenţa datoriilor la plata cotizaţiilor în organizaţiile internaţionale al căror membru este RM, prin intermediul MF şi executorilor de buget, precum şi privind nerestabilirea şi neluarea la evidenţă a cotelor RM în capitalul a 4 organizaţii internaţionale (capitalul străin) sub formă de cambii;

(viii) cheltuielile pentru achitarea documentelor executorii au crescut faţă de anul precedent, în anul 2015 fiind achitate 85,8 mil.lei. Datorită lipsei unor politici de evidenţă a datoriilor/creanţelor contingente, nu este cunoscută valoarea totală a cauzelor înaintate pentru a fi achitate de la bugetul de stat în cazul pierderii cauzei de judecată, şi nici posibilele riscuri cu impact pentru bugetele ulterioare;

(ix) cele mai semnificative cheltuieli pentru investiţiile capitale au fost finanţate de la componenta proiecte finanţate din surse externe, ponderea acestora în totalul investiţiilor capitale fiind de 95,0%;

(x) este pentru prima dată în ultimii ani cînd volumul mijloacelor Fondului de rezervă al Guvernului este în diminuare, comparativ cu volumul cheltuielilor bugetului de stat, care este în creştere. De asemenea, spre deosebire de anii precedenţi, la finele anului 2015, la cheltuielile efectuate din contul mijloacelor Fondului de rezervă nu au fost înregistrate datorii debitoare sau creditoare;

(xi) ca şi în anii precedenţi, relevăm necesitatea unor reglementări referitor la raportarea bazată pe rezultate privind gestionarea mijloacelor fondului rutier;

(xii) volumul transferurilor alocate de la bugetul de stat către bugetele de alt nivel a constituit 13,5 mlrd.lei, fiind în creştere faţă de anul precedent. Datorită insuficienţei resurselor bugetului de stat, nivelul de executate a transferurilor către BASS a constituit 93,7% (-278,9 mil.lei), respectiv, către FAOAM – 94,7% (-121,8 mil.lei), BUAT – 93,3% (-527,0 mil.lei);

(xiii) la finele anului 2015, executorii de buget au înregistrat datorii debitoare şi datorii creditoare la toate componentele (1123,3 mil.lei şi, respectiv, 1225,0 mil.lei), acestea fiind în creştere semnificativă la componenta de bază şi la componenta proiecte finanţate din surse externe.

Bugetul de stat în anul 2015 s-a realizat cu un deficit de 2046,5 mil.lei, sau sub nivelul prognozat, care, ca pondere în PIB, a constituit 1,7 %, sau cu 1,3 p.p. mai puţin decît indicatorul prognozat (3%). Pe parcursul anului, pentru acoperirea deficitului bugetar, au fost atrase surse interne în valoare totală netă de 437,5 mil.lei şi surse externe nete în valoare de 1805,8 mil.lei. Principala sursă internă de finanţare a deficitului au fost VMS. Totodată, pentru necesităţile bugetului de stat au fost împrumutate mijloacele băneşti din soldurile la componentele mijloace speciale, fonduri speciale şi proiecte finanţate din surse externe, precum şi din soldurile la conturile autorităţilor şi instituţiilor publice cu autonomie financiară, care se deservesc în CUT, în valoare totală de 1246,2 mil.lei, din care pină la finele anului au rămas nerambursate 357,9 mil.lei.

Datoria de stat internă si externă a înregistrat o evoluţie ascendentă faţă de anul precedent, constituind la finele anului 2015 suma de 33 509,2 mil.lei, fiind în creştere cu 6 038,6 mil.lei. Urmare neexecutării obligaţiunilor de plată derivate din garanţiile de stat acordate BNM pentru creditele de urgenţă acordate unor instituţii financiare (13.583.717 mii lei), datoria de stat internă va creşte semnificativ, ceea ce va împovăra bugetele pentru următorii ani. Valoarea garanţiilor acordare de stat, fără costurile de deservire, constituie circa 57,6% din veniturile fiscale ale bugetului de stat şi 45,2% din cheltuielile bugetului de stat. Ca pondere în PIB, estimat pentru anul 2016, datoria de stat internă va creşte cu circa (+9,8 p.p.).

Deşi s-au efectuat mai multe înregistrări în evidenţa contabilă de către fondatori ale cotei de participare a statului în capitatul social al Î.S. şi S.A., problema respectivă rămîne actuală şi în continuare. Dată fiind abordarea sistemică pe parcursul mai multor ani a acestei probleme, urmare a activităţilor de audit efectuate, în anul 2015, a fost restabilită în evidenţa contabilă o mare parte a cotei capitalului social al Î.S., S.A. şi instituţiilor publice ai căror fondatori sînt APC. Astfel, urmare activităţilor de audit desfăşurate, executorii de buget au luat la evidenţă cote ale statului în valoare totală de 5407,6 mil.lei.

Se evidenţiază problematici privind plenitudinea, veridicitatea şi relevanţa datelor deţinute de MF, APP, SFS, Î.S. “Camera Înregistrării de Stat” şi BNS referitoare la numărul Î.S. şi S.A. în care statul are cote de participare, evidenţa şi raportarea de către fondatori a cotei de participare a statului în capitatul social, confirmarea documentară a componenţei acestor valori etc.

În urma activităţilor de audit, au fost constatate neconformităţi în valoare totală de 6603,2 mil.lei, din care, pe parcursul auditului, au fost corectare 6133,2 mil.lei (vezi Lista neconformităţilor din Anexa nr.3 la prezentul Raport).

Constatările de audit sînt expuse în prezentul Raport şi vin în sprijinul acestor concluzii şi opinii de audit. Concomitent, Raportul dat prezintă recomandări specifice de remediere a neconformităţilor constatate şi de îmbunătăţire a performanţelor în domeniile auditate.

_______________________________

¹ PEFA (PI 3 – Structura cheltuielilor în comparaţie cu bugetul aprobat iniţial).

I. INTRODUCERE

Misiunea de audit asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 s-a desfăşurat la Ministerul Finanţelor, în temeiul art.28 şi art.31 din Legea Curţii de Conturi², potrivit Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015³.

Scopul misiunii de audit

Scopul misiunii de audit a constat în oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015, în aspectele semnificative, este elaborat în conformitate cu prevederile legale, prezintă informaţia financiară bazată pe datele evidenţei sistemului trezorerial şi datele consolidate ale rapoartelor executorilor de buget.

Destinatarii Raportului de audit

Raportul de audit este destinat MF, Parlamentului şi Guvernului RM, societăţii civile şi altor părţi interesate.

Metodologia, sfera de abordare şi responsabilităţile părţilor auditului sînt prezentate în Anexa nr.4 la prezentul Raport.

Subiecţii supuşi auditării

Ministerul Finanţelor - în calitate de administrator al bugetului de stat şi organ responsabil de procesul bugetar.

Trezoreria de Stat - în calitate de subdiviziune responsabilă de asigurarea executării BPN prin sistemul trezorerial.

De asemenea, probe de audit au fost colectate de la IFPS, SV, APP, BNS, Î.S.Camera Înregistrării de Stat, precum şi de la 51 de executori primari de buget.

Aspecte referitoare la prezentarea situaţiilor financiare auditate

Raportul de audit vizează situaţiile privind executarea bugetului de stat pe anul 2015, încheiat la 31.12.2015. Auditul s-a efectuat asupra situaţiilor prezentate de Trezoreria de Stat la data de 15 aprilie 2016. Echipa de audit nu poartă răspundere pentru modificările prezentate ulterior datei menţionate. Totodată, auditorii nu sînt responsabili de prevenirea faptelor de fraudă şi eroare.

_______________________________

² Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările şi completările ulterioare).

³ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.57 din 08.12.2014 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015” (cu modificările şi completările ulterioare).

II. PREZENTAREA GENERALĂ

2.1. Contextul macroeconomic aferent exerciţiului bugetar 2015⁴

Bugetul de stat pe anul 2015 s-a executat în condiţii de recesiune a dezvoltării economice, iar în unele domenii de activitate - în condiţiile scăderii dezvoltării economice, creşterii indicilor de inflaţie, deprecierii semnificative a monedei naţionale faţă de dolarul SUA şi euro, diminuării rezervelor valutare, reducerii importurilor şi exporturilor. Astfel, contextul macroeconomic aferent anului 2015 se caracterizează prin:

• creşterea PIB nominal faţă de anul precedent cu 8,7%, sau cu 9,8 mlrd.lei, constituind 121,9 mlrd.lei, precum şi faţă de indicatorul prognozat (119,8 mlrd.lei)⁵ – cu 1,7%, sau cu 2,1 mlrd.lei. Cu toate acestea, se atestă scăderea ritmului de creştere a PIB nominal în ultimii 3 ani. Totodată, în preţuri comparabile, PIB a înregistrat o reducere faţă de anul precedent cu 0,5%, înregistrînd indicatorul de 99,5% (vezi Diagrama nr.1 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit);

• creşterea nivelului inflaţiei la finele anului 2015, faţă de finele anului 2014 (4,7%), cu 8,9%, constituind– 13,6%, cauzată, în mare parte, de majorarea preţurilor/tarifelor la produsele alimentare şi nealimentare, tarifelor la servicii etc., depăşind ţinta inflaţiei (5%) cu 8,6 p.p. (vezi Diagrama nr.2 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit);

• creşterea indicilor preţurilor de consum, la finele anului 2015 înregistrîndu-se un indice cu 2 cifre de 13,6%. În condiţiile anului 2015, preţurile la produsele alimentare au crescut faţă de cele de la începutul anului cu 14,3%, la mărfurile nealimentare – cu 14,1%, la servicii – cu 11,3%, devansînd ritmul de creştere a preţirilor în anul trecut, respectiv, cu 9,2 p.p., 7,6 p.p. şi cu 9,7 p.p. (vezi Diagrama nr.3 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit);

• deprecierea semnificativă a leului moldovenesc în raport cu valutele principale: dolarul SUA şi euro, care, comparativ cu cursul de la începutul anului, a înregistrat o creştere cu 25,9%⁶ şi, respectiv, cu 13,1%⁷. Cea mai mare depreciere a leului moldovenesc s-a consemnat pe data de 18.02.2015, dolarul SUA constituind 20,9933 lei, iar euro - 24,0154 lei (vezi Diagramele nr.4, nr.5 şi nr.6 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit);

• scăderea importurilor şi exporturilor în anul 2015, faţă de anul 2014, cu 1330,2 mil.dol. SUA (-25,0%)⁸ şi, respectiv, cu 372,6 mil.dol. SUA (-15,9%)⁹, care se datorează, în mare parte, menţinerii volatilităţii ridicate a monedei naţionale, cu tendinţa generală spre o slăbire a leului moldovenesc faţă de dolarul SUA şi euro, comparativ cu anul 2014, fiind înregistrată şi diminuarea ponderii importurilor în PIB cu 5,0 p.p., constituind la finele anului 61,6%, iar ponderea exporturilor în PIB a crescut cu1,1 p.p., constituind 30,4% la finele anului (vezi Diagrama nr.7 din Anexa nr.2 şi Tabelul nr.1 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit).

• creşterea continuă a datoriei de stat externe cu 30,9 mil.dol.SUA faţă de anul precedent, la finele anului 2015 însumînd 1337,0 mil.dol.SUA, sau 76,1% din volumul rezervelor internaţionale valutare ale BNM (1756,8 mil.dol.SUA), care, în comparaţie cu anul 2014, au înregistrat o diminuare de 399,8 mil.dol.SUA, sau cu 18,5%. Datoria de stat externă, ca pondere în totalul rezervelor internaţionale, a crescut cu 16,1% faţă de anul precedent. Devalorizarea semnificativă a cursului leului moldovenesc faţă de alte valute generează creşterea costurilor la creditele externe la care a survenit termenul de rambursare, precum şi a costurilor de deservire a acestora (vezi Diagrama nr.8 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit).

_______________________________

⁴ La analiza informaţiilor prezentate s-au utilizat mai multe surse: www.statistica.md, www.bnm.md, www.mec.gov.md, www.mf.gov.md, Nota la Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2015.

⁵ PIB estiman la rectificarea bugetului de stat.

⁶ Cursul dolarului SUA la 01.01.2015 – 15,6152 lei, la 31.12.2015 – 19,6585 lei.

⁷ Cursul euro la 01.01.2015 – 18,9966 lei, la 31.12.2015 – 21,4779 lei.

⁸ Scăderea importurilor de la 5317,0 mil.dol.SUA în anul 2014 pînă la 3986,8 mil.dol.SUA în anul 2015.

⁹ Scăderea exporturilor de la 2339,5 mil.dol.SUA în anul 2014 pînă la 1966,9 mil.dol.SUA în anul 2015.

2.2. Sumarul executării generale a indicatorilor sintetici ai bugetului de stat

Datele din Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2015, precum şi activităţile de audit efectuate atestă că principalii indicatori ai bugetului de stat au fost realizaţi:

• la venituri – în sumă de 28054,6 mil.lei (95,5%), sau cu 1318,2 mil.lei sub nivelul prognozat;

• la cheltuieli – în sumă de 30101,1 mil.lei (91,0%), sau cu 2961,6 mil.lei sub nivelul prognozat;

• la deficitul bugetar – în sumă de 2046,5 mil.lei (55,5%), sau cu 1643,4 mil.lei sub nivelul prognozat.

Totodată, datoria de stat internă a constituit 7225,4 mil.lei, depăşind plafonul stabilit¹⁰ cu 243,2 mil.lei, sau cu 3,5%, iar datoria de stat externă s-a realizat sub plafonul stabilit¹¹ cu 151,0 mil.dol.SUA, la finele anului constituind 1337,0 mil.dol.SUA (echivalentul a 26283,8 mil.lei). Sinteza principalilor indicatori aferenţi executării bugetului de stat este prezentată în tabelul ce urmează.

Datele din tabel relevă că nivelul de executare a veniturilor,per total, a fost influenţat de nedebursarea granturilor externe în valoare totală de 696,1 mil.lei (-28,5%), ce constituie 52,8% din totalul veniturilor nerealizate (-1318,2 mil.lei).

Plafonul datoriei de stat interne a fost depăşit cu 243,2 mil.lei, iar datoria de stat externă s-a încadrat în plafonul stabilit.

Excluzînd cheltuielile cu dobîndă (gr.pr.17 “Serviciul datoriei de stat”), nivelul de executare a cheltuielilor a constituit 90,8%.

Soldul alocaţiilor neutilizat a constituit 2961,6 mil.lei, din care 850,4 mil.lei reprezintă valoarea ordinelor de plată nefinanţate şi restituite de către Trezoreriile teritoriale din insuficienţa resurselor financiare necesare.

_______________________________

¹⁰ Plafonul stabilit prin art.7 din Legea bugetului de stat pe anul 2015 constituie 6982,2 mil.lei.

¹¹ Plafonul stabilit prin art.7 din Legea bugetului de stat pe anul 2015 constituie 1488,0 mil.dol. SUA.

2.3. Intrările surselor externe în anul 2015 s-au diminuat comparativ cu anul precedent

Intrările de surse externe în anul 2015 au constituit 4276,0 mil.lei, inclusiv 1746,0 mil.lei - din granturi externe, şi 2530,0 mil.lei - din împrumuturile externe. Totodată, faţă de anul precedent, intrările totale din surse externe s-au diminuat cu 1777,1 mil.ei, inclusiv din contul diminuării intrărilor din granturi externe cu 2173,8 mil.lei şi al creşterii volumului de împrumuturi externe cu 396,7 mil.lei. Analiza comparativă cu perioadele precedente (2012-2014) este prezentată în Tabelul nr.2 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Din totalul surselor externe prevăzute în bugetul de stat pe anul 2015, pentru suport bugetar au fost prevăzute granturi externe - 20,3 mil.dol.SUA, şi împrumuturi externe – 83,4 mil.dol.SUA. Din cauza sistării debursărilor de către donatorii externi, bugetul de stat nu a primit 20,3 mil.dol.SUA din granturi externe (391,4 mil.lei) şi 68,4 mil.dol.SUA - împrumutul de la Guvernul României (1320,1 mil.lei), fiind debursate doar împrumuturile externe în valoare totală de 287,2 mil.lei (echivalentul de 15,0 mil.dol.SUA).

Analiza detaliată a debursărilor aferente surselor externe pentru susţinerea bugetului de stat denotă că suportul bugetar din contul granturilor externe a fost sistat de către Banca Mondială - 2,8 mil.dol.SUA, destinate educaţiei vocaţionale, de Comisia Europeană - 13,7 mil.dol.SUA, destinate sectorului rural, şi de către Guvernul României - 3,8 mil.dol.SUA, destinate pentru finanţarea instituţiilor publice.

Direcţiile de utilizare a suportului bugetar din împrumuturile externe debursate în anul 2015 sînt prezentate în Tabelul nr.2.

III. CONSTATĂRI

3.1. Relevanţa indicatorilor bugetari şi nivelul de executare a acestora necesită îmbunătăţire

3.1.1. Concludenţa prognozelor utilizate la elaborarea CBTM pe anul 2015

Dat fiind faptul că bugetul pentru anul 2015, din cauza factorilor politici, nu a fost aprobat pînă la finele anului 2014, în lunile ianuarie-aprilie 2015 a fost aplicată procedura de executare a bugetului provizoriu. Analiza efectuată de audit relevă că indicatorii macroeconomici utilizaţi la elaborarea CBTM 2015-2017 pentru anul 2015, care urmau a fi utilizaţi la elaborarea proiectului bugetului, diferă semnificativ faţă de cei utilizaţi la aprobarea bugetului în luna aprilie 2015. Imprecizia indicatorilor macroeconomici cauzează operarea modificărilor semnificative ale indicatorilor bugetari.

Notă: În Legea bugetului de stat pe anul 2015 este indicată doar datoria estimată în dol.SUA; pentru a calcula echivalentul în lei, s-a aplicat cursul dolarului SUA aplicat la elaborarea bugetului pentru anul 2015, egal cu 19,30 lei (1488,0 mil.dol.SUA), executat -1337,0 mil.dol.SUA, cursul la finele anului -19,6585 lei.

3.2.1. Modificările operate la Legea bugetului de stat pe anul 2015 au inclus diminuarea indicatorilor bugetari comparativ cu cei aprobaţi iniţial

Pe parcursul anului bugetar, la Legea bugetului de stat pe anul 2015 a fost operată o modificare, urmare căreia principalii indicatori bugetari s-au diminuat faţă de cei aprobaţi iniţial cu 1186,2 mil.lei (-3,9%) la venituri şi cu 1590,4 mil.lei (-4,6%) la cheltuieli, deficitul bugetar fiind majorat cu 404,2 mil.lei (+10,2%). Totodată, pe parcursul anului, în temeiul art.16 din Legea bugetului de stat pe anul 2015, indicatorii bugetari au fost majoraţi la venituri cu 220,4 mil.lei, la cheltuieli – cu 338,0 mil.lei, şi la deficitul bugetar - cu 117,6 mil.lei. Analiza efectuată de audit în acest sens este prezentată în Tabelul nr.4

Cele mai semnificative modificări, aprobate de Parlament, au fost operate la componenta de bază, în mare parte fiind condiţionate de diminuarea importurilor, ceea ce a cauzat diminuarea încasărilor de TVA la mărfurile importate (cap.115.02), de sistarea debursărilor de granturi externe pentru susţinerea bugetului de stat (cap.412.01).

Cele mai semnificative modificări operate de executorii de buget, în temeiul art.16 din Legea bugetului de stat pe anul 2015, au fost efectuate la componenta proiecte finanţate din surse externe.

3.2. Executarea per ansamblu a veniturilor BPN

În anul 2015, la BPN au fost încasate 43,7 mlrd.lei, sau 97,5% faţă de prevederile aprobate. În comparaţie cu anul precedent, veniturile BPN sînt în creştere cu 1,2 mlrd.lei, sau cu 2,9%. Ponderea majoră în totalul BPN o deţin veniturile bugetului de stat (28,1 mlrd.lei), care în anul 2015 au constituit 64,3%.

Ca pondere în PIB, veniturile BPN au contituit 35,8%, fiind în diminuare faţă de anul precedent cu 2,1 p.p., iar ponderea veniturilor fiscale ale BPN s-a diminuat cu 0,5 p.p.

Analiza efectuată de audit denotă că ponderea veniturilor BPN în PIB în anii 2009-2015 a variat de la 38,9% pînă la 35,8% în anul 2015, înregistrînd o dinamică neuniformă. Sinteza ponderii în PIB a veniturilor BPN în anii 2009-2015 este prezentată în Tabelul nr.3 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

În perioada menţionată, ponderea veniturior fiscale în PIB, care reprezintă povara fiscală, a variat de la 32,3% în anul 2009 pînă la 31,3% în anul 2015, cel mai înalt nivel fiind înregistrat în anul 2012 (32,7%), iar cel mai scăzut nivel - în anul 2011 (31,0%).

Analiza ponderii în totalul veniturilor BPN a veniturilor directe şi indirecte relevă că acestea au înregistrat o dinamică neuniformă. Cel mai înalt nivel al ponderii veniturilor directe a fost atins în anul 2015 (47,3%), care a crescut faţă de anul precedent cu 2,4 p.p. Ponderea veniturilor indirecte în totalul veniturilor fiscale a înregistrat cel mai scăzut nivel din perioada 2009-2015, constituind 49,6%, sau cu 0,2 p.p. mai puţin faţă de anul precedent.

3.2.1. Ponderea semnificativă în totalul veniturilor BPN revine veniturilor bugetului de stat

Pe parcursul anilor 2012-2015, veniturile BPN au crescut de la 33,5 mlrd.lei pînă la 43,7 mlrd.lei, sau cu 30,4%. Ritmul de creştere a veniturilor bugetului de stat în anii 2012-2014 a devansat ritmul de creştere a veniturilor BPN, în anul 2015 fiind inferior (+1,2%) celui înregistrat la BPN (+2,9%). În anul 2015 se atestă încetinirea semnificativă a ritmului de creştere atît a veniturilor BPN, cît şi a veniturilor BS.

Ponderea veniturilor bugetului de stat în totalul veniturilor BPN în anii 2012-2015 a variat de la 59,9% (în anul 2012) pînă la 65,2% (în anul 2014), în anul 2015 constituind 64,2%, cauza fiind aplicarea formulei noi pentru transferurile interbugetare. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.4 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Ponderea veniturilor fiscale în totalul veniturilor BPN în anii 2012-2015, de asemenea, a variat, cea mai mare pondere fiind înregistrată în anul 2015 (87,3%), iar cea mai mică - în anul 2014 (83,9%). Sinteza structurală a veniturilor BPN este prezentată în Diagrama nr.9 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

3.2.2. Executarea veniturilor bugetului de stat sub nivelul prognozat a fost influenţată de imprecizia prognozelor macroeconomice

Verificările efectuate de audit asupra relevanţei unor indicatori macroeconomici utilizaţi la estimarea veniturilor au relevat următoarele.

La baza estimării accizelor la benzină şi motorină (cap.115.16) au stat datele privind cantitatea importată (mii tone) în anul 2014 şi indexarea cotelor accizelor la ritmul de creştere a PIB nominal faţă de anul precedent¹² (+6,1%)¹³, estimările la proiectul bugetului de stat însumînd 1482,5 mil.lei. Ţinînd cont de faptul că bugetul pentru anul 2015 a fost aprobat în luna aprilie, pînă la aprobarea bugetului fiind aplicat bugetul provizoriu, estimările au fost revizuite reieşind din realizarea pe 4 luni ale anului 2015, cu unele ajustări pentru celelalte 8 luni. Încasările în bugetul de stat aprobate au fost diminuate, faţă de proiect, cu 54,1 mil.lei, iar urmare rectificărilor la buget, încasările s-au diminuat faţă de volumul aprobat iniţial cu 0,4 mil.lei. Încasările la capitolul de venituri menţionat au constituit 1411,1 mil.lei, sau cu 16,9 mil.lei mai puţin decît a fost prevăzut, cauza fiind diminuarea importului de benzină cu 10,4 mii tone (-50,0 mil.lei) şi de alt combustibil decît benzina şi motorina cu 3,0 mii tone¹⁴ (-5,9 mil.lei), în timp ce volumul importului de motorină a depăşit indicatorul estimativ cu 60,8 mii tone, supraîncasările faţă de veniturile estimate fiind de 39,0 mil.lei. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.5 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

La estimarea încasărilor din “Proceduri vamale” (116.03) s-au utilizat volumele de import şi export. La elaborarea CBTM 2015-2017 (anul 2015 - baza formării bugetului de stat pentru anul 2015), importurile şi exporturile au fost estimate cu 883,0 mil.dol.SUA şi, respectiv, cu 411,0 mil.dol.SUA mai mult faţă de anul 2014. Urmare aplicării procedurii de buget provizoriu şi aprobării bugetului de stat în luna aprilie 2015, estimările volumelor de import şi export revizuite s-au diminuat faţă de cele din CBTM (propunerile de buget), respectiv, cu 1700,0 mil.dol.SUA şi cu 650,0 mil.dol.SUA, precum şi ale prognozei cursului leului moldovenesc, care a crescut de la 14,04 lei în anul 2014 pînă la 19,30 lei, utilizat la aprobarea bugetului. În urma rectificării bugetului, volumele de import şi export au fost reestimate spre diminuare faţă de cele utilizate la aprobarea bugetului: importurile - cu (-400,0 mil.dol.SUA), exporturile - cu (-150,0 mil.dol.SUA). Deşi importurile şi exporturile s-au diminuat faţă de cele aprobate iniţial, în total, cu 550,0 mil.dol.SUA, urmare creşterii cotei efective de la 0,24% pînă la 0,30%, estimările de încasări s-au majorat cu 38,7 mil.lei (de la 311,3 mil.lei aprobate iniţial pînă la 350,0 mil.lei rectificate), nivelul de realizare constituind 106,5%, sau cu 22,7 mil.lei mai mult faţă de indicatorul estimat. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.6 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

La baza estimării încasărilor la “Taxa vamală” (116.02) au stat importurile, cursul dolarului SUA şi cota efectivă a acesteia. Urmare trendurilor neuniforme ale importurilor¹⁵ (acestea fiind în descreştere faţă de anul precedent), devalorizării leul moldovenesc faţă de dolarul SUA (anul 2014 - 14,04 lei, rectificat - 19,10 lei) şi diminuării cotei efective (anul 2014 - 1,41%, rectificat – 1,10%), estimările anuale s-au diminuat faţă de anul 2014 cu 195,1 mil.lei, constituind 858,5 mil.lei, fiind încasate 908,0 mil.lei (105,8%), sau cu 49,5 mil.lei mai mult. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.7 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

La baza estimării TVA la import (115.02) au stat importurile, cursul valutar al dolarului SUA şi cota efectivă a acesteia. Diminuarea bazei impozabile faţă de anul precedent a fost condiţionată de diminuarea semnificativă a importurilor (de la 5317,0 mil.dol.SUA în anul 2014 pînă la 4100,0 mil. dol. SUA în bugetul rectificat), de deprecierea leului moldovenesc faţă de dolarul SUA (de la 14,04 lei pînă la 19,1 lei) şi de diminuarea cotei efective faţă de anul precedent cu 0,11 p.p. (de la 14,59% pînă la 14,48%), încasările estimate constituind 11339,5 mil.lei. Încasările efective au constituit 10952,4 mil.lei (96,6%), sau cu 387,2 mil.lei mai puţin decît indicatorul estimat. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.8 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

La baza estimării TVA pe teritoriul republicii (115.01) stă prognoza consumului intern. Astfel, urmare estimării creşterii consumului cu 5%, a crescut şi baza impozabilă cu 5%. Totodată, a crescut cota efectivă cu 0,24% (de la 3,54% pînă la 3,78%), încasările estimate pentru bugetul de stat constituind 4867,0 mil.lei, faţă de nivelul de executare - 4788,4 mil.lei (98,4%), sau cu 78,6 mil.lei mai puţin. S-a redus şi cota efectivă realizată faţă de indicatorul prognozat cu 0,1 p.p., în anul 2015 constituind 3,68%. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.9 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

____________________________

¹² Art.122 din Codul fiscal, aprobat prin Legea nr.1163-XIII din 24.04.1997.

¹³ PIB 2015 utilizat la elaborarea bugetului (118,3 mlrd.lei)/PIB realizat 2014 (111,5 mlrd.lei)= +6,1%.

¹⁴ Importul la derivate (+14,7 mii tone), la păcură (-11,7 mii tone)= (+3,0 mii tone).

¹⁵ Tendinţa neuniformă a importurilor: anul 2014 – 5317,0 mil.dol.SUA, CBTM - 6200,0 mil.dol.SUA, bugetul aprobat - 4500,0 mil.dol.SUA, rectificat - 4100,0 mil.dol.SUA.

3.3. Sinteza executării veniturilor bugetului de stat

3.3.1. Veniturile bugetului de stat s-au realizat sub nivelul prognozat

Veniturile bugetului de stat s-au realizat la nivel de 95,5%, fiind încasate în volumul total de 28054,6 mil.lei.Neîncasările la venituri au constituit 1318,2 mil.lei. Excluzînd granturile şi transferurile interbugetare, veniturile bugetului de stat s-au realizat la nivel de 97,7% (26338,6 mil.lei). Analiza efectuată de audit privind sinteza executării bugetului de stat în anii 2012-2015 este prezentată în Tabelul nr.10 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

În comparaţie cu anul precedent, nivelul de executare a veniturilor a scăzut cu 2,8% la veniturile totale (de la 98,3% în anul 2014 pînă la 95,5% în anul 2015), iar la veniturile fără granturi şi transferurile interbugetare a scăzut cu 0,4% (de la 98,1% în anul 2014 pînă la 97,7% în anul 2015).

Analiza structurală a veniturilor bugetului de stat denotă că, la fel ca şi în anii precedenţi, ponderea majoră în totalul veniturilor bugetului de stat revine veniturilor fiscale - 84,3% (23648,5 mil.lei), fiind urmate de granturi – 6,3% (1762,8 mil.lei), venituri nefiscale – 5,4% (1515,1 mil.lei), mijloace speciale – 2,5% (703,1 mil.lei), fonduri speciale – 1,3% (371,6 mil.lei), transferuri – 0,2% (53,2 mil.lei). Analiza efectuată de audit privind structura veniturilor bugetului de stat în anii 2012-2015 este prezentată în Diagrama nr.10 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Deşi, în comparaţie cu anul precedent, veniturile fiscale, per total, au înregistrat o creştere, încasările din taxe vamale (cap.116.02) s-au diminuat cu 145,6 mil.lei, totodată, indicatorul estimat pentru anul 2015 înregistrînd o supraîncasare de 49,5 mil.lei, sau cu 5,8%. Creşterea veniturilor nefiscale faţă de anul precedent este condiţionată, în mare parte, de creşterea defălcărilor din profitul net al BNM, care a crescut faţă de anul precedent cu 764,4 mil.lei, constituind 889,4 mil.lei. Diminuarea intrărilor de granturi în anul 2015, faţă de anul 2014, este condiţionată de factorii externi (sistarea debursărilor de granturi externe de către donatorii externi, destinate susţinerii bugetului).

3.3.2. Se atestă diminuarea faţă de anul precedent a ponderii veniturilor bugetului de stat în PIB

Ponderea în PIB a veniturilor bugetului de stat pe anul 2015 a constituit 23,0%, fiind în diminuare faţă de anul 2014 cu 1,7 p.p. Ponderea veniturilor fiscale în PIB a scăzut faţă de anul precedent cu 0,2 p.p., constituind 19,4%. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.11 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

3.3.3. În anul 2015 executarea veniturilor a înregistrat cel mai scăzut nivel din anii 2009-2015

Relevanţa prognozelor de încasare a veniturilor şi surselor de finanţare a deficitului este unul dintre factorii principali ai evaluării eficacităţii bugetului, deoarece aceste prognoze stau la baza calculării şi justificării cheltuielilor incluse în buget. Compararea indicatorilor prognozaţi cu cei realizaţi permite formarea unei viziuni generale asupra calităţii, predictibilităţii şi credibilităţii prognozelor la venituri.

Deşi veniturile bugetului de stat în anii 2009-2015 sînt în creştere continuă, totuşi, trendul nivelului de executare a veniturilor în perioada menţionată este unul neuniform, cel mai scăzut nivel de executare a veniturilor fiind înregistrat în anul 2015. Analiza acestei situaţii este prezentată în Tabelul nr.5.

Auditul relevă că, deşi în anul 2015 veniturile percepute în bugetul de stat sînt în creştere faţă de anul 2014 cu 0,3 mlrd.lei, totuşi, spre deosebire de anii precedenţi, cînd nivelul de executare se încadra în plafoanele acceptabile de practicile internaţionale (+6%/-3%)¹⁶, în anul 2015 se atestă o deviere între indicatorii definitivaţi şi cei efectiv realizaţi, care depăşeşte limitele menţionate. Nivelul de executare a veniturilor la finele anului auditat a fost de 95,5%, sau (-4,5%), cu 2,8 p.p. mai mic faţă de cel înregistrat în anul 2014.

Totodată, analiza faţă de indicatorii aprobaţi iniţial relevă că bugetul s-a realizat la nivel de 92,4%, ce depăşeste cu 4,6% limitele stabilite de PEFA, prin care se măsoară performanţa managementului finanţelor publice.

Excluzînd, ca factor imprevizibil, granturile externe, nivelul de executare faţă de indicatorii aprobaţi iniţial a constituit 95,3%, iar faţă de cei definitivaţi – 97,7%.

Această situaţie este condiţionată şi de factorii externi, şi de nivelul scăzut al preciziei prognozelor macroeconomice care stau la baza formării indicatorilor bugetari (scăderea importurilor faţă de cele prognozate, ceea ce a condiţionat neîncasarea TVA la mărfurile importate (cap.115.02) în sumă de 387,2 mil.lei, sistarea finanţării externe, nefiind debursate granturi externe prevăzute în buget în valoare de 696,1 mil.lei, precum şi neîncasarea taxei de licenţă pentru anumite genuri de activitate (cap.115.55) în sumă de 403,1 mil.lei). Referitor la neîncasarea taxei de licenţă, se relevă că, potrivit Hotărîrii Guvernului nr.316 din 02.06.2015¹⁷, în anul 2015 urmau a fi vîndute 6 licenţe pentru resurse de spectru radio. În urma licitaţiilor, au fost vîndute doar 2 licenţe¹⁸ (“Orange Moldova” S.A.), a căror valoare constituie 11,9 mil.euro, mijloacele fiind încasare în lunile noiembrie şi decembrie 2015. Din cauza lipsei de solicitanţi ai licenţelor expuse la licitaţie, în buget nu au fost încasate mijlocele prevăzute, nivelul de executare la cap.115.55 constituind doar 50,2%.

_________________________

¹⁶ Indicatorul PEFA (PI 3 “Executarea veniturilor în comparaţie cu indicatorii aprobaţi”).

¹⁷ Hotărîrea Guvernului nr.316 din 02.06.2015 “Cu privire la modificarea anexei nr.1 la Hotărîrea Guvernului nr.116 din 11 februarie 2013 şi stabilirea valorilor minime de expunere la concurs ale taxelor de licenţă pentru resursele de spectru radio disponibile din benzile de frecvenţe 800 MHz, 900 MHz, 2100 MHz, 2600 MHz, 3400-3600 MHz şi 3600-3800 MHz”.

¹⁸ O licenţă pentru frecvenţe în banda 800MHz şi o licenţă din banda e900 MHz.

3.3.4. Ca şi în anii precedenţi, executarea veniturilor la nivel de tip s-a realizat neuniform

Deşi partea de venituri s-a realizat la nivel de 95,5%, verificările efectuate de audit relevă că nivelul de executare a veniturilor în aspect de tip de venituri¹⁹ a variat de la 71,5% - la granturi externe, pînă la 109,0% - la amenzi şi sancţiuni administrative. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.12 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Analiza detaliată în aspect de capitol/paragraf denotă că nivelul de executare a veniturilor a variat de la 50,2% pînă la 339,0%,supraestimările/neîncasările constituind (-1722,8 mil.lei), iar subestimările/supraîncasările – (+404,6 mil.lei). Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.13 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Supraestimarea veniturilor aferente anului de gestiune este cauzată de sistarea granturilor externe (-696,1 mil.lei), de neîncasarea mijloacelor de la vînzarea a 2 licenţe (-403,1 mil.lei) şi de neîncasarea în volumele prevăzute a TVA de la mărfurile importate (-387,2 mil.lei), toate acestea, în mare parte, fiind legate de diminuarea semnificativă a importurilor (4500,0 mil.dol.SUA aprobate, 4100,0 mil.dol.SUA precizate, 3986,8 mil.dol.SUA executate).

Analiza efectuată de audit în aspectul celor mai semnificative subestimări/supraîncasări şi al factorilor care au influenţat, conform explicaţiilor MF²⁰, este prezentată în continuare.

Analiza efectuată de audit în aspectul constatării celor mai semnificative supraestimări/neîncasărieste prezentată în continuare.

_____________________________

¹⁹ Analiza efectuată la nivel de capitol, conform structurii aprobate prin Legea bugetului de stat pe anul 2015.

²⁰ Nota explicativă la Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2015; Notele explicative ale principalilor administratori de venituri (IFPS şi SV).

3.3.5. Încasările din amenzi şi sancţiuni administrative au depăşit prevederile anuale

În anul 2015 încasările din amenzi şi sancţiuni administrative au constituit 199,9 mil.lei (109,0%), depăşind prevederile anuale cu 16,5 mil.lei şi fiind în creştere faţă de anul precedent cu 2,2 mil.lei. Din totalul amenzilor şi sancţiunior, cele mai semnificative au fost colectate de: Inspectoratul Naţional de Patrulare (cap.123.02, cap.123.23) – 58,5 mil.lei, inclusiv încălcările constatate cu ajutorul mijloacelor audio-video – 18,0 mil.lei; SFS (cap.123.07, cap.123.20) – 70,3 mil.lei, inclusiv amenzi contravenţionale – 10,5 mil.lei; instanţele judecătoresţi în cauzele administrative şi penale (cap.123.14) – 30,1 mil.lei. Deşi, faţă de anul precedent, încasările menţionate au înregistrat o creştere, ca pondere în veniturile nefiscale, acestea s-au diminuat de la 26,4% în anul 2014 pînă la 13,3% în anul 2015.

3.3.6. Defălcările din profitul net al Î.S. şi dividendele aferente cotei de participare a statului în S.A. s-au realizat la nivelul prevăzut de Legea bugetului de stat pe anul 2015

Încasările de la dividendele aferente cotei de participare a statului în S.A. (121.02) s-au realizat la nivel de 100,0%, constituind 70,7 mil.lei, iar defălcările din profitul net al Î.S. (121.03) - la nivel de 100,8%, constituind 63,2 mil.lei.

Prin derogare de la prevederile pct.1 subpct.3) şi subpct.4) din Hotărîrea Guvernului nr.110 din 23.02.2011²¹, în anul 2015, prin Hotărîrea Guvernului nr.193 din 22.04.2015²², încasările de la dividendele/defalcările din profitul net pentru bunurile nepasibile de privatizare au fost majorate de la 25% pînă la 50%. Urmare acestor modificări, în buget au fost încasate suplimentar 19,7 mil.lei, inclusiv defalcări din profitul net al Î.S.- 18,5 mil.lei, şi plata dividendelor de către S.A. – 1,2 mil.lei.

Totodată, se relevă că, în suma totală a defalcărilor din profitul net (63,2 mil.lei), plăţile în avans constituie 7,1 mil.lei, plăţile ajustate aferente recalculărilor la “plus” pentru perioadele precedente şi curentă – 2,3 mil.lei, plăţile transferate greşit – 2,0 mil.lei, din care la Î.S. “Calea Ferată din Moldova” – 1,9 mil.lei. Restanţele aferente anului 2014 la finele anului 2015 au constituit 1,0 mil.lei.

În totalul încasărilor de la plata dividendelor (70,7 mil.lei), plăţile în avans constituie doar 256,2 mii lei, iar restanţele achitate aferente perioadelor precedente - 55,7 mii lei

Totodată, urmare scutirilor acordate prin pct.1 subpct.5) lit.b)²³, în buget nu au fost încasate 2,7 mil.lei, iar urmare scutirilor acordate prin lit.c) din pct.1 subpct.5) – 0,4 mil.lei, valoarea totală a scutirilor constituind 3,1 mil.lei.

Concomitent, este necesar de revizuit prevederile pct.1 subpct.5) lit.c), în special, referitor la deducerea din plata dividendelor sau defalcărilor din profitul net a subvenţiilor primite de la bugetul de stat, deoarece, conform prevederilor SNC 20 “Contabilitatea subvenţiilor şi publicarea informaţiei aferente asistenţei de stat”, trecerea la venituri a subvenţiilor se face în mărimea cheltuielilor pentru acoperirea cărora acestea au fost acordate. Potrivit prevederilor pct.18 din SNC 20, “subvenţiile de stat se recunosc drept venit al acelor perioade în care sînt efectuate cheltuielile corespunzătoare, pe care subvenţiile urmează a le compensa”, fiind aplicate metoda venitului sau metoda capitalului.

Verificările efectuate de audit referitor la capitalizarea obligatorie a scutirilor acordate la plata dividendelor/defalcărilor din profitul net obţinut în anul 2013 prin majorarea capitalului social, care a constituit 25,2 mil.lei, au relevat că, pe parcursul anilor 2014-2015, din 32 de întreprinderi care au beneficiat de scutiri, doar 28 au majorat capitalul social cu 21,0 mil.lei, din care în anul 2014 – 3,2 mil.lei, şi în anul 2015 – 17,8 mil.lei). Acestă situaţie denotă disciplina scăzută şi lipsa controlului din partea administratorilor întreprinderilor, consiliilor de administraţie ale Î.S. şi reprezenţanţilor statului la adunările generale ale acţionarilor, precum şi a fondatorilor Î.S. referitor la adoptarea deciziilor de majorare a capitalului social cu suma scutirilor acordate. Astfel, 4 beneficiari ai scutirilor acordate (4,2 mil.lei) nu au majorat capitalul social. Conform informaţiilor obţinute de la fondatorii Î.S. şi APP, cauzele nemajorării capitalului social sînt prezentate în tabelul ce urmează.

Urmare consultărilor cu responsabilii de la MF²⁴, în cazul cînd întreprinderile au pierderi cumulate, deşi prevederile HG stipulează expres majorarea capitalului social, regulile generale prevăd că profitul obţinut, în primul rînd, se îndreaptă la acoperirea pierderilor din anii precedenţi, şi apoi se repartizează. Astfel, din 4 întreprinderi care nu au majorat capitalul social, urmare analizei Rapoartelor financiare ale acestora pentru anul 2014, doar S.A. Uzina de tractoare “Tracom” înregistrează pierderi. Astfel, în condiţiile menţionate, 3 întreprinderi nu au majorat cota statului în capitalul social în valoare de 3955,9 mii lei, urmînd a fi întreprinse măsurile respective de către fondatorii şi reprezentanţii statului în aceste Î.S. şi S.A.

___________________________

²⁴ Direcţia reglementare a contabilităţii şi auditului în sectorul corporativ.

²¹ Hotărîrea Guvernului nr.110 din 23.02.2011 “Cu privire la unele aspecte ce ţin de repartizarea profitului net anual al societăţilor pe acţiuni cu cotă de participare a statului şi al întreprinderilor de stat”, care prevede că întreprinderile de stat şi societăţile pe acţiuni vor efectua plata dividendelor şi defalcărilor din profitul net în proporţie nu mai mică de 50 la sută din valoarea totală a acestuia, iar societăţile pe acţiuni incluse în Lista bunurilor nepasibile de privatizare - nu mai mică de 25 la sută.

²² Hotărîrea Guvernului nr.193 din 22.04.2015 cu privire la repartizarea profitului net obţinut în anul 2014 de către societăţile pe acţiuni cu cota de participare a statului şi întreprinderile de stat.

²³ Hotărîrea Guvernului nr.110 din 23.02.2011 “Cu privire la unele aspecte ce ţin de repartizarea profitului net anual al societăţilor pe acţiuni cu cotă de participare a statului şi al întreprinderilor de stat” ministerele şi alte autorităţi administrative centrale nu vor promova decizii cu privire la plata dividendelor/defalcărilor în bugetul de stat, în cazul în care: lit.b)valoarea activelor nete, conform ultimului bilanţ al întreprinderii, este mai mică decît capitalul ei social sau va deveni mai mică în urma plăţii dividendelor/defalcărilor în bugetul de stat;lit.c) profitul net, în totalitate, a fost obţinut în urma casării datoriilor întreprinderii şi/sau din subvenţii de stat. În caz contrar, se va distribui valoarea obţinută din diferenţa profitului net şi valoarea datoriilor casate şi/sau subvenţiilor de stat.

²⁴ Direcţia reglementare a contabilităţii şi auditului în sectorul corporativ.

3.3.7. Nivelul de colectare a veniturilor de către principalii administratori de buget şi al executării lunare şi trimestriale este neuniform

Analiza executării veniturilor de către principalii administratori de venituri denotă că IFPS a îndeplinit prognoza de încasare a veniturilor la bugetul de stat la nivel de 102,8% (10,5 mlrd.lei), iar SV – de 98,8% (15,8 mlrd.lei). Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.14 din Anexa 1 la prezentul Raport de audit.

Din totalul veniturilor bugetului de stat, de către SFS şi SV, în anul 2015, au fost încasate 94,1% (26,4 mlrd.lei), inclusiv 37,6% (10,5 mlrd.lei) de către SFS şi 56,5% (15,8 mlrd.lei) de către SV. Prognoza de venituri a fost supraîndeplinită de către SFS cu 34,0 mil.lei (+0,3%), cele mai semnificative supraîncasări fiind înregistrate la capitolul 111 “Impozit pe venit” (+63,3 mil.lei) şi la capitolul 123 “Amenzi şi sancţiuni administrative” (+15,2 mil.lei), iar la capitolul 115 “Impozite interne pe mărfuri şi servicii” s-a înregistrat o neîncasare de 43,2 mil.lei. SV nu a încasat 197,1 mil.lei (-1,2%), cele mai semnificative neîncasări fiind înregistrate la capitolul 115 “Impozite interne pe mărfuri şi servicii” (-270,3 mil.lei), la capitolul 116 “Impozit asupra comerţului exterior şi asupra operaţiunilor externe” fiind înregistrate supraîncasări de 72,2 mil.lei.

3.3.8. Analiza încasărilor trimestriale

Analiza încasărilor trimestriale ale veniturilor denotă că, la fel ca şi în anii precedenţi, cele mai semnificative încasări se atestă în trimestrul IV, încasările în luna decembrie constituind 10,1% din totalul încasărilor. Încasările în trimestrul IV au depăşit încasările medii lunare cu 547,4 mil.lei (+7,6%), iar încasările în luna decembrie au depăşit încasările medii lunare cu 508,7 mil.lei, sau cu 21,8%. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, încasarea mai sporită a veniturilor în semestrul II este condiţionată de încasarea în această perioadă a veniturilor de la prelucrarea producţiei agricole. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.15 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

3.3.9. Analiza încasărilor lunare

Analiza nivelului de încasare lunară a veniturilor la componenta de bază denotă că, pe parcursul anului 2015, veniturile au fost diminuate faţă de indicatorii aprobaţi iniţial cu 1240,2 mil.lei, cele mai semnificative diminuări înregistrîndu-se în lunile iunie (-250,8 mil.lei), septembrie (-280,5 mil.lei), noiembrie (-464,3 mil.lei) şi decembrie (-179,8 mil.lei). Analiza nivelului de colectare a veniturilor lunare denotă că în lunile ianuarie, februarie, martie, aprilie, iulie şi decembrie nivelul de executare lunară a variat între 100,4% şi 102,3%, iar în lunile mai, iunie, august, septembrie, octombrie şi noiembrie nivelul de colectare a veniturilor a fost mai scăzut decît nivelul prognozat, variind între 89,6% şi 98,1%. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.16 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

3.3.10. Restituirea TVA şi a accizelor, deşi a înregistrat o tendinţă de diminuare faţă de anul precedent, continuă să deţină ponderea semnificativă în totalul veniturilor bugetului de stat

Pe parcursul anului, au fost restituite TVA şi accize în sumă totală de 2289,6 mil.lei, inclusiv TVA – 2068,8 mil.lei, şi accize – 220,8 mil.lei. Din totalul restituirilor, la contul agenţilor economici au fost transferate 321,1 mil.lei (14,0%), celelalte fiind redistribuite între bugetele componente ale BPN în contul datoriilor la alte tipuri de venituri: la bugetul de stat – 1442,3 mil.lei (63,0%), la BUAT – 87,6 mil.lei (3,8%), la CNAM – 70,8 mil.lei (3,1%), la BASS – 367,8 mil.lei (16,1%). Vezi tabelul ce urmează.

Majoritatea veniturilor redistribuite bugetului de stat s-au trecut în contul Drepturilor de export-import achitate în avans (cap.116 par.15). Analiza efectuată de audit privind sinteza restituirilor TVA şi accizelor este prezentată în Tabelul nr.17 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Datele din tabelul respectiv relevă că, în anul 2015, restituirile TVA şi accizelor s-au diminuat faţă de anul precedent cu 341,4 mil.lei (-14,2%) şi, respectiv, cu 38,6 mil.lei (-14,9%). În comparaţie cu anul trecut, s-a diminuat şi ponderea restituirilor TVA şi accizelor în totalul veniturilor - de la 8,7% pînă la 7,4% şi, respectiv, de la 0,9% pînă la 0,8%, ponderea restituirilor totale, de asemenea, diminuîndu-se de la 9,6% pînă la 8,2%.

Totodată, s-a diminuat ponderea TVA restituită în totalul TVA încasată - de la 15,8% pînă la 13,1%, şi a accizelor - de la 7,0% pînă la 5,4%. Pe parcursul ultimilor 3 ani, ritmul restituirilor TVA a fost în creştere în anii 2013-2014 şi în diminuare în anul 2015. Ritmul restituirilor accizelor a crescut în anul 2013 şi s-a diminuat în anii 2014-2015.

Din totalul restituirilor accizelor (220,8 mil.lei), de cele mai semnificative restituiri, ca şi în anii precedenţi, au beneficiat 2 agenţi economici²⁵, ponderea restituirilor de accize ale cărora a constituit 206,4 mil.lei, sau 93,5% din totalul restituirilor accizelor.

Totodată, verificările auditului au relevat că, urmare aplicării prevederilor art.101¹ alin.(4) din Codul fiscal²⁶, care prevede că “restituirea TVA se efectuează în contul stingerii datoriilor agenţilor economici (sau a creditorilor lor), iar în caz contrar, la cererea agentului economic, în contul viitoarelor obligaţiuni ale acestora faţă de BPN sau la contul bancar al agentului economic”, în anul 2015, din totalul restituirilor TVA (2068,8 mil.lei) au fost stinse obigaţiuni faţă de BPN ale agenţilor economici terţi (creditorilor) în valoare totală de 681,7 mil.lei, ce constituie 33% din totalul restituirilor TVA. Deşi aplicarea prevederilor menţionate, în condiţiile în care s-a executat BPN (insuficienţa resurselor financiare), a fost benefică, mijloacele respective au rămas la dispoziţia BPN. Cu toate acestea, aplicarea procedurii de stingere a obligaţiunilor faţă de BPN ale persoanelor terţe cade sub interdicţiile impuse de Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.62 din 23.11.1999²⁷, prin care au fost declarate neconstituţionale prevederile Regulamentului cu privire la modul de efectuare a compensărilor reciproce în procesul de executare a bugetului de stat, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.318 din 21.04.1999²⁸.

Totodată, sesizînd această situaţie, pentru a evita cazurile de compensare a obligaţiunilor fiscale faţă de BPN ale agenţilor economici terţi şi a pune în condiţii egale agenţii economici care aşteaptă restituirea TVA în contul său bancar şi pe cei care obţin restituirea prin cesiune, MF a elaborat un proiect de Lege privind modificarea prevederilor art.101 alin.(8), art.101¹ alin.(4) şi art.101³ alin.(2) din Codul fiscal²⁹ , prin care s-a propus excluderea prevederilor aferente achitării din contul restituirilor TVA a obligaţiunilor agenţilor economici terţi (creditorilor). Reieşind din faptul că, la data de 29.10.2015, Parlamentul a exprimat votul de neîncredere Guvernului şi pînă la finele anului bugetar a activat Guvernul în exerciţiu (demisionar), atribuţiile căruia în aprobarea noilor iniţiative legislative au fost limitate³⁰, la 25.11.2015, MF a luat decizia de a include prevederile din proiectul de lege menţionat în Politica bugetar-fiscală pentru anul 2016.

_________________________

²⁵ “Reniessance Perfect” SRL – 128,8 mil.lei (58,3% din totalul restituirilor TVA) şi SRL “Lukoil – Moldova” – 77,6 mil.lei (35,1% din totalul restituirilor TVA).

²⁶ Codul fiscal, aprobat prin Legea nr.1163-XIII din 24.04.1997.

²⁷ Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.62 din 23.11.1999 “Despre controlul constituţionalităţii Hotărîrilor Guvernului nr.318 din 21.04.1999, nr.530 din 10.06.1999, nr.616 din 01.07.1999 şi nr.825 din 03.09.1999.

²⁸ Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova nr.318 din 21 aprilie 1999 “Despre aprobarea Regulamentului cu privire la modul de efectuare a compensărilor reciproce în procesul executării bugetului de stat” a fost abrogată prin Hotărîrea Guvernuui nr.232 din 10.03.2000.

²⁹ Proiectul de Lege menţionat a fost avizat de părţile implicate conform procedurii stabilite de legislaţie.

³⁰ Pct.24 din Hotărîrea Curţii Constituţionale nr.7 din 18.05.2013 “Pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.64-XII din 31 mai 1990 cu privire la Guvern, în redacţia Legilor nr.107 şi nr.110 din 3 mai 2013, şi a Decretelor Preşedintelui Republicii Moldova nr.634-VII şi nr.635-VII din 16 mai 2013 şi a Hotărîrii Guvernului nr.295 din 16 mai 2013(Sesizarea nr.16a/2013) care stipulează că “Guvernul, limitat exclusiv la îndeplinirea funcţiilor de administrare a treburilor publice, emite numai acte cu caracter general obligatoriu necesare pentru conducerea generală a administraţiei publice”.

3.3.11. Veniturile la alte componente ale bugetului de stat s-au realizat sub nivelul prognozat

Examinările auditului şi analiza datelor raportate atestă următoarele:

• Veniturile la componenta mijloace speciale s-au realizat la nivelul de 94,1% (784,6 mil.lei), sau cu 13,5 mil.lei mai puţin decît în anul precedent, în anul 2015 diminuarea fiind legată de micşorarea încasărilor la cat.3 “Granturi, sponsorizări/ filantropie şi donaţii”. Ca şi în anii precedenţi, ponderea majoră în totalul veniturilor din mijloace speciale revine serviciilor prestate contra plată (cat.1) – 549,6 mil.lei (70,0%), fiind urmate de veniturile din chiria/arenda bunurilor proprietate publică (cat.2) – 122,3 mil.lei (15,6%). Sinteza executării veniturilor din mijloace speciale în anii 2012-2015 este prezentată în Tabelul nr.18 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

• În cadrul componentei fonduri speciale sînt gestionate 5 fonduri speciale, încasările la care în anul 2015 au însumat 373,7 mil.lei (91,6%), sau cu 100,4 mil.lei mai puţin faţă de încasările din anul precedent. Doar la 2 fonduri (“Fondul republican de susţinere socială a populaţiei” şi “Fondurile ecologice locale”) încasările au depaşit nivelul prevăzut, constituind, respectiv, 110,3% şi 100,3%, iar la celelalte 3 fonduri speciale (“Fondul ecologic naţional”, “Fondul viei şi vinului” şi “Fondul special pentru manuale”) veniturile s-au realizat sub nivelul prognozat, constituind 83,2%, 35,3% şi, respectiv, 90,0%. Analiza efectuată de audit relevă că, în afara “Fondurilor ecologice locale”, care înregistrează o creştere continuă pe parcursul anilor 2012-2015 (de la 10,9 mil.lei în anul 2012 pînă la 17,2 mil.lei (+57,8% faţă de anul 2012)), celelalte fonduri speciale au înregistrat o dinamică neuniformă. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.19 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

• Veniturile aferente proiectelor finanţate din surse externe au fost realizate la nivelul de 85,7%, sau în sumă de 1752,8 mil.lei, veniturile neîncasate constituind 292,9 mil.lei. Din suma totală a veniturilor aferente proiectelor finanţate din surse externe, granturilor externe le revine 1712,2 mil.lei (97,6%), încasarea granturilor externe sub nivelul prognozat fiind condiţionată de tergiversarea executării lucrărilor/activităţilor prevăzute în proiectele respective. Cele mai importante granturi externe au fost acordate de Guvernul SUA - 1334,8 mil.lei, Comisia Europeană – 125,6 mil.lei, Banca Mondială – 91,1 mil.lei, Fondul Internaţional pentru Dezvoltare Internaţională – 35,7 mil.lei, BERD – 23,3 mil.lei, Guvernul României – 22,9 mil.lei. Cele mai semnificative nedebursări se atestă la granturile acordate de Comisia Europeană – (-194,8 mil.lei) şi de Guvernul SUA – (-91,9 mil.lei).

Principalele direcţii de destinaţie a surselor externe debursate în anul 2015 sînt prezentate în Tabelul nr.20 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

În anul 2015, de cele mai semnificative debursări de surse externe au beneficiat “Agricultura, gospodăria silvică, gospodăria piscicolă şi gospodăria apelor” (1678,0 mil.lei/42,5%), “Transporturile, gospodăria drumurilor, comunicaţiile şi informatica” (843,2 mil.lei /21,3%) şi “Ocrotirea sănătăţii” (625,7 mil.lei/15,8%).

3.3.12. Rezultatele controalelor fiscale şi măsurilor de combatere a evaziunilor fiscale

Deşi, în comparaţie cu anul precedent, numărul controalelor fiscale a scăzut cu 5,7% (-3464 controale fiscale), în anul 2015 fiind efectuate 56 936 de controale fiscale, numărul încălcărilor legislaţiei fiscale s-a majorat cu 9% (+2,6 mii controale fiscale).

• Rezultativitatea controalelor fiscale a crescut, faţă de anul precedent, cu 7,6%, fiind calculate suplimentar 1,5 mlrd.lei, sau cu 269,0 mil.lei mai mult faţă de anul precedent. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.21 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

• Urmare efectuării de către SV a controalelor ulterioare, au fost verificaţi 244 agenţi economici şi calculate suplimentar la bugetul de stat 35,1 mil.lei. Deşi în anul 2015 rezultativitatea controalelor a crescut, faţă de anul 2014, cu 9,9 p.p., constituind 67,6%, valoarea sumelor calculate faţă de bugetul de stat suplimentar a scăzut cu 8,5 mil.lei. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.22 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Pe parcursul a 4 ani, numărul controalelor ulterioare a scăzut, atingînd în anul 2015 cel mai jos nivel. Rezultativitatea controalelor ulterioare a înregistrat o tendinţă neuniformă, cel mai scăzut nivel fiind înregistrat în anul 2014 (57,7%), iar cel mai înalt nivel - în anul 2013 (79,5%). Totodată, sumele calculate suplimentar în anii 2013-2015 au înregistrat o descreştere de la 162,5 mil.lei în anul 2013 pînă la 35,1 mil.lei în anul 2015, sau cel mai scăzut nivel din ultimii ani.

Totodată, sumele calculate suplimentar de la controalele ulterioare încă nu înseamnă că vor fi încasate integral în bugetul de stat. Conform prevederilor art.202⁴ lit.d) din Codul vamal, acestea devin plăţi faţă de bugetul de stat doar în cazul în care agentul economic supus controlului ulterior nu şi-a utilizat dreptul de a contesta “în modul stabilit de legislaţie, deciziile, acţiunile sau inacţiunile organelor vamale şi ale colaboratorilor vamali”, iar instanţa de judecată nu s-a expus pozitiv asupra deciziei organului vamal. În cazul cînd instanţa de judecată nu admite sumele calculte de SV, acestea sînt anulate.

3.3.13. Ca şi în anii precedenţi, facilităţile fiscale şi vamale au înregistrat o creştere faţă de anul pre-cedent, influenţînd semnificativ încasările la BPN

În anul 2015, conform datelor MF, volumul facilităţilor fiscale şi vamale a constituit 7,9 mlrd.lei, înregistrînd o creştere faţă de anul 2014 cu 2,4 mlrd.lei, sau cu 43,9%, iar ca pondere în totalul veniturilor BPN – 18,4%, sau cu 5,5 p.p. mai mult faţă de anul precedent.

Prezintă îngrijorare ritmul de creştere a facilităţilor acordate, acestea înregistrînd o creştere cu 53,2% în anul 2014, faţă de anul 2013 (+1,9 mlrd.lei). În condiţiile creşterii sporite şi rapide a facilităţilor fiscale şi vamale, sînt afectate veniturile bugetului public naţional, înregistrîndu-se în ultimii 2 ani o insuficienţă de resurse necesare pentru satisfacerea necesităţilor tuturor nivelurilor de buget. (Vezi tabelul ce urmează).

Auditul atestă că suma de 465,3 mil.lei, care reprezintă obligaţiunile statului faţă de agenţii economici pentru TVA şi accize, nu a fost reflectată de MF în conturile extrabilanţiere, care, conform regulilor MF, reflectă obligaţiunile statului.Totodată, se menţionează că la finele anului 2015, din lipsa/insuficienţa resurselor financiare, Trezoreria de Stat a restituit IFPS ordinele de plată neexecutate aferente restituirii TVA şi accizelor în valoare totală de 188,3 mil.lei.

În comparaţie cu anul 2012, facilităţile fiscale au crescut de circa 2,4 ori (de la 3,2 mlrd.lei în anul 2012 pînă la 7,9 mlrd.lei în anul 2015).

Ponderea în PIB a facilităţilor fiscale şi vamale, de asemenea, este în creştere cu 1,5 p.p. faţă de anul precedent, în anul 2015 constituind 6,4%. În anul 2015 se atestă creşterea semnificativă, faţă de anul precedent, a facilităţilor la TVA – (+869,5 mil.lei/+38,7%), la accize (+255,7 mil.lei/+87,7%) şi la taxele vamale (+769,4 mil.lei/+56,2%). Luînd în consideraţie situaţia BPN, în special austeritatea bugetului de stat, precum şi faptul că încasările la cele 3 tipuri de venituri menţionate mai sus prezintă o pondere semnificativă în veniturile BPN şi bugetului de stat, fiind principalele surse de formare a veniturilor fiscale, ar fi oportună revizuirea categoriilor de beneficiari ai scutirilor acordate, pentru a spori încasările la BPN şi bugetul de stat. Astfel, ca pondere în totalul veniturilor BPN, facilităţile acordate în anul 2015 au înregistrat cel mai înalt indicator (18,4%), fiind în creştere faţă de anul 2012 cu 8,7 p.p., sau de circa 1,9 ori.

Deşi facilităţile fiscale şi vamale înregistrează o creştere continuă, ponderea în total a facilităţilor fiscale şi vamale acordate la TVA şi accize a atins cel mai scăzut nivel în ultimii 4 ani (69,8%), diminuîndu-se faţă de anul precedent cu 0,4 p.p.

În condiţiile de insuficienţă a resurselor pentru necesităţile curente şi cele pentru deservirea datoriilor de stat externă şi internă, creşterea continuă a volumului facilităţilor fiscale şi vamale acordate duce la neîncasări semificative la bugetul de stat ale unor venituri, fiind necesară sporirea prudenţei în acordarea facilităţilor fiscale şi vamale, îndeosebi, în condiţiile poverii bugetare, rezultată din creşterea datoriei de stat interne. Reieşind din condiţiile create, auditul reiterează faptul privind oportunitatea revizuirii de către Guvern a politicilor de acordare a facilităţilor fiscale şi vamale, inclusiv cu stabilirea unor obiective de performanţă pentru acordarea acestor facilităţi, ceea ce ar diminua riscurile şi impactul ulterior asupra bugetelor pentru anii următori.

3.3.14. Deşi restanţele de plată a obligaţiunilor contribuabililor făţă de BPN s-au diminuat faţă de anul precedent, ele continuă să rămînă semnificative

Restanţele de plată a obligaţiunilor contribuabililor făţă de BPN la finele anului 2015 au constituit 2169,9 mil.lei (plăţi de bază, penalităţi, sancţiuni), fiind în diminuare faţă de anul precedent cu 736,0 mil.lei, sau cu 25,5%.

Cele mai semnificative diminuări ale restanţelor la plata obligaţiunilor faţă de BPN se înregistrează la BASS – cu (-55,5%), urmate de BUAT – cu (-21,9%), şi bugetul de stat – cu (- 8,1%), iar restanţele faţă de FAOAM au înregistrat o creştere de 19,6%. În totalul restanţelor faţă de BPN, restanţele administrate de SFS constituie 1862,7 mil.lei, iar cele administrate de SV – 307,2 mil.lei. Urmare activităţilor SFS şi SV, restanţele faţă de BPN administrate de acestea s-au diminuat, respectiv, cu 707,1 mil.lei (-27,5%) şi cu 28,9 mil.lei (-8,6%). Ca pondere în totalul veniturilor BPN, restanţele au constituit 5,0%, diminuîndu-se faţă de anul precedent cu 1,8 p.p. (în anul 2014 – 6,8%).

Totodată, auditul relevă că, deşi restanţele faţă de bugetul de stat administrate de SFS s-au diminuat cu 98,9 mil.lei, la 16 IFST se atestă creşterea restanţelor cu 28,1 mil.lei (IFST: Anenii Noi – cu 7,6 mil.lei, Călăraşi – cu 2,5 mil.lei, Căuşeni – cu 1,2 mil.lei, Cimişlia – cu 0,5 mil.lei, Edineţ – cu 0,9 mil.lei, Făleşti – cu 2,5 mil.lei, Hînceşti – cu 1,6 mil.lei, Leova – cu 1,8 mil.lei, Nisporeni – cu 1,3 mil.lei, Orhei – cu 0,6 mil.lei, Rezina – cu 1,1mil.lei, Rîşcani – cu 0,2 mil.lei, Străşeni- cu 3,8 mil.lei, Ştefan-Vodă – cu 0,1 mil.lei, Teleneşti – cu 0,9 mil.lei, Ungheni – cu 1,5 mil.lei).

3.3.15. Deşi restanţele la plata obligaţiunilor contribuabililor faţă de bugetul de stat au înregistrat o diminuare faţă de anul precedent, menţinerea acestora la un nivel semnificativ duce la neasigurarea bugetului de stat cu resurse disponibile

La finele anului 2015, restanţele la plata obligaţiunilor contribuabililor faţă de bugetul de stat (plăţi de bază, amenzi, penalităţi) au constituit 1436,7 mil.lei, inclusiv administrate de SFS – 1129,5 mil.lei (78,6%), şi de SV – 307,2 mil.lei (21,4%). Faţă de anul precedent, restanţele s-au diminuat cu 126,2 mil.lei, sau cu 8,1%, din care administrate de SFS – cu 97,3 mil.lei (-7,9%), şi administrare de SV – cu 28,9 mil.lei (-8,6%).

În totalul neplăţilor faţă de bugetul de stat, restanţele de bază constituie 742,6 mil.lei (51,7%), amenzie – 389,2 mil.lei (27,1%), şi penalităţile – 304,9 mil.lei (21,2%).

• Deşi, din totalul veniturilor (28,0 mlrd.lei), veniturile administrate de SV constituie 15,8 mlrd.lei (56,4%), iar de către SFS – 10,5 mlrd.lei (37,5%), restanţele faţă de bugetul de stat au înregistrat o situaţie inversă. Astfel, restanţele administrate de SFS au constituit 1,1 mlrd.lei, sau 10,5% din încasările SFS pe anul 2015, iar neplăţile administrate de SV la finele anului au constituit 0,3 mlrd.lei, sau 1,9% din veniturile încasate de SV în anul 2015. Analiza efectuată de audit este prezentată în Diagramele nr.11 şi nr.12 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Datele analizate denotă că, deşi, faţă de anul precedent, SFS şi SV au înregistrat diminuarea restanţelor, totuşi, ambii administratori de venituri se confruntă cu dificultăţi la colectarea neplăţilor. Astfel, în totalul neplăţilor faţă de bugetul de stat administrate de SFS, 44,1% (498,4 mil.lei) constituie neplăţile curente aferente anului 2015, iar 55,9%, sau 631,1 mil.lei, reprezintă neplăţile din anii precedenţi.

În totalul restanţelor administrate de SV (307,2 mil.lei) sînt incluse şi restanţele cu termenul de prescripţie expirat (mai mare de 6 ani) în valoare de 50,0 mil.lei (16,3%). Totodată, în totalul neplăţilor administrate de SV, suma de 212,2 mil.lei, sau 69,1%, reprezintă plăţile calculate suplimentar în baza deciziilor regularizatoare (inclusiv penalităţi), întocmite în urma controalelor ulterioare. Pe parcursul anului 2015, SV a anulat 6,3 mil.lei, ca urmare a survenirii termenului de prescripţie (6 ani)³¹, şi a încheiat contracte privind prelungirea termenului de plată a TVA (eşalonarea plăţilor) în sumă de 0,9 mil.lei.

__________________________

³¹ Regulamentul privind stingerea obligaţiei vamale şi/sau a sumelor plătite în plus al căror termen de prescripţie a expirat, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1000 din 28.12.2012.

3.3.16. Ca şi în anii precedenţi, eficacitatea colectării neplăţilor faţă de bugetul de stat rămîne limitată

Menţinerea la un nivel semnificativ a restanţelor faţă de bugetul de stat a influenţat nivelul încasărilor la buget, ceea ce a limitat finanţarea activităţilor prevăzute în buget, fiind restituite ordine de plată neexecutate din lipsa/insuficienţa resurselor bugetare în valoare totală de 850,4 mil.lei, şi, ca urmare, a dus la creşterea datoriilor faţă de furnizorii de lucrări şi servicii.

Verificările auditului denotă că, din totalul neplăţilor aferente bugetului de stat, formate la începutul anului 2015 (1562,9 mil.lei), au fost încasate 637,1 mil.lei, sau 40,8%. În comparaţie cu anul precedent, nivelul de încasare a neplăţilor faţă de bugetul de stat a sporit cu 13,3 p.p. (în anul 2014 – 27,5%). Sporirea încasărilor la bugetul de stat a restanţelor la plata veniturilor se atestă şi la SFS (+15,8 p.p.), şi la SV (+4,3p.p.).

Deşi, ca pondere în totalul veniturilor încasate, neplăţile faţă de bugetul de stat au constituit 5,1%³², diminuîndu-se faţă de anul precedent cu 0,5 p.p. (în anul 2014 – 5,6%³³), nivelul realizat în 2015 a depăşit nivelul tolerabil stabilit de PEFA³⁴ (2%) cu peste 2,5 ori, menţinîndu-se la un nivel semnificativ.

Conform explicaţiilor principalilor administratori de venituri (SFS şi SV), principalii factori care au influenţat menţinerea restanţelor faţă de BPN la un nivel semnificativ au fost:

• calcularea sumelor în rezultatul controalelor fiscale şi vamale, inclusiv prin metode indirecte, care deseori sînt contestate;

• neachitarea în termen a obligaţiei fiscale din cauza situaţiei economice precare la entităţile economice, precum şi eschivarea de la plată;

• o bună parte din agenţii economici care admit restanţe nu dispun de patrimoniu (sau acesta este gajat instituțiilor financiare), au activitate stopată, sau sînt urmărite de alţi creditori prin intermediul executorilor judecătoreşti.

Întru stingerea obligaţiunilor fiscale ale contribuabililor restanţieri, SFS, prin aplicarea procedurilor de executare silită prevăzute de Codul fiscal, a încasat la BPN 879,2 mil.lei³⁵, inclusiv: 710,1 mil.lei - prin încasare din conturile bancare ale restanţierilor şi debitorilor acestora; 83,4 mil.lei – prin ridicarea mijloacelor băneşti din casieriile agenţilor economici restanţieri; 82,5 mil.lei – achitate benevol de restanţieri drept aplicare a sechestrelor pe bunurile deţinute; 3,2 mil.lei – încasate în urma comercializării bunurilor sechestrate.

Începînd cu anul 2015, pentru prima dată, SV a emis 97 de decizii cu privire la executarea silită a obligaţiei vamale, în valoare de 84,5 mil. lei, fiind încasate mijloace în sumă de 17,1 mil.lei.

_____________________________

³² Calculul:1436,7 mil.lei/28054,6 mil.lei=5,1%.

³³ Calculul: 1562,9 mil.lei/27717,7 mil.lei=5,6%.

³⁴ PEFA PI 15 “Eficacitatea colectării impozitelor” – volumul restanţelor în totalul veniturilor (<2%).

³⁵ Inclusiv la bugetul de stat – 348,7 mil.lei.

3.3.17. Impactul politicii bugetar-fiscale în anii 2013-2015

Conform cadrului legislativ³⁶, politica bugetar-fiscală reprezintă un set de măsuri legate de formarea, administrarea şi utilizarea resurselor bugetare pentru realizarea priorităţilor de politici economice şi sociale şi stă la baza estimării cadrului general de resurse ale BPN.

Verificările auditilui privind realizarea politicilor bugetar-fiscale aprobate pentru bugetele pe anii 2013-2015 şi raportarea impactului acestora relevă unele carenţe şi necesitatea de îmbunătăţire a cadrului metodologic privind prognozarea şi raportarea impactului măsurilor incluse în politicile bugetar-fiscale aferente anilor bugetari respectivi. Astfel, deşi cadrul metodologic intern³⁷ cuprinde prevederi generale de elaborare a CBTM, auditul atestă lipsa procedurilor scrise/descrise privind prognozarea, evaluarea şi raportarea impactului măsurilor de politică bugetar-fiscală, fiind necesare unele completări.

În cadrul verificărilor efectuate, s-a identificat că măsurile raportate³⁸ nu corespund celor incluse în politica bugetar-fiscală aferentă anului bugetar fiscal respectiv, precum şi că nu toate dintre acestea, deşi ţin de încasările la buget, au fost cuantificate, ceea ce face imposibilă evaluarea impactului măsurilor aprobate. La evaluarea impactului politicilor bugetar-fiscale, MF se axează doar pe măsurile care pot fi cuantificate. Situaţia privind impactul politicilor bugetar-fiscale realizate în anii 2013-2015 este prezentată în tabelul ce urmează.

Datele din tabel relevă că numărul măsurilor de politică bugetar-fiscală incluse în CBTM diferă de numărul raportat, la raportare fiind incluse şi măsurile aprobate pe parcursul anului bugetar. Totodată, spre deosebire de anul 2013, cînd toate măsurile bugetar-fiscale aprobate au fost cuantificate şi, respectiv, raportate, în anii 2014 şi 2015, în politica bugetar-fiscală au fost incluse măsuri care nu au fost cuantificate nici la aprobare, nici la raportare. Această situaţie a dus la imposibilitatea evaluării impactului asupra încasărilor în BPN la măsurile respective, precum şi a eficienţei acestor politici (stimularea business-ului). Totodată, se atestă că în măsurile de politică bugetar-fiscală sînt incluse şi măsuri nefinanciare, al căror impact nu poate fi cuantificat (spre exemplu, măsura nr.15 din politica bugetar-fiscală pe anul 2014 “Reglementarea conceptelor de proceduri simplificate şi a culoarelor de control vamal”, sau măsura nr.19 din politica bugetar-fiscală pe anul 2015 “Armonizarea în continuare a calendarului stabilit în Acordul de Asociere dintre UE şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele sale membre, pe de o parte, şi RM, pe de altă parte, a actelor legislative din domeniul fiscal şi vamal cu cele ale UE”). Totodată, unele măsuri nu sînt valorificate (spre exemplu, măsura nr.6 din politica bugetar-fiscală pe anul 2015 “Revizuirea cheltuielilor permise spre deducere în scopurile fiscale, inclusiv prin revederea sistemului de deduceri în scopuri fiscale a reziduurilor, deşeurilor şi perisabilităţii naturale”, sau măsura nr.3 din anul 2015 “Acordarea pe o perioadă nedeterminată a facilităţii fiscale privind scutirea pe veniturile obţinute din dobînzi aferente VMS pentru persoanele fizice şi juridice”). În opinia auditului, nevalorificarea măsurilor care au impact financiar asupra încasărilor la BPN se datorează lipsei de rapoarte separate sau informaţii la raportul financiar ale agenţilor economici privind scutirile acordate şi impozitele necalculate urmare a scutirilor acordate, ceea ce ar face posibilă cuantificarea măsurilor. Totodată, în cazul acordării scutirilor, indiferent sub ce formă (taxe reduse, deduceri etc.), MF ar trebui sa deţină informaţii referitor la volumul bazei impozabile pentru cel puţin 3 ani precedenţi şi al încasărilor pentru perioadele precedente. Spre exemplu, urmare scutirii la veniturile obţinute din dobînzile aferente VMS pentru persoanele fizice şi juridice, bugetul de stat, reieşind din suma dobînzilor achitate în anul 2015 pentru VMS (793,6 mil.lei) şi din cota aplicată pentru dobînzile la VMS pînă la introducerea scutirii (15%)³⁹, la bugetul de stat nu s-au încasat circa 119,0 mil.lei.

În condiţiile achitării, în anul 2015, a ratelor dobînzii ridicate la VMS, precum şi reieşind din prevederile anuale aferente achitării serviciului datoriei de stat interne (aprobat - 863,7 mil.lei), care au crescut semnificativ faţă de anul precedent (+486,1 mil.lei), deja urma să fie sesizat că veniturile obţinute de deţinătorii VMS vor creşte şi, respectiv, veniturile la buget vor creşte. Astfel, în situaţia creşterii cheltuielilor pentru serviciul datoriei de stat interne, MF a acordat deţinătorilor de VMS o scutire estimativă de circa (-129,6 mil.lei)⁴⁰, care urma a fi inclusă ca impact scontat asupra bugetului de stat.

Totodată, auditul atestă că, la raportarea impactului politicilor bugetar-fiscale, MF nu divizează măsurile aprobate în politica bugetar-fiscală la elaborarea şi aprobarea bugetului de cele care apar pe parcursul anului, precum şi nu compară impactul estimat cu cel realizat, pentru a evalua eficienţa politicilor aplicate pe parcursul anului bugetar-fiscal.

Datele prezentate în tabel atestă că în anul 2013 impactul măsurilor cuantificabile a fost mai mic cu 57,9 mil.lei decît cel estimat, iar urmare introducerii pe parcursul anului a măsurilor noi de politică bugetar-fiscală (+414,5 mil.lei), dintre care “Indexarea cotelor pentru combustibil la coeficientul de creştere a PIB nominal prognozat pentru anul 2013 faţă de anul 2012 (+175,4 mil.lei) şi “Majorarea cotelor accizelor pentru autoturismele cu termenul de exploatare mai mare de 7 ani cu 5% pentru fiecare an de exploatare, ce depăşeşte 7 ani, concomitent cu extinderea cotelor suplimentare ale accizului pentru autoturismele cu termenul de exploatare între 7 şi 10 ani” (+194,9 mil.lei), impactul total fiind raportat ca pozitiv (+356,6 mil.lei).

Obţinerea impactului negativ în anul 2014 în urma aplicării măsurilor de politică bugetar-fiscală aprobată faţă de măsurile realizate (-1254,9 mil.lei) se datorează, în mare parte, “Reintroducerii cotei reduse a TVA de 8% pentru producţia agricolă primară produsă şi/sau livrată pe teritoriul RM şi zahărul din sfeclă de zahăr produs, importat şi/sau livrat pe teritoriul RM” (-1074,2 mil.lei), ce constituie 86,6% din totalul măsurilor cuantificate. Referitor la impactul politicilor bugetar-fiscale, se atestă că, din totalul măsurilor bugetar-fiscale valorificate la aprobarea bugetului, 4 măsuri, deşi au fost valorificate (măsura nr.1 (-90,4 mil.lei)⁴¹, măsura nr.4 (+20,1 mil.lei)⁴², măsura nr.5 (+7,2 mil.lei)⁴³, măsura nr.18 (-283,5 mil.lei)⁴⁴), la raportarea impactului, nu au fost evaluate, deşi în Nota explicativă a SV se indică că impactul acordului de aderare la UE a fost negativ (-759,0 mil.lei), sau cu 455,5 mil.lei mai mult decît s-a estimat (de peste 2,7 ori). De asemenea, se atestă că măsura nr.1 “Menţinerea sistemului progresiv de impozitare a veniturilor persoanelor fizice, concomitent cu majorarea tranşelor de venit impozabil, scutirii anuale personale, scutirii anuale personale majore şi a scutirii anuale pentru persoanele întreţinute la rata inflaţiei prognozată pentru 2015-2017” (-90,4 mil.lei), precum şi alte măsuri necuantificate nu au fost raportate. Totodată, măsura nr.8 “Extinderea mecanismului de restituire a TVA la investiţii (cheltuieli) capitale în clădiri cu destinaţie de producere”, de asemenea, nu a fost evaluată. În anul 2015, au fost introduse 4 măsuri suplimentare, dintre care una cuantificată (măsura “Menţinerea şi revederea facilităţii fiscale privind cota redusă a TVA de 8% pentru producţia agricolă primară, prin aplicarea acesteia faţă de producţia din zootehnie în formă naturală şi masă vie destinate reproducerii, fitotehnie şi horticultură în formă naturală”), impactul căreia a fost estimat ca pozitiv (+863,6 mil.lei). Impactul politicii bugetar-fiscale realizat în anul 2015, raportat de MF, a constituit (+1719,5 mil.lei). Totodată, excluzînd impactul neinclus de la aderarea la UE (-759,0 mil.lei), precum şi scutirea de plata impozitului pe veniturile din dobînzile la VMS obţinite sub formă de venit (-119,0 mil.lei), impactul realizat ar constitui (+841,5 mil.lei), din care (+863,6 mil.lei) - din contul măsurilor adiţionale, şi (-22,0 mil.lei) - impactul politicii bugetar-fiscale aprobate iniţial.

Nedivizarea măsurilor politicii bugetar-fiscale în impactul acesteia la nivelul măsurilor aprobate, cu divizarea impactului măsurilor suplimentare, modifică imaginea situaţiei reale privind impactul politicii bugetar-fiscale. De asemenea, reieşind din constatările auditului, se cere divizarea măsurilor în cuantificabile şi necuantificabile, fără impact financiar, care ţin de modificarea/ajustarea cadrului regulator.

Situaţiile constatate (nevalorificarea măsurilor care au impact financiar, sau neevaluarea la raportare a celor care au fost valorificate la aprobarea politicilor bugetar-ficale) sînt consecinţele lipsei procedurilor interne scrise referitor la procesul de estimare a costurilor măsurilor de politică bugetar-fiscală prognozate, care ar include descrierea la nivel de măsură a calculelor utilizate la estimarea costurilor, ceea ce ar spori atît exactitatea, cît şi imaginea reală a evaluării impactului politicilor bugetar-fisacale.

_____________________________

³⁶ Art.3 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07. 2014.

³⁷ Setul metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului, aprobat prin Ordinul ministrului finanţelor nr.191 din 31.12.2014.

³⁸ Nota explicativă la Raportul privind executarea bugetului de stat pe anii 2013-2015.

³⁹ Art.90¹ alin.(3¹) din Codul fiscal.

⁴⁰ 863,7 mil.lei (x) 15%=129,6 mil.lei.

⁴¹ Măsura nr.1 “Menţinerea sistemului progresiv de impozitare a veniturilor persoanelor fizice, concomitent cu majorarea tranşelor de venit impozabil, scutirii anuale personale, scutirii anuale personale majore şi a scutirii anuale pentru persoanele întreţinute la rata inflaţiei prognozată pentru 2015 – 2017”.

⁴² Măsura nr.4 “Anularea facilităţilor fiscale acordate persoanelor juridice pentru veniturile obţinute din dobînzile de la depozitele bancare depuse pe un termen ce depăşeşte 3 ani şi valorile mobiliare corporative sub formă de obligaţiuni emise pe un termen ce depăşeşte 3 ani”.

⁴³ Măsura nr.5 “Anularea scutirii de impozitul pe veniturile obţinute din creditele şi împrumuturile acordate pe un termen de peste 3 ani şi în proporţie de 50% – pe venitul obţinut din creditele acordate pe un termen de la 2 la 3 ani de către băncile comerciale şi organizaţiile de microfinanţare”.

⁴⁴ Măsura nr.18 “Stabilirea taxei pentru efectuarea procedurilor vamale în sumă fixă pentru unele servicii specifice activităţii vamale în conformitate cu Acordul de Asociere dintre Uniunea Europeană şi Comunitatea Europeană a Energiei Atomice şi statele sale membre, pe de o parte, şi Republica Moldova, pe de altă parte, alte programe şi strategii naţionale”.

3.4. Partea de cheltuieli s-a realizat sub nivelul prognozat

3.4.1. Executarea per ansamblu a cheltuielilor bugetului de stat s-a realizat sub nivelul prognozat

Conform datelor raportate de MF şi verificărilor auditului, partea de cheltuieli s-a realizat la nivelul de 91,0%, sau în sumă de 30101,1 mil.lei, soldul alocaţiilor neutilizate la finele anului 2015 constituind 2961,6 mil.lei. În comparaţie cu anul precedent, cheltuielile au crescut cu 753,2 mil.lei, sau cu 2,6% (în anul 2014 – 29347,9 mil.lei). Executarea cheltuielilor pe componentele bugetului de stat, în dinamica anilor 2012-2015, este prezentată în Diagrama nr.13 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Spre deosebire de anii precedenţi, în anul 2015 se atestă încetinirea ritmului de creştere a cheltuielilor la componenta de bază. Astfel, ritmul de creştere a cheltuielilor la componenta de bază în anul 2013 faţă de anul 2012 constituie (+10,7%), în anul 2014 faţă de anul 2013 – (+20,5%), iar în anul 2015 faţă de anul 2014 – (+1,8%).

Analiza alocaţiilor nevalorificate la finele anului 2015 denotă că acestea au crescut, faţă de anul 2014, cu 1328,4 mil.lei (+81,3%), constituind 2961,6 mil.lei, sau 9,0% din totalul cheltuielilor prevăzute. Nevalorificarea alocaţiilor este cauzată de neîncasarea veniturilor la nivelul prognozat (-1318,2 mil.lei), inclusiv a granturilor externe în valoare totală de 695,7 mil.lei, din care 391,4 mil.lei - pentru suport bugetar, precum şi de nedebursarea împrumuturilor externe prognozate (-1617,2 mil.lei). Nivelul alocaţiilor nevalorificate în anii 2012-2015 este prezentat în Diagrama ce urmează.

Diagrama nr.1.

Soldul alocaţiilor neutilizate în anii 2012-2015

Sursă: Rapoartele privind executarea bugetului de stat pe anii 2012-2015.

Ponderea majoră în totalul alocaţiilor nevalorificate revine componentei de bază – 2144,6 mil.lei (72,4%) şi componentei proiecte finanţate din surse externe – 610,1 mil.lei (20,6%), componentei mijloace speciale revenindu-i 57,5 mil.lei (1,9%) şi componentei fonduri speciale – 26,5 mil.lei (0,9%).

Referitor la nivelul de executare a cheltuielilor în anul 2015, acesta este cel mai scăzut din ultimii 4 ani. Sinteza nivelului de executare a cheltuielilor este prezentată în Diagrama nr.14 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

De asemenea, nivelul scăzut al executării cheltuielilor bugetului de stat a fost influenţat şi de insuficienţa resurselor financiare, la finele anului 2015 fiind restituite ordinele de plată neexecutate în valoare totală de 850,4 mil.lei, ce constituie 28,7% din volumul total al alocaţiilor bugetare neutilizate (2961,6 mil.lei), sau 2,6% din totalul cheltuielilor executate (30101,1 mil.lei).

3.4.2. Prognoza cheltuielilor încluse în CBTM pentru anul 2015, ca şi în anii precedenţi, necesită îmbunătăţire

Sinteza prognozelor la cheltuielile încluse în CBTM pentru anul 2015 denotă că acestea au crescut cu 4,8 mlrd.lei (+17,7%) - de la 27,0 mlrd.lei în CBTM pentru anii 2013-2015 pînă la 31,8 mlrd.lei în CBTM pentru anii 2015-2017. De asemenea, a crescut şi ponderea cheltuielilor în PIB cu 4,4 p.p. (de la 22,2% în CBTM pentru anii 2013-2015 pînă la 26,6% în CBTM pentru anii 2015-2017). Cele mai semnificative modificări au fost operate la “Cheltuieli de ordin social”, acestea fiind majorate de la 10,5 mil.lei pînă la 18,3 mil.lei (+7,8%), şi la “Alte cheltuieli”, care au fost diminuate cu 2,8 mil.lei, la celelalte domenii cheltuielile fiind diminuate nesemnificativ- de la 0,1 mil.lei pînă la 0,2 mil.lei şi/sau majorate de la 0,1 mil.lei pînă la 0,5 mil.lei.

3.4.3. Spre deosebire de anii precedenţi, limitele de cheltuieli aprobate iniţial în Legea bugetului de stat pe anul 2015 au fost diminuate

Pe parcursul anului 2015, indicatorii bugetari au fost modificaţi doar o singură dată, prin Legea nr.200 din 20.11.2015⁴⁵, aceştia fiind diminuaţi cu 1590,4 mil.lei (-4,6%) faţă de indicatorii aprobaţi iniţial (34315,1 mil.lei) şi constituind 32724,7 mil.lei. Din totalul modificărilor operate de Parlament⁴⁶, majorările au constituit 304,4 mil.lei, iar diminuările - 1894,8 mil.lei. Din totalul de 22 grupe funcţionale, cele mai semnificaive modificări spre majorare au fost înregistrate la 6 grupe funcţionale, printre care: la gr.19 “Alte servicii legate de activitatea economică” (+170,2mil.lei); gr.1 “Servicii de stat cu destinaţie generală” (+65,0 mil.lei); gr.15 “Gospodăria comunală şi gospodăria de exploatare a fondului de locuinţe” (+49,1 mil.lei); gr.7 “Ştiinţă şi inovare” (+18,3 mil.lei) etc. Din totalul modificărilor operate, componentei de bază îi revin 1659,6 mil.lei, din care din totalul de 51 executori principali de buget, la 7 executori primari de buget indicatorii bugetari aprobaţi iniţial au fost majoraţi cu 55,2 mil.lei (SP - (+31,6 mil.lei), MDRC - (+9,8 mil.lei), CEC - (+7,4 mil.lei), ARFC - (+3,3 mil.lei), CC (+2,4 mil.lei) etc.), iar cele mai semnificative diminuări de alocaţii bugetare la componenta de bază au fost la MEc - (-423,4 mil.lei), acţiunile generale ale MF (-303,4 mil.lei), MTID - (-485,7 mil.lei), MEd - (-95,1 mil.lei) etc.

Totodată, urmare aplicării prevederilor art.16 din Legea bugetului de stat pe anul 2015, prin care “MF se autorizează să modifice, la cererea întemeiată a executorilor primari de buget, indicatorii stabiliţi ai bugetului de stat, parametrii bugetari”, partea de cheltuieli a fost majorată pînă la 33062,7 mil.lei, sau cu (+338,0 mil.lei/+1,0%) faţă de parametrii aprobaţi de Parlament. Cele mai semnificative modificări în temeiul art.16 din Legea bugtului de stat pe anul 2015 au fost operate la componenta proiecte finanţate din surse externe - (+ 314,2 mil.lei), ce constituie 93,0% din totalul modificărilor operate de MF. Acest fapt se datorează caracterului imprevizibil al intrărilor de granturi şi credite externe destinate implementării proiectelor finanţate de donatorii externi. Sinteza modificărilor operate în temeiul art.16 din Legea bugetului de stat pe anul 2015 este prezentată în Diagrama nr.15 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

________________________________

⁴⁵ Legea nr.200 din 20.11.2015 “Pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2015 nr.72 din 12 aprilie 2015

3.4.4. Nivelul scăzut de executare a cheltuielilor a fost influenţat de posibilităţile reale de finanţare

În anul 2015, partea de cheltuieli s-a realizat la nivelul de 91,0%, constituind 30101,1 mil.lei. Nivelul de executare a cheltuielilor este mai scăzut decît nivelul tolerabil stabilit de practicile internaţionale (-5%)⁴⁷. Această situaţie se datorează neîncasării veniturilor la nivelul prognozat (-1318,2 mil.lei), inclusiv a granturilor externe, precum şi nedebursării integrale a împrumuturilor externe incluse în buget (- 1617,2 mil.lei).

Situaţia dată a influenţat şi executarea prognozelor lunare. Astfel, analiza executării prognozelor lunare la cheltuielile de bază a relevat că nivelul total de realizare a cheltuielilor de bază a constituit 92,0%. Se atestă situaţii cînd, în mare parte, nivelul de realizare a cheltuielilor este inferior celui mediu realizat. Astfel, deşi repartizarea pe luni a alocaţiilor bugetare anuale se efectuează de către executorii de buget, realizarea prognozelor de cheltuieli denotă că, din lipsa/insuficienţa resurselor financiare, măsurile incluse în buget nu au fost finanţate la nivelul prognozat. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.23 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Analiza executării prognozelor de cheltuieli (componenta de bază) relevă că, pe parcursul întregului an bugetar 2015, bugetul de stat a fost administrat în condiţii de lipsă/insuficienţă de resurse financiare, condiţonată şi de neîncasarea la nivelul prognozat a veniturilor fiscale şi nefiscale, precum şi de nedebursarea unor surse externe incluse în bugetul de stat. În condiţii austere, nivelul de executare a cheltuielilor la componenta de bază a variat de la 65,6% în luna septembrie pînă la 928,0% în luna decembrie. La nivel devansat faţă de cel mediu (92,0%) s-a realizat finanţarea în lunile martie (101,1%), aprilie (92,1%) şi decembrie (929,0%), în celelalte luni ale anului finanţarea fiind sub nivelul inferior celui mediu. Totodată, ca valoare, cele mai mari sume de finanţare a cheltuielilor au fost efectuate în luna decembrie (2770,1 mil.lei).

De asemenea, auditul atestă că, deşi alocaţiile aprobate iniţial au fost diminuate cu (-1,7 mlrd.lei/-5,8%), nici nivelul precizat nu a fost realizat cu 2,1 mlrd.lei (-8,0%). Nerealizarea părţii de cheltuieli a fost influenţată şi de insuficienţa mijloacelor financiare, urmare cărui fapt Trezoreriile teritoriale au restituit executorilor de buget ordinele de plată neexecutate pînă la finele anului în valoare totală de 850,4 mil.lei, ce constituie 3,2% din alocaţiile prevăzute pentru componenta de bază.

________________________________

⁴⁶ Legea nr.200 din 20.11.2015

⁴⁷ PEFA (PI 3 – Structura cheltuielilor în comparaţie cu bugetul aprobat iniţial).

3.4.5. Nivelul de executare a cheltuielilor în aspect funcţional este neuniform, fiind influenţat atît de calitatea prognozelor, cît şi de insuficienţa resurselor financiare la bugetul de stat

Analiza executării cheltuielilor în aspect funcţional denotă că o mare parte a acestora s-a realizat sub nivelul prognozat. În anul 2015, din 22 grupe funcţionale, sub nivelul mediu de 91,0% s-au executat 8 grupe funcţionale, nivelul de executare la care variază de la 43,3%⁴⁸ pînă la 90,8%⁴⁹. La 9 grupe funcţionale nivelul de executare a variat de la 91,6% pînă la 94,8%. Astfel, din totalul de 22 grupe funcţionale, 17 grupe funcţionale au fost finanţate sub nivelul tolerabil (95,0%), utilizat de organizaţiile internaţionale la evaluarea performanţelor managementului⁵⁰. Doar la 5 grupe funcţionale s-a înregistrat un nivel de executare superior celui tolerabil de 95,0%. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.24 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Analiza nivelului de executare pe componentele bugetului de stat denotă că sub nivelul mediu s-au executat cheltuielile la componenta proiecte finanţate din surse externe (87,1%). Nivelul de executare a cheltuielilor la componenta de bază, deşi este superior celui mediu realizat (91,0%), se află sub nivelul tolerabil de 95,0%, constituind 92,0%. Nivelul de executare a cheluielilor la componenta fonduri speciale a constituit 95,6%, iar la componenta mijloace speciale – 106,6%. Nivelul de executare a cheltuielilor la componenta mijloace speciale, superior celui de 100,0%, a fost atins în urma trecerii la componenta de bază a soldurilor de mijloace speciale formate la finele anului 2015, reflectarea în rapoarte fiind efectuată fără indicatorii de plan. Transferul soldurilor de la componenta mijloace speciale la componenta de bază au fost condiţionate de aplicarea metodologiei noi începînd cu 01.01.2016 (unificarea componentelor bugetului de stat “surse unice”).

Analiza calităţii şi exactităţii prognozelor de cheltuieli în anii 2013-2015 denotă o dinamică descendentă a nivelului de executare a cheltuielilor, cel mai scăzut nivel de executare find înregistrat în anul 2015 (91,0%), în anul 2013 - 97,4%, în anul 2014 – 94,7%. Executarea cheltuielilor a fost afectată de neîncasarea veniturilor la nivelul prevăzut şi de sistarea debursărilor de surse externe, care urmau să servească ca surse de finanţare a cheltuielilor. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.25 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Cele mai semnificative neutilizări ale alocaţiilor bugetate s-au înregistrat la gr.6 “Învăţămînt” (473,6 mil.lei), urmată de gr.11 “Agricultura, gospodăria silvică, gospodăria piscicolă şi gospodăria apelor” – 441,4 mil.lei, gr.14 “Tansporturile, gospodăria drumurilor, comunicaţiile şi informatica” - 382,7 mil.lei etc.

________________________________

⁴⁸ 43,3% - gr.16 “Complexul pentru combustibil şi energie”.

⁴⁹ 90,9% - gr.1 “Servicii de stat cu destinaţie generală”.

⁵⁰ Indicatorul PI – 2 “Structura cheltuielilor real efectuate în comparaţie cu bugetul iniţial aprobat”.

3.4.6. Nivelul de executare a cheltuielilor sub aspectul clasificaţiei economice este variabil

Analiza executării cheltuielilor în aspectul clasificaţiei economice denotă că ponderea majoră o deţin plăţile pentru transferuri curente (art.130) – 15,3 mlrd.lei (50,7%), fiind urmate de transferurile capitale pentru proiectele finanţate din surse externe (art.290) – 4,3 mlrd.lei (14,1%), retribuirea muncii (art.111) – 4,1 mlrd.lei (13,6%), plata mărfurilor şi serviciilor (art.113) - 2,9 mlrd.lei (9,7%), transferuri capitale (art.270) – 1,6 mlrd.lei (5,2%), plata dobînzilor (art.120) – 1,0 mlrd.lei (3,5%). Sinteza executării cheltuielilor sub aspectul clasificaţiei economice este prezentată în Tabelul nr.12.

Cel mai scăzut nivel de realizare s-a înregistrat la art.243 “Reparaţii capitale” (48,1%), sub nivelul mediu de 91,0% fiind executate cheltuielile la art.242 “Procurarea mijloacelor fixe” (66,1%), la art.270 “Transferuri capitale” (69,2%), la art.250 “Crearea rezervelor de stat” (72,8%), la art.241 “Investiţii capitale” (74,4%) şi la art.290 “Transferuri capitale pentru proiectele finanţate din surse externe” (89,1%).

Cele mai semnificative solduri neutilizate s-au înregistrat la art.130 “Transferuri curente” – 1,1 mlrd.lei, din care 0,5 mlrd.lei - soldul transferurilor către BUAT(45,5% din soldul total la art.130), la art.270 “Transferuri capitale” – 0,7 mlrd.lei , şi la art.113 “Plata mărfurilor şi serviciilor” – 0,3 mlrd.lei.

În comparaţie cu anii precedenţi, cheltuielile au înregistrat o creştere continuă, nivelul total de executare fiind cel mai scăzut (91,0%). Totodată, în aspect de articol, la 4 poziţii s-au înregistrat performanţe, nivelul de executare în anul 3 fiind cel mai înalt, la 5 poziţii - o dinamică neuniformă, iar la 6 poziţii - descreşterea nivelului de executare. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.26 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Auditul atestă o diminuare faţă de anul precedent a cheltuielilor capitale alocate de la bugetul de stat pentru proiectele finanţate din surse externe sub formă de contribuţii ale Guvernului, acestea constituind 50,6 mil.lei, sau 70,1% din prevederile anuale. De menţionat că în bugetul iniţial, pentru transferuri sub formă de contribuţii ale Guvernului, au fost aprobate 373,9 mil.lei. Urmare rectificării bugetului, alocaţiile au fost diminuate pînă la 72,2 mil.lei (au fost excluse 300,0 mil.lei, destinate Proiectului “Construcţia conductei de gaze naturale pe direcţia Ungheni-Chişinău”).

Cele mai semnificative cheltuieli se atestă la art.130 “Transferuri curente” – 15,3 mlrd.lei (50,7% din totalul cheltuielilor), din care 13,8 mlrd.lei (84,3% din totalul transferurilor) - aferente transferurilor interbugetare, incluiv: 7,5 mlrd.lei către BUAT, 4,1 mlrd.lei către BASS şi 2,2 mlrd.lei către FAOAM.

3.4.7. Realizarea prognozelor de către executorii de buget necesită îmbunătăţire

Analiza executării cheltuielilor de către executorii de buget relevă că nivelul de executare în anul 2015 a fost neuniform, variind de la 39,6% la MDRC pînă la 100,0% la IPNA Compania “Teleradio-Moldova”. Sub nivelul mediu de 91,0% au fost executate bugetele la 15 executori primari de buget, din totalul de 51 executori primari de buget. Cele mai semificative alocaţii neutilizate se atestă la Acţiunile generale ale MF (-927,1 mil.lei), din care 527,0 mil.lei - transferuri faţă de BUAT, MAIA (-385,2 mil.lei), MTID (-330,1 mil.lei), MEc (-300,4 mil.lei), MDRC (-212,3 mil.lei) etc. În comparaţie cu anul precedent, soldul alocaţiilor neutilizate a crescut cu 1328,4 mil.lei, sau cu 81,3%, creşterea fiind cauzată de insuficinţa resurselor bugetare necesare, urmare cărui fapt, la finele anului 2015 Trezoreriile teritoriale au restituit ordinele de plată înaintate de executorii de buget spre finanţare şi neexecutate în valoare totală de 850,4 mil.lei, sau 28,7% din totalul alocaţiilor neutilizate. Astfel, soldul alocaţiilor neutilizate, fără ordinele de plată restituite, a constituit 2111,2 mil.lei, sau 6,4% din totalul alocaţiilor definitivate (33062,7 mil.lei), fapt ce îndică existenţa problemelor aferente relevanţei prognozelor de cheltuieli prezentate de către executorii de buget. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.27 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Datele relevă că, deşi la unii executori de buget alocaţiile iniţiale au fost diminuate la rectificarea bugetului, aceştia nu au realizat bugetele proprii la nivelul prognozat. Totodată, nici executorii de buget la care alocaţiile bugetare au fost majorate nu au realizat bugetele proprii la nivelul prognozat.

Cel mai semnificativ volum de ordine pe plată a fost restituit instituţiilor subordonate MAIA (în valoare de 331,8 mil.lei), ce constituie 39,0% din totalul ordinelor de plată restituite executorilor de buget de către Trezoreriile teritoriale şi MTID (282,5 mil.lei), sau 33,2% din totalul ordinelor de plată restituite.

3.4.8. Nivelul de executare a bugetelor pe programe de performanţă este în descreştere continuă

Conform prevederilor Regulamentului privind modul de elaborare, monitorizare şi raportare a bugetelor pe programe⁵¹, “bugetarea pe programe reprezintă o metodă de prezentare şi fundamentare a bugetelor, avînd la bază programe cu scopuri, obiective şi indicatorii de evaluare a performanţei acestora”, fiind “un instrument eficient de management bugetar, care asigură stabilirea priorităţilor şi luarea deciziilor privind alocarea resurselor bugetare”.

În anul 2015, de la bugetul de stat au fost finanţate 44 programe de performanţă, pentru care s-au alocat 30101,1 mil.lei, sau 91,0% din alocaţiile definitivate. Deşi volumul alocaţiilor este în creştere faţă de anul precedent (29347,9 mil.lei), nivelul de executare a bugetelor pe programe este în descreştere în ultimii 3 ani (2013 - 28 programe (95,8%), 2014 - 43 de programe (94,7%), 2015 - 44 programe (91,0%)), soldul alocaţiilor neutilizate majorîndu-se de la 1,6 mlrd.lei în anul 2014 pînă la 2,9 mlrd.lei în anul 2015. Nivelul de executare a programelor de performanţă a variat de la 29,5% pînă la 100,0%. Analiza efectuată de audit este prezentată în Diagrama nr.16 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

În anul 2015, numărul de programe cu nivelul de executare peste 95% a scăzut de la 26 de programe în anul 2014 pînă la 16 programe în anul 2015. Cele mai semnificative nevalorificări de resurse se atestă la programele “Dezvoltarea agriculturii” (-440,5 mil.lei), “Dezvoltarea transporturilor” (-382,7 mil.lei), “ Învăţămîntul public şi serviciile de educaţie” (-474,8 mil.lei), “Protecţia socială” (-347,2 mil.lei), “Servicii generale economice şi comerciale” (-248,8 mil.lei), “Dezvoltarea sectorului energetic” (-139,6 mil.lei), “Sănătatea publică şi serviciile medicale” (-187,0 mil.lei) etc. Cel mai scăzut nivel de executare s-a înre-gistrat la programele: “Dezvoltarea industriei” – 29,5% (plan -1,0 mil.lei/executat – 0,3 mil.lei), “Dezvoltarea sectorului energetic” – 43,3% (plan- 246,4 mil.lei/executat -106,8 mil.lei) etc.

Principiul de formare şi modificare a programelor de performanţă, reieşind din volumul de resurse bugetare alocare, nu corespunde scopului de trecere la bugetarea pe programe, bugetele instituţiilor fiind doar transformate în formatul programelor (un clasificator adiţional). În astfel de condiţii, programele de stat nu pot fi vizate ca un instrument complet şi eficace de planificare şi executare, cu toate că Guvernul deleagă programelor anume acest rol-сheie.

Totodată, se relevă că, deşi executorii de buget raportează partea financiară pe programe, care poate fi generalizată la nivel de program de performanţă pe întregul sistem bugetar (SIMF MF), partea nefinanciară (indicatorii de performanţă) nu este generalizată printr-un sistem automatizat, ceea ce face imposibilă evaluarea în dinamică a indicatorilor realizaţi şi performanţelor atinse în cadrul programelor respective.

Lipsa paşapoartelor programelor de performanţă, care ar reprezenta un document ce defineşte scopurile, obiectivele, domeniile de utilizare a fondurilor bugetare, organele responsabile de executare/implementare, indicatorii de performanţă intermediari şi finali, termenul de realizare, precum şi alte caracteristici ale bugetului programului, face impozibilă evaluarea performanţelor intermediare atinse în cadrul programelor de performanţă.

Deşi cheltuielile alocate pentru programe sînt în creştere continuă, analiza nivelului de realizare a indicatorilor de performanţă prevăzuţi denotă insuficienţa dinamicii acestora, astfel bugetarea pe programe, bazată pe rezultat, nu atinge scopul principal - corelarea volumului de alocaţii cu nivelul de realizare a indicatorilor pe performanţă stabiliţi. (Vezi Diagrama ce urmează).

Diagrama nr.2.

Nivelul de executare a indicatorilor de performanţă

aprobaţi în cadrul bugetării pe programe (2015)

Sursă: Rapoartele executorilor de buget pentru anul 2015.

Nivelul de realizare a 1498 de indicatori de performanţă este variabil, indicatorii cu nivelul de executare de peste 100% fiind în număr de 488 , cu nivelul de la 95% pînă la 100% - 404 indicatori, cu nivelul de 90%-95% - 85 de indicatori, cu nivelul de 70%-90% - 144 indicatori, pînă la 70% -377 de indicatori. Analiza indicatorilor de rezultat (426 de indicatori) relevă că la nivelul de executare mai mare de 95% s-au realizat mai puţin de jumătate din indicatori (186 de indicatori), iar partea majoră este la nivelul de realizare sub 95% (240 indicatori). Nivelul de realizare a indicatorilor de performanţă: de eficienţă, de produs şi de rezultat este prezentat în Diagrama nr.2.

Totodată, deşi unii indicatori stabiliţi sînt clari, nu este stipulat mecanismul de atingere a acestora. Astfel, în cazul programelor multianuale, din lipsa paşapoartelor programelor de performanţă, în care să fie inclusă perioada de realizare, indicatorii de performanţă pentru fiecare an, alocaţiile bugetare necesare, nu este posibilă evaluarea nici a măsurii de atingere a acestora, nici eficacitatea activităţii organelor care le implementează. Paşaportul programelor de performanţă ar trebui să includă cel puţin: executorul responsabil de executarea programului; participanţii la executarea programului; coexecutorii programului; lista subprogramelor; scopul programului; obiectivele programului; etapele şi termenele de realizare a programului; indicatorii-ţintă şi indicatorii intermediari ai programului (pe ani); volumul alocaţiilor necesare, per total, cu divizarea după surse; volumul alocaţiilor la nivel de subprogram; volumul alocaţiilor pe ani; rezultatele scontate ale programului total şi pentru fiecare an.

Pentru o corelare mai strînsă între obiective şi indicatori, este necesar de creat un sistem de planificare strategică, care va necesita o revizuire amplă şi ajustarea actelor normative actuale aferente planificării strategice, iar în majoritatea cazurilor - pregătirea şi aprobarea unor documente strategice noi.

Deşi una dintre caracteristicile principale ale bugetului pe programe este “legătura cu cadrul de politici asumate în documentele de planificare strategică pe termen mediu şi lung”, se constată că indicatorii incluşi în documentele strategice şi programele naţionale nu se regăsesc în programele de performanţă, finanţate de la bugetul de stat, aferente domeniilor respective.

Totodată, verificările auditului au relevat că în sistemul informaţional, în Raportul privind executarea pe programe, suma de 1,9 mil.lei a fost reflectată la programul 122, care în Lista programelor nu există, corect urmînd a fi reflectată la programul 17.02 “Datoria de stat internă”.

_______________________________

⁵¹ Regulamentul privind modul de elaborare, monitorizare şi raportare a bugetelor pe programe, aprobat prin Ordinul ministrului finanţelor nr.187 din 24.12.2013.

3.5. Sinteza executării prevederilor unor articole din Legea bugetului de stat pe anul 2015

• art.2 alin.(1): FSPA nu a fost finanţat integral, fapt cauzat de insuficienţa resurselor financiare, precum şi de achitarea titlurilor executorii

În bugetul pe anul 2015, pentru FSPA s-au prevăzut 610,0 mil.lei, din care 110,0 mil.lei - din contul Programului Comisiei Europene de suport financiar sectorial “Stimularea Economică în Zonele Rurale”, fiind finanţate 288,0 mil.lei, sau 47,2% din prevederile anuale. Gestionarea mijloacelor FSPA s-a efectuat în conformitate cu prevderile Hotărîrii Guvernului nr.352 din 10.06.2015 “Cu privire la aprobarea modului de repartizare a mijloacelor fondului de subvenţionare a producătorilor agricoli pentru anul 2015”. De menţionat că, potrivit pct.4 din HG menţionată, “Se acceptă achitarea din contul mijloacelor prevăzute la punctul 1 al prezentei hotărîri pentru dosarele de subvenţionare neautorizate, depuse pînă la 31.10.2014, iar în cazul dosarelor de subvenţionare a primelor de asigurare ale producătorilor agricoli, depuse pînă la 15.12.2014 şi neachitate, în ambele cazuri, pînă la 31.12.2014, ca urmare a nefinanţării din contul fondului de subvenţionare a producătorilor agricoli pentru anul 2014. Autorizarea şi achitarea acestora se va efectua în conformitate cu prevederile Regulamentului de subvenţionare pentru anul 2014”. Astfel, din contul alocaţiilor prevăzute pentru anul 2015, au fost achitate datoriile aferente anului 2014, în valoare totală de 231,5 mil.lei, şi solicitările aferente anului 2015, în valoare de 56,4 mil.lei. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.28 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

AIPA a înaintat spre executare Trezoreriei teritoriale deservente ordinele de plată în valoare totală de 321,8 mil.lei, acestea nefiind executate, din lipsa/insuficienţa resurselor financiare la bugetul de stat, şi restituite la finele anului bugetar.

La finele anului 2015, conform datelor raportate de MAIA, datoriile faţă de producătorii agricoli au constituit 308,8 mil.lei, dintre care, pentru susţinerea viticulturii – 14,8 mil.lei, pentru susţinerea pomiculturii – 44,9 mil.lei, pentru susţinerea sectorului de zootehnie – 45,2 mil.lei, pentru procurarea tehnicii şi utilajului – 76,8 mil.lei, alte transferuri de capilal – 91,0 mil.lei, şi transferuri curente – 36,1 mil.lei.

• Susţinerea financiară a producătorilor agricoli în scopul diminuării impactului negativ ca urmare a restricţiilor impuse de Federaţia Rusă – 179,5 mil.lei, din contul împrumutului acordat de Banca Mondială în cadrul Proiectului “Agricultura competitivă” (art.2 pct.(1), subpct.2)

Întru susţinerea producătorilor agricoli, în scopul diminuării impactului negativ ca urmare a restricţiilor impuse de Federaţia Rusă, prin intermediul Proiectului “Agricultura competitivă”, finanţat de Banca Mondială, pentru anul 2015 s-au prevăzut alocaţii în valoare totală de 179,5 mil.lei, fiind acordate subvenţii în valoare totală de 73,1 mil.lei, sau la nivel de 40,7%.

Totodată, se menţionează că volumul total al resurselor gestionate în anul 2015 prin intermediul Proiectului “Agricultura competitivă” a constituit 192,9 mil.lei, din care 73,1 mil.lei au fost alocate pentru susţinerea producătorilor agricoli, în scopul diminuării impactului negativ ca urmare a restricţiilor impuse de Federaţia Rusă. Celelalte mijloace acordate producătorilor agricoli au fost direcţionate pentru: (i) alocarea granturilor postinvestiţionale (Linia II “Managementul durabil al terenurilor”) – 16,7 mil.lei; (ii) plăţi directe prin sistemul bancar (pentru sursa IDA 50950 în Client Conection) – 103,1 mil.lei.

Pe lîngă mijloacele gestionate prin Proiectul “Agricultura competitivă”, ramura agriculturii a mai beneficiat de mijloace financiare de la alte proiecte finanţate de donatorii externi. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.29 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Astfel, în anul 2015, ramura agriculturii a beneficiat de mijloace financiare de circa 1480,4 mil.lei, sau 4,9% din totalul cheltuielilor bugetului de stat.

• Pentru FNDR (art.2 alin.(2), în bugetul pe anul 2015 au fost prevăzute 169,9 mil.lei, fiind finanţate 112,8 mil.lei, sau 66,4%. Mijloacele respective au fost direcţionate la 5 grupe funcţionale, nivelurile de executare a cărora au variat de la 55,2% pînă la 79,8%. (Vezi tabelul ce urmează).

La finele anului bugetar, datoriile FNDR faţă de beneficiarii mijloacelor au constituit suma de 39,4 mil.lei. Ordine de plată privind achitarea datoriilor respective au fost prezentate Trezoreriilor teritoriale deservente spre executare⁵², dar din lipsa/insuficienţa resurselor financiare nu au fost executate, fiind restituite la finele anului bugetar.

Pentru compensarea parţială a contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii, care se plătesc de către organizaţiile şi întreprinderile Societăţii Orbilor, Asociaţiei Surzilor şi ale Societăţii Invalizilor (art.2 pct.(3) subpct.1), în bugetul de stat au fost prevăzute 1288,3 mii lei. Finanţarea organizaţiilor obşteşti menţionate a fost efectuată integral.

• Pentru procurarea de utilaj şi materie primă de către organizaţiile şi întreprinderile Societăţii Orbilor, Asociaţiei Surzilor şi ale Societăţii Invalizilor (art.2 pct.(3) subpct.2), în buget au fost prevăzute 2658,9 mii lei, acestea fiind finanţate integral.

• Pentru plata de către Asociaţia Surzilor a serviciilor de traducere a limbajului prin semne al persoanelor surde, mute ori surdomute, acordate de interpreţi la solicitarea acestor persoane (art.2 pct.(3) subpct.3), în buget au fost prevăzute 200,0 mii lei, finanţarea constituind 119,4 mii lei, sau 59,7%.

• Pentru susţinerea proiectelor/programelor culturale ale asociaţiilor obşteşti şi pentru susţinerea activităţii instituţiilor teatral-concertistice (art.2 pct.(4)) au fost prevăzute alocaţii în valoare totală de 116 688,4 mii lei, fiind finanţate 116 528,7 mii lei (99,9%), din care activităţile instituţiilor teatral-concertistice au fost finanţate integral (112623,7 mii lei). Pentru proiectele/programele culturale ale asociaţiilor obşteşti au fost direcţionate 3905,0 mii lei.

• FEE –50,0 mil.lei (art.2 alin.(5), pct.1). Urmare rectificării bugetului, pentru suplinirea resurselor FEE, în bugetul pe anul 2015 au fost prevăzute 50,0 mil.lei. Ordinele de plată nu au fost finanţate din lipsa/insuficienţa resurselor financiare la buget. Totodată, conform informaţiilor MEc, din soldul mijloacelor băneşti formate la începutul anului (248,6 mil.lei) şi din încasările în anul curent (14,7 mil.le)⁵³, în anul 2015, beneficiarilor de proiecte le-au fost alocate 98,6 mil.lei, pentru întreţinerea FEE (cheltuieli operaţionale) – 10,5 mil.lei, soldul mijloacelor băneşti la finele perioadei de gestiune constituind 154,2 mil.lei.

• Plata cotizaţiilor în organizaţiile internaţionale al căror membru este RM, art.3 alin.(3). În bugetul de stat, pentru plata cotizaţiilor în organizaţiile internaţionale al căror membru este RM, au fost prevăzute 111,1 mil.lei, fiind executate 109,4 mil.lei, sau 98,5%. Din totalul alocaţiilor executate, prin intermediul MF au fost executate 64,5 mil.lei, şi prin intermediul executorilor de buget – 44,9 mil.lei. Verificările auditului referitor la mijloacele gestionate de MF atestă situaţii cînd alocaţiile aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr.380 din 16.06.2015⁵⁴, la nivel de organizaţii, au fost redistribuite urmare formării unor economii în monedă naţională, condiţionate de fluctuaţia cursului leului moldovenesc faţă de alte valute, din contul economiilor fiind achitate datorii care urmau a fi achitate către data de 01.01.2016, alocaţiile aprobate în buget fiind utilizate integral. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.30 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Datele raportate relevă că ponderea majoră în totalul plăţilor aferente cotizaţiilor de membru achitate de MF revine organizaţiilor internaţionale – 86,7% (56,1 mil.lei), organizaţiilor parlamentare revenindu-le 6,8% (4,4 mil.lei), iar organizaţiilor CSI – 6,5% (4,2 mil.lei). Conform informaţiei prezentate de responsabilii de la MF, la finele anului 2015, datoriile pentru plata cotizaţiilor de membru s-au înregistrat la 7 organizaţii, constituind în total 77,0 mil.lei.

Urmare faptului că datoriile pentru plata cotizaţiilor sînt formate în diferite valute⁵⁵, verificările auditului privind raportarea şi reflectarea conformă a echivalentului în lei au relevat că la convertirea datoriilor din diferite valute nu a fost aplicat cursul stabilit de BNM la 31.12.2015 pentru fiecate tip de valută, datoria la finele anului fiind calculată ca diferenţă între soldul în valută exprimat în monedă naţională la începutul anului 2015 şi achitările efectuate în anul 2015 exprimate în valută. În aceste condiţii, datoria la plata cotizaţiilor a fost diminută cu 19,7 mil.lei. (Vezi tabelul ce urmează).

Totodată, auditul constată că soldul datoriei pentru plata cotizaţiilor a fost prezentat greşit Trezoreriei de Stat de către Direcţia responsabilă, pentru a fi inclus în conturile extrabilanţiere (96,7 mil.lei)⁵⁶, care, conform regulilor MF, reprezintă obligaţiunile statului (datorii şi creanţe) formate la finele anului.

De asemenea, se atestă neraportarea la art.136 a datoriilor creditoare pentru plata cotizaţiilor de membru, formate la finele anului 2015 în valoare de 96,7 mil.lei, precum şi reflectarea neveridică în Nota explicativă la Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 a informaţiei referitoare la datoriile pentru plata cotizaţiilor de membru atît la începutul anului (+2,7 mil.lei)⁵⁷, cît şi la finele anului 2015 (-0,9 mil.lei). Conform explicaţiilor MF, neraportarea la art.136 a datoriilor pentru plata cotizaţiilor este condiţionată de extinderea termenului de executare a recomandării nr.2 din Raportul de audit pe anul precedent.

În condiţiile constatărilor din anul precedent, auditul a reiterat problema privind restabilirea şi luarea la evidenţă a cotei RM în capitalul organizaţiilor internaţionale (capitalul străin) sub formă de cambii. Astfel, în anul 2015, MF a înaintat o scrisoare către BNM pentru a confirma valoarea capitalului străin sub formă de cambii în organizaţiile internaţionale. Urmare răspunsului BNM, RM deţine cambiile emise în 4 organizaţii internaţionale, în valoare totală de circa 19,6 mil.lei şi 5,7 mil.dol.SUA. (Vezi tabelul ce urmează).

Reieşind din informaţia BNM, din data emiterii cambiilor pînă în prezent, RM a achitat 6,6 mil.lei şi 1,3 mil.dol.SUA.

Totodată, auditul atestă că Fişele de evidenţă a cotizaţiilor de membru includ doar unele referinţe privind subscrierile la cambii (unităţi şi costul unei unităţi), dar nu reflectă situaţia financiară, care relevă valoarea cambiilor subscrise, achitate şi soldul de răscumpărat/rambursat, ceea ce face dificilă restabilirea sumelor achitate de RM din data emiterii cambiilor pînă în prezent. În aceste condiţii, reieşind din informaţiile narative din fişele de evidenţă ale BIRD şi BERD (verificare prin eşantion), conform calculelor efectuate de echipa de audit, RM a achitat valoarea cambiilor emise de BIRD în valoare de 95.342.224 lei şi cambiile emise de BERD în valoare de 11.108.533 dol.SUA. (Vezi tabelul ce urmează).

De asemenea, verificările auditului au relevat că datoria RM faţă de BERD este majorată cu 45.001 dol.SUA. Astfel, conform informaţiilor din Fişa de evidenţă a BERD, soldul la 01.01.2013 a constituit 1.480.095 dol.SUA, achitările efectuate în anii 2013-2015 au constituit în total 963.629 dol.SUA⁵⁹, soldul calculat din datele disponibile constituie 516.466 dol.SUA, pe cînd de către MF este raportat în valoare de 561.467 dol.SUA, sau cu 45.001 dol.SUA mai mult. Această siuaţie afectează corectitudinea datelor raportate, datoriile la plata cotizaţiilor de membru fiind majorate cu 45,0 mii dol.SUA, sau cu circa 884,7 mii lei.

Totodată, întru executarea recomandărilor CC din cadrul auditului precedent, în urma căruia s-a constatat lipsa unor prevederi exhaustive aferente evidenţei contabile şi raportării cotelor de participare a RM în capitalul străin⁶⁰, care, conform regulilor stabilite de donator, sînt supuse restituirii⁶¹, se menţionează că MF a introdus în “Instrucţiunea cu privire la evidenţa contabilă în instituţiile bugetare”, aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.93 din 19.07.2010, un cont nou – contul 138 “Investiţii pe termen lung în capitalul străin” (pct.139¹ din Instrucţiune), fiind introduse şi poziţii separate în Formularul nr.1 “Bilanţul executării bugetului autorităţilor publice”.

Verificările auditului privind raportatea cotei RM în capitalul străin denotă neraportarea acesteia. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, neraportarea cotei de participare în capitalul străin se datorează faptului că, deşi MF a obţinut informaţia de la BNM privind cambiile emise şi soldul acestora la situaţia din 01.09.2015, aceasta nu coincide cu datele din Fişele de evidenţă ale MF, astfel urmînd a fi efectuată o verificare cu emitenţii cambiilor respective, după ce MF va reflecta situaţia reală aferentă cotei RM în capitalul străin.

____________________________

⁵² Agenţia de Dezvoltare Regională Nord – 3,4 mil.lei, Agenţia de Dezvoltare Regională Sud – 29,7 mil.lei, Agenţia de Dezvoltare Regională Centru – 4,8 mil.lei.

⁵³ Incasările FEE în anul 2015: 14,4 mil.lei – dobînzile încasate la cont, 0,3 mil.lei – comisioanele de administrare.

⁵⁴ Hotărîrea Guvernului nr.380 din 16.06.2015 “Cu privire la achitarea din bugetul de stat pe anul 2015 a cotelor de membru şi a datoriilor Republicii Moldova faţă de organismele internaţionale şi regionale”.

⁵⁵ Dolari SUA (2.778.637), Euro (93367), Rub. (603800), CHF (1353261), MDL (13052622).

⁵⁶ Sursa: Raportul privind situaţia conturilor extrabilanţiere la situaţia din 31.12.2015, prezentat echipei de audit la data de 22.04.2016 (contul 1020 “Datoria bugetului de stat privind transferurile peste hotare”).

⁵⁷ Datoria la începutul anului 2015 raportată – 95,9 mil.lei, în Nota explicativă la Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 (pag.125) – 98,6 mil.lei, diferenţa (+2,7 mil.lei). Datoria la finele anului 2015 raportată – 96,7 mil.lei, în Nota explicativă la Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 (pag.125) – 95,8 mil.lei, diferenţa (-0,9 mil.lei).

⁵⁸ Cambii emise în anii: 1992 – de 687,5 mii lei, 1994 – de 6 607,2 mii lei, 1995 – de 20 565,7 mii lei, 1996 – de 3 350,0 mii lei, 2002 – de 63 648,1 mii lei, 2007 – de 9 166,4 mii lei, 2009 – de 4 370,0 mii lei.

⁵⁹ Sursă: HG pentru anii respectivi: Achitările faţă de BERD în anul 2013 (Hotărîrea Guvernului nr.88 din 01.02.2013) - 361.110 dol.SUA, în anul 2014 (Hotărîrea Guvernului nr.107 din 12.02.2014) – 297.743 dol.SUA, şi în anul 2015 (datele Trezoreriei de Stat) – 304.716 dol.SUA.

⁶⁰ Capitolul 4.3.3 din Raportul auditului asupra Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014, aprobat prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.20 din 25.06.2015;

⁶¹ Conform prevederilor Regulamentelor BIRD şi BERD, cotele de participare achitate sînt supuse restabilirii în cazul deciziei de diminuare sau retragere a acestora de la organizaţiile menţionate.

3.6. Cheltuielile pentru achitarea documentelor executorii au înregistrat o creştere faţă de anul precedent

Pentru executarea documentelor executorii, în anul 2015 au fost prevăzute 24,8 mil.lei, fiind achitate 85,8 mil.lei, sau cu 24,0 mil.lei mai mult faţă de anul precedent. De menţionat că în anul 2015 s-au înregistrat cele mai mari cheltuieli din ultimii 3 ani (în anul 2013 – 68,2 mil.lei, în anul 2014 – 61,8 mil.lei), creşterea cea mai semnificativă fiind înregistrată la achitarea documentelor executorii de către MF. Analiza evoluţiei achitării titlurilor executorii relevă că acestea au înregistrat o dinamică neuniformă, atît la achitarea lor de către MF, cît şi de către executorii de buget (vezi Diagrama de mai jos).

Diagrama nr.3.

Cheltuielile pentru achitarea

documentelor executorii în anii 2012- 2015 (mil.lei)

Sursă: Rapoartele privind executarea bugetului de stat pe anii 2012-2015.

În totalul plăţilor pentru executarea silită a sumelor adjudecate conform documentelor executorii predomină documentele emise de organele arbitrare internaţionale şi de organele de drept ale RM.

Analiza achitării documentelor executorii prin intermediul MF (61,6 mil.lei) denotă că ponderea majoră în totalul plăţilor efectuate de MF (57,0%/35,1 mil.lei) o deţine plata efectuată urmare a Hotărîrii Centrului Internaţional pentru Soluţionarea Diferenţelor legate de Investiţii (în continuare – CISDI), emise la 08.04.2013, pentru încălcarea de către RM a art.3 din Tratatul Bilateral de Investiţii dintre Franţa şi RM, prin faptul că RM nu a reuşit să asigure un tratament just şi echitabil investiţiilor lui Frank Charles Arif în magazinul duty-free de la Aeroportul Internaţional Chişinău. Astfel, prin Hotărîrea CISDI menţionată mai sus, s-au propus 2 soluţii: (i) pînă la data de 08.06.2013, în cazul în care RM va alege restituirea investiţiilor în magazinul din aeroport, inclusiv propuneri cu privire la garanţiile adecvate privind legalitatea noului contract de locaţiune, RM va achita reclamantului o despăgubire în sumă de 6,6 mil.lei; (ii) în cazul în care reclamantul va respinge restituirea sau din orice alte motive RM nu va face astfel de propunere reclamantului în termen de 60 de zile de la data de 08.04.2013, RM va plăti despăgubiri în suma de 35,1 mil.lei. Drept urmare, în scopul neadmiterii prejudicierii intereselor statului ca urmare a pronunţării de către CISDI a Hotărîrii arbitrare (ICSID case No.Arb/11/23 din 08.04.2013), la 27.05.2013 prin Dispoziţia Guvernului nr.53-d a fost instituit grupul de lucru, în sarcina căruia, “în termen de 7 zile”, a fost pusă “analiza tuturor aspectelor necesare în vederea executării hotărîrii arbitrale; elaborarea şi prezentarea Guvernului a propunerilor privind modalitatea de executare a acestei hotărîri; iniţierea negocierilor şi înaintarea, după caz, de propuneri reclamantului în privinţa executării hotărîrii arbitrale în cauză”.

Astfel, termenul-limită de prezentare a propunerilor a fost 05.06.2013. Totodată, şedinţa grupului de lucru a avut loc la data de 15.07.2014 (sau cu un an mai tîrziu de termenul-limită stabilit pentru înaintarea propunerilor), la care s-a luat decizia de a restitui reclamantului investiţiile făcute la Aeroportul Internaţional Chişinău, inclusiv înaintarea propunerii cu privire la garanţiile încheierii unui contrat nou de locaţiune. Totodată, conform explicaţiilor MEc⁶², executarea propunerilor grupului de lucru nu este posibilă, urmare a faptului că “activele Î.S. “Aeroportul Internaţional Chişinău” şi terenul aferent acestuia au fost transmise întreprinderii concesionale SC “Avia Invest” SRL (contractul de concesiune nr.4/03 din 30.08.2013).

Drept urmare a mesajului primit de la MEc, grupul de lucru a propus Guvernului executarea directă a sentinţei arbitrare prin plata despăgubirilor de 35,1 mil.lei, fără calcularea penalităţilor aferente. Urmare a propunerilor grupului de lucru, la data de 29.12.2014, prin Decizia protocolară a Guvernului nr.19, s-a dispus achitarea de către MF “din contul mijloacelor BS în beneficiul lui Frank Charles Arif a mijloacelor financiare în sumă de 35136294 lei”. Achitarea mijloacelor s-a efectuat în 3 tranşe: 500,0 mii euro (10,1 mil.lei) la data de 27.05.2015, 600,0 mii euro (11,8 mil.lei) la data de 29.05.2015 şi 640,5 mii euro (13,2 mil.lei) la data de 22.07.2015.

Este de menţionat şi faptul că darea în concesie a Î.S. “Aeroportul Internaţional Chişinău” a avut loc la 2,5 luni după termenul-limită stabilit grupului de lucru pentru înaintarea propunerilor privind soluţionarea cazului menţionat. Totodată, pct.3 din Decizia protocolară a Guvernului nr.19 din 29.12.2014, stipulează că Ministerul Justiţiei va informa Procuratura Generală şi va prezenta acesteia toate actele referitoare la emiterea Hotărîrii arbitrare nominalizate, pentru înaintarea acţiunii de regres împotriva persoanelor vinovate. În acest context informăm că, încă la 19.01.2015, prin scrisoarea nr.10/211, Ministerul Justiţiei a remis către Procuratura Generală “sesizarea în vederea înaintării acţiunii de regres şi stabilirii faptului dacă pot fi calificate drept infracţiuni acţiunile sau inacţiunile persoanei (persoanelor) cu funcţii de răspundere sau ale altor persoane care au cauzat prejudiciul material statului”, răspunsul Procuraturii Generale nefiind primit.

Pe lîngă cele 35,1 mil.lei, ca sume semnificative, de la BS au fost achitate 2 documente executorii în valoare totală de 14,5 mil.lei (23,5% din totalul documentelor executorii achitate prin intermediul MF). Astfel, de la BS a fost efectuată plată către Î.M. “Solutions” SRL pentru achitarea datoriiei Ministerului Administraţiei Publice Locale (în continuare – MAPL) pentru serviciile prestate în baza contractului nr.95/10 din 26.12.2008. În anul 2009 MAPL a fost reorganizat prin lichidare în baza Hotărîrii Guvernului nr.597 din 21.10.2009⁶³, iar competenţele ce ţin de relaţiile Guvernului cu autorităţile APL, exercitate de MAPL, au fost transferate Cancelariei de Stat. Urmare a acestui fapt, precum şi conform prevederilor art.72 (5) din Codul Civil, care stipulează că “Membrii organului executiv al persoanei juridice participante la reorganizare răspund solidar, pe parcursul a 3 ani de la data reorganizări, pentru prejudiciul cauzat prin reorganizare participanţilor sau creditorilor persoanelor juridice reorganizate”, a fost admisă achitarea de la bugetul de stat, în baza Încheierii Curţii Supreme de Justiţie din 19.11.2014, datoriei în valoare de 4,5 mil.lei. Totodată, deşi ca temei pentru achitarea sumei menţionate de la bugetul de stat au servit actul de verificare între MAPL şi agentul economic, precum şi factura privind prestarea serviciilor, verificările auditului au constatat că în bilanţul de divizare transmis Cancelariei de Stat suma menţionată nu a fost reflectată. Obţinerea copiei de pe actul de primire-predare a activelor şi pasivelor între MAPL şi Cancelaria de Stat de la MF nu a fost posibilă, documentele fiind deja nimicite (reorganizarea a avut loc în anul 2009).

De asemenea, de la bugetul de stat a fost achitat documentul executoriu care reprezintă datoria Î.S. “Colegiul Naţional de Viticultură şi Vinificaţie din Chişinău” faţă de “Centrul Ştiinţifico-Pratic “Protecţia Plantelor” SRL, în valoare totală de 10,0 mil.lei⁶⁴. Deşi, conform prevederilor art.179 (4) din Codul Civil, “Statul nu poartă răspundere pentru obligaţiile întreprinderilor de stat”, precum şi prevederilor art.1 alin.(4) din Legea nr.146 din 16.06.1994 “Cu privire la întreprinderea de stat”, conform cărora “organul admnistraţiei de stat nu poartă răspundere pentru obligaţiunile întreprinderii pe care a înfiintat-o”, instanţele de judecată, inclusiv Curtea Supremă de Justiţie, au aplicat prevederile practicii internaţionale, făcînd trimitere la cazurile CEDO din alte ţări: “statul este responsabil pentru datoriile întreprinderilor de stat”. În condiţiile create, nu este exclus faptul că şi alţi agenţi economici cărora Î.S. le sînt datoare vor înainta cereri de achitare a obligaţiunilor de către stat, ca fondator al acestora.

Totodată, conform prevederilor art.2 alin.(5) din Legea nr.87 din 21.04.2011⁶⁵, se stipulează că, “după repararea prejudiciului cauzat prin încălcarea dreptului la judecarea în termen rezonabil a cauzei sau a dreptului la executarea în termen rezonabil a hotărîrii judecătoreşti, statul are dreptul de regres faţă de persoana vinovată”. În temeiul prevederilor menţionate, după executarea documentului executoriu privind achitarea datoriei Î.S. “Colegiul Naţional de Viticultură şi Vinificaţie din Chişinău” faţă de “Centrul Ştiinţifico-Pratic “Protecţia Plantelor” SRL în valoare totală de 10,0 mil.lei, MF urma să remită o sesizare în adresa Procuraturii Generale în vederea tragerii la răspundere a persoanelor vinovate de prejudicierea bugetului de stat. Demersurile în acest sens au fost emise şi de Ministerul Justiţiei şi de MF. Drept urmare a examinării demersurilor/sesizărilor respective, Procuratura Generală a “constatat lipsa temeiurilor de iniţiere a unei acţiuni civile în ordine de regres”.

Verificările auditului atestă că, cheltuielile aferente achitării documentelor executorii în urma deciziilor CEDO şi organelor de drept ale RM au înregistrat o diminuare faţă de anul precedent, respectiv, cu 5,9 mil.lei şi cu 6,6 mil.lei. În comparaţie cu anul precedent, în cazul deciziilor emise de organele de drept ale RM s-a înregistrat o situaţia inversă, fiind înregistrată creşterea volumului de cheltuieli aferente achitării documentelor executorii faţă de persoanele juridice (vezi diagramele de mai jos).

Sursă: Informaţiile prezentate de responsabilii MF şi de executorii de buget.

Verificările auditului denotă că printre cele mai frecvente cazuri de înaintare a documentelor executorii la CEDO se numără: detenţia în condiţii inumane, tratamentele rele în custodia poliţiei, omisiunile de a oferi protecţie cuvenită victimelor violenţei domestice⁶⁶.

Analiza efectuată de către audit privind conformitatea achitării documentelor executorii în baza hotărîrilor judecătoreşi irevocabile, prin contrapunerea sumelor indicate în titlurile executorii şi rechizitele bancare indicate în acestea cu sumele şi rechizitele bancare indicate în ordinele de plată, nu au constatat divergenţe (24 titluri executorii/56,8 mil.lei/92,2% din valoarea totală).

Verificările privind respectarea ordinii cronologice de achitare a documentelor executorii după data de intrare au constatat 14 cazuri (177,7 mii lei) în care, deşi au fost achitate în limita a 6 luni stabilită de MF pentru achitarea documentelor executorii, la achitarea acestora nu s-a respectat cronologia de achitare reieşind din data înregistrării setului de documente la Trezoreria de Stat, ca urmare unii beneficiari fiind favorizaţi.

De asemenea, se atestă că, la finele anului 2015, au rămas neexecutate documentele executorii în valoare totală de 1,1 mil.lei, termenul-limită de achitare al cărora expiră/survine în anul 2016 (din 2015 MF aplică prevederile art.36¹ din Legea privind sistemul bugetar şi procesul bugetar, adică de 6 luni de la prezentarea documentelor executorii spre achitare). De menţionat că, deşi documentele executorii au fost prezentate spre executare Trezoreriei de Stat şi apoi la finele anului bugetar restituite pentru a fi reperfectate conform cerinţelor noi (clasificaţia bugetară nouă, IBAN etc.), suma respectivă nu a fost inclusă în conturile extrabilanţiere ale Trezoreriei de Stat, destinate reflectării obligaţiunilor de plată asumate de administratorul de buget (în cazul bugetului de stat de către MF), astfel fiind diminuate obligaţiunile administratorului de buget cu suma de 1,1 mil.lei.

Executarea documentelor executorii prin intermediul executorilor de buget în anul 2015 a constituit 24,2 mil.lei, majorîndu-se în comparaţie cu anul precedent cu 1,3 mil.lei. Verificările asupra achitării documentelor executorii au inclus un eşantion în valoare totală de 14,9 mil.lei (61,6% din total). Din totalul documentelor executorii verificate, cele mai semnificative au fost constatate la MC – 9,1 mil.lei, la MAI – 5,0 mil.lei, la MAIA – 0,9 mil.lei.

Achitarea documentelor executorii de către MC (9,1 mil.lei) reprezintă achitarea datoriilor cumulate de SRL “Glorinal”, aferente lucrărilor de reconstrucţie şi restaurare a monumentelor de arhitectură de importanţă naţională – Complexul monastic “Curchi”, preluate de MC în baza Legii nr.167 din 21.07.2014 “Privind preluarea unei datorii de stat”. Din suma totală, 5,5 mil.lei reprezintă achitarea unor titluri executorii înaintate faţă de SRL “Glorinal”, transferate la contul executorului judecătoresc, şi 3,6 mil.lei – achitarea impozitelor faţă de BPN, prin înaintarea ordinelor INCASO de către IFPS în temeiul art.205 alin.(4) din Titlu V al Codului fiscal nr.1163-XII din 24.04.1997, capitolul 9 “Executarea silită a obligaţiei fiscale”.

În totalul documentelor executorii achitate de MAI (5,0 mil.lei), ponderea majoră revine cazurilor de achitare pe cale judiciară a indemnizaţiilor de maternitate şi concediilor pentru îngrijirea copilului acordate soţiei aflate la întreţinerea poliţistului. Această şituaţie este condiţionată de faptul că subdiviziunile subordonate MAI nu aplică prevederile art.37 din Legea nr.320 din 27.12.2012 “Cu privire la activitatea Poliţiei şi statutul poliţistului”. Astfel, deşi Curtea Supremă de Justiţie s-a expus de nenumărate ori în cazurile similare, MAI continuă să refuze achitarea indemnizaţiei pentru întreţinerea copilului pînă la 3 ani, impunînd faptul că colaboratorii poliţiei, potrivit legislaţiei în domeniul asigurărilor sociale, nu fac parte din persoanele asigurate. Totodată, art.37 (4) din Legea nr.320 din 27.12.2012, stipulează expres că, “Concediul de maternitate şi concediul pentru îngrijirea copilului se acordă poliţistului conform dispoziţiilor generale. Baza de calcul al indemnizaţiilor de maternitate, al indemnizaţiei pentru creşterea copilului şi al indemnizaţiei pentru îngrijirea copilului bolnav o constituie venitul mediu lunar realizat de către poliţist în ultimele 6 luni calendaristice anterioare lunii în care s-a produs evenimentul. Baza de calcul a indemnizaţiei de maternitate acordate soţiei aflate la întreţinerea poliţistului o constituie venitul mediu lunar al poliţistului. Indemnizaţiile se plătesc la locul de serviciu al poliţistului, din bugetul de stat”. Astfel, situaţiile de refuz de achitare a concediilor pentru îngrijirea copilului sînt condiţionate de imperfecţiunea prevederilor menţionate mai sus, care prevăd expres acordarea poliţistului a concediului de maternitate şi concediului pentru îngrijirea copilului, iar achiarea la locul de muncă al poliţistului pentru soţia aflată la întreţinere – doar a indemnizaţiei de maternitate. Această situaţie a condus la multiple cazuri de refuz din partea instituţiilor subordonate MAI de a achita soţiilor aflate la întreţinerea poliţistului a indemnizaţiei pentru îngrijirea copilului. Astfel, imperfecţiunea cadrului regulator cauzează suportarea cheltuielilor adiţionale aferente titlulurilor executorii. Din 18 cazuri, în valoare totală de 790,5 mii lei, au fost achitate suplimentar 52,7 mii lei (6,6% din suma adjudecată), din care 50,7 mii lei – cheltuieli pentru asistenţa juridică, şi 2,0 mii lei – achitarea prejudiciului moral.

În opinia auditului, MAI urmează să revizuiască oportunitatea de completare/modificare a prevederilor art.37 (4) din Legea nr.320 din 27.12.2012 “Cu privire la activitatea Poliţiei şi statutul poliţistului” cu prevederile exprese referitor la achitarea din contul bugetului de stat şi a indemnizaţiilor pentru îngrijirea copilului pentru soţiile aflate la întreţinerea poliţiştilor.

Situaţii similare se atestă şi la acordarea indemnizaţiilor de maternitate şi indemnizaţiilor pentru îngrijirea copilului colaboratorilor sistemului penitenciar, în Legea nr.1036 din 17.12.1996 “Cu privire la sistemul penitenciar” nefiind stipulate prevederi referitor la achitarea de la bugetul de stat a indemnizaţiilor de maternitate şi indemizaţiilor pentru îngrijirea copilului colaboratorilor şi soţiilor aflate la întreţinerea angajaţilor sistemului penitenciar. În acest sens, se impune operarea modificărilor în cadrul regulator.

În totalul documentelor executorii achitate de MAIA (0,9 mil.lei), ponderea majoră (0,8 mil.lei) o reprezintă 2 documente executorii⁶⁷ privind achitarea subvenţiilor din Fondul de susţinere a producătorilor agricoli. În ambele cazuri, deciziile judecătoreşti au menţionat lacune în cadrul regulator aferent acordării subvenţiilor producătorilor agricoli. În acest sens exemplificăm cazul S.A. “Orhei-Vit”, care a înaintat două cereri în instanţa de judecată privind neachitarea subvenţiilor pentru anii 2010-2011 (măsura nr.9 “Stimularea investiţiilor pentru dezvoltarea infrastructurii postrecoltare şi procesare”), urmare a depunerii dosarelor la oficiile teritoriale Orhei (la 09.09.2011) şi Căuşeni (la 23.09.2011), transmiterea acestora către Direcţia administrare şi control al AIPA (sediul central) avînd loc la 17.09.2011 şi, respectiv, la 23.09.2011. Deşi, AIPA, conform prevederilor pct.99 din Regulmentul aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.369 din 24.05.2011, urma să informeze solicitantul în termen de 30 zile de la recepţionarea dosarului de către Direcţia administrare şi control şi Direcţia inspecţii şi control pe teren, acest lucru nu a fost făcut. Astfel, dat fiind faptul că S.A. “Orhei-Vit” nu a primit un răspuns pozitiv sau negativ din partea AIPA, la data de 22.02.2012 a înaintat către MAIA o cerere prealabilă prin care a solicitat finanţarea cererilor depuse la AIPA. Prin răspunsul nr.07-5/132/973 din 10.04.2012, MAIA a comunicat S.A. “Orhei-Vit” că, potrivit cadrului regulator⁶⁸, cu dreptul de distribuire a mijloacelor fondului de subvenţionare a producătorilor agricoli este investită AIPA şi răspunsul final pe marginea cererii prealabile urmează să fie acordat de AIPA. Volumul total al subvenţiilor, conform dosarelor depuse de S.A. “Orhei-Vit”, a constituit 744,5 mii lei.

Urmare a neexpedierii de către AIPA către S.A. “Orhei-Vit” a înştiinţării referitor la acceptarea/refuzul dosarului, ultima, la data 07.11.2012, a înaintat la Curtea de Apel o cerere de chemare în judecată, cu formularea pretenţiilor faţă de AIPA, MAIA şi MF. Curtea de Apel, prin încheierea din 04.03.2013, a transmis cauza civilă pentru examinare Judecătoriei Buiucani, care la 03.02.2014 a respins acţiunea depusă de S.A. “Orhei-Vit” ca fiind depusă cu încălcarea termenului de prescripţie. Ulterior, S.A. “Orhei-Vit”, invocînd ilegalitatea hotărîrii instanţei de fond, a declarat apel împotriva hotărîrii Judecătoriei Buiucani, menţionînd că “concluzia instanţei de fond este eronată, deoarece, prin prevederile Hotărîrii Guvernului nr.369 din 24.05.2011 “Cu privire la aprobarea modului de utilizare a mijloacelor fondului de subvenţionare a producătorilor agricoli pentru anul 2011”, sînt instituite termene speciale de soluţionare a cererilor de acordare a sprijinului financiar”. Colegiul Civil şi de Contencios Administrativ al Curţii de Apel Chişinău examinînd dosarul depus, a considerat că S.A. “Orhei-Vit” a depus cererea prealabilă către AIPA şi MAIA în termen, deoarece cadrul normativ nu stabileşte un termen exact de înaintare a cererii prealabile, deoarece “termenul de 30 de zile, urma a fi respectat de către AIPA în situaţia în care ar fi existat temeiuri pentru emiterea unei decizii de refuz pentru a supune în continuare procedurii de examinare cererile de acordare a sprijinului financiar înaintate de SA“Orhei-Vit”, şi nu de aceasta din urmă, care nu a fost înştiinţată despre refuzul de a-i satisface cererile de acordare a sprijinului financiar solicitat”.

Totodată, AIPA a argumentat refuzul de a acorda subvenţia S.A. “Orhei-Vit” prin faptul că de subvenţiile prevăzute la măsura nr.9, potrivit prevederilor pct.78 din Hotărîrea Guvernului nr.369 din 24.05.2011, pot beneficia “doar întreprinderile mici şi mijlocii, pe cînd S.A. “Orhei-Vit” este o întreprindere mare”. Colegiul Civil şi de Contencios Administrativ al Curţii de Apel Chişinău a considerat acest argument “ca fiind neîntemeiat, deoarece sintagma “doar întreprinderilor mici şi mijlocii” se conţine doar în pct.78 al Hotărîrii Guvernului nr.369 din 24.05.2011”.

În aceste condiţii, auditul atestă că nici pct.12 din Regulament, care stabileşte documente obligatorii pentru obţinerea subvenţiilor, nici pct.81, care stabileşte lista documentelor suplimentare solicitate pentru obţinerea sprijinului din contul mijloacelor alocate măsurii 9, nu stabilesc necesitatea prezentării Declaraţiei pe propria răspundere, în conformitate cu cadrul regulator⁶⁹, care reglementează susţinerea sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii, conform căruia “agentul economic afirmă, pe propria răspundere, corespunderea sa criteriilor de subiect al sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii”, fapt ce nu a fost impus de AIPA. Astfel, lipsa cerinţei respective a determinat achitarea silită de către AIPA a subvenţiilor S.A. “Orhei-Vit”, care are statut de întreprindere mare.

Totodată, auditul menţionează că, începînd cu anul 2013, sintagma “întreprinderi mici şi mijlocii” a fost exclusă din Regulamentul privind acordarea subvenţiilor producătorilor agricoli.

Analiza datoriilor aferente documentelor excutorii raportate de către executorii de buget la art.118 “Documente executorii” relevă prezenţa datoriilor debitoare în valoare totală de 0,6 mil.lei, dintre care 0,5 mil.lei cu termenul de achitare expirat. Cele mai semnificative datorii debitoare se numără la MAI (0,4 mil.lei), din care 0,3 mil.lei reprezintă un titlu executoriu prin care a fost transferar ÎMSIA “Moldasig” SRL despăgubirea asigurării auto, urmare a unui accident rutier comis de un fost angajat al MAI (ieşit la pensie). Recuperarea mijloacelor respective se efectuează de executorul judecătoresc din contul pensiei angajatului sus-numit. Datoria debitoare (0,2 mil.lei) înregistrată la Agenţia Naţională pentru Siguranţa Alimentelor reprezintă datoria SC “Serviciul Veterinar de Liberă Pratică” pentru contractul de achiziţie⁷⁰ din anul 2011, recuperarea mijloacelor fiind efectuată prin executorul judecătoresc care efectuează măsurile executorii de rigoare.

Datoriile debitoare faţă de bugetul de stat pentru titlurile executorii achitate anterior de MF şi care urmează a fi restituite la bugetul de stat la finele anului au constituit 24,7 mil.lei, care se numără după “Glassis Enterprises” LLC – din anul 2000 (0,4 mil.lei), “Swan Laboratories” – din anul 2000 (3,4 mil.lei), S.A. “Aroma” – 12,7 mil.lei, Sandulachi Pantelei – din anul 2012 (8,1 mil.lei/378.8 mii euro) , 2 persoane fizice⁷¹ – din anul 2015 (0,1 mil.lei). În anul 2015, sub formă de cauţiune (120% din suma titlului execitoriu) de la bugetul de stat au fost achitate 1,0 mil.lei. Verificările auditului au constatat nereflectarea datoriei de 1,1 mil.lei în conturile extrabilanţiere distincte.

Totodată, referitor la acţiunile de regres întreprinse asupra documentelor deja executate, auditul atestă lipsa politicilor de evidenţă şi raportare a acestora. Astfel, exemplificăm cazul Frank Charles Arif (35,1 mil.lei) faţă de RM şi cazul “Centrului Ştiinţifico-Pratic “Protecţia Plantelor” SRL faţă de Î.S. “Colegiul Naţional de Viticultură şi Vinificaţie din Chişinău” (10,0 mil.lei), la care deşi sesizările au fost transmise Procuraturii Generale, dar ca posibile datorii faţă de bugetul de stat, urmare a aplicării procedurilor de regres nu au fost reflectate/raportate. Aceste situaţii sînt condiţionate de lipsa unor politici de evidenţă a datoriilor/creanţelor contingente.

Referitor la datoriile contingente aferente documentelor executorii, se menţionează că, prin prisma prevederilor Legii nr.87 din 21.04.2011⁷² şi Legii nr.1545 din 25.02.1998⁷³, nu este cunoscută valoarea totală a cauzelor înaintate către Ministerul Justiţiei, care vor fi achitate de la bugetul de stat în cazul pierderii cauzei de judecată, nefiind cunoscute posibilele riscuri cu impact pentru bugetele ulterioare.

În condiţiile menţinerii pe parcursul mai multor ani a creanţelor faţă de bugetul de stat pentru plata documentelor executorii achitate de la bugetul de stat în anii pecedenţi, iar ulterior, urmare a acţiunilor de regres urmau a fi restituite bugetului de stat, se atestă că măsurile întreprinse de MF nu sînt rezultative.

Verificările auditului atestă aplicarea diferitor reguli de către MF, în calitate de administrator de buget, şi de către executorii de buget pentru achitarea documentelor executorii. Astfel, achitarea documentelor executorii de către executorii de buget se efectuează cu identificarea obligatorie a resurselor necesare din contul rezervelor interne în bugetele proprii (redistribuirea alocaţiilor prin întocmirea planurilor de finanţare), iar achitarea documentelor executorii de către MF se efectuează în lipsa unor surse de acoperire a cheltuielilor respective (fară planuri de finanţare). Efectuarea cheltuielilor fără plan afectează nivelul real de executare a cheltuielilor bugetului de stat. Ţinînd cont de imprevizibilitatea cheltuielor destinate achitării documentelor executorii, în opinia auditului ar fi oportună revizuirea posibilităţii de creare a unui fond de rezervă sau posibilitatea de a utiliza mijloacele Fondului de urgenţă al Guvernului pentru achitarea documentelor executorii, ceea ce nu ar influenţa prezentarea situaţiei reale de executare a cheltuielilor bugetului de stat.

____________________________

⁶² Scrisorile MEc nr.11-4404 din 28.07.2014, nr.12/238 din 22.07.2014, nr.12/245 din 24.07.2014.

⁶³ Hotărîrea Guvernului nr.597 din 21.10.2009 privind unele măsuri de executare a Legii nr.21-XVIII din 18.09.2009 “Pentru modificarea Legii nr.64-XII din 31.05.1990 “Cu privire la Guvern”.

⁶⁴ Ordin de plată nr.84 din 29.04.2015 (3,0 mil.lei), ordin de plată nr.89 din 07.05.2015 (3,0 mil.lei), ordin de plată nr.102 din 15.05.2015 (4,0 mil.lei).

⁶⁵ Legea nr.87 din 21.04.2011 “Privind repararea de către stat a prejudiciului cauzat prin încălcarea dreptului la judecarea în termen a cauzei sau a dreptului la executare în termen rezonabil a hotărîrii judecătoreşti”.

⁶⁶ www.agent.gov.md

⁶⁷ GŢ “Pogor Timofei Nicolae” - 23,1 mii lei, S.A. “Orhei-Vit” – 744,5 mil.lei.

⁶⁸ Pct.3 alin.1) din Hotărîrea Guvernului nr.369 din 24.05.2011 “Cu privire la aprobarea modului de utilizare a mijloacelor fondului de subvenţionare a producătorilor agricoli pentru anul 2011” (în continuare – Hotărîrea Guvernului nr.369 din 24.05.2011).

⁶⁹ Art.3 alin.2) lit.a) din Legea nr.206-XVI din 07.07.2006 “Privind susţinerea sectorului întreprinderilor mici şi mijlocii”.

⁷⁰ Contractul nr.61 din 10.10.2011 încheiat cu SC “Serviciul Veterinar de Liberă Practică”.

⁷¹ Date cu caracter personal.

⁷² Legea nr.87 din 21.04.2011 “Privind repararea de către stat a prejudiciului cauzat prin încălcarea dreptului la judecarea în termen a cauzei sau a dreptului la executare în termen rezonabil a hotărîrii judecătoreşti”.

⁷³ Legea nr.1545 din 25.02.1998 “Privind modul de reparare a prejudiciului cauzat prin acţiunile ilicite ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii şi instanţelor judecătoreşti”.

3.7. Investiţiile capitale s-au realizat sub nivelul prevăzut

Conform Anexei nr.3 la Legea bugetului de stat pe anul 2015, pentru investiţii capitale au fost alocate 2473,8 mil.lei. Urmare a aplicării prevederilor art.16 din Legea menţionată, volumul total al alocaţiilor a fost majorat cu 100,0 mil.lei la componenta proiecte finanţate din surse externe, constituind 2573,8 mil.lei şi incluzînd finanţarea a 50 obiecte de investiţii capitale. Finanţarea obiectelor de investiţii capitale în anul 2015 a constituit 2308,9 mil.lei, sau 89,7% din alocaţiile prevăzute, fiind finanţate doar 45 obiecte, cele 5 obiecte nefinanţate la componenta de bază (3 obiecte/7,5 mil.lei)⁷⁴, la componenta mijloace speciale (1 obiect/0,4 mil.lei)⁷⁵, la componenta proiecte finanţate din surse externe (1 obiect/42,6 mil.lei)⁷⁶. Ponderea majoră în totalul investiţiilor capitale o deţin obiectele finanţate de la componenta proiecte finanţate din surse externe (2193,6 mil.lei/95,0%), urmate de componenta de bază (109,7 mil.lei/4,7%), componenta mijloace speciale (1,5 mil.ei/0,1%) şi componenta fonduri speciale (4,1 mil.lei/0,2%).

În anul 2015 de la bugetul de stat au fost finanţate 45 obiecte de investiţii capitale, din care finanţate integral de la: componenta de bază – 31 obiecte (92,4 mil.lei), de la componenta mijloace speciale – 3 obiecte (1,5 mil.lei), de la componenta fonduri speciale – 1 obiect (4,1 mil.lei), de la proiecte finanţate din surse externe – 6 obiecte (1412,7 mil.lei) şi 4 obiecte cu finanţare comună: de la componenta de bază (17,3 mil.lei) şi de la componenta proiecte finanţate din surse externe (776,6 mil.lei). Analiza auditului se prezintă în Tabelul nr.31 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit şi Diagrama nr.17 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Analiza executării cheltuielilor pentru investiţii capitale, în aspectul direcţiilor de utilizare, denotă că, din totalul alocaţiilor (2308,9 mil.lei), circa 47,3% (1091,8 mil.lei) au fost destinate “Agriculturii, gospodăriei silvice, gospodăriei piscicole şi gospodăriei apelor”, pentru “Transporturi, gospodăria drumurilor, comunicaţiile şi informatica” – 37,6% (868,4 mil.lei). Analiza auditului se prezintă în Tabelul nr.32 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Sinteza nivelului de valorificare a cheltuielilor pentru investiţii capitale denotă că componenta de bază a fost executată la nivel de 70,4% (-46,1 mil.lei), componenta mijloace speciale – 44,4% (-1,9 mil.lei), componenta fonduri speciale – 85,7% (-0,7 mil.lei), componenta proiecte finanţate din surse externe – 91,0% (2193,6 mil.lei).

Gradul de executare al alocaţiilor după direcţiile de utilizare denotă că cel mai scăzut nivel de executare s-a realizat la gr.9 “Ocrotirea sănătăţii” – 16,9%, şi la gr.16 “Complexul pentru combustibil şi energie” – 39,5%. Analiza auditului se prezintă în Tabelul nr.33 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Cele mai semnificative nevalorificări se constată la MEc (-65,2 mil.lei), MDRC (-40,4 mil.lei), MTID (-54,7 mil.lei) etc.

____________________________

⁷⁴ Obiectul 4742 “Reconstrucţia blocului nr.4 şi blocului de reanimare ale Centrului Naţional Ştiinţifico-Practic de Medicină de Urgenţă, str.T.Ciorbă, nr.1 – 7090.1 mii lei, obiectul 4903 “Construcţia terenului de fotbal al Şcolii sportive specializate de fotbal, com.Stăuceni, mun.Chişinău – 150,0 mii lei, obiectul 9859 “Reconstrucţia sălii sportive de haltere a Centrului sportiv de pregătire a loturilor naţionale, str.A.Lăpuşneanu, nr.2, mun.Chişinău”.

⁷⁵ Obiectul 1489 “Gazificarea sediului Direcţiei raionale pentru Siguranţa Alimentelor Soroca” – 375,0 mii lei;

⁷⁶ Obiectul 4880 “Proiectul “Reabilitarea reţelelor electrice” – 42637,7 mil.lei”.

3.8. Alocarea mijloacelor din Fondul de rezervă al Guvernului a înregistrat în ultimii ani o tendinţă descedentă

În anul 2015, alocaţiile aprobate iniţial pentru Fondul de rezervă au constituit 50,0 mil.lei, fiind emise 24 HG în valoare totală de 51,5 mil.lei. În totalul HG emise, 3 HG (30,8 mil.lei) urmau a fi restituite la rectificarea bugetului prin trecerea cheltuielilor la componenta de bază (executat 22,8 mil.lei)⁷⁷, operaţiunile de trecere fiind efectuate în luna decembrie 2015. Urmare a rectificării bugetului de stat, Fondul de rezervă a fost diminuat pînă la 36,9 mil.lei, fiind emise HG în valoare totală de 20,7 mil.lei şi finanţate 20,0 mil.lei, sau la nivel de 96,6%. Din totalul deciziilor de repartizare a mijloacelor Fondului de rezervă, APC au beneficiat de 6,7 mil.lei, fiind executate 6,0 mil.lei (90,9%), iar APL au beneficiat de 14,0 mil.lei, fiind transferate BUAT integral.

Auditul menţionează faptul că, deşi activităţile desfăşurate la nivelul bugetului de stat au fost finalizate cu alocaţii mai mici decît volumul prevăzut în HG, reprezentînd economie de resurse (0,7 mil.lei), cadrul regulator nu prevede ajustarea HG privind alocarea resurselor din Fondul de rezervă cu sumele economisite pentru a putea fi realocate la alte activităţi.

Analiza valorificării mijloacelor alocate din Fondul de rezervă de către BUAT denotă că, din totalul mijloacelor alocate (14,0 mil.lei), au fost executate 5,5 mil.lei, sau 39,3%. La finele anului 2015, soldul nevalorificat de către BUAT a constituit 8,5 mil.lei, din care la Consiliul raional Dubăsari – 8,0 mil.lei, şi la Consiliul raional Cantemir – 0,5 mil.lei, destinate lucrărilor de demolare a părţii deteriorate a blocului şi scării urmare exploziei de gaze în blocul locativ din or.Cantemir⁷⁸. Conform explicaţiilor responsabililor de la Consiliul raional Cantemir, “la moment, Proiectul Tehnic de Renovare a casei de locuit din or. Cantemir este în stadie de expertizare, după care se va anunţa licitaţia de lucrări”. Nevalorificarea de către Consiliul raional Dubăsari a 8,0 mil.lei, destinate acoperirii cheltuielilor în vederea acordării unor plăţi directe proprietarilor de terenuri agricole amplasate după traseul Rîbniţa - Tiraspol pentru anul 2015⁷⁹ a fost condiţionată de efectuarea transferului de la bugetul de stat la BUAT la data de 28.12.2015, mijloacele repective urmînd a fi valorificate în anul 2016.

În comparaţie cu anii precedenţi, auditul atestă o tendinţă descedentă şi a alocaţiilor prevăzute în buget pentru Fondul de rezervă al Guvernului şi a deciziilor de repartizare emise. Analiza auditului se prezintă în Diagrama nr.18 din Anexa 2 la prezentul Raport de audit.

Deşi volumul cheltuielilor bugetului de stat este în continuă creştere, volumul mijloacelor Fondului de rezervă în ultimii ani este descedent, diminuîndu-se faţă de anul 2013 cu 40,5% (-25,1 mil.lei), iar mijloacele finanţate s-au diminuat de la 55,5 mil.lei în anul 2013 pînă la 20,0 mil.lei în anul 2015.

Principalele direcţii de utilizare a mijloacelor Fondului de rezervă sînt: (i) înlăturarea consecinţelor calamităţilor naturale – 6,1 mil.lei (30,5%), (ii) acţiuni culturale şi sportive – 0,4 mil.lei (1,9%), (iii) cheltuieli pentru deplasările delegaţiilor oficiale – 2,6 mil.lei (13,4%), (iv) cheltuieli pentru plata onorariilor, avocatură şi proceduri de arbitraj – 0,3 mil.lei (1,7%), ajutor financiar APL – 7,9 mil.lei (40,0%), decernarea premiilor, confecţionarea şi decernarea destincţiilor de stat, procurarea monedelor comemorative – 1,4 mil.lei (7,0%) şi alte cheltuieli – 1,2 mil.lei (5,6%).

Verificările auditului relevă că, pe parcursul a ultimilor 3 ani, din Fondul de rezervă s-au alocat mijloace financiare pentru aceleaşi măsuri. Astfel, din totalul HG emise urmare a rectificării bugetului (21 HG/20,7 mil.lei), în 2 cazuri⁸⁰ (1,3 mil.lei) HG se repetă 3 ani consecutivi, iar în 3 cazuri⁸¹ (1,5 mil.lei) se repetă 2 ani consecutivi. Reieşind din faptul că acţiunile menţionate în HG respective poartă caracter permanent, ce rezultă din repetarea acţiunilor pe parcursul mai multor ani, ar fi oportun ca executorii de buget să prevadă mijloacele necesare pentru desfăşurarea activităţilor respective în bugetele proprii.

Ca şi în anii precedenţi, în 2 cazuri (10,2 mil.lei) se atestă situaţii cînd MF emite un aviz negativ, menţionînd că “posibilităţile limitate ale bugetului de stat în anul curent, identificarea unor mijloace suplimentare pentru a fi direcţionate în scopul propus este dificilă, solicitarea dată urmînd a fi examinată de către Ministerul Culturii, din contul alocaţiilor bugetare disponibile”, proiectele HG fiind aprobate de Guvern⁸².

Deşi au fost prezentate avize negative ale MF privind emiterea HG cu menţiuni de restabilire ulterioară a mijloacelor alocate din Fondul de rezervă la rectificarea bugetului de stat, se denotă lipsa unor criterii clare şi formalizate de clasificare a cheltuielilor ca fiind imprevizibile şi urgente, necesare pentru justificarea luării deciziilor de alocare a resurselor financiare din Fondul de rezervă. În astfel de condiţii, mijloacele Fondului de rezervă au fost utilizate de către unii executori de buget ca sursă adiţională de finanţare, ocolind procedurile standardizate de includere a cheltuielilor în bugetele proprii.

Referitor la lipsa unor prevederi exhaustive privind executarea prevederilor pct.18 din Regulamentul Fondului de rezervă, care stipulează că “Soldul neutilizat al mijloacelor alocate din fondul de rezervă se restituie în bugetul de stat”, auditul menţionează că, prin Hotărîrea Guvernului nr.862 din 18.12.2015⁸³, a fost aprobat Regulamentul privind gestionarea fondurilor de urgenţă ale Guvernului, pct.23 stipulînd că “Soldul neutilizat al mijloacelor alocate din fondurile de urgenţă se restituie în bugetul de stat pe parcursul anului bugetar respectiv sau în trimestrul I al anului bugetar viitor. Excepţie fac mijloacele alocate APL care nu au fost valorificate integral în anul bugetar în curs, dar sînt necesare pentru realizarea integrală a scopului în anul bugetar următor”.

Spre deosebire de anii precedenţi, la finele anului 2015, la cheltuieile efectuate din contul mijloacelor Fondului de rezervă al Guvernului nu au fost înregistrate datorii debitoare sau creditoare nici la instituţiile finanţate de la bugetul de stat, nici la BUAT.

____________________________

⁷⁷ Hotărîrea Guvernului nr.642-2 din 09.10.2015 (plan 10,0 mil.lei/executat 7,7 mil.lei), Hotărîrea Guvernului nr.406 din 16.06.2015 (plan 5,0 mil.lei/4,9 mil.lei), Hotărîrea Guvernului nr.354 din 10.06.2015 (plan 15,8 mil.lei/executat 10,0 mil.lei).

⁷⁸ Hotărîrea Guvernului nr.347 din 05.06.2015 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”.

⁷⁹ Hotărîrea Guvernului nr.859 din 18.12.2015 “Cu privire la acordarea unor plăţi directe proprietarilor de terenuri agricole amplasate după traseul Rîbniţa-Tiraspol în anul 2015”.

⁸⁰ Hotărîrea Guvernului nr.569 din 19.08.2015 “Pentru acoperirea cheltuielilor aferente desfăşurării Galei Premiului Naţional, ediţia 2015” şi Hotărîrea Guvernului nr.270 din 18.05.2015 “Privind participarea delegaţiei tripartite a Republicii Moldova la cea de-a 104-a sesiune a Conferinţei Internaţionale a Muncii (or.Geneva, Elveţia)”.

⁸¹ Hotărîrea Guvernului nr.296 din 25.05.2015 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”; Hotărîrea Guvernului nr.3 din 25.02.2015 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”; Hotărîrea Guvernului nr.382 din 16.06.2015 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”.

⁸² Hotărîrea Guvernului nr.749 din 28.10.2015 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare” şi Hotărîrea Guvernului nr.694-2 din 09.10.2015, cu titlul secret.

⁸³ Hotărîrea Guvernului nr.862 din 18.12.2015 “Pentru aprobarea Regulamentului privind gestionarea fondurilor de urgenţă ale Guvernului”.

3.9. Ca şi în anii precedenţi, se atestă necesitatea unor reglementări referitor la raportarea bazată pe rezultate privind gestionarea mijloacelor fondului rutier

Conform prevederilor art.2 din Legea fondului rutier⁸⁴, sursele de constituire a fondului rutier sînt: (i) 80% din volumul total al accizelor la produsele petroliere, cu excepţia gazului lichefiat, supuse accizelor; (ii) taxele rutiere percepute conform legislaţiei fiscale; (iii) taxele pentru eliberarea autorizaţiilor pentru transporturi auto internaţionale de mărfuri şi ocazionale de călători, în limita în care acestea nu formează bugetul autorităţii publice responsabile de eliberarea lor; (iv) amenzile aplicate pentru nerespectarea regulilor transportului de călători, deteriorarea drumurilor, construcţiilor şi utilajelor rutiere, a plantaţiilor aferente drumurilor; (v) taxa pentru comercializarea gazelor naturale destinate utilizării în calitate de carburanţi pentru unităţile de transport auto. Iniţial, în bugetul de stat pentru anul 2015 au fost prevăzute 1523,5 mil.lei, ulterior, urmare a rectificării bugetului de stat, prin completarea Legii bugetului de stat pe anul 2015 cu un articol nou cu următorul cuprins “Art.5¹. – Prin derogare de la prevederile art.2 alin.(1) lit.a) din Legea fondului rutier nr.720-XIII din 2 februarie 1996, în anul 2015 defalcările la fondul rutier din volumul total al accizelor la produsele petroliere (cu excepţia gazului lichefiat) nu vor depăşi 46,05%”, mijloacele destinate fondului rutier, aprobate în Programul privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pe anul 2015, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.235 din 06.05.2015 “Pentru aprobarea Programului privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pe anul 2015”, au constituit 1038,55 mil.lei.

Verificările auditului referitor la volumul mijloacelor acumulate în conturile trezoreriale destinate fondului rutier denotă că, în anul 2015, la bugetul de stat, în condiţiile Legii fondului rutier, au fost încasate mijloace destinate fondului rutier în valoare totală de 1542,6 mil.lei, inclusiv 1129,3 mil.lei de la încasarea accizelor şi 413,3 mil.lei din taxe. Din acestea, în condiţiile modificării Legii bugetului de stat pe anul 2015, fondului rutier i-au fost alocate/finanţate 765,6 mil.lei faţă de 1038,55 mil.lei (73,7%) şi faţă de încasat 1542,6 mil.lei ( 49,63%). Analiza auditului se prezintă în Tabelul nr.34 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Mijloacele Programului privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pe anul 2015 au fost repartizate astfel: fondului rutier – 911,2 mil.lei, şi BUAT – 127,3 mil.lei. Din contul mijloacelor fondului rutier urmau a fi finanţate 3 măsuri, iar din BUAT – 1 măsură. Analiza auditului se prezintă în Tabelul nr.35 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit

Conform informaţiei prezentate de MTID privind finanţarea lucrărilor din fondul rutier în anul 2015, volumul lucrărilor îndeplinite a constituit 911,2 mil.lei, fiind finanţate lucrări de 711,4 mil.lei, sau cu 72,4 mil.lei mai mult faţă de volumul finanţat de MF (639,0 mil.lei). Suprafinanţarea lucrărilor s-a efectuat din contul soldurilor formate la începutul anului bugetar (78,1 mil.lei). Totodată, la finele anului fondul rutier a înregistrat datorii creditoare faţă de agenţii economici, în valoare totală de 241,7 mil.lei, şi datorii debitoare, în valoare de 3,8 mil.lei. Soldul mijloacelor băneşti neutilizat la finele anului a constitit 5,7 mil.lei, diminuîndu-se faţă de anul 2014 cu 72,4 mil.lei, mijloacele fiind utilizate la achitarea datoriilor formate la începutul anului 2015 (38,0 mil.lei) şi achitarea volumelor de lucrări executate în anul 2015 – 34,4 mil.lei.

MF a raportat la obligaţiunile statului faţă de fondul rutier la finele anului 232,2 mil.lei, inclusiv datorii cu termenul de achitare expirat (peste 30 zile) – 208,9 mil.lei, politicile de evidenţă şi raportare a obligaţiunilor statului faţă de fondul rutier urmînd a fi aprobate pînă la finele anului 2016. Totodată, MF a elaborat proiectul de ordin privind structura Raportului privind executarea mijloacelor fondului rutier, care va face parte din setul de rapoarte financiare prezentate MF de către executorii de buget.

În afară de mijloacele obţinute de la componenta de bază, ramura 14.07 “Gospodăria drumurilor” a mai beneficiat şi de resurse de la componenta proiecte finanţate din surse externe, în valoare totală de 868,3 mil.lei. Astfel, în anul 2015 ramura “Gospodăria drumurilor” a beneficiat de mijloace financiare în valoare totală de 1706,3 mil.lei. În comparaţie cu anul precedent, resursele destinate acestei ramuri s-au diminuat cu 1161,0 mil.lei (în 2014 – 2867,3 mil.lei).

Referitor la raportarea indicatorilor de rezultat de către MTID, se relevă că, conform evaluării indicatorilor de produs, în anul 2015 au fost reabilitate 770 km şi reparate 3690 km de drumuri, din care 1700 km – drumuri publice locale, şi 1990 km – drumuri publice naţionale, indicatorii prognozaţi fiind realizaţi integral. Totodată, deşi sarcina de reparare şi reabilitare a drumurilor a fost realizată integral, auditul atestă că, potrivit indicatorilor de rezultat raportaţi de MTID aferenţi calităţii drumurilor, aceştia nu au fost atinşi (vezi diagrama de mai jos).

Diagrama nr.6.

Sinteza realizării indicatorilor de rezultat

pe programul de performanţă 62.02 “Gospodăria drumurilor”,

anul 2015, %din lungimea drumurilor publice naţionale

Sursă: Raportul de performanţă al MTID pe programul 64.02 “Gospodăria drumurilor”.

Astfel, deşi sarcina de reparare a drumurilor a fost îndeplinită integral (4460 km drumuri reparate şi reabilitate), ceea ce se confirmă şi prin raportul MTID privind utilizarea mijloacelor fondului rutier şi prin rapoartele privind executarea componentei proiecte finanţate din surse externe, auditul atestă că sarcina privind îmbunătăţirea calităţii drumurilor nu a fost îndeplinită. Urmare a situaţiilor raportate, deşi procentul drumurilor rele urma să fie diminuat faţă de indicatorul realizat în 2014 de la 38% pînă la 27%, lungimea drumurilor rele s-a menţinut la nivelul anului precedent. Totodată, se atestă că procentul drumurilor de calitate mediocră deşi urma a fi redus de la 26% în 2014 pînă la 24%, nivelul de realizare a înregistrat creşterea ponderii atît faţă indicatorul prognozat, cît şi faţă de indicatorul din anul precedent. Auditul atestă înrăutăţirea situaţiei cu drumurile bune, care deşi în anul precedent au constituit 36%, în 2015 a fost prognozată ponderea de 27% (-9,0%), indicatorii realizaţi fiind sub nivelul prognozat, constituind 16%. În anul 2015 se atestă că drumurile cu calitate foarte bună au constituit 16% din lungimea drumurilor publice naţionale, fiind realizate sub nivelul prognozat (22%). Situaţia prezentată în diagramă denotă că o parte din drumurile calificate în anul 2014 ca drumuri bune, urmare a efectuării lucrărilor de reparaţie, au trecut în categoria drumurilor foarte bune (-16%), iar o parte au trecut în categoria drumuri rele (-4%), drumurilor bune revenindu-le 16%. Este îngrijorătoare situaţia menţinerii la nivelul anului trecut a ponderii în lungimea drumurilor publice naţionale a drumurilor rele (38%), fiind necesare măsuri stringente de reabilitare a acestora. Astfel, la elaborarea Programului de finanţare a mijloacelor din fondul rutier pe anii următori, ar fi necesar să fie elaborată o strategie de reparare şi reabilitare a drumurilor reieşind din starea acestora. Pentru a spori transparenţa mijloacelor utilizate, ar fi oportun de a include în Raportul privind utilizarea mijloacelor fondului rutier o informaţie care să releve drumurile pentru care au fost efectuate investiţii, cu divizarea pe categorii de calitate a drumurilor şi lungimea acestora.

____________________________

⁸⁴ Legea fondului rutier nr.720-XIII din 02.02.1996.

3.10. Transferurile interbugetare deţin ponderea semnificativă în totalul cheltuielilor bugetului de stat

În bugetul anului 2015, pentru transferuri interbugetare de alt nivel au fost aprobate 14,2 mlrd.lei, inclusiv: BASS – 4,4 mlrd.lei, FAOAM – 2,2 mlrd.lei, BUAT – 7,6 mlrd.lei.

Diagrama nr.7.

Transferurile interbugetare alocate de la bugetul de stat în anul 2015

(mlrd.lei)

Sursă: Raportul privind executarea BPN.

Notă: Analiza nu include transferuri între componentele bugetului (cap.360).

Analiza datelor denotă că volumul transferurilor alocate de la bugetul de stat către bugetele de alt nivel a constituit 13,5 mlrd.lei, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 1,0 mlrd.lei. Ca pondere în totalul veniturilor bugetului de stat, transferurile alocate bugetelor de alt nivel au constituit 44,9%, sau cu 2,2 p.p. mai mult faţă de anul 2014 (42,7%). Transferurile de la bugetul de stat în totalul veniturilor bugetelor de alt nivel deţin o pondere semnificativă. Astfel, în totalul veniturilor BASS, transferurile de la bugetul de stat au constituit 31,3% (4,2 mlrd.lei), sau (+0,5 p.p.) faţă de anul 2014, în totalul veniturilor FAOAM – 43,1% (2,3 mlrd.lei), ca pondere diminuîndu-se faţă de anul precedent cu 4,7 p.p., în totalul veniturilor BUAT – 64,5% (7,1 mlrd.lei), fiind în creştere cu 5,0 p.p.

Se relevă că toate 3 nivele ale bugetului nu au beneficiat integral de volumul transferurilor alocate de la bugetul de stat, astfel nivelul de încasare a transferurilor de la bugetul de stat de către BASS a constituit 93,7% (-278,9 mil.lei), FAOAM – 94,7% (-121,8 mil.lei), BUAT – 93,3% (-527,0 mil.lei).

Din totalul transferurilor neîncasate de BASS (-278,9 mil.lei), soldul transferurilor pentru prestaţiile sociale constituie (-75,4 mil.lei), soldul transferurilor de la bugetul de stat pentru acoperirea deficitului BASS (-200,0 mil.lei), soldul transferurilor pentru susţinerea financiară suplimentară a unor beneficiari de pensii şi alocaţii sociale (-3,4 mil.lei) şi soldul pentru compensarea sumelor anulate ale contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii (-0,1 mil.lei).

Conform datelor raportate de BASS, datoriile faţă de beneficiarii de plăţi au constituit 53,5 mil.lei, din care la plăţile efectuate din veniturile proprii ale BASS – 17,8 mil.lei, iar la plăţile efectuate din contul mijloacelor bugetului de stat – 35,8 mil.lei. Totodată, se atestă că deficitul BASS s-a realizat cu 6,8 mil.lei mai mult faţă de cel planificat (50,9 mil.lei), constituind 57,7 mil.lei, iar veniturile proprii ale BASS s-au realizat la nivel de 101,0% (+91,7 mil.lei). Soldul netransferat a fost condiţionat şi de faptul că numărul beneficiarilor de plăţi de la BASS la unele tipuri de plăţi s-a diminuat faţă de numărul beneficiarilor incluşi în calcul la aprobarea/precizarea bugetului de stat, urmare a cărui fapt CNAS a restituit în anul 2016 la bugetul de stat 13,9 mil.lei transferate în plus⁸⁵. Astfel, soldul netransferat de la bugetul de stat faţă de BASS nu reprezintă datorii interbugetare pentru transferuri.

Soldul nevirat al transterurilor de la bugetul de stat faţă de FAOAM (-121,8 mil.lei) reprezintă (-108,7 mil.lei) transferuri de la bugetul de stat pentru asigurarea medicală a categoriilor de persoane asigurate de Guvern, (-13,1 mil.lei) – alte transferuri cu destinaţie specială, şi (-0,1 mil.lei) – transferuri de la bugetul de stat pentru compensarea veniturilor ratate, conform art.3 din Legea nr.39-XVI din 02.03.2006⁸⁶. Veniturile proprii ale FAOAM s-au realizat la nivel de 100,9% (+24,7 mil.lei), iar deficitul s-a realizat sub nivelul prognozat (100,0 mil.lei), constituind 89,5 mil.lei. Totodată, datoriile creditoare ale FAOAM la finele anului au constituit 3,1 mil.lei, dintre care 2,9 mil.lei pentru asistenţa medicală spitaliceasă.

Referitor la executarea transferurilor de la bugetul de stat către BUAT se relevă că acestea au fost aprobate iniţal la nivel de 7403,5 mil.lei, iar urmare a rectificării bugetului de stat, volumul transferurilor a fost majorat pînă la 7414,2 mil.lei (+10,7 mil.lei). Conform prevederilor legale, BUAT beneficiază de transferuri generale, destinate pentru nivelarea bugetară şi transferuri cu destinaţie specială. În anul 2015, nivelul de executare al transferurilor care urmau a fi transferate BUAT a constituit 6887,2 mil.lei, sau 93,0%. Sinteza executării transferurilor de la bugetul de stat aprobate în Legea bugetului de stat pe anul 2015 se prezintă în Tabelul nr.36 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Astfel, la finele anului bugetar, soldul transferurilor de la bugetul de stat la BUAT a constituit 527,0 mil.lei, dintre care la transferuri cu destinaţie generală – 127,9 mil.lei, la transferuri cu destinaţie specială – 394,2 mil.lei, iar la transferuri din fondul de compensare – 4,9 mil.lei.

Verificările auditului au constatat că, în Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 (Formularul nr.4.1), transferurile către BUAT pentru plata sporului în mărime de 30% din salariul de baza pentru personalul unităţilor bugetare din stînga Nistrului şi transferurile pentru compensarea de către BUAT a scutirilor de la plata impozitului funciar au fost reflectate greşit (±616,3 mii lei) urmare a aplicării neconforme a algoritmurilor în sistemul informaţional privind generalizarea rapoartelor.

În afara transferurilor menţionate mai sus, BUAT au mai beneficiat de transferuri din fondul rutier – 126,6 mil.lei, din Fondul de rezervă al Guvernului – 14,0 mil.lei, precum şi de transferuri cu destinaţie specială alocate prin HG – 43,6 mil.lei.

Ca şi în anii precedenţi, se menţine dependenţa bugetelor de alt nivel de transferurile primite de la bugetul de stat. Astfel, analiza ponderii transferurilor în totalul veniturilor BUAT relevă că aceasta a variat de la 47,2% pentru mun.Chişinău pînă la 80,2% pentru BUAT Dubăsari. Totodată, ponderea transferurilor în totalul veniturilor BUAT sub nivelul de 50% se atestă la 2 BUAT (mun. Chişinău şi Nisporeni), de la 50% pînă la 60% – pentru 3 BUAT (Bălţi, Donduşeni şi Hînceşti), de la 60% pînă la 70% – pentru 13 BUAT (Anenii Noi, Cahul, Cantemir, Călăraşi, Cimişlia, Criuleni, Drochia, Ialoveni, Orhei, Leova, Rîşcani, Sîngerei şi Ungheni), de la 70% pînă la 80% – 16 BUAT (Basarabeasca, Briceni, Căuşeni, UAT Găgăuzia, Edineţ, Făleşti, Floreşti, Glodeni, Ocniţa, Rezina, Soroca, Străşeni, Şoldăneşti, Ştefan Vodă, Taraclia şi Teleneşti).

La finele anului au rămas nefinanţate 527,0 mil.lei, MF neacceptîndu-le ca datorii integral. Astfel, ca şi în anii precedenţi, auditul atestă că, deşi Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014 include noţiunea angajament (obligaţiune de plată, asumată de către administratorul de buget şi/sau de alte autorităţi/instituţii bugetare în conformitate cu legislaţia), pînă în prezent MF nu a elaborat prevederi exhaustive referitor la determinarea datoriilor bugetului de stat faţă de bugetele de alt nivel pe tipuri de transferuri. Conform Planului de măsuri aprobat de MF pentru remedierea neconformităţilor şi recomandărilor din Raportul auditului din anul precedent, elaborarea regulilor de determinare a obligaţiunilor de plată asumate de administratorul de buget (în cazul dat MF în calitate de administrator al bugetului de stat) se va efectua pe parcursul anului 2016.

Verificările auditului asupra veridicităţii calculării volumelor de transferuri cu destinaţie specială către BUAT pentru învăţămîntul preşcolar, primar, secundar general, special şi extraşcolar au constatat următoarele.

Alocaţiile destinate transferurilor cu destinaţie specială către BUAT pentru învăţămîntul preşcolar, primar, secundar general, special şi extraşcolar au fost modificate între nivelul I şi nivelul II, în temeiul prevederilor art.16 alin.(8) din Legea bugetului de stat pe anul 2015 (±229,5 mil.lei)⁸⁷, constituind pentru UAT de nivelul I – 1295,3 mil.lei, iar pentru nivelul II – 4607,6 mil.lei.

Compararea sumelor transferate de la bugetul de stat cu cele utilizate de BUAT (sursa 3T) a relevat că unele UAT de nivelul II au atras pentru necesităţile învăţămîntului preşcolar, primar şi secundar general mijloace proprii în valoare totală de 78,5 mil.lei. Totodată, la finele anului bugetar, în conturile UAT au rămas neutilizate transferuri în valoare totală de 79,5 mil.lei, inclusiv la UAT de nivelul II – 18,6 mil.lei, şi la UAT de nivelul I – 60,9 mil.lei. Analiza auditului se prezintă în tabelul următor.

Astfel, deşi soldul transferurilor pentru învăţămînt nefinanţate de la bugetul de stat, destinate UAT de nivelul II a constituit 369,6 mil.lei, în conturile UAT de nivelul II au rămas 18,6 mil.lei. Referitor la mijloacele neutilizate rămase în conturile UAT de nivelul II (18,6 mil.lei), conform prevederilor Regulamentelor aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr.868 din 08.10.2014⁸⁸ soldurile de mijloace băneşti formate din transferurile categoriale neutilizate la finele anului bugetar rămîn la dispoziţia UAT respective şi se utilizează conform destinaţiilor prevăzute în Regulamentele aferente. Totodată, se atestă lipsa unor reglementări referitor la soldul mijloacelor băneşti, rămas la finele anului bugtar neutilizat de către UAT de nivelul I.

Volumul transferurilor pentru învăţămîntul primar şi general se calculează în conformitate cu Regulamentele aprobate prin Hotărîrea Guvernului nr.868 din 08.10.2014 şi Notele metodologice privind elaborarea de către autorităţile APL a proiectelor de buget pe anul 2015 şi estimărilor pe anii 2016-2017⁸⁹.

Totodată, auditul atestă lipsa unui regulament privind determinarea volumului transferurilor către bugetele unităţilor administrativ-teritoriale pentru învăţămîntul preşcolar. Conform Notelor metodologice, transferurile pentru învăţămîntul preşcolar pentru anul 2015, pentru fiecare unitate administrativ-teritorială, au fost calculate în baza cheltuielilor aprobate de către autorităţile publice locale pentru anul bugetar precedent şi ajustate la prevederile noi ale cadrului regulator (majorarea plăţilor salariale etc.).

Verificările auditului au constatat că, deşi conform pct.6 subpct.1 şi subpct.2 din Regulamentul privind finanţarea în bază de cost standard per elev al instituţiilor de învăţămînt primar şi secundar general din subordinea APL de nivelul II (Anexa nr.1 la Hotărîrea Guvernului nr.868 din 08.10.2014), “MF estimează, în modul stabilit, plafonul de cheltuieli şi îl comunică MEd, iar MEd calculează transferurile categoriale de la bugetul de stat la BUAT de nivelul al II pentru finanţarea instituţiilor de învăţămînt”, iar conform prevederilor din pct.6 alin.10), “autorităţile APL din UAT de nivelul al II, în baza datelor din Notele metodologice ale MF şi a formulei (1), estimează volumul cheltuielilor pentru toate instituţiile de învăţămînt şi le prezintă MF şi MEd”, de fapt, calculele privind transferurile categoriale de la bugetul de stat la BUAT de nivelul al II la total sînt efectuate integral de către responsabilii de la MF, iar divizarea pe instituţii se efectuează de către UAT respective.

_______________________

⁸⁵ 30 ordine de plată din data de 20 şi 21 aprilie 2016 în valoare totală de 13 885 263 lei.

⁸⁶ Legea nr.39-XVI din 02.03.2006 “Privind instituirea unor măsuri suplimentare de susţinere a activităţii de întreprinzător desfăşurate în localităţile din stînga Nistrului ale raionului Dubăsari”.

⁸⁷ Consiliul raional Cimişlia (+229,5 mil.lei), primăria or.Cimişlia (-229,5 mil.lei).

⁸⁸ Hotărîrea Guvernului nr.868 din 08.10.2014 “Privind finanţarea în bază de cost standard per elev a instituţiilor de învăţămînt primar şi secundar general din subordinea autorităţilor publice locale de nivelul al doilea”.

⁸⁹ Anexa nr.1 la Circulara MF nr.06/2-07 din 12.06.2014 Note Metodologice privind elaborarea de către autorităţile APL a proiectelor de buget pe anul 2015 şi estimărilor pe anii 2016-2017.

3.11. Creditarea netă (gr.23)

Grupa 23 “Creditarea netă” reprezintă obligaţiunile faţă de bugetul de stat ale beneficiarilor de împrumuturi bugetare, recreditate etc.

• Analiza structurală a operaţiunilor efectuate în anul 2015 denotă că în anul 2015 de la bugetul de stat au fost acordate împrumuturi bugetare în valoare totală de 280,055 mil.lei. Din totalul împrumuturilor acordate, CNAS a beneficiat de 280,0 mil.lei, fiind restituite integral la bugetul de stat pînă la finele anului bugetar, iar candidaţii la posturile de primar şi aleşii locali, participanţi la alegerile locale, au beneficiat de 55,0 mii lei. Referitor la împrumuturile alocate pentru alegeri, se menţionează că pe parcursul anului 2015 au fost restituite 68,9 mii lei, dintre care 25,0 mii lei au fost restituite de către “Partidul Popular Creştin-Democrat” (participare la alegeri parlamentare), iar 43,9 mii lei au fost stinse de beneficiarii de împrumuturi la alegerile locale.

• Totodată, urmare a aplicării prevederilor pct.6 din Regulamentul aprobat prin ordinul MF nr.71 din 25 mai 2015, au fost stinse/anulate 6,1 mii lei. La finele anului 2015 a rămas nerambursat împrumutul acordat unei persoane fizice⁹⁰ (r-nul Briceni, com.Larga), fiindu-i calculate şi penalităţile pentru nerambursarea în termen. Urmare a acţiunilor întreprinse de MF, la 26.02.2016 a fost emisă o Încheiere privind intentarea procedurii de executare documentului executoriu, prin care la bugetul de stat urmează a fi încasată de la persoana fizică respectivă suma totală de 6114,73 lei⁹¹.

• Pe parcursul anului de referinţă, la bugetul de stat au fost rambursate împrumuturile acordate anterior: instituţiilor nefinanciare (56,9 mil.lei), instituţiilor financiare (29,3 mil.lei), restabilirea mijloacelor dezafectate pentru onorarea garanţiilor de stat externe (28,3 mil.lei), rambursarea de către BUAT a împrumuturilor recreditate din surse externe (42,3 mil.lei). Totodată, la bugetul de stat au fost restituite mijloacele neutilizate în anii precedenţi în valoare totală de 41,6 mil.lei.

Urmare a verificărilor privind raportarea conformă şi veridică a sumelor reflectate la gr.23 “Creditarea netă” prin contrapunerea datelor raportate cu datele evidenţei analitice şi datele Sistemului evidenţei trezoreriale, auditul nu a constatat carenţe şi neconformităţi.

Totodată, referitor la rambursarea împrumutului în valoare de 98,2 mil.lei de către Agenţia Rezerve Materiale, se menţionează că termenul de achitare a fost extins pînă la 31.12.2016.

________________________

⁹⁰ Date cu caracter personal.

⁹¹ Suma împrumutului – 5000 lei, penalităţi – 670 lei, dobînda – 444,83 lei.

3.12. Datoriile debitoare şi creditoare au înregistrat o creştere semnificativă

La finele anului 2015, executorii de buget au înregistrat datorii debitoare la toate componentele în valoare de 1123,3 mil.lei şi datorii creditoare în valoare de 1225,0 mil.lei, cele mai semnificative fiind înregistrate la componenta de bază şi la componenta proiecte finanţate din surse externe.

Diagrama nr.8.

Datoriile debitoare şi creditoare pe anul 2015

(mil.lei)

Sursă: Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2015.

Totodată, se atestă o pondere semnificativă în totalul datoriilor creditoare a datoriilor cu termenul de achitare expirat (peste 30 de zile), care au constituit 657,7 mil.lei, sau 53,7% din total.

Analiza datoriilor pe componente relevă că, în totalul datoriilor debitoare, ponderea semnificativă revine datoriilor componentei proiecte finanţate din surse externe (781,5 mil.lei), sau 69,6% din total, iar în totalul datoriilor creditoare, ponderea semnificativă revine datoriilor componentei de bază (1046,1 mil.lei), sau 85,4% din total.

De menţionat că în ultimii 3 ani se atestă creşterea continuă şi a datoriilor totale, precum şi creşterea celor cu termenul de achitare expirat. Analiza auditului se prezintă în Diagramele nr.19 şi nr.20 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Sub aspectul clasificaţiei economice, cele mai semnificative datorii debitoare se atestă la cheltuieli capitale (954,2 mil.lei), din care 777,6 mil.lei aferente transferurilor capitale pentru implementarea proiectelor finanţate din surse externe (art.290) şi crearea rezervelor materiale de stat şi de mobilizare (art.251), în valoare de 142,6 mil.lei. În totalul datoriilor creditoare, cele mai semnificative datorii se atestă la art.271“Transferuri capitale” – 547,6 mil.lei, la art.111 Retribuirea muncii” – 286,3 mil.lei şi la art.290 “Transferurile capitale pentru implementarea proiectelor finanţate din surse externe”.

Totodată, auditul atestă că, la finele anului, datoriile la plata salariilor cu termenul de achitare expirat au constituit 1,5 mil.lei, din care 1,2 mil.lei la MAI. Conform explicaţiilor responsabililor de la MAI, din suma datoriilor la plata salariilor cu termenul de achitare expirat, “825,2 mii lei reprezintă salariul deponat al foştilor angajaţi ai MAI, care nu s-au prezentat pentru ridicarea salariului şi nu dispun de card bancar, iar 400,9 mii lei, s-a format la DPF (anul 2014) şi constituie mijloacele financiare calculate angajaţilor subdiviziunilor Departamentului care au activat peste programul normal de muncă. Datoria menţionată va fi achitată după finalizarea verificării corectitudinii stabilirii şi calculării orelor lucrate peste programul normal de muncă”.

La nivel de executor de buget, cele mai semificative datorii debitoare se atestă la MAIA – 328,6 mil.lei (inclusiv cu termenul de achitare expirat – 314,7mil.lei), la MTID – 315,3 mil.lei (inclusiv cu termenul de achitare expirat – 208,9 mil.lei), la MAI – 141,8 mil.lei (inclusiv 12,4 mil.lei cu termenul de achitare expirat).

Analiza datoriilor debitoare şi creditoare denotă că ponderea acestora în totalul cheltuielilor bugetului de stat a constituit 3,7% şi, respectiv, 4,1%, iar a celor cu termenul de achitare expirat – 0,4% şi, respectiv, 2,2%. Se atestă că este prima dată cînd ponderea datoriilor cu termenul de achitare expirat în totalul cheltuielilor a depăşit plafonul limită de 2% stabilit de practicele internaţionale⁹². Creşterea datoriilor creditoare cu termenul de achitare expirat se datorează şi reflectării pentru prima dată în Raportul financiar al executorilor de buget a datoriilor fondului rutier faţă de executorii de lucrări şi a datoriilor AIPA faţă de producătorii agricoli pentru transferurile acordate din fondul de subvenţionare a producătorilor agricoli.

Creşterea datoriilor creditoare, în special a datoriilor cu termenul de achitare expirat, este condiţionată şi de lipsa/insuficienţa mijloacelor în bugetul de stat, urmare a cărui fapt la finele anului bugetar Trezoreriile teritoriale au restituit executorilor de buget ordinele de plată neexecutate pînă la finele anului bugetar, în valoare totală de 850,4 mil.lei.

__________________________

⁹² PEFA PI 4 “Soldul şi monitorizarea restanţelor la efectuarea plăţilor”.

3.13. Deficitul bugetar s-a realizat sub nivelul prognozat

Conform prevederilor Legii bugetului de stat pe anul 2015, iniţial deficitul bugetului de stat a fost aprobat în volum de 3976,5 mil.lei, sau 3,3% din PIB. Urmare a modificărilor operate de Parlament, deficitul a constituit 3572,4 mil.lei, sau 3,0% din PIB prognozat. Totodată, urmare a aplicării prevederilor art.16 din Legea bugetului de stat pentru anul 2015, deficitul definitivat a constituit 3689,9 mil.lei, sau 3,0% din PIB prognozat. Anul bugetar 2015 s-a realizat cu un deficit de 2046,5 mil.lei, fiind sub nivelul prognozat. Ca pondre în PIB, deficitul realizat în anul 2015 a constituit 1,7%, sau cu 1,3 p.p. mai puţin decît indicatorul prognozat (3%). Structura deficitului pe componente ale bugetului de stat se prezintă în Diagrama nr.21 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

În totalul deficitului bugetului de stat, ponderea semnificativă revine deficitului realizat la componenta proiectele finanţate din surse externe (-2349,6 mil.lei). Spre deosebire de anii precedenţi, componenta de bază s-a realizat cu proficit în mărime de 650,9 mil.lei.

Totodată, la formarea deficitului pe componentele mijloace speciale şi fonduri speciale a influienţat procedura de transfer al soldurilor formate la finele anului bugetar la componenta de bază, care a fost efectuată prin reflectarea operaţiunilor la partea de cheltuieli (de la mijloacele speciale – 179,9 mil.lei, şi de la fondurile speciale – 73,7 mil.lei) la articolele supuse consolidării, fară indicatorii de plan.

3.13.1. Sursele de finanţare a deficitului relevă o creştere continuă

Conform datelor raportate şi verificărilor efectuate de audit, pe parcursul anului 2015 pentru acoperirea deficitului bugetar au fost atrase surse interne în valoare totală netă de 240,7 mil.lei şi surse externe nete în valoare de 1805,8 mil.lei.

Sursele interne

Principala sursă internă de finanţare a deficitului sînt VMS. În anul 2015, MF urma să emită VMS în volum total de 16516,2 mil.lei şi să le răscumpere în acelaşi volum. Datele raportate şi verificările auditului denotă că emisiunile de VMS au constituit 16721,3 mil.lei, sau cu 205,1 mil.lei mai mult faţă de indicatorii prognozaţi, iar răscumpărarea a constituit 16571,2 mil.lei, sau cu 38,1 mil.lei mai puţin faţă de prevederile bugetare. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, depăşirea valorii VMS emise faţă de indicatorul prognozat a fost condiţionată de necesitatea stringentă de finanţare a deficitului bugetar în legătură cu sistarea de către donatorii externi a debursărilor de împrumuturi externe. Situaţia este redată în tabelul de mai jos.

Totodată, auditul atestă că rambursarea VMS convertite se efectuează prin reemiterea lor cu achitarea ratelor de dobîndă mai mare decît cele precedente, ceea ce a determinat majorarea costurilor pentru deservirea lor. Valoarea netă a mijloacelor băneşti obţinute din emisiunea VMS pe piaţa primară pentru necesităţile bugetului a constituit 243,2 mil.lei.

În afară de VMS emise prin licitaţie publică şi cele convertite, la bugetul de stat au fost răscumpărate integral VMS emise pentru asigurarea stabilităţii financiare (93,1 mil.lei), urmare a prevederilor Legii privind unele măsuri suplimentare de asigurare a stabilităţii financiare⁹³ (B.C. “Investprivatbank” S.A.).

Pentru necesităţile bugetare, la bugetul de stat au fost atrase şi alte surse interne. Astfel, conform art.16 alin.(11) din Legea bugetului de stat pe anul 2015, iniţial MF a fost autorizat “să utilizeze temporar soldurile disponibile de mijloace speciale şi fonduri speciale din conturile instituţiilor publice finanţate de la bugetul de stat, proiectelor finanţate din surse externe, precum şi soldurile de mijloace financiare din conturile autorităţilor/instituţiilor publice la autogestiune, deschise în CUT al MF, pentru efectuarea de cheltuieli la componenta de bază a bugetului de stat, restituindu-le pînă la sfărşitul anului bugetar”, apoi, prin rectificarea bugetului, sintagma “restituindu-le pînă la sfărşitul anului bugetar” a fost exclusă. Urmare a acestei excluderi, conform datelor raportate şi evidenţei analitice, în anul 2015 pentru necesităţile bugetului de stat au fost împrumutate mijloace băneşti din soldurile componentelor mijloace speciale, fonduri speciale şi proiectelor finanţate din surse externe, precum şi din soldurile în conturile autorităţilor şi instituţiilor publice cu autonomie financiară, care se deservesc în CUT, în valoare totală de 1246,2 mil.lei, fiind restituite pînă la finele anului 888,3 mil.lei. Sinteza mijloacelor băneşti împrumutate se prezintă în tabelul de mai jos.

Astfel, la finele anului bugetar au rămas nerambursate 357,9 mil.lei, dintre care: (i) la proiectele finanţate din surse externe – 250,2 mil.lei, inclusiv Fondul de Investiţii Sociale – 45,3 mil.lei, şi Proiectul de susţinere a Programului în sectorul drumurilor – 204,9 mil.lei; (ii) autorităţile şi instituţiile publice cu autonomie financiară – 87,7 mil.lei; (iii) şi DLC – 20,0 mil.lei.

Verificările auditului constată că, deşi legal MF este autorizat “să împrumute temporar soldurile disponibile de mijloace speciale şi fonduri speciale din conturile instituţiilor publice finanţate de la bugetul de stat, proiectelor finanţate din surse externe, precum şi soldurile de mijloace financiare din conturile autorităţilor/instituţiilor publice la autogestiune, deschise în CUT al MF, pentru efectuarea de cheltuieli la componenta de bază a bugetului de stat”, acesta nu dispune de reglementări interne (proceduri scrise) care ar descrie procesul de împrumut temporar pentru necesităţile componentei de bază (condiţiile, termenul de rambusare etc.). Astfel, în aceste condiţii împrumutarea mijloacelor financiare din contul soldurilor de mijloace speciale, fondurilor speciale şi din conturile autorităţilor/instituţiilor publice la autogestiune, deschise în CUT s-a efectuat prin transferul din contul bancar, gestionar al căruia este MF, fără informarea deţinătorilor de conturi trezoreriale, mijloacele cărora au fost atrase pe un termen nedeterminat.

Totodată, în cazul împrumuturilor din conturile proiectelor investiţionale, acestea s-au efectuat cu consimţămîntul gestionarilor proiectelor respective, dar nefiind încheiate contracte de împrumut, în care să fie stipulate condiţiile de acordare. Decizia MF de a împrumuta mijloace băneşti din conturile altor componente ale bugetului de stat, precum şi din mijloacele autorităţilor la autogestiune care au deschise conturi în CUT, s-a efectuat la repartizarea zilnică a mijloacelor bugetului de stat în funcţie de necesităţile în resurse financiare. Astfel, se evidenţiază necesitatea aprobării unor reglementări interne în vederea asigurării implementării drepturilor legale referitor la atragerea mijloacelor financiare sub formă de împrumut din conturile CUT pentru necesităţile bugetului de stat.

De asemenea, ca sursă adiţională pentru acoperirea decalajului de casă a mai servit diferenţa de curs pozitivă, care a constituit 174,8 mil.lei, şi mijloacele obţinute de la valorificarea activelor B.C. “Investprivatbank”S.A. pentru stingerea obligaţiunilor de stat emise (5,0 mil.lei).

Sursele externe

În anul 2015 pentru acoperirea deficitului au fost atrase surse externe, valoarea netă a cărora a constituit 1805,8 mil.lei, din care intrările de împrumuturi – 2530,0 mil.lei, şi rambursările – 724,4 mil.lei. Nivelul de executare a surselor externe nete a constituit 52,9%, din care la intrările de împumuturi – 61,0% (-1617,8 mil.lei), iar la rambursarea împrumuturilor externe – 99,1% (-6,5 mil.lei).

____________________________

⁹³ Legea nr.190 din 30.09.11 privind unele măsuri suplimentare de asigurare a stabilităţii financiare.

3.13.2. Vînzarea şi privatizarea bunurilor proprietate publică (gr.29)

O altă sursă de acoperire a deficitului bugetar au servit mijloacele din vînzarea şi privatizarea bunurilor proprietate publică (gr.29), bugetul aprobat iniţial preconizînd încasarea a 230,0 mil.lei, iar urmare a modificărilor operate, indicatorul a fost diminuat pînă la 120,0 mil.lei. Pe parcursul anului, din vînzarea şi privatizarea bunurilor proprietate publică s-au încasat la bugetul de stat 35,2 mil.lei, sau 29,4% din prevederile anuale. Analiza auditului se prezintă în Tabelul nr.37 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Astfel, “Mijloacele din vînzarea bunurilor proprietate publică” (gr.29.03) au fost realizate cu depăşirea prevederilor anuale – 146,7% (+5,7 mil.lei), “Mijloacele băneşti de la privatizarea terenurilor proprietate publică a statului” (gr.29.07) – 102,3% (+0,3 mil.lei), “Mijloacele din privatizarea bunurilor proprietate publică” (gr.29.01) fiind realizate la nivel de 100%. Totodată, la gr.29.05 “Mijloace din vînzarea pachetelor de acţiuni şi/sau părţilor sociale” s-au încasat doar 1,6 mil.lei (1,7%) din totalul mijloacelor prevăzute.

Pe parcursul anului, APP a expus spre privatizare 67 bunuri proprietate publică de stat⁹⁴, majoritatea fiind expuse repetat. Conform explicaţiilor APP, neîncasarea mijloacelor de la vînzarea şi privatizarea bunurilor proprietate publică este condiţionată de “fluctuaţiile de pe piaţa financiar-bancară, influenţa crizelor economice şi politice interne şi regionale şi alţi factori determinanţi”.

____________________________

⁹⁴ 31 pachete de acţiuni, 34 bunuri, 2 complexe de bunuri.

3.14. Se atestă creşterea continuă a datoriei de stat interne şi externe

Datoria de stat internă şi externă a înregistrat o evoluţie ascedentă faţă de anul precedent, constituind la finele anului 33509,2 mil.lei, fiind în creştere cu 6038,6 mil.lei. În totalul datoriei de stat, datoria de stat internă deţine 7225,4 mil.lei, iar datoria de stat externă – 1337,0 mil.dol. SUA (26 283,8 mil.lei), înregistrînd o creştere faţă de anul precedent cu 150,0 mil.lei şi, respectiv, cu 5888,5mil.lei.

Urmare a semnării la 09.03.2016 a Memorandumului de înţelegere între MF şi BNM privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către MF a obligaţiunilor de plată derivate din garanţiile de stat, acordate BNM de către MF pentru garantarea creditelor de urgenţă (13.583.717 mii lei), datoria de stat internă va creşte semnificativ, ceea ce va împovăra bugetele pentru următorii ani. Valoarea garanţiilor acordate de stat constituie circa 57,6% din veniturile fiscale ale bugetului de stat şi 45,2% – din cheltuielile bugetului de stat. Ca pondere în PIB, estimată pentru anul 2016, datoria de stat internă va creşte cu circa (+9,8 p.p.).

3.15. Alte aspecte ce ţin raportarea de către executorii primari de buget a situaţiilor patrimoniale aferente valorii cotelor statului în capitalul social

Urmare a activităţilor de audit desfăşurate, a fost restabilită în evidenţa contabilă a APC o mare parte a cotei capitalului social al întreprinderilor de stat, societăţilor pe acţiuni şi instituţiilor publice ale căror fondatori sînt acestea.

Verificările auditului privind plenitudinea şi corectitudinea raportării de cătrte APC fondatori a datelor privind valoarea cotelor de participare a statului în capitatul social al Î.S. şi S.A, cu includerea ulterioară în Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat, au constatat următoarele.

Conform prevederilor art.8 din Legea nr.121-XVI din 04.05.2007⁹⁵“Privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice”, APC urmează să ţină evidenţa patrimoniului de stat din ramură, inclusiv a celui aflat în administrarea întreprinderilor de stat. Totodată, pct.137 şi pct.138 din Instrucţiunea cu privire la evidenţa contabilă în instituţiile publice⁹⁶ stabilesc că APC, în calitate de fondatori ai agenţilor economici, înregistrează existenţa şi mişcarea investiţiilor pe termen lung în capitalul altor întreprinderi, organizaţii la subcontul 135 “Investiţii pe termen lung în părţi nelegate” şi la subcontul 136 “Investiţii pe termen lung în părţi legate”.

Conform datelor APP, 24 APC din totalul de 51 sînt fondatori ai Î.S. şi S.A. Astfel, verificările auditului au constatat că 20 din 24 APC fondatori au reflectat integral sau parţial cota statului în capitalul social, celelalte 4 autorităţi ale APC al căror capital social constituie 644,3 mil.lei nu au reflectat valoarea acestuia pînă în prezent (vezi tabelul de mai jos).

În vederea stabilirii valorii cotei statului în capitalul social al S.A. şi Î.S., echipa de audit, prin intermediul MF, a solicitat de la executorii primari de buget copiile statutelor şi modificările la acestea, la situaţia din 31.12.2014, precum şi informaţii sintetizate în tabele, care ar releva numărul Î.S. şi S.A în care executorii de buget sînt fondatorii, valoarea capitalului social şi componenţa acestuia.

Este de menţionat că în conturile de evidenţă a cotei statului în capitalul social (conturile 135 şi 136) sînt reflectate şi cotele fondatorilor în instituţiile publice în afara sistemului bugetar. În urma ajustărilor efectuate de către executorii de buget primari în anul 2015, cota statului în capitalul social reflectată în evidenţa contabilă şi raportată însumează 8772,9 mil.lei, dintre care la contul 135 (S.A.) – 232,2 mil.lei, şi la contul 136 (Î.S.) – 8540,7 mil.lei.

De asemenea, auditul relevă că Ministerul Sănătăţii şi Ministerul Dezvoltării Regionale şi Construcţiilor au diminuat cota statului faţă de datele reflectate la începutul anului respectiv, cu (-187,0 mil.lei) şi (-3,0 mil.lei). Conform explicaţiilor acestora, Ministerul Sănătăţii a corectat capitalul social al Instituţiei publice Universitatea de Stat de Medicină şi Farmacie “Nicolae Testemiţanu” cu 187,0 mil.lei, iar MDRC a corectat valoarea capitalului social al S.A. şi Î.S. lichidate, respectiv, cu 3,0 mil.lei.

Compararea datelor reflectate în bilanţurile executorilor de buget cu cele prezentate de fondatorii S.A. şi Î.S. a constatat că, deşi o mare parte a cotei statului în capitalul social a fost restabilită de către autorităţile APC, totuşi valoarea capitalului social al unor Î.S. şi S.A. urmează să fie restabilită. Astfel, datele prezentate auditului de către APC fondatori includ o valoare a capitalului social de 11670,1 mil.lei, din care la 217 Î.S. – 6172,0 mil.lei, 81 S.A. – 2803,4 mil.lei, la 19 instituţii publice cu autonomie financiară – 2 694,7 mil.lei.

APP monitorizează activitatea a 243 Î.S. cu capitalul social de 6303,8 mil.lei şi 112 S.A. cu capitalul social de 3427,5 mil.lei. Analiza auditului se prezintă în tabelul de mai jos.

Conform datelor prezentate APP de către APC fondatori, potrivit cerinţelor Regulamentului cu privire la Registrul Patrimoniului Public (Anexa nr.9)⁹⁷, la situaţia din 31.12.2014, suprafaţa totală a terenurilor aflate în folosinţa Î.S. constituie 9030,8 ha, dintre care 1879,9 ha, sau 20,8%, sînt evaluate în sumă de 613,3 mil.lei, restul 7150,9 ha ramînînd neevaluate şi nereflectate în evidenţa contabilă a acestora, ca rezultat fiind diminuată valoarea cotelor statului în capitalul social şi, respectiv, raportată APC.

În circumstanţele create de neevaluarea terenurilor, pentru minimizarea/excluderea cazurilor de înstrăinare a terenurilor care sînt proprietate a statului, urmează să fie aprobate reglementări în politicile de evidenţă contabilă referitor la înregistrarea valorii terenurilor cel puţin la preţul nominal utilizat pentru calcularea impozitului funciar (valoare provizorie).

Pentru a verifica plenitudinea raportării valorii capitalului social la contul 136, echipa de audit a colectat probe la MF, APP, SFS, Î.S. “Camera Înregistrării de Stat” şi la BNS.

Astfel, potrivit datelor Î.S. “Camera Înregistrării de Stat”, care este responsabilă de ţinerea Registrului de Stat al persoanelor juridice, sînt înregistrate 812 persoane juridice cu forma de organizare juridică “Întreprindere de Stat”, însumînd o valoare a capitalului social de 7227,9 mil.lei.

Analiza auditului referitor la datele privind unii indicatori raportaţi de entităţile de la care au fost colectate probe a determinat prezenţa mai multor divergenţe cu referire la numărul întreprinderilor, acestea fiind prezentate în tabelul de mai jos.

Auditul constată că aceaste divergenţe sînt cauzate preponderent de prezenţa în Registrul de stat al întreprinderilor de stat a personelor juridice cu coduri fiscale vechi (pasive). Conform prevederilor pct.4 subpct.2) din Hotărîrea Guvernului nr.861 din 14.07.2003 “Cu privire la punerea în aplicare a numărului de identificare de stat unic al întreprinderilor şi organizaţiilor”, organele responsabile (SFS şi MTIC) urmau “după 1 ianuarie 2004, să anuleze certificatele de înregistrare şi de atribuire a codului fiscal cu radierea din Registru, în temeiul deciziei instanţei de judecată, a agenţilor economici ce nu deţin număr de identificare de stat unic”.

Potrivit informaţiilor prezentate de IFPS⁹⁸, “au fost înaintate propuneri la proiectul politicii fiscale şi vamale pentru anul 2016 în partea ce ţine de modificarea şi completarea Legii privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali nr.220-XVI din 19.10.2007, conform căreia contribuabilii care nu au prezentat în ultimii trei ani dări de seamă fiscale, nu au efectuat operaţiuni pe nici un cont bancar, nu sînt contribuabili ai TVA, nu au restanţe la bugetul public naţional vor fi radiaţi din oficiu de către Î.S. “Camera Înregistrării de Stat” în baza listei prezentate de IFPS. Astfel, după aprobarea legii menţionate vor fi radiaţi din oficiu contribuabilii care corespund condiţiilor stabilite de lege”.

Astfel, în baza studierii informaţiilor oferite de entităţile de la care au fost colectate probe de audit, s-a constatat că:

• la 332 de persoane juridice, cu valoarea capitalului social de 206,3 mil.lei, în denumire nu se conţine referinţa la forma juridică de organizare “întreprindere de stat”, deşi prevederile art.9 alin.(4) din Legea nr.220 din 19.10.2007⁹⁹ stipulează că “denumirea persoanei juridice include, în limba de stat, forma de organizare juridică”;

• 151 de persoane juridice au valoarea capitalului social “zero”, deşi conform prevederilor art.2 alin.(3) lit.e) din Legea nr.146 din 16.06.1994¹⁰⁰ la statutul întreprinderii de stat urmează să fie anexate obligatoriu lista bunurilor transmise în gestiune întreprinderii de către fondator şi componenţa capitalului social;

• din totalul de 812 Î.S. înregistrate în Registrul de Stat, doar 240 de Î.S. cu valoarea capitalului social de 6132,1 mil.lei sînt monitorizate de APP;

• din totalul Î.S. înregistrate în Registrul de Stat (812), rămîn nemonitorizate de AAP 240 de Î.S. cu o valoare a capitalului social de 889,5 mil.lei;

• din totalul celor înregistrate în Registrul de Stat, 9 Î.S. cu valoarea capitalului social de 728,9 mil.lei sînt amplasate în stînga Nistrului;

• 134 de Î.S. cu valoarea capitalului de 759,5 mil.lei nu prezintă Rapoarte financiare la BNS¹⁰¹, iar alte 88, cu valoarea capitalului social de 125,7 mil.lei, au prezentat ultimele rapoarte financiare BNS în perioada 1998-2013.

Totodată, urmare examinării la Î.S. “Camera Înregistrării de Stat” a 25 de dosare aferente Î.S., capitalul social al cărora constituie 238,9 mil.lei, s-au constatat următoarele nereguli:

• în dosarele a 3 Î.S. cu capitalul social de 1742,4 mii lei nu a fost identificată prezenţa documentelor necesare în cazul schimbării formei de organizare juridică pentru efectuarea înscrierilor în Registrul de Stat;

• 2 Î.S. cu capitalul social de 200,2 mii lei au în calitate de fondator alte instituţii decît autrităţile publice;

• în dosarele a 5 Î.S. se atestă lipsa listelor bunurilor transmise în gestiune întreprinderii de către fondator, precum şi a componenţei capitalului social al Î.S., acestea avînd valoarea capitalului social “zero”;

• la 2 Î.S. s-au stabilit diferenţe de 82,0 mil.lei între valoarea capitalului social indicată în cererile de înregistrare sau în statut şi valoarea capitalului social indicată în Registrul de Stat.

• În mod eronat o instituţie publică a fost inclusă în Registrul de stat al întreprinderilor de stat, iar o persoană juridică cu statut de Î.S. a fost inclusă în Registrul de stat al instituţiilor publice.

De asemenea, se relevă că, potrivit cadrului normativ ce reglementează activitatea autorităţilor APC, acestea sînt fondatoare a 225 Î.S., pe cînd informaţia generată din Registrul de Stat pe autorităţile APC conţine un număr de două ori mai mare – 451 de Î.S. Conform motivaţiilor Î.S. “Camera Înregistrării de Stat”, nu toate autorităţile APC se conformează obligaţiilor de a prezenta în termen documentele necesare pentru efectuarea înscrisurilor în Registrul de Stat al întreprinderilor de stat.

___________________________

⁹⁵ Legea nr.121-XVI din 04.05.2007 “Privind administrarea şi deetatizarea proprietăţii publice”.

⁹⁶ Ordinul ministrului finanţelor nr.93 din 19.07.2010 “Cu privire la aprobarea Instrucţiunii cu privire la evidenţa contabilă în instituţiile publice”.

⁹⁷ Hotărîrea Guvernului nr.675 din 06.06.2008 “Cu privire la Registrul patrimoniului public”.

⁹⁸ Scrisoarea nr.26-15/1-10-672/3693 din 17.05.2015.

⁹⁹ Legea nr.220 din 19.10.2007 “Privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali”.

¹⁰⁰ Legea nr.146 din 16.06.1994 “Cu privire la întreprinderea de stat”.

¹⁰¹ Sistemul informaţional gestionat din anul 1998.

3.16. Sinteza executării recomandărilor auditului precedent

Urmare a auditului precedent, prin Hotărîrea Curţii de Conturi¹⁰² au fost înaintate 3 cerinţe, care au fost executate integral. Din 12 recomandări incluse în Raportul de audit, prin prisma responsabilităţilor ce revin MF, au fost executate integral 8 recomandări, iar la 4, conform Planului de măsuri privind realizarea recomandărilor misiunii de audit ce ţine de executarea bugetului de stat, aprobat prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.174 din 29.09.2015, termenul de realizare a fost extins: la recomandarea nr.1 – pentru perioada 2016-2017, iar la celelalte 3 recomandări (nr.2, nr.4 şi nr.12) – pînă la finele anului 2016. Monitorizarea realizării recomandărilor cu termenul de executare extins se va efectua în cadrul auditurilor ulterioare.

___________________________

¹⁰² Hotîrărea Curţii de Conturi nr.20 din 25.06.2015 “Cu privire la misiunile de audit asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014 şi asupra datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014”.

IV. RECOMANDĂRI

1. MF, să întreprindă, în condiţiile reformei managementului finanţelor publice, măsuri de îmbunătăţire pe termen mediu a calităţii prognozelor la venituri, pentru a spori credibilitatea bugetului de stat aprobat (constatările nr.3.1.1, nr.3.1.2 şi nr.3.2.2).

2. MF, în comun cu IFPS, să excludă efectuarea restituirilor la TVA şi accize pentru restanţele la impozite şi taxe faţă de BPN ale terţilor, în vederea conformării la prevederile Hotărîrii Curţii Constituţionale nr.62 din 23.11.1999 (constatarea nr.3.3.10).

3. IFPS şi SV, să intensifice măsurile pentru combaterea evaziunilor fiscale (constatarea nr.3.3.12).

4. MF, în comun cu IFPS şi SV, să intensifice măsurile de colectare a restanţelor la plata impozitelor şi taxelor faţă de BPN, pentru sporirea încasărilor la buget (constatările nr.3.3.14, 3.3.15 şi 3.3.16).

5. MF, să asigure, la elaborarea politicilor bugetar-fiscale, cuantificarea măsurilor cu impact financiar, cu raportarea integrală a impactului realizat (constatarea nr.3.3.17).

6. MF, în comun cu executorii de buget, să întreprindă acţiuni concrete pentru sporirea calităţii prognozelor de cheltuieli, prin implementarea conformă a metodelor de prognozare, aprobate prin Setul metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului (constatarea nr.3.4.7).

7. MF, în comun cu MJ, să întreprindă măsuri de aplicare a procedurilor de regres în condiţiile prevederilor legale, pentru recuperarea sumelor achitate anterior de la bugetul de stat (constatarea nr.3.6).

8. MF să asigure evidenţa separată a sumelor achitate sub formă de cauţiune şi să monitorizeze restituirea acestora (constatarea nr.3.6).

9. MF să aprobe reglementări interne în vederea asigurării implementării drepturilor legale referitor la atragerea mijloacelor financiare sub formă de împrumut din conturile CUT pentru necesităţile bugetului de stat (constatarea nr.3.13.1).

10. MF, în comun cu autorităţile APC fondatori ai Î.S., S.A. şi instituţiilor publice cu autonomie financiară, să întreprindă măsuri concrete în vederea restabilirii integrale a valorii capitalului social al statului în evidenţa contabilă a fondatorilor (constatarea nr.3.15).

11. MF, să efectueze verificarea cu organizaţiile internaţionale în care RM are cote în capitalul social (BERD, BIRD etc.), pentru evaluarea volumului acestuia (cambiile emise, răscumpărate şi soldul nerăscumpărat), cu luarea în evidenţă contabilă şi raportarea lor obligatorie (constatarea nr.3.5).

12. MF, să elaboreze setul de politici de evidenţă contabilă aferente reflectării în conturile extrabilanţiere ale Trezoreriei de Stat a valorii documentelor executorii neachitate pînă la finele anului, precum şi a datoriilor bugetului de stat faţă de agenţii economici pentru restituirea TVA şi accizelor (constatările nr.3.3.13 şi 3.6).

13. MF, să elaboreze pentru executorii de buget politicile de evedenţă afrente reflectării datoriilor contingente/pasibile (constatarea 3.6).

Anexa nr.2 la Raport (Diagrame)

Diagrama nr.1.

Dinamica PIB realizat în anii 2012-2014 (mlrd.lei )

Sursă: Datele BNS; calculele efectuate de echipa de audit.

Diagrama nr.2

Evoluţia ratei inflaţiei în anul 2015

Sursă: Datele BNS şi BNM.

Diagrama nr.3.

Nivelul inflaţiei la sfîrşitul anilor 2012, 2013, 2014 şi 2015, (%)

Sursă: Datele BNS.

Diagrama nr.4.

Sursă: Datele BNS şi BNM.

Diagrama nr.5.

Sursă: Datele BNM.

Diagrama nr.6.

Sursă: Datele BNM.

Diagrama nr.7.

Dinamica importurilor şi exporturilor în anii 2012-2015, mil.dol.SUA

Sursă: Datele BNS.

Diagrama nr.8.

Corelaţia datoriei de stat externe şi rezervelor

valutare internaţionale în anii 2013-2015

(mil.dolari SUA)

Sursă: Datele BNM şi MF.

Diagrama nr.9.

Structura veniturilor BPN în anii 2012-2015

Sursă: Rapoartele MF.

Diagrama nr.10.

Structura veniturilor bugetului de stat în anii 2013-2015

(mil.lei)

Sursă: Rapoartele MF.

Diagrama nr.11.

Restanţele agenţilor economici faţă de bugetul de stat în anii 2013 - 2015

(mil.lei)

Sursă: Datele SFS şi SV pentru anii 2013-2015.

Diagrama nr.12.

Restanţele agenţilor economici

faţă de bugetul de stat administrate de SFS şi SV în anul 2015

(mil.lei)

Sursă: Datele SFS şi SV pe anul 2015.

Diagrama nr.13.

Executarea cheltuielilor pe componente în anii 2012-2015

(mil.lei)

Sursă: Rapoartele privind executarea bugetului de stat pe anii 2012-2015.

Diagrama nr.14.

Nivelul de executare a cheltuielilor în anii 2012-2015

Sursă: Datele MF.

Diagrama nr.15.

Modificările operate la cheltuieli

în temeiul art.16 din Legea bugetului de stat pe anul 2015

(mil.lei)

Sursă: Datele MF şi Legea bugetului de stat pe anul 2015.

Diagrama nr.16.

Nivelul de executare a cheltuielilor pe programe, 2014-2015

Sursă: Extrasul din sistemul informaţional al Ministerului Finanţelor.

Diagrama nr.17.

Sinteza nivelului de executare a cheltuielilor pentru investiţii capitale, 2015

Sursă: Datele din sistemul trezorerial.

Diagrama nr.18.

Sinteza executării mijloacelor alocate

din Fondul de rezervă al Guvernului în anii 2013-2015,

mil.lei

Sursă: Datele MF.

Diagrama nr.19.

Datoriile debitoare în anii 2013-2015

Sursă: Rapoartele privind executarea bugetului de stat în anii 2013, 2014, 2015.

Diagrama nr.20.

Datoriile creditoare în anii 2013-2015

Sursă: Rapoartele privind executarea bugetului de stat în anii 2013, 2014, 2015.

Diagrama nr.21.

Structura deficitului pe componentele bugetului de stat, 2015

Sursă: Datele MF.

Anexa nr.4 la Raport

(Metodologia, sfera de abordare şi responsabilităţile părţilor auditului)

Metodologia şi sfera de abordare a auditului

Auditul s-a efectuat conform Standardelor de audit¹¹⁷, cu aplicarea bunelor practici în domeniul auditului conformităţii asociat situaţiilor financiare. Totodată, auditul a inclus şi examinarea unor aspecte, precum:

• credibilitatea indicatorilor bugetari-fiscali – bugetul este realist şi s-a executat după cum a fost planificat;

• nivelul de îndatorare (datoriile debitoare şi creditoare) pentru cheltuieli şi modificarea acestuia;

• transparenţa la toate etapele procesului bugetar;

• nivelul de îndatorare la venituri (restanţele la buget);

• eficacitatea colectării restanţelor la buget.

În scopul obţinerii unor probe relevante şi rezonabile, care să susţină concluziile şi credibilitatea constatărilor din Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2015, echipa de audit, prin aplicarea pragului de semnificaţie, a utilizat diferite proceduri, tehnici de audit, inclusiv: examinarea registrelor trezoreriale de evidenţă, rapoartelor lunare, trimestriale şi anuale privind executarea de casă a bugetului de stat prin sistemul trezorerial, rapoartelor executorilor de buget etc., precum şi:

• determinarea faptului dacă controalele financiare şi manageriale au asigurat raportarea veridică a datelor şi informaţiilor cuprinse în Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2015;

• verificarea unor tranzacţii şi a soldurilor conturilor;

• efectuarea analizelor pentru identificarea neconformităţilor în datele raportate;

• analiza unor estimări bugetare semnificative şi a bazei de justificare a acestora;

• verificarea conformităţii soldurilor la finele anului bugetar;

• efectuarea de analize pentru determinarea conformităţii executării unor prevederi din Legea bugetului de stat pe anul 2015¹¹⁸;

• determinarea faptului dacă politicile de evidenţă şi raportare sînt corespunzătoare şi se aplică în mod consecvent şi adecvat;

• stabilirea faptului dacă situaţiile privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 prezentate sînt adecvate şi realiste.

Nu au fost supuse examinării de audit toate tranzacţiile, motiv din care auditul nu poate garanta o asigurare absolută privind exactitatea şi completitudinea indicatorilor incluşi în Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2015.

În cadrul misiunii de audit au fost colectate şi analizate probe de audit analitice şi atestate documentar, solicitate explicaţii şi informaţii de la persoanele responsabile din cadrul MF şi de la executorii de buget, precum şi s-au discutat cu MF unele problematici aferente domeniului auditat.

În vederea realizării scopului propus, urmare identificării domeniilor cu probabilitate de apariţie a riscurilor şi posibilului impact asupra bugetului de stat, au fost auditate următoarele subiecte/aspecte: veniturile; cheltuielile; deficitul bugetar; sursele de finanţare a deficitului; datoriile debitoare şi creditoare; resursele alocate din Fondul de rezervă al Guvernului şi fondul rutier; transferurile interbugetare; deservirea datoriei de stat interne şi externe etc.

Auditul a evaluat toate informaţiile necesare şi explicaţiile obţinute pentru a sprijini constatările şi concluziile auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015.

Criteriile de audit definite pentru auditarea subiectelor de referinţă au fost legislaţia şi reglementările aplicabile subiectelor auditate, precum şi cadrul regulator aferent evidenţei contabile şi raportării. De asemenea, au fost utilizate practicile internaţionale de evaluare a performanţei managementului finanţelor publice¹¹⁹.

Responsabilităţile părţilor

Guvernului, în condiţiile prevederilor legale, îi revine conducerea generală a activităţii executive în domeniul finanţelor publice, în conformitate cu condiţiile şi regulile stabilite, asigurarea durabilităţii Programului de guvernare şi altor documente de politici din punct de vedere bugetar-fiscal, asigurarea administrării datoriei de stat şi monitorizarea datoriei publice, aprobarea CBTM, aprobarea şi prezentarea în Parlament a proiectelor de legi bugetare anuale, precum şi a proiectelor de legi privind modificarea bugetelor, asigurarea gestionării eficiente şi transparente a Fondului de rezervă al Guvernului etc.

Ministerul Finanţelor, în calitate de autoritate publică centrală în domeniul finanţelor publice, este responsabil de asigurarea şi coordonarea generală a procesului bugetar, elaborarea şi asigurarea implementării politicii bugetar-fiscale în conformitate cu principiile şi regulile bugetar-fiscale stabilite de cadrul regulator, elaborarea şi prezentarea către Guvern a CBTM, a proiectului Legii bugetului de stat pe anul respectiv şi a modificărilor la aceasta, administrarea datoriei de stat şi garanţiilor de stat, precum şi monitorizarea datoriei publice, elaborarea şi aprobarea actelor normative şi legislative aferente domeniului bugetar şi finanţelor publice, asigurarea gestionării mijloacelor financiare ale BPN prin CUT şi prin conturile deschise la BNM şi în instituţiile financiare, monitorizarea executării bugetelor pe componentele BPN, organizarea şi asigurarea funcţionării sistemului trezorerial, întocmirea şi publicarea rapoartelor periodice şi anuale privind executarea bugetului de stat, precum şi executarea BPN.

Trezoreria de Stat poartă răspundere pentru executarea de casă prin intermediul sistemului trezorerial a operaţiunilor bugetelor de toate nivelurile care sînt parte a BPN, asigurînd evidenţa veniturilor în baza încasărilor efective în ordinea colectării; efectuarea de cheltuieli în conformitate cu Legea bugetară anuală; administrarea veniturilor şi cheltuielilor prin conturi distincte, bazate pe clasificaţia bugetară¹²⁰, şi asigurarea serviciului datoriei de stat, reglementarea metodologiei contabile, evidenţa, întocmirea şi raportarea fidelă a executării bugetului de stat în conformitate cu practicile contabile general acceptate în RM. Aceste rapoarte trebuie să reflecte în mod echitabil poziţia financiară a Guvernului la situaţia din 31.12.2015.

Responsabilitatea executorilor de buget constă în organizarea şi controlul asupra planificării, utilizării alocaţiilor conform destinaţiei prevăzute în bugetele proprii şi ale instituţiilor subordonate, efectuarea operaţiunilor în corespundere cu cadrul general, ţinerea evidenţei contabile şi raportarea conform cadrului regulator, elaborarea şi implementarea unui sistem de management financiar şi control intern eficient, asigurînd buna guvernare a fondurilor publice, inclusiv a mijloacelor şi fondurilor speciale, precum şi gestionarea eficientă a patrimoniului public, inclusiv prevenirea şi descoperirea erorilor şi fraudelor. De asemenea, executorii primari de buget, în calitate de organe ierarhic superioare pentru instituţiile din subordine, sînt responsabili de prezentarea către MF, în termenele stabilite, a rapoartelor consolidate pe domeniul patronat.

Responsabilitatea echipei de audit a constat în obţinerea probelor de audit suficiente şi adecvate pentru susţinerea constatărilor şi concluziilor asupra executării de casă, evidenţei şi raportării, întocmirii şi prezentării către Guvern a Raportului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015, cu formularea recomandărilor şi exprimarea opiniei de audit asupra executării de casă a bugetului de stat prin sistemul trezorerial al MF.

___________________________

¹¹⁷ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”.

¹¹⁸ Legea bugetului de stat pe anul 2015 nr.72 din 12.04.2015.

¹¹⁹ Manualul PEFA “Performanţa Managementului Finanţelor Publice”.

¹²⁰ Clasificaţia bugetară, aprobată prin Ordinul ministrului finanţelor nr.91 din 20.10.2008 (cu modificările şi completările ulterioare; în continuare – Clasificaţia bugetară).

Anexa nr.2

la Hotărîrea Curţii de Conturi

nr.16 din 30 mai 2016

RAPORTUL AUDITULUI

datoriei sectorului public, garanţiilor de stat

şi recreditării de stat pe anul 2015

REZUMAT EXECUTIV

Soldul datoriei sectorului public la finele anului 2015 a înregistrat o creştere faţă de anul precedent, devansînd ritmul de creştere a PIB. La finele anului 2015 soldul datoriei sectorului public a constituit 43183,7 mil.lei, înregistrînd o creştere faţă de anul 2014 cu 6817,8 mil.lei. Ţinînd cont că, soldul datoriei externe a sectorului public exprimat în dol. SUA a înregistrat o diminuare faţă de anul precedent cu 29,0 mil.dol.SUA, constituind la finele anului 2015 – 1702,0 mil.dol.SUA, urmare a deprecierii semnificative a monedei naţionale faţă de alte valute străine, ponderea datoriei sectorului public în PIB a crescut cu 3,0 p.p., constituind 35,4%. Deşi, activele oficiale de rezervă ale statului acoperă soldul datoriei sectorului public, se atestă reducerea nivelului de acoperire faţă de anul precedent pînă la 1,03 ori, iar a acoperirii datoriei sectorului public cu active externe nete pînă la 0,83 ori, acoperirea datoriei externe a sectorului public pe termen scurt cu active oficiale de rezervă şi cu active externe nete s-a redus pînă la 26,7 ori şi, respectiv, 21,6 ori. Tendinţele de sporire a nivelului de îndatorare şi de reducere a nivelului de acoperire a datoriei sectorului public cu active valutare, în raport cu recesiunea dezvoltării economice, ar putea condiţiona riscul de solvabilitate.

Soldul datoriei de stat a înregistrat o majorare, datorită recurgerii preponderente la surse externe de finanţare. Soldul datoriei de stat, exprimat în moneda naţională, la finele anului 2015, a constituit 33509,2 mil.lei, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 6038,6 mil.lei. Majorarea ponderii datoriei de stat externe în totalul datoriei de stat cu 4,2 p.p., constituind 78,4%, generează creşterea gradului de îndatorare externă şi dependenţa de finanţarea externă. În anul 2015, indicatorii ce caracterizează datoria de stat au înregistrat cele mai mari valori din ultimii 4 ani. Astfel, ponderea în PIB a datoriei de stat a crescut cu 3,0 p.p. constituind 27,5%; ponderea datoriei de stat în veniturile fiscale ale bugetului de stat a crescut cu 16,4 p.p., constituind 141,7%; ponderea serviciului datoriei de stat în PIB a crescut cu 0,4 p.p., constituind 0,9%; ponderea datoriei de stat în veniturile fiscale ale bugetului de stat a crescut cu 1,7 p.p., constituind 4,4%; ponderea serviciului datoriei de stat în cheltuielile de bază ale bugetului de stat au crescut cu 1,8 p.p., înregistrînd 4,2%; ponderea serviciului datoriei de stat în totalul exporturilor a înregistrat o creştere de 1,0 p.p, constituind 2,8%; ponderea datoriei de stat externe în totalul exporturilor a crescut faţă de indicatorul anului precedent cu 12,2 p.p., constituind 68,0%; datoria de stat externă pe cap de locuitor a crescut cu 29,0% (+1660,5 lei), constituind 7393,4 lei; PIB pe cap de locuitor, exprimat în moneda naţională, a crescut faţă de anul precedent cu 2778 lei, constituind 34274 lei. Se menţionează şi creşterea semnificativă a cheltuielilor pentru serviciul datoriei de stat cu 451,5 mil.lei sau cu 76,3%. Creşterea indicatorilor respectivi este influenţată în mare parte de impactul fluctuaţiilor ratelor de schimb şi ratelor de dobîndă asupra datoriei de stat şi serviciului datoriei de stat.

Soldul datoriei de stat externe, deşi se încadrează în limitele stabilite prin Legea bugetului de stat pe anul 2015, continuă să înregistreze o tendinţă de creştere continuă, iar valorificarea surselor externe rămîne la un nivel redus. În anul 2015, soldul datoriei de stat externe a crescut cu 30,9 mil.dol.SUA, constituind 1337,0 mil.dol.SUA (+2,4%), încadrîndu-se în limita stabilită prin Legea bugetului de stat pe anul 2015 (1488,0 mil.dol.SUA). Deşi cheltuielile bugetului de stat, destinate deservirii datoriei de stat externe, exprimate în dol. SUA, s-au diminuat faţă de anul precedent cu 14,1 mil.dol.SUA, constituind 51,8 mil.dol.SUA, în lei moldoveneşti s-a înregistrat o creştere faţă de anul precedent cu 54,0 mil.lei, la finele anului 2015 acestea însumînd 974,0 mil.lei. Din totalul împrumuturilor active, la 7 - debursările încă nu au fost efectuate, la 21 împrumuturi - nivelul de debursare este sub nivelul de 70%, iar la celelalte 21 împrumuturi nivelul de debursare este peste 70%, variind de la 70,3% pînă la 100,0%. Totodată, în anul 2015, urmare a tergiversării perioadei de implementare a împrumuturilor prin intermediul proiectelor finanţate din surse externe, a fost extins termenul de implementare la 2 împrumuturi.

Soldul datoriei de stat interne a depăşit plafonul stabilit prin Legea bugetului de stat pe anul 2015, înregistrînd o tendinţă de creştere continuă. La finele anului 2015, soldul datoriei de stat interne, în condiţiile prevederilor legale, a constituit 7225,4 mil.lei, depăşind plafonul stabilit prin Legea bugetului de stat pe anul 2015 cu 243,2 mil.lei (plafonul stabilit fiind de 6982,2 mil.lei). În comparaţie cu anul precedent, datoria de stat internă a crescut cu 243,2 mil.lei. În anul 2015 s-a înregistrat tendinţa de creştere semnificativă a ratelor medii ponderate, de la 11,59% în luna ianuarie pînă la 24,86% în luna decembrie. Creşterea semnificativă a ratelor de dobîndă a influenţat creşterea cheltuielilor pentru serviciul datoriei de stat interne cu 451,9 mil.lei (+110,1%), constituind în anul 2015 – 793,6 mil.lei. În totalul datoriei de stat interne, 98,0% constituie datoria cu termenul de scadenţă pînă la un an. Emiterea preponderentă a VMS pe termen scurt cu dobîndă ridicată generează costuri adiţionale şi creşterea cheltuielilor pentru bugetul de stat, precum şi apariţia riscului de posibilă nerăscumpărate a VMS la termenul de scadenţă, implicînd riscuri de dobîndă şi riscuri de refinanţare.

Soldul garanţiei de stat interne, eliberate de MF în favoarea BNM pentru creditele de urgenţă, acordate BC în vederea stabilităţii financiare, s-a rambursat în mărime nesemnificativă. În anul 2015, garanţiile de stat, acordate de BNM pentru creditele de urgenţă sistemului bancar, au însumat 14,221,7 mil.lei. Pe parcursul anului, de către BC (Banca de Economii, Banca Socială, Unibank) au fost rambursate doar 532,5 mil.lei, soldul la finele anului 2015 constituind 13.689,2 mil.lei.

Garanţiile de stat, emise de MF pentru creditele de urgenţă acordate de BNM sistemului bancar, în anul 2016, vor fi substituite cu OS cu achitarea eşalonată pe parcursul a 25 ani. La 09.03.2016, MF şi BNM au încheiat un Memorandum de înţelegere privind emisiunea OS în vederea executării de către MF a obligaţiunilor de plată derivate din garanţiile de stat, acordate BNM de către MF pentru garantarea creditelor de urgenţă. Urmare acestuia, obligaţiunile transmise în vederea executării obligaţiunilor MF rezultate din garanţiile de stat, “vor fi emise la valoarea nominală, la rata fixă a dobînzii şi livrate BNM la data de 01.04.2016 sau la o altă dată convenită de părţi, în volum total de pînă la 13.583.717.000,00 lei, cu rata anuală efectivă a dobînzii de 5% pentru întregul volum de OS”. Volumul total al datoriei (13,6 mld.lei) a fost divizat în 25 de emisiuni separate, cu termenul de scadenţă de la 1 an pînă la 25 ani.

Povara asupra bugetului de stat, cauzată de valoarea garanţiilor acordate de stat, constituie circa 57,6% din veniturile fiscale ale bugetului de stat şi 45,2% din cheltuielile bugetului de stat. Acest fapt poate afecta integral sustenabilitatea finanţelor publice, cauzată de neexecutarea obligaţiunilor de plată derivate din garanţiile de stat acordate BNM pentru garantarea creditelor de urgenţă instituţiilor financiare (13,6 mld.lei), ca urmare, datoria de stat internă va creşte semnificativ, ceea ce va împovăra bugetele pentru următorii ani. Ca pondere în PIB, datoria de stat internă, estimată pentru anul 2016, va creşte cu circa (+9,8 p.p.).

Soldul datoriilor beneficiarilor recreditaţi a înregistrat o creştere faţă de anul precedent, datoriile cu termen de achitare expirat pentru împrumuturile recreditate menţinîndu-se la un nivel ridicat. La finele anului, soldul datoriilor beneficiarilor recreditaţi a constituit 2284,4 mil.lei, 77,8 mil.dol.SUA, 59,4 mil.euro şi 896 mil.Yeni Japonezi (echivalentul a 5237,7 mil.lei), majorîndu-se faţă de anul precedent cu 929,1 mil.lei (+21,5%). Majorarea soldului împrumuturilor recreditate, exprimată în lei moldoveneşti, este condiţionată de debursarea mijloacelor financiare din contul liniilor de credit şi refinanţarea din contul mijloacelor circulante. Nerespectarea graficelor de rambursare a împrumuturilor, recreditate de către beneficiari, a condiţionat prezenţa datoriilor cu termen de achitare expirat, care la finele anului 2015 au constituit circa 575,5 mil.lei, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 56,3 mil.lei. Creşterea se datorează fluctuaţiei monedei naţionale faţă de alte valute.

Debitorii garantaţi înregistrează cele mai mari datorii cu termenul de achitare expirat. La 31.12.2015, soldul debitorilor garantaţi faţă de MF pentru împrumuturile interne şi externe acordate constituia 485,0 mil.lei (cu 64,1 mil.lei mai mult decît la începutul anului), inclusiv pentru împrumuturile interne garantate – 2,4 mil.lei şi externe garantate – 482,6 mil.lei. La finele anului 2015, soldul în lei al datoriilor debitorilor garantaţi a înregistrat o majorare cu 64,1 mil.lei, dintre care, drept urmare a dezafectării mijloacelor financiare pentru onorarea garanţiilor de stat - în sumă de 28,3 mil.lei. În acelaşi timp, la bugetul de stat au fost încasate mijloace de la debitorii garantaţi în sumă de 35,6 mil.lei.

Prezenţa datoriilor şi creanţelor cu termen de achitare expirat prezintă un risc sporit de nerecuperare, influenţînd nivelul de asigurare cu resurse financiare necesare pentru satisfacerea necesităţilor bugetului de stat pe termen mediu şi lung, fiind necesară impunerea unor măsuri de evaluare şi monitorizare strictă/eficientă şi prudentă pentru menţinerea sustenabilităţii sistemului bugetar.

I. INTRODUCERE

Auditul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2015 a fost efectuat în conformitate cu Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015¹ şi în baza art.28, art.31 din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008.

Potrivit art.2 din Legea nr.419-XVI din 22.12.2006 “Cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat”², “datoria sectorului public reprezintă totalitatea datoriei de stat, a datoriei UAT, a datoriei BNM, a datoriei ce rezultă din împrumuturile interne şi externe ale întreprinderilor de stat/municipale şi ale societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public”.

Scopul auditului a constat în oferirea unei asigurări rezonabile asupra faptului că, raportarea şi gestionarea datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat sînt realizate conform cadrului legal.

Întru atingerea scopului propus a fost efectuată (i) evaluarea structurii portofoliului datoriei sectorului public (în monedă, rata dobînzii, etc.) şi (ii) evaluarea sustenabilităţii datoriei sectorului public în interrelaţii cu politicile fiscale.

Întru evaluarea sustenabilităţii datoriei sectorului public s-a analizat:

• Evoluţia datoriei sectorului public cu cea a economiei ţării (PIB) şi faptul cum se reflectă aceasta asupra riscurilor de solvabilitate;

• Proporţiile datoriei publice externe faţă de mărimea veniturilor provenite din exportul de bunuri şi servicii;

• Nivelul ratelor dobînzilor, ratelor de schimb şi disponibilitatea de finanţare;

• Capacitatea de a satisface rambursarea dobînzilor, cînd acestea devin scadente;

• Instrumentele financiare utilizate de managerii datoriei de stat şi caracteristicile lor;

• Dacă tranzacţiile au fost înregistrate corespunzător, complet şi cu acurateţe în fişele şi în Rapoartele aferente evidenţei datoriei de stat şi dacă acestea sînt corect prelucrate şi rapotate Guvernului şi Parlamentului.

Metodologia şi sfera de abordare a auditului. Auditul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2015 s-a efectuat în conformitate cu Standardele de audit³ şi cu bunele practici în domeniu. Pentru susţinerea constatărilor şi concluziilor, auditul s-a desfăşurat la MF şi DLC, prin aplicarea procedurilor de audit corespunzătoare, în vederea evaluării conformităţii datelor prezentate în Raportul anual privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2015, ca parte a Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015.

Pentru atingerea scopului propus au fost aplicate o serie de proceduri de audit: examinarea documentelor, intervievarea personalului cu atribuţii specifice, obţinerea de date şi informaţii, studierea standardelor/ghidurilor internaţionale aferente domeniului auditat. De asemenea, au fost aplicate prevederile ISSAI aferente domeniului auditat, precum şi efectuate analiza atingerii nivelului de îndeplinire a obiectivelor, analiza comparativă, analiza sustenabilităţii şi vulnerabilităţii datoriei sectorului public etc. Analizele au fost efectuate în baza datelor rapoartelor întocmite de MF, precum şi a altor date solicitate de către echipa de audit.

În cadrul MF, atribuţiile aferente administrării datoriei de stat sînt exercitate de Direcţia generală datorii publice. Organizarea şi efectuarea plăţilor aferente datoriei de stat şi celei recreditare (intrări de împrumuturi/rambursarea şi plăţile de deservire) se efectuează prin intermediul Trezoreriei de Stat, iar ţinerea Rapoartelor aferente datoriei de stat şi împrumuturilor recreditate este asigurată de către Direcţia generală datorii publice.

Sfera de abordare a auditului a cuprins evaluarea conformităţii proceselor de acumulare, generalizare, monitorizare şi raportare a situaţiei datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2015.

Drept criterii de audit au servit Cadrul general şi principiile administrării datoriei de stat şi recreditării de stat: Legea nr.419-XVI din 22.12.2006 “Cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat”; Legea bugetului de stat pe anul 2015 nr.72 din 12.04.2015; Legea nr.64-XII din 31.05.1990 “Cu privire la Guvern”; Legea nr.397-XV din 16.10.2003 “Privind finanţele publice locale”; Legea nr.595-XIV din 24.09.1999 “Privind tratatele internaţionale ale Republicii Moldova”; Hotărârea Guvernului nr.1136 din 18.10.2007 “Cu privire la unele măsuri de executare a Legii nr.419-XVI din 22.12.2006 cu privire la datoria publică, garanţiile de stat şi recreditarea de stat”; Hotărîrea Guvernului nr.12 din 19.01.2010 “Cu privire la aprobarea Regulamentului cu privire la cadrul instituţional şi mecanismul de coordonare a asistenţei externe acordate Republicii Moldova de organizaţiile internaţionale şi ţările donatoare”; Hotărîrea Guvernului nr.561 din 19.08.2015 “Cu privire la reglementarea cadrului instituţional şi mecanismului de coordonare a asistenţei externe acordate Republicii Moldova de organizaţiile internaţionale şi ţările donatoare”; Hotărîrea Guvernului nr.1265 din 14.11.2008 “Cu privire la reglementarea activităţii Ministerului Finanţelor”; Hotărîrea Guvernului nr.953 din 07.09.2001 “Cu privire la reorganizarea Directoratului Liniei de Credit (Unităţii Tehnice) a Băncii Mondiale în Directoratul Liniei de Credit pe lîngă Ministerul Finanţelor”; Hotărîrea Consiliului de Administraţie al BNM nr.96 din 17.05.2013 “Cu privire la aprobarea Regulamentului cu privire la plasarea şi răscumpărarea valorilor mobiliare de stat în formă de înscrieri în conturi”.

Destinatarii raportului de audit. Raportul de audit este destinat MF, Parlamentului şi Guvernului Republicii Moldova, societăţii civile şi altor părţi interesate.

Responsabilitatea părţilor implicate în administrarea şi gestionarea datoriei sectorului public

Guvernul este responsabil de administrarea datoriei de stat şi a garanţiilor de stat, precum şi de monitorizarea datoriei sectorului public.

Banca Naţională a Moldovei este responsabilă de administrarea datoriei contractate de aceasta.

Întreprinderile de stat/municipale şi societăţile comerciale cu capital integral sau majoritar public sînt res-ponsabile de administrarea datoriei contractate în nume propriu.

Unităţile administrativ-teritoriale sînt responsabile de administrarea datoriei contractate în nume propriu şi a garanţiilor acordate.

Ministerul Finanţelor, autorizat de Guvern, în calitate de administrator de buget, este responsabil de administrarea generală a resurselor bugetului de stat⁴, precum şi de administrarea datoriei de stat şi garanţiilor de stat⁵, prin⁶: (i) analiza oportunităţii şi condiţiilor de contractare a mijloacelor necesare pentru dezvoltarea ţării şi pentru refinanţarea datoriei de stat în limitele stabilite de legea bugetului de stat pe anul bugetar respectiv; (ii) supravegherea şi organizarea rambursării datoriei de stat, calcularea şi achitarea dobînzilor şi a altor plăţi aferente, înregistrarea achitărilor efectuate; (iii) determinarea volumului VMS care va fi emis pe parcursul anului bugetar în limitele stabilite prin Legea bugetului de stat pe anul respectiv, (iv) evaluarea situaţiei aferente datoriei de stat şi determinarea necesităţii identificării unor noi forme de reducere a datoriei, inclusiv restructurarea, refinanţarea etc.; (v) primirea, analizarea şi înaintarea Guvernului a recomandărilor în privinţa cererilor de emitere a garanţiilor de stat, ţinerea evidenţei garanţiilor de stat; (vi) evaluarea şi monitorizarea riscului valutar, riscului de refinanţare, riscului ratei de dobîndă şi riscului operaţional, aferente portofoliului de stat; (vii) recreditarea şi contractarea împrumuturilor de stat interne şi externe, destinate pentru finanţarea proiectelor finanţate din surse externe; (viii) gestionarea şi monitorizarea datoriei faţă de bugetul de stat a împrumuturilor recreditate beneficiarilor recreditaţi; (ix) administrarea mijloacelor destinate recreditării; (x) asigurarea, în condiţiile legii, a rambursării împrumuturilor recreditate beneficiarilor recreditaţi etc.

Responsabilitatea echipei de audit a constat în obţinerea probelor de audit suficiente şi adecvate pentru susţinerea constatărilor şi concluziilor de audit asupra faptului că, raportarea şi gestionarea datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat se realizează de către MF în conformitate cu prevederile cadrului legal. Totodată, auditorii nu sînt responsabili de prevenirea faptelor de eroare şi fraudă.

Aspectele referitoare la prezentarea situaţiilor auditate

Raportul de audit se referă la administrarea datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat în anul 2015 şi soldului acestora la 31.12.2015. Auditul s-a efectuat asupra situaţiilor prezentate de Direcţia generală datorii publice şi Trezoreria de Stat, reflectate în Raportul anual privind executarea bugetului de stat pe anul 2015, întocmit la situaţia din 31.12.2015, prezentat Curţii de Conturi la data de 15.04.2016.

Echipa de audit nu poartă responsabilitate pentru orice modificări prezentate ulterior datei menţionate.

__________________________

¹ Hotărîrea Curţii de Conturi nr.57 din 08.12.2014 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2015”;

² Legea nr.419-XVI din 22.12.2006 “Cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat” (în continuare – Legea nr.419 din 22.12.2006).

³ ISSAI 100, ISSAI 400, aprobate prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”; ISSAI 5410, ISSAI 5411, ISSAI 5420, ISSAI 5422, ISSAI 5430, ISSAI 5440, aprobate prin Hotărîrea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

⁴ Art.31 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar fiscale nr.181 din 25.07.2014.

⁵ Pct.5 subpct.4) din Regulamentul activităţii Ministerului Finanţelor, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1265 din 14.11.2008.

⁶ Extras din pct.6 din Regulamentul activităţii Ministerului Finanţelor, aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.1265 din 14.11.2008.

II. CONSTATĂRI

2.1. Soldul datoriei sectorului public la finele anului 2015 a înregistrat o tendinţă de creştere faţă de anul precedent

Soldul datoriei sectorului public la finele anului 2015 a constituit 43183,7 mil.lei, din care datoria externă - 1702,0 mil.dol.SUA (33459,1 mil.lei) şi datoria internă - 9724,6 mil.lei.

În structura datoriei sectorului publicm exprimată în lei (vezi Tabelul nr.1.), ponderea majoră revine datoriei de stat (77,6% sau 33509,2 mil.lei), urmată de datoria BNM (15,4% sau 6669,7 mil.lei), datoriei UAT şi datoriei întreprinderilor din sectorul public, în total, revenindu-le 7,0% (3004,8 mil.lei).

În evoluţie, soldul datoriei sectorului public s-a majorat faţă de anul precedent cu 6,8 mld.lei, în mare parte, din contul creşterii soldului datoriei de stat cu 6,0 mld.lei. Această creştere a fost condiţionată de ponderea semnificativă, în totalul datoriei sectorului public, a datoriei de stat externe, legată de deprecierea semnificativă a leului moldovenesc faţă de dol. SUA, care, la situaţia din 31.12.2014, a constituit 15,6152 lei, iar la finele anului 2015 a constituit 19,6585 lei (+25,9%).

Verificările auditului asupra corespunderii soldurilor raportate la finele anului 2014 cu soldurile raportate la începutul anului 2015 au constatat modificarea acestora la începutul anului 2015 la Î.S. cu (-202,5 mil.lei) şi la Î.M. cu (+5,6 mil.lei). Astfel, MF a micşorat soldurile de intrare în exerciţiul bugetar 2015 cu 196,9 mil.lei, din care, la datoria internă şi externă a întreprinderilor din sectorul public - cu 196,0 mil.lei şi, respectiv, cu 0,9 mil.lei.

În rezultat, urmare a ajustărilor efectuate pe parcursul anului 2015, soldul datoriei sectorului public la începutul anului 2015 a constituit 36365,9 mil.lei, sau cu 196,9 mil.lei mai puţin. Analiza auditului privind modificarea soldului împrumuturilor sectorului public este prezintată în Tabelul nr.2.

Conform explicaţiilor MF, cauzele modificării/ajustării soldului datoriei sectorului public pentru împrumuturile contractate de întreprinderile sectorului public şi UAT sînt condiţionate de neconformarea părţilor implicate în procesul de raportare a datoriei sectorului public la prevederile Hotărîrii Guvernului nr.1136 din 18.10.2007⁷, prin prezentarea eronată, nerespectarea termenelor de prezentare a rapoartelor sau neprezentarea informaţiei, fapt care a afectat plenitudinea şi prezentarea reală a situaţiei privind datoria sectorului public.

De asemenea, auditul relevă că, în totalul datoriei sectorului public, penalităţile raportate către MF constituie 25,1 mil.lei, din care la S.A. “Aroma” - 21,6 mil.lei⁸ şi la S.A. “Cereale Flor” - 3,5 mil.lei⁹.

__________________________

⁷ Hotărîrea Guvernului nr.1136 din 18.10.2007 “Cu privire la unele măsuri de executare a Legii nr.419-XVI din 22.12.2006 “Cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat”;

⁸ S.A. “Aroma” se află în procedură de insolvabilitate din 05.04.2013.

⁹ S.A.“Cereale Flor” – în procedură de insolvabilitate din 06.12.2010, iar în procedură de faliment – din 10.02.2015.

2.2. Soldul datoriei externe a sectorului public, exprimat în dol. SUA, a înregistrat o diminuare de 29,0 mil.dol.SUA

Soldul datoriei externe a sectorului public, exprimat în dol. SUA, s-a diminuat faţă de anul precedent cu 29,0 mil.dol.SUA sau cu 1,7%, constituind 1702,0 mil.dol.SUA.

În structura datoriei externe a sectorului public (vezi Tabelul nr.3.), ponderea majoră revine datoriei de stat externe (78,6% sau 1337,0 mil.dol.SUA) şi datoriei externe a BNM (19,9% sau 339,3 mil.dol.SUA), datoriei externe a UAT şi datoriei externe a întreprinderilor din sectorul public revenindu-le, în total, 1,5% (25,7 mil.dol.SUA).

Analiza datelor din tabel, denotă că, deşi datoria de stat externă a înregistrat o creştere de 30,9 mil.dol.SUA, diminuarea semnificativă a datoriei externe a BNM cu 51,4 mil.dol.SUA, precum şi a datoriilor externe ale UAT şi întreprinderilor din sectorul public cu 8,5 mil.dol.SUA, a dus la diminuarea totală a datoriei externe a sectorului public cu 29,0 mil.dol.SUA.

2.3. Ritmul de creştere a datoriei sectorului public a devansat ritmul de creştere al PIB

Ca pondere în PIB, în anul 2015, datoria sectorului public a înregistrat o creştere faţă de anul precedent de 3,0 p.p., constituind la finele anului 35,4%. Sinteza ponderii în PIB a datoriei sectorului public se prezintă în Tabelul nr.4.

De asemenea, ponderea în PIB a datoriei externe a sectorului public a fost în creştere cu 3,3 p.p., iar a datoriei interne - în diminuare cu 0,3 p.p., constituind, la finele anului 27,4% şi, respectiv, 8,0%.

Deşi în anul 2013 ritmul de creştere a PIB a devansat ritmul de creştere a datoriei sectorului public cu 4,8 p.p., în anii 2014 şi 2015 se atestă o situaţie inversă. Astfel, în anul 2014, ritmul de creştere al datoriei sectorului public a devansat ritmul de creştere al PIB cu 2,3 p.p., iar în anul 2015 se atestă devansarea ritmului de creştere al datoriei sectorului public (+18,7%) faţă de ritmul de creştere al PIB (+8,7%), sau cu 10,0 p.p.

Totodată, în anul 2015 se atestă recesiunea PIB în preţuri comparabile faţă de anul precedent cu (-0,5 p.p.), constituind 99,5%, ultima creştere descedentă fiind înregistrată în anul 2012 (99,3%).

În condiţiile menţinerii unui ritm de creştere a datoriei sectorului public, care devansează ritmul de creştere al economiei pe ţară, riscul de solvabilitate va creşte.

_________________________

¹⁰ Datoria sectorului public: în anul 2012 - 29278,9 mil.lei, în anul 2013 - 31947,5 mil.lei, în anul 2014 – 36365,9 mil.lei.

2.4. Ritmul de creştere al datoriei externe a sectorului public a devansat ritmul de creştere al rezervelor internaţionale

Coraportul între datoria externă a sectorului public şi rezervele internaţionale reprezintă un indicator de lichiditate, care poate măsura capacitatea statului de a-şi onora obligaţiunile externe.

Auditul relevă că, ritmul de creştere/descreştere a rezervelor internaţionale (-18,5%) a devansat ritmul de creştere/descreştere a datoriei externe a sectorului public (-1,7%) cu 16,8 p.p. Totodată, datoria externă a sectorului public este acoperită cu activele internaţionale de 1,03 ori, fiind în descreştere faţă de acoperirea anului precedent cu 0,22 p.p., iar acoperirea datoriei externe a sectorului public cu active externe nete constituie 0,83 ori. Analiza auditului este prezentată în Tabelul nr.5.

De asemenea, auditul denotă că acoperirea datoriei externe a sectorului public pe termen scurt cu active externe nete în anul 2015 s-a diminuat, variind în anii 2012-2015 între 34,8 ori pînă la 21,6 ori, iar acoperirea datoriei externe a sectorului public cu active oficiale de rezervă s-a diminuat de la 42,8 ori în anul 2012 pînă la 26,7 ori sau de 1,6 ori.

Diminuarea rapidă a coeficientului de acoperire a datoriei externe a sectorului public pe termen scurt cu active oficiale de rezervă şi cu active externe nete, poate duce la insuficienţa rezervelor valutare necesare pentru achitarea datoriilor externe şi ca urmare la apariţia crizei de lichiditate.

Menţinerea unui ritm de creştere al datoriei externe a sectorului public, care devansează ritmul de creştere al rezervelor internaţionale, precum şi menţinerea tendinţei de diminuare a volumului exporturilor, va duce la avansarea gradului de dependenţă faţă de finanţarea externă. În condiţiile menţionate, responsabilii de administrarea datoriei sectorului public (Guvernul, MF, BNM, Î.S., Î.M. şi societăţile comerciale cu capital integral sau majoritar public, UAT)¹¹, urmează să orienteze activităţile spre identificarea, monitorizarea şi gestionarea riscurilor aferente portofoliului datoriei sectorului public în vederea menţinerii costurilor pe termen mediu şi lung la nivel acceptabil şi sustenabil.

__________________________

¹¹ Art.4 din Legea nr.419-XVI din 22.12.2006 “Cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat”.

2.5. Arieratele la împrumuturile sectorului public au înregistrat o diminuare faţă de anul precedent

Arieratele la împrumuturile sectorului public, la finele anului 2015, au constituit 231,6 mil.lei, reprezentînd integral arieratele la împrumuturile interne ale UAT şi întreprinderile din sectorul public. Conform informaţiilor prezentate de MF, în totalul arieratelor, arieratele Î.S. la finele anului au constituit 60,7 mil.lei, ale S.A. cu cota statului în capitalul social mai mare de 50% - 168,2 mil.lei, ale Î.M. - 1,8 mil.lei şi ale UAT – 0,9 mil.lei.

Totodată, auditul atestă modificarea soldului arieratelor aferent anului precedent (raportat în 2014 - 501,4 mil.lei) cu 231,3 mil.lei (- 46,1%), soldul ajustat constituind 270,1 mil.lei. Ajustarea soldului arieratelor pentru împrumuturile sectorului public se prezintă în Tabelul nr.1 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Devierile semnificative ale arieratelor denotă lipsa responsabilităţii conducătorilor întreprinderilor respective, precum şi a fondatorilor acestora, în ceea ce priveşte prezentarea în termen, complet şi veridic a informaţiilor privind datoriile faţă de bugetul de stat pentru împrumuturile garantate şi recreditate.

Astfel, urmare a ajustării soldului arieratelor pentru anul 2014, soldul arieratelor aferent anului 2015 s-a diminuat cu 38,5 mil.lei, sau cu 14,3%.

2.6. Soldul datoriei de stat înregistrează o creştere continuă

Soldul datoriei de stat, exprimat în moneda naţională, la finele anului 2015, a constituit 33509,2 mil.lei, inclusiv datoria de stat externă – 1337,0 mil.dol.SUA (26 283,8 mil.lei) şi datoria de stat internă – 7 225,4 mil.lei.

În comparaţie cu anul precedent, datoria de stat a înregistrat o creştere cu 22,0% (+6038,6 mil.lei), inclusiv: datoria de stat externă - cu 28,8% (+5888,5 mil.lei); datoria de stat internă - cu 2,1% (+150,1 mil.lei).

În perioada 2013-2015 se atestă diminuarea ponderii datoriei de stat interne în totalul datoriei de stat, de la 28,4% în anul 2013 pînă la 21,6% în anul 2015, iar datoria de stat externă în totalul datoriei de stat a înregistrat o creştere de 6,8 p.p., variind între 71,6% în anul 2013 şi 78,4% în anul 2015.

Structura datoriei de stat în anii 2013-2015 este prezentată în Tabelul nr.2 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Creşterea continuă a datoriei de stat atrage după sine, în mod inevitabil, sporirea dobînzilor aferente, precum şi a cheltuielilor totale ale bugetului de stat pentru anii următori şi, ca urmare, revizuirea politicii bugetar-fiscale axată pe sporirea încasărilor la buget, sau reducerea/căutarea rezervelor de diminuare a cheltuielilor, pentru a satisface necesităţile de resurse pentru rambursarea/achitarea datoriilor de stat asumate.

2.7. Datoria de stat externă deţine o pondere semnificativă în totalul datoriei de stat, caracterizînd gradul de îndatorare externă

Ca pondere în PIB, datoria de stat a înregistrat o creştere faţă de anul precedent cu 3,0 p.p., constituind 27,5%. Creşterea ponderii datoriei de stat în PIB se datorează creşterii datoriei de stat externe, exprimate în dol. SUA şi devalorizării monedei naţionale faţă de alte valute, în care este denominată datoria de stat externă.

Totodată se atestă că, nivelul de îndatorare internă, care se calculează ca pondere a datoriei de stat interne în totalul datoriei de stat, a variat de la 28,4% în anul 2013 pînă la 21,6% în anul 2015, pe cînd nivelul de îndatorare externă, care se calculează ca pondere a datoriei de stat externe în totalul datoriei de stat, înregistrează o variaţie de la 71,6% în anul 2012 pînă la 78,4% în anul 2015, fiind în creştere faţă de indicatorul anului precedent cu 4,2 p.p.

2.8. Evoluţia principalilor indicatori, care caracterizează datoria de stat pe anul 2015, a înregistrat o creştere faţă de indicatorii anilor precedenţi

Evaluările auditului referitor la procesul monitorizării de către MF a riscurilor aferente portofoliului datoriei de stat au relevat că, în vederea monitorizării continue a riscurilor şi evitării expunerii majore a portofoliului datoriei de stat faţă de anumite tipuri de risc, Guvernul a aprobat Programul “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2015-2017)”¹², indicînd nivelul parametrilor de risc. Situaţia încadrării parametrilor datoriei de stat pe anul 2015 în limitele stabilite pentru anumite tipuri de risc este prezentată în Tabelul nr.6.

Analiza datelor din tabel relevă că, în anul 2015, la fel ca şi în anii 2013 şi 2014, deşi toţi parametrii de risc s-au încadrat în limitele stabilite, impactul fluctuaţiilor ratelor de schimb şi a ratelor de dobîndă asupra datoriei de stat este semnificativ, în special, în anul 2015 şi depinde de expunerea datoriei la aceste variaţii.

Evaluările de audit a indicatorilor ce caracterizează datoria de stat, conform standardelor de audit ISSAI aferente acestui domeniu, în afara celor incluse în Programul “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2015-2017)”, au înregistrat tendinţe neuniforme sau de creştere continuă, în anul 2015 fiind înregistraţi cei mai mari indicatori din ultimii 4 ani (vezi Tabelul nr.3 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit). Astfel,

(1) Ponderea datoriei de stat în PIB a înregistrat o creştere faţă de indicatorul din anul precedent cu 3,0 p.p., constituind 27,5%. Totodată, se atestă creşterea în PIB a datoriei de stat externe, de la 18,2% pînă la 21,6%, iar ponderea în PIB a datoriei de stat interne a înregistrat o scădere, de la 6,3% în anul 2014 pînă la 5,9% în anul 2015. Creşterea continuă a ponderii datoriei de stat externe în PIB duce la creşterea riscului de solvabilitate şi reduce potenţialul de a onora obligaţiunile de plată.

(2) Ponderea datoriei de stat în veniturile fiscale ale bugetului de stat a înregistrat o creştere semnificativă¹³ faţă de anul precedent (+16,4 p.p.), constituind 141,7%, atingînd cel mai înalt nivel din ultimii 4 ani. Totodată, în anul 2015 se înregistrează creşterea ponderii datoriei de stat externe în totalul veniturilor fiscale ale bugetului de stat faţă de anul precedent - cu 18,1 p.p., iar ponderea datoriei de stat interne în totalul veniturilor fiscale ale bugetului de stat este în descreştere cu 1,7 p.p.

(3) Ponderea serviciului datoriei de stat în PIB în anul 2015 a înregistrat cel mai înalt nivel (0,9%), fiind în creştere faţă de indicatorul anului precedent cu 0,4 p.p. Totodată, dacă indicatorul respectiv, aferent ponderii serviciului datoriei de stat externe în PIB, s-a menţinut la nivelul anului trecut (0,2%), atunci ponderea serviciului datoriei de stat interne în PIB a înregistrat o creştere faţă de anul 2014 cu 0,4 p.p.

(4) Ponderea serviciului datoriei de stat în veniturile fiscale ale bugetului de stat, în comparaţie cu anul precedent, este în creştere cu 1,7 p.p., înregistrînd cel mai înalt nivel (4,4%) din ultimii 4 ani. Totodată, se atestă că, ritmul de creştere al indicatorului aferent serviciului datoriei de stat interne (+1,6 p.p.) a devansat ritmul de creştere al indicatorului aferent serviciului datoriei de stat externe (+0,1 p.p.).

(5) Ponderea serviciului datoriei de stat în cheltuielile de bază ale bugetului de stat a constituit 4,2%, înregistrînd cel mai înalt nivel din ultimii 4 ani, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 1,8 p.p. Ritmul de creştere al ponderii serviciului datoriei de stat interne în cheltuielile de bază (1,7 p.p.) a devansat ritmul de creştere al ponderii serviciului datoriei de stat externe în cheltuielile de bază (+0,1 p.p.).

(6) Ponderea serviciului datoriei de stat în totalul exporturilor¹⁴ în anul 2015 a constituit 2,8%, înregistrind cel mai înalt indicator din ultimii 4 ani, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 1,0 p.p., indicatorul aferent serviciului datoriei de stat externe fiind constant (0,7%), iar cel aferent serviciului datoriei de stat interne fiind în creştere cu 1,0 p.p.

(7) Ponderea datoriei de stat externe în totalul exporturilor¹⁵ s-a realizat la nivel de 68,0%, înregistrînd o creştere de 12,2 p.p. faţă de anul precedent (55,8% în anul 2014). Creşterea semnificativă a indicatorului dat indică devansarea ritmului de creştere al datoriei de stat faţă de ritmul de creştere al exporturilor, fapt care, în viitor, poate crea posibile probleme în ceea ce priveşte onorarea la scadenţă a obligaţiunilor de plată şi posibila apariţie a riscului de refinanţare.

(8) Datoria de stat externă pe cap de locuitor a crescut faţă de indicatorul anului precedent cu 1660,5 lei, sau cu 29,0%, constituind 7393,4 lei. Datoria externă pe cap de locuitor, exprimată în dol. SUA, a constituit 376,1 dol. SUA, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 9,0 dol. SUA.

(9) PIB pe cap de locuitor¹⁶, exprimat în moneda naţională, a înregistrat o creştere continuă, de la 24786,0 lei în anul 2012 pînă la 34274,0 lei în anul 2015, iar indicatorul exprimat în dol. SUA a înregistrat o tendinţă neuniformă, înregistrînd în anul 2015 cel mai de jos indicator (1822,0 dolari SUA).

__________________________

¹² Hotărîrea Guvernului nr.939 din 13.11.2014 “Cu privire la aprobarea Programului “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2015-2017)”.

¹³ Semnificaţia aplicată de Curtea de Conturi - 4% din totalul activelor şi pasivelor.

¹⁴ Reprezintă un indicator care reflectă sporirea/reducerea poverii de îndatorare, exporturile fiind sursă importantă pentru asigurarea lichidităţii sistemului şi indică cu cît încasările anuale din exporturi acoperă plata serviciului datoriei de stat în acelaşi an.

¹⁵ Reprezintă un idicator care măsoară sustenabilitatea datoriei de stat externe, iar creşterea indicatorului dat reflectă devansarea ritmului de creştere a datoriei de stat externe faţă de creşterea exporturilor (veniturilor externe).

¹⁶ Este un indicator care măsoară activitatea economică a ţării.

2.9. Ponderea majoră în totalul datoriei de stat o deţine datoria de stat pe termen lung

Maturitatea rămasă a datoriei de stat reflectă intervalul de timp în care plăţile ajung la scadenţă. În totalul datoriei de stat, datoria de stat pe termen scurt, care urmează să fie achitată în decurs de un an, constituie circa 25% (8,4 mld.lei), datoriei de stat pe termen lung revenindu-i circa 75% (25,1 mld.lei), cele mai lungi perioade ale maturităţii revenind împrumuturilor externe.

2.10. Ca şi în anii precedenţi, datoria de stat cu rata fixă deţine o pondere semnificativă în totalul portofoliului datoriei de stat

În structura portofoliului total al datoriei de stat, ponderea semnificativă de 79,1% revine datoriei de stat cu rata fixă, iar datoriei cu rata flotantă îi revine 20,9%. În comparaţie cu anul precedent, structura s-a schimbat cu 0,3 p.p., înregistrîndu-se creşterea datoriilor de stat cu rata fixă şi diminuarea datoriei de stat cu rata flotantă. Situaţia este redată în Tabelul nr.4 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

2.11. Structura datoriei de stat pe instrumente a înregistrat o creştere la împrumuturile de stat externe şi o diminuare la celelalte instrumente

În portofoliul datoriei de stat, împrumuturilor de stat externe le revin 68,9%, VMS emise pe piaţa primară – 15,4%, alocărilor DST – 9,6% şi VMS convertite – 6,2%. În comparaţie cu anul precedent, ponderea împrumuturilor externe în totalul datoriei de stat a înregistrat o creştere cu 4,3 p.p., celelalte instrumente înregistrînd o diminuare: VMS emise pe piaţa primară - cu 2,6 p.p., alocările DST - cu 0,1 p.p., VMS convertite - cu 1,3 p.p., VMS emise pentru asigurarea stabilităţii financiare - cu 0,3 p.p.

2.12. Cheltuelile destinate serviciului datoriei de stat au înregistrat o creştere semnificativă în comparaţie cu cheltuielile anului precedent

În anul 2015, din bugetul de stat, pentru serviciul datoriei de stat au fost utilizate 1043,3 mil.lei, inclusiv pentru serviciul datoriei de stat externe – 249,7 mil.lei (23,9%) şi pentru serviciul datoriei de stat interne 793,6 mil.lei (76,1%). În comparaţie cu anul 2014, cheltuielile pentru serviciul datoriei de stat au înregistrat o creştere semnificativă de 76,3% (+451,5 mil.lei). Creşterea a fost influenţată de majorarea cheltuielilor pentru serviciul datoriei de stat interne, în legătură cu majorarea considerabilă a ratelor dobînzilor la VMS emise pe piaţa primară, care, faţă de ratele nominale medii anuale înregistrate în anul 2014 (6,72%), au crescut de circa 3 ori, în anul 2015 constituind 20,13%. Situaţia este redată în Tabelul nr.3 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

De asemenea, se atestă creşterea ponderii serviciului datoriei de stat în totalul veniturilor fiscale faţă de anul precedent cu circa 1,7 p.p. (în anul 2015 – 4,4%, în anul 2014 – 2,7%), înregistrînd cel mai înalt nivel din ultimii 4 ani. Analiza denotă că, ponderea datoriilor de stat interne în totalul veniturilor fiscale ale bugetului de stat a devansat semnificativ ponderea datoriei de stat externe, ceea ce se explică prin menţinerea pe parcursul anului 2015 a ratelor de dobîndă ridicate la emiterea şi răscumpărarea VMS.

2.13. Soldul datoriei de stat externe, deşi se încadrează în limitele stabilite prin Legea bugetului de stat pe anul 2015, înregistrează o creştere continuă

La finele anului 2015 soldul datoriei de stat externe a constituit 1337,0 mil.dol.SUA. În comparaţie cu anul precedent, datoria de stat externă a crescut cu 30,9 mil.dol.SUA (+2,4%), fiind influenţată de depăşirea volumului de împrumuturi de stat externe debursate faţă de cele rambursate cu 95,1 mil.dol.SUA, precum şi de fluctuaţia negativă a cursului valutar al dol. SUA faţă de alte valute (- 64,2 mil.dol.SUA).

Examinările auditului atestă că, soldul datoriei de stat externe, înregistrat la situaţia din 31.12.2015, a constituit 1337,0 mil.dol.SUA, încadrîndu-se în limitele stabilite de Legea bugetului de stat pe anul 2015 (1488,0 mil.dol.SUA).

În totalul datoriei de stat externe, ponderea majoră revine datoriilor faţă de creditorii multilaterali (85,6% sau 1144,8 mil.dol.SUA), fiind în creştere faţă de anul precedent cu 10,9 mil.dol.SUA, iar creditorilor bilaterali le revine 14,4% (192,2 mil.dol.SUA), creşterea faţă de anul precedent constituind 21,1 mil.dol.SUA. Datoriile de stat externe faţă de creditorii comerciali pe parcursul anului 2015 au fost rambursate integral, diminuîndu-se faţă de anul precedent cu 1,1 mil.dol.SUA (Banca Germană AKA Ausfuhrkredit-Ge).

În totalul soldului datoriei de stat externe faţă de creditorii multilaterali, cea mai mare pondere o deţine AID – 47,4%, urmată de FMI – 25,3%, BEI – 12,7% şi FIDA – 5,4%, alţi creditori deţinînd o pondere cumulativă de circa 9,2%. În totalul datoriei de stat externe faţă de creditorii bilaterali, o pondere semnificativă î-i revine Guvernului Rusiei (27,7%).

Din totalul datoriei de stat externe, 987,0 mil.dol.SUA (73,8%) reprezintă datoria cu rata fixă şi 350,1 mil.dol.SUA (26,2%) - cu rata flotantă. În ultimii 3 ani se atestă creşterea datoriei externe cu rata fixă, de la 72,2% în anul 2013 pînă la 73,8% în anul 2015, iar la datoria cu rata flotantă – diminuarea, de la 27,5% pînă la 26,2%.

Asupra volumului datoriei de stat externe, exprimate în dol. SUA a influenţat şi fluctuaţia altor valute faţă de dol. SUA, drept urmare, datoria de stat externă, exprimată în dol. SUA, s-a diminuat din cauza diferenţelor de curs, cu 64,2 mil.dol.SUA.

În anul 2015 debursările de împrumuturi externe au constituit 133,6 mil.dol.SUA, sau cu 19,9 mil.dol.SUA mai puţin decît în anul precedent. Din totalul împrumuturilor debursate, 118,5 mil.dol.SUA (88,8%) au fost destinate finanţării proiectelor investiţionale şi 15,1 mil.dol.SUA (11,2%) - suportului bugetar. Structura debursărilor de împrumuturi de stat externe în funcţie de scopul contractării în perioada anilor 2013-2015, este prezentată în Tabelul nr.5 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Sub aspectul creditorilor, cele mai semnificative debursări de credite externe au fost efectuate de la BM - 46,4 mil.dol.SUA (34,8%), BEI - 35,4 mil.dol.SUA (26,5%) şi Guvernul Japoniei - 31,2 mil.dol.SUA (23,4%) etc.

Deşi cheltuielile bugetului de stat, destinate deservirii datoriei de stat externe, exprimate în dol. SUA, s-au diminuat faţă de anul precedent cu 14,1 mil.dol.SUA, constituind 51,8 mil.dol.SUA, în lei moldoveneşti, s-a înregistrat o creştere a acestora faţă de anul precedent cu 54,0 mil.lei, la finele anului 2015 acestea însumînd 974,0 mil.lei. Din suma totală a cheltuielilor destinate deservirii datoriei de stat externe, 38,5 mil.dol.SUA (724,3 mil.lei) constituie rambursarea sumelor principale şi 13,3 mil.dol.SUA (249,7 mil.lei) – plata dobînzilor şi comisioanelor aferente. Sinteza cheltuielilor destinate deservirii datoriei de stat externe în anii 2013-2015 este prezentată în Tabelul nr.6 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

2.14. Picul cheltuielilor de deservire în anii 2016-2035 revine anului 2020

Analiza efectuată de audit asupra plăţilor de deservire a datoriei de stat externe pînă în anul 2035 denotă că, plăţile planificate pentru deservirea acestora vor atinge cota maximă în anul 2020, din bugetul de stat urmînd a fi achitate circa 132,9 mil.dol.SUA, înregistrînd o evoluţie neuniformă (vezi Figura nr.1).

Figura nr.1

Sursă: Prognoza deservirii datoriei de stat externe pe creditori în anii 2016-2035.

Astfel, conform datelor din Figura nr.1, pînă în anul 2020 sumele pentru deservirea datoriei de stat externe vor înregistra o creştere, de la 76,3 mil.dol.SUA în anul 2016 pînă la circa 132,9 mil.dol.SUA în anul 2020, iar începînd cu anul 2020, plăţile pentru deservirea datoriei de stat externe vor înregistra o scădere anuală, atingînd în anul 2035 cota de circa 36,6 mil.dol.SUA. Tendinţa de creştere a datoriilor pentru deservirea datoriei de stat externe a fost determinată de faptul apropierii termenului de scadenţă la împrumuturile restructurate în anul 2006 a datoriilor faţă de Clubul de Paris (şi anume faţă de Guvernul SUA, Guvernul Rusiei, Guvernul Japoniei, Guvernul Germaniei etc.), precum şi a împrumuturilor contractate de la BEI şi BDCE pentru proiectele finanţate din surse externe. De asemenea, asupra creşterii datoriilor externe a influenţat şi faptul că, începînd cu luna iulie a anului 2009, pentru Republica Moldova au fost schimbate condiţiile de creditare pentru împrumuturile care urmează a fi contractate de la BM prin AID, ceea ce presupune micşorarea maturităţii împrumuturilor noi contractate.

2.15. Ca şi în anii precedenţi, valorificarea surselor externe de către unităţile de implementare a proiectelor finanţate din surse externe continuă să rămînă la nivel redus

Verificările auditului asupra respectării termenelor de debursare şi nivelului de valorificare a surselor din contul împrumuturilor externe au relevat următoarele.

Din totalul de împrumuturi active, la 7 împrumuturi debursările încă nu au fost efectuate; la 21 împrumuturi nivelul de debursare este sub nivelul de 70%, variind de la 3,9% pînă la 69,0%; la celelalte 21 împrumuturi nivelul de debursare este de peste 70%, variind de la 70,3% pînă la 100,0%. Totodată, în anul 2015, urmare a tergiversării perioadei de implementare a împrumuturilor prin intermediul proiectelor finanţate din sure externe, a fost extins termenul de implementare la 2 împrumuturi¹⁷, nefiind influenţate costurile de deservire ale acestora (graficul de rambursare nu a fost modificat, comisioane de angajament nu au fot aplicate). De asemenea, în anul 2015 au fost anulate soldurile nevalorificate la 2 împrumuturi¹⁸ (echivalentul a 1,6 mil.lei), care reprezintă economie de resurse, urmare a implementării integrale a activităţilor prevăzute în proiectele respective.

_______________________

¹⁷ Împrumutul “Managementul gestionării riscurilor climatice şi a dezastrelor” (fişa D-104/IDA/2010) şi împrumutul “Suportul agricol de urgenţă” (fişa D-123/IDA/2013).

¹⁸ Împrumutul “Finanţarea rurală şi marcheting” (fişa D-093/IFAD/08) în valoare de 59,3 mii SDR (echivalentul a 1,5 mil.lei) şi împrumutul “Spitalul Clinic Republican” (fişa D-100/CEB/08) în valoare de 5,1 mii euro (echivalentul a 0,1 mil.lei).

2.16. Cheltuielile pentru deservirea datoriei de stat externe, exprimate în dol. SUA, au înregistrat o diminuare faţă de anul precedent

În anul 2015, pentru deservirea datoriei de stat externe, au fost utilizate 51,8 mil.dol.SUA sau cu 14,1 mil.dol.SUA mai puţin faţă de anul precedent (-21,4%), diminuarea preponderentă fiind cauzată de diminuarea sumelor destinate rambursării principalului. În anul 2015 au fost efectuate ultimele tranşe pentru rambursarea împrumutului obţinut de la BIRD cu destinaţia “Ajustare structurală” şi datoria faţă de Banca Germană AKA Ausfuhrkredit-Ge, acestea fiind achitate integral.

În totalul cheltuielilor aferente deservirii datoriei de stat externe, rambursarea principalului a constituit 38,5 mil.dol.SUA şi a dobînzilor aferente – 13,3 mil.dol.SUA. În comparaţie cu anul precedent, deservirea datoriei de stat externe a înregistrat o diminuare, atît la rambursarea principalului (-12,2 mil.dol.SUA/-24,0%), cît şi la achitarea dobînzilor aferente (-1,9 mil.dol.SUA/-12,6%).

Totodată, serviciul datoriei de stat externe, exprimat în lei moldoveneşti, a înregistrat o creştere, faţă de anul precedent cu 35,6 mil.lei (+16,6%), constituind în anul 2015 249,7 mil.lei. Creşterea cheltuielilor aferente serviciului datoriei de stat externe, în anul 2015, a fost condiţionată de deprecierea monedei naţionale faţă de alte valute.

2.17. Intrările de împrumuturi de stat externe au înregistrat o diminuare faţă de intrările anului precedent cu 19,9 mil.dol.SUA

În anul 2015, intrările de împrumuturi externe au constituit 133,6 mil.dol.SUA, înregistrînd o diminuare faţă de anul precedent cu 12,9%, sau cu 19,9 mil.dol.SUA (vezi Tabelul nr.7 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit).

Debursările de împrumuturi externe pentru susţinerea bugetului de stat s-au diminuat faţă de anul precedent cu 19,0 mil.lei, iar debursările de împrumuturi externe destinate proiectelor finanţate din surse externe s-au diminuat cu 0,9 mil.lei. Direcţiile de utilizare a împrumuturilor externe primite pentru susţinerea bugetului de stat şi pentru finanţarea proiectelor finanţate din surse externe sînt prezentate în Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2015.

2.18. În anul 2015 au fost semnate 4 acorduri de împrumut în sumă totală de 222,9 mil.dol.SUA

Din 4 acorduri de împrumut, semnate în anul 2015 în valoare totală de 222,9 mil.dol.SUA, 3 acorduri au fost semnate cu BM¹⁹ - 54,7 mil.dol.SUA, fiind destinate finanţării proiectelor finanţate din surse externe, care au intrat în vigoare şi un împrumut încheiat cu Guvernul României (168,2 mil.dol.SUA), destinat susţinerii bugetului.

Adiţional, în anul 2015 au intrat în vigoare 2 acorduri contractate de Republica Moldova în anul 2014: (i) 26,0 mil. DST (circa 30,8 mil.dol.SUA)²⁰, intrat în vigoare la 08.04.2015 şi (ii) 6,0 mil.euro (circa 7,5 mil.dol.SUA)²¹, intrat în vigoare la 29.06.2015.

__________________________

¹⁹ BIRD (40,5 mil. dol. SUA) pentru proiectul “Îmbunătăţirea eficienţei sistemului de alimentare centralizată cu energie termică”; AID (12,2 mil. dol. SUA) pentru proiectul “Finanţare adiţională pentru Competitivitate în Agricultură”; AID (2,0 mil. dol. SUA) pentru proiectul “Finanţare adiţională pentru Managementul Dezastrelor şi riscurilor climaterice”.

²⁰ AID (30,8 mil. dol. SUA) pentru proiectul “Modernizarea Sectorului Sănătăţii în Republica Moldova”.

²¹ UniCreditBank Austria AG (7,5 mil. dol. SUA) pentru proiectul “Consolidarea serviciului salvatori şi pompieri în localităţile rurale ale Republicii Moldova”.

2.19. Soldul datoriei de stat interne a depăşit plafonul stabilit prin Legea bugetului de stat pe anul 2015

La finele anului 2015, soldul datoriei de stat interne, în condiţiile prevederilor legale, a constituit 7225,4 mil.lei, depăşind plafonul stabilit prin Legea bugetului de stat pe anul 2015 cu 243,2 mil.lei (plafonul stabilit fiind de 6982,2 mil.lei). Conform explicaţiilor MF, “depăşirea plafonului datoriei de stat interne a fost legată de necesitatea stringentă de finanţare a deficitului bugetar, în legătură cu sistarea de către donatorii externi a debursărilor de împrumuturi externe”.

Din totalul datoriei de stat interne, VMS²² emise pe piaţa primară le revine 5162,0 mil.lei (71,4%) şi VMS convertite – 2063,4 mil.lei (28,6%). În comparaţie cu anul precedent, datoria de stat internă a crescut cu 150,1 mil.lei (+2,1%), dintre care, din contul majorării emisiunii VMS pe piaţa primară (+243,2 mil.lei) şi al răscumpărării VMS pentru asigurarea stabilităţii financiare - (-93,1 mil.lei). Structura datoriei de stat interne în anii 2014-2015, este prezentată în Tabelul nr.8 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Pe parcursul anului 2015 au fost emise VMS în valoare totală de 8289,1 mil.lei şi răscumpărate VMS, ajunse la scădenţă, în valoare totală de 8045,9 mil.lei.

__________________________

²² VMS evaluate la valoare de vînzare.

2.20. VMS emise pe piaţa primară au înregistrat o tendinţă de creştere continuă

Valoarea VMS emise pe piaţa primară, aflate în circulaţie la situaţia din 31.12.2015, a constituit 5162,0 mil.lei, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 243,2 mil.lei (+1,9 p.p.). Se atestă o tendinţă de creştere continuă a VMS, emise pe piaţa primară (în anul 2013 – 4426,1 mil.lei, în anul 2014 – 4918,8 mil.lei, în anul 2015 – 5162,0 mil.lei). Ca structură, VMS emise pe piaţa primară, aflate în circulaţie, sînt formate din BT şi OS cu rata dobînzii fixă, în valoarea de 5035,8 mil.lei (97,6%) şi OS cu rata dobînzii flotantă, în valoare de – 126,2 mil.lei (2,4%) (vezi Tabelul nr.9 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit).

Deşi ca valoare, VMS înregistrează o creştere continuă, ca pondere în PIB, în anii 2013-2015, s-a înregistrat o tendinţă descedentă (în anul 2013 - 6,6%, în anul 2014 - 6,3%, în anul 2015 - 5,9%).

Analiza costurilor ulterioare aferente achitării dobînzilor pentru VMS emise denotă că, pentru VMS cu rate fixe, în valoare de 3180,3 mil.lei (61,6%), vor fi achitate dobînzi de la 21% pînă la 27,0%; pentru VMS în valoare de 1741,8 mil.lei, vor fi achitate dobînzi de la 11% pînă la 21,0%; iar pentru VMS în valoare de 113,6 mil.lei vor fi achitate dobînzi de la 8,0% pînă la 11,0%. Pentru VMS cu rata variabilă (126,2 mil.lei), rata anuală a dobînzii” aplicată pentru plata primului cupon variază de la 5,97% pînă la 24,76%.

Analiza structurală a VMS emise şi dobînzile eferente relevă că, VMS emise după maturitate sînt structurate astfel: (i) VMS cu rata fixă: 91 zile (1103,8 mil.lei) cu rata dobînzii cuprinse între 23,0% – 25,0%; 182 zile – 1241,8 mil.lei (17,0% – 25,0%); 364 zile – 2576,4 mil.lei (13,0% – 27,0%); 3 ani – 113,9 mil.lei (8,0% – 13,0%); (ii) VMS cu rata variabilă: 2 ani – 126,1 mil.lei (5,97% – 24,76%); 3 ani – 0,1 mil.lei (18,84%). Astfel, ponderea majoră revine VMS emise pentru 364 zile (2576,4 mil.lei), urmate de VMS emise pentru 182 zile (1241,8 mil.lei). Sinteza VMS aflate în circulaţie, în funcţie de rata dobînzii şi tipul de VMS, este prezentată în Tabelul nr.10 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Ponderea majoră în totalul datoriei de stat interne (98,0%) o constituie datoriile cu termenul de scadenţă pînă la un an, perioada medie de maturitate (ATM), în ani, pentru datoria de stat internă constituind 0,5 ani, ceea ce relevă o expunere mare faţă de riscul de refinanţare a datoriilor interne pe termen scurt, refinanţarea/reemiterea fiind efectuată, în condiţiile de plată a ratelor de dobîndă noi ridicate faţă de cele precedente, fiind expusă şi la riscul de dobîndă, şi, ca urmare, la creşterea costurilor aferente datoriei de stat.

Emiterea preponderentă a VMS pe termen scurt cu dobîndă ridicată generează costuri adiţionale şi creşterea cheltuielilor pentru bugetul de stat, precum şi sporeşte apariţia riscului de posibilă nerăscumpărate a VMS la termenul de scadenţă, implicînd posibile riscuri de dobîndă şi riscuri de refinanţare.

2.21. Cererea la VMS emise pe piaţa primară depăşeşte valoarea ofertelor anunţate de MF

Pe parcursul anului 2015 au fost organizate 78 licitaţii de vînzare a VMS, una dintre care a fost anulată. Analiza auditului denotă că, oferta MF pe piaţa primară (12215,0 mil.lei) a depăşit cererea dealerilor primari (11821,5 mil.lei) cu 393,5 mil.lei, fiind realizate VMS la preţ nominal în sumă de 9254,9 mil.lei, preţul real constituind 8289,1 mil.lei (vezi Figura nr.2).

Figura nr.2

Sursă: Dinamica ratei anuale a dobînzii la VMS în anul 2015;

Comunicatele oficiale de plasare a VMS în anul 2015;

Comunicatele privind rezultatele licitaţiilor de vînzare a VMS în anul 2015.

Datele relevă că, cele mai semnificative emisiuni de VMS au avut loc în lunile noiembrie (1059,6 mil.lei) şi decembrie (1694,6 mil.lei), în total constituind 30,5% din valoarea nominală a emisiunilor de VMS.

Totodată, în lunile ianuarie, aprilie, mai, iunie şi noiembrie volumul cererilor depuse de dealerii primari a depăşit oferta MF²³, iar în lunile februarie, martie, iulie, august, septembrie, octombrie şi decembrie cererile au fost inferioare volumului ofertei, cea ce a condiţionat insuficienţa resurselor şi finanţarea redusă în semestrul II al anului a necesităţilor bugetare. Deşi MF a emis VMS în volum mai mare decît cel stabilit cu 243,2 mil.lei, la finele anului 2015 valoarea ordinelor de plată neachitate din lipsa/insuficienţa mijloacelor financiare a constituit 850,4 mil.lei.

Deşi obiectivul specific de management al datoriei de stat stabilit prin Programul “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2015-2017)”²⁴ prevede dezvoltarea pieţei VMS prin extinderea maturităţii VMS pe piaţa primară, volumul cererilor depuse de către participanţii pe piaţa primară denotă o solicitare redusă a obligaţiunilor de stat cu termen de scadenţă de 2-3 ani (12,9% din volumul ofertei) şi o solicitare mai mare pentru bonurile de trezorerie cu termen de scadenţă de pînă la 1 an (101,4% din volumul ofertei). Cererea redusă pentru VMS cu termenul de scadenţă mai mare de 1 an a fost influenţată de criza din sectorul bancar, precum şi de măsurile de politică monetară aplicate de BNM (majorarea rezervelor obligatorii pentru băncile comerciale pînă la 35%, menţinerea inflaţiei, fluctuaţia cursului valutar etc.).

Totodată, în vederea atragerii mijloacelor necesare pentru acoperirea deficitului bugetar, cît şi pentru satisfacerea cererii participanţilor pe piaţa primară a VMS, pe parcursul anului 2015 de către MF a fost pus în circulaţie un instrument nou - VMS cu termen de scadenţă de 21 zile. Astfel, în anul 2015 au fost emise următoarele tipuri de VMS (8289,1 mil.lei): (i) BT cu maturitatea de 21 zile (107,7 mil.lei/1,3%); (ii) BT cu maturitatea de 91 zile (2641,7 mil.lei/31,9%); (iii) BT cu maturitatea de 182 zile (2880,3 mil.lei/34,7%); (iv) BT cu maturitatea de 364 zile (2621,9 mil.lei/31,6%); (v) OS cu maturitatea de 2 ani (29,7 mil.lei/0,4%); (vi) OS cu maturitatea de 3 ani (7,8 mil.lei/0,1%).

Compararea volumului de VMS emis prin licitaţii (8289,1 mil.lei) cu volumul de VMS răscumpărat (8010,1 mil.lei) relevă că, pe parcursul anului 2015, pentru necesităţile bugetului de stat au fost atrase în total 279,0 mil.lei. Analiza mijloacelor atrase pe luni ale anului bugetar 2015 a constatat că, în 5 luni (februarie, martie, aprilie, septembrie şi octombrie) volumul VMS răscumpărate a depăşit volumul VMS emise cu (-1210,3 mil.lei), iar în lunile ianuarie, mai, iunie, iulie, august, noiembrie şi decembrie, volumul VMS răscumpărate a fost inferior volumului de VMS emise cu (+1489,3 mil.lei), mijloacele atrase servind ca sursă de acoperire a deficitului bugetar pentru lunile respective.

_______________________

²³ Depăşirea în lunile menţionate constituie respectiv: ianuarie (+247,3 mil.lei), aprilie (+295,3 mil.lei), mai (+532,7 mil.lei), iunie (+366,7 mil.lei) şi noiembrie (+297,8 mil.lei).

²⁴ Hotărîrea Guvernului nr.939 din 13.11.2014 “Cu privire la aprobarea Programului “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2015-2017)”.

2.22. Băncile comerciale continuă să rămînă principalii investitori în VMS emise de MF

Potrivit acordurilor cu privire la îndeplinirea funcţiilor de dealer primar pe piaţa VMS, încheiate cu BNM, în anul 2015 pe piaţa VMS au activat 9 bănci comerciale, care au contribuit la plasarea VMS pe piaţa primară şi la asigurarea lichidităţii lor pe piaţa secundară.

Creşterea ratelor dobînzii la VMS a stimulat interesul pentru VMS, atît investitorilor bancari, cît şi celor nebancari. Astfel, volumul VMS procurat de investitorii nebancari a crescut comparativ cu anul 2014 cu 696,3 mil.lei, înregistrînd 1295,8 mil.lei, iar ponderea acestora în volumul total comercializat s-a majorat semnificativ şi a constituit 15,6%. Pe parcursul anului 2015, dealerii primari au procurat VMS în volum de 7686,3 mil.lei la preţul de cumpărare, continuînd să rămînă principalii investitori în VMS, cu o pondere de 84,4% în totalul VMS.

Conform Raportului privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2015, din volumul total de VMS adjudecate, 83,1% (6390,5 mil.lei) au fost procurate de către dealerii primari în numele şi din cont propriu. Printre cele mai active BC - dealeri primari, care s-au evidenţiat pe piaţa primară a VMS în anul 2015, se numără: BC “Moldindconbank” S.A., BC “Victoriabank” S.A., BC “Moldova-Agroindbank” S.A. şi BC “Mobiasbanca – Groupe Societe Generale” S.A.

2.23. Ratele medii ponderate lunare a dobînzilor la VMS în anul 2015 au devansat semnificativ ratele medii ponderate lunare a dobînzilor la VMS pentru anii 2013-2014

În anul 2015, ratele medii ponderate lunare a dobînzilor la VMS au variat de la 11,59% în luna ianuarie, pînă la 24,86% în luna decembrie. În comparaţie cu anii precedenţi, acestea au înregistrat o creştere semnificativă de peste 3 ori, situaţia este redată în Figura nr.3.

Figura nr.3

Sursă: Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobînzii la VMS în anii 2013-2015.

Datele din figură denotă o tendinţă ascendentă a ratelor dobînzii la VMS, ceea ce face posibilă prezenţa riscului de majorare a cheltuielilor bugetului de stat suportate suplimentar pentru serviciul datoriei de stat interne. În comparaţie cu anul precedent, cheltuielile pentru serviciul datoriei de stat interne au înregistrat o creştere, de la 377,7 mil.lei în anul 2014 pînă la 793,6 mil.lei în anul 2015, sau de peste 2 ori (+415,9 mil.lei/+110,1%).

Totodată, în condiţiile aplicării doar a unui instrument - VMS, MF deţine împuterniciri doar pentru monitorizarea ratelor dobînzii, avînd posibilitatea de a influenţa asupra ratelor ridicate doar prin comercializarea VMS la ratele acceptabile şi sustenabile ale dobînzii, sau prin anularea comercializării VMS. Astfel, în anul 2015, MF a anulat o licitaţie, iar ratele maximale ale dobînzii propuse de dealerii primari pentru VMS au variat de la 18,84% pînă la 28,28%, însă MF nu a acceptat toate ofertele investitorilor, fapt ce a permis atragerea surselor financiare penru necesităţile bugetului de stat la costul sustenabil al serviciului pentru VMS.

2.24. Creşterea cheltuielilor pentru deservirea VMS a fost influenţată de măsurile politicii monetare, aplicate de BNM întru menţinerea ratei inflaţiei

Serviciul datoriei de stat interne a fost influenţat de măsurile politicii monetare aplicate în anul 2015 de către BNM. Astfel, pe parcursul anului, rata de bază stabilită de BNM a crescut, de la 6,5% în luna ianuarie pînă la 19,5% în luna decembrie, sau cu 13,0 p.p. (de 3 ori). Asupra insuficienţei şi limitării lichidităţilor pe piaţa financiară a influenţat şi majorarea normei rezervelor obligatorii din mijloacele, atrase în lei moldoveneşti şi în valută neconvertibilă, de la 14,0 % pînă la 35,0 % din baza de calcul, constituind o creştere de 21,0 p.p.

Analiza efectuată de audit, prin comparaţie, a ratei medii lunare a VMS, emise pe piaţa primară pe un termen de 91 de zile, cu rata de bază stabilită de BNM, relevă că, dacă pe parcursul anului 2014 oscilaţiile marjei au variat de la (-1,22) p.p. pînă la 1,43 p.p., atunci în anul 2015 acestea au variat de la (-3,69) p.p. pînă la 4,86 p.p.

Evoluţia ratelor dobînzii la VMS emise pe 91 zile este redată în Figura nr.1. din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Auditul relevă că, oscilaţiile dintre rata medie lunară la VMS, emise pe piaţa primară pe un termen de 182 zile şi rata de bază stabilită de BNM, au variat de la 2,07 p.p. pînă la 5,48 p.p. în anul 2014, iar în anul 2015 – de la 0,38 p.p. pînă la 6,28 p.p. Evoluţia ratelor de dobîndă la VMS emise pe 182 zile este redată în Figura nr.2 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

În anul 2014, rata medie lunară la VMS emise pe 364 zile este mai mare decît rata de bază stabilită de BNM – de la 2,26 p.p. pînă la 5,47 p.p., iar în anul 2015 – între 1,20 p.p. şi 7,19 p.p. Evoluţia ratelor de dobîndă la VMS emise pe 364 zile este redată în Figura nr.3 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

2.25. Ratele dobînzii la VMS propuse de băncile comerciale (dealeri primari) depăşesc semnificativ ratele dobînzii stabilite de băncile comerciale pentru acordarea creditelor sectorului nebugetar

Analiza auditului asupra evoluţiei ratelor dobînzii la instrumentele financiare denotă că, în anul 2015, rata medie lunară ponderată la VMS depăşeşte atît rata de bază a BNM, cît şi rata medie lunară la credite şi depozite în sistemul bancar (vezi Figura nr.4).

Figura nr.4

Sursă: Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobînzii la VMS în anii 2013-2015;

 Informaţia privind rata de bază a BNM în anii 2013-2015;

 Informaţia privind rata medie lunară la credite şi depozite în anii 2013-2015.

Datele din figură denotă că, în anii 2013-2014 rata medie ponderată lunară la VMS a oscilat în jurul ratei de bază stabilită de BNM, fiind depăşită de rata medie la depozite şi credite în sistemul bancar. Pe parcursul anului 2015 se observă o schimbare bruscă a situaţiei, rata medie ponderată la VMS depăşind semnificativ, atît rata de bază a BNM, cît şi rata medie la depozite şi credite.

Ţînînd cont că, ponderea majoră în totalul VMS emise o deţine VMS cu termenul de scadenţă pînă la un an, compararea ratelor dobînzilor pentru instrumentele financiare cu termen de scadenţă pînă la 1 an, aplicate de BNM şi BC pentru creditele acordate, a relevat că, cea mai mare rată a dobînzii este stabilită la VMS emise de MF (vezi Figura nr.4 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit).

Astfel, în ianuarie 2015, rata medie ponderată la VMS a fost cu 4,36 p.p. mai mare decît rata lunară la depozite, cu 3,09 p.p mai mare decît rata de bază a BNM şi cu 0,66 p.p. mai mare decît rata medie lunară la creditele acordate de sistemul bancar sistemului nebugetar, iar în decembrie 2015 rata medie la VMS a depăşit cu 11,57 p.p. rata medie la credite, cu 10,06 p.p. rata medie la depozite şi cu 5,36 p.p. rata de bază a BNM.

O situaţie similară se atestă şi în cazul emiterii OS pe un termen de 2 ani şi 3 ani, ratele dobînzilor pentru instrumentele financiare cu termen de scadenţă de 2-5 ani fiind inferioare ratelor dobînzii la VMS emise pe un termen de 2 ani şi 3 ani. Astfel, deşi în ianuarie 2015 cea mai înaltă rată a dobînzii a fost înregistrată la creditele în sectorul bancar (11,09%), în decembrie 2015 rata medie la VMS a depăşit cu 13,44 p.p. rata medie la depozite, cu 10,97 p.p. rata medie la credite şi cu 5,26 p.p. rata de bază a BNM (vezi Figura nr.5 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit).

2.26. Deşi soldul VMS convertite în portofoliul BNM a rămas la nivelul anului 2014, cheltuielile pentru deservirea acestora au crescut semnificativ

La finele anului 2015, soldul VMS convertite a constituit 2063,4 mil.lei, sau 28,6% din soldul datoriei de stat interne, ca valoare rămînînd nivelul anului precedent, iar ca pondere în totalul datoriei de stat interne micşorîndu-se comparativ cu situaţia de la sfîrşitul anului 2014 cu 0,6 p.p.

Anual, în baza acordurilor între MF şi BNM, se efectuează reemisiunea VMS convertite²⁵. Verificările auditului au stabilit că, în portofoliul BNM sînt 13 loturi de VMS convertite, emise de MF, cu termen mediu de circulaţie de 91 zile. Pe parcursul anului 2015 au fost reemise şi răscumpărate VMS convertite în sumă totală de 8432,2 mil.lei, fiind achitate dobînzi între 4,01% şi 23,57%, rata medie anuală ponderată a dobînzii pentru VMS convertite răscumpărate constituind 13,57%, iar la VMS comercializate – 18,26% (variind de la 6,56% pînă la 24,06%) . Se denotă că, pînă în anul 2013 s-a înregistrat o micşorare a ratei nominale medii anuale ponderate a dobînzii la VMS convertite, de la 17,65% în anul 2008 pînă la 4,28% în anul 2013 şi, respectiv, o reducere a cheltuielilor pentru serviciul VMS convertite. În anul 2014 a fost înregistrată o majorare nesemnificativă a ratei dobînzii pînă la 4,61%. O creştere ascendentă a acesteia se atestă în anul 2015, înregistrîndu-se o rată medie anuală ponderată a dobînzii de 13,57%, sau cu 8,96 p.p. mai mult faţă de rata anului precedent.

De asemenea, se atestă că, ratele medii ponderate a dobînzilor la VMS emise pe piaţa primară şi VMS convertite au înregistrat tendinţe neuniforme, în anii 2008, 2010, 2011, 2013, 2014 şi 2015 ratele medii anuale pentru VMS convertite fiind inferioare celor pentru VMS emise pe piaţa primară, marja variind între (-0,31%) în anul 2008 şi (-6,87%) în anul 2015. Doar în anii 2009 şi 2012 rata nominală medie anuală a dobînzii la VMS convertite a devansat rata nominală medie anuală a dobînzii la VMS emise pe piaţa primară. Ratele nominale medii anuale ponderate a dobînzii la VMS emise pe piaţa primară şi VMS convertite sînt prezentate în Figura nr.6 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

În comparaţie cu anul precedent, costurile aferente deservirii VMS convertite au crescut cu 189,7 mil.lei (circa de 3 ori), constituind 284,4 mil.lei, sau 35,8% din totalul cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat interne (793,6 mil.lei) şi 13,8% din totalul datoriilor pentru VMS convertive.

Pentru VMS convertite (2063,4 mil.lei), în I trimestru al anului 2016, de la bugetul de stat se vor achita 122,0 mil.lei cu variaţia dobînzii de la 23,75% pînă la 24,06%. În ianuarie 2016, pentru răscumpărarea VMS convertite, sînt necesare 674,0 mil.lei (împrumutul – 636,3 mil.lei, dobînda – 37,7 mil.lei), în februarie – 639,1 mil.lei (împrumutul – 603,8 mil.lei, dobînda – 35,3 mil.lei), în luna martie – 872,2 mil.lei (împrumut – 823,3 mil.lei, dobînda – 48,9 mil.lei), care ulterior vor fi reemise în volum de 2063,4 mil.lei cu aplicarea ratelor dobînzii noi.

_________________________

²⁵ Pct.2 din Acordul cu privire la soldul datoriei statului contractate anterior de la BNM pe anul 2015, încheiat între MF şi BNM la 18.12.2014 stipulează că, “Banca Naţională a Moldovei va accepta reemiterea VMS, emise în urma convertirii împrumuturilor contractate anterior, soldul cărora la situaţia din 31.12.2015 va constitui 2063,4 mil.lei la preţul de cumpărare”.

2.27. Valorile mobiliare de stat emise pentru asigurarea stabilităţii financiare au fost răscumpărate integral

La începutul anului 2015, VMS emise pentru asigurarea stabilităţii financiare aflate în circulaţie au constituit 93,1 mil.lei, pe parcursul anului fiind răscumpărate integral, soldul la finele anului 2015 fiind “zero”.

2.28. Ca şi în anii precedenţi, rămîne considerabil soldul datoriei BC “Investprivatbank” S.A. faţă de MF

Analiza auditului asupra datelor din Informaţia privind datoria BC “Investprivatbank” S.A. (în proces de lichidare) faţă de MF atestă că, din totalul datoriei de 428,5 mil.lei, preluate în anul 2012 de către bugetul de stat, pe parcursul anilor 2012-2015 BC “Investprivatbank” S.A. a transferat la bugetul de stat, din valorificarea activelor sale, doar 66,5 mil.lei (15,5%), dintre care 5,0 mil.lei în anul 2015. La finele anului 2015 datoria BC “Investprivatbank” S.A. faţă de MF a constituit 362,0 mil.lei.

Este de menţionat faptul că, Legea nr.419-XVI din 22.12.2006 include doar reglementări aferente recreditării şi garantării de stat, datoria B.C. “Investprivatbank” S.A. faţă de MF fiind reglementată de o Lege separată²⁶.

Prin art.5 din Legea menţionată mai sus, în perioada 2011-2015, BC au transferat la bugetul de stat o taxă specială pentru asigurarea stabilităţii financiare în valoare totală de 100,0 mil.lei, inclusiv 6,9 mil.lei în anul 2015. Auditul menţionează că, deşi sumele respective sînt destinate asigurării stabilităţii financiare, Legea respectivă nu include careva prevederi aferente modului şi direcţiilor de utilizare a mijloacelor financiare acumulate, acestea fiind încasate în bugetul de stat la partea de venituri (cap.122.63) şi utilizate după reguli generale.

_________________________

²⁶ Legea nr.190 din 30.09.2011 privind unele măsuri suplimentare de asigurare a stabilităţii financiare.

2.29. Mijloacele achitate de beneficiarii garanţiilor de stat şi beneficiarii de împrumuturi recreditate sub formă de “Plata în fondul de risc” au înregistrat o creştere faţă de anii precedenţi

Verificările auditului au constatat că, anual, la partea de venituri a bugetului de stat se încasează mijloace financiare sub formă de plată în fondul de risc (cap.122.62), încasările totale pe parcursul anilor 2012-2015 constituind 35,9 mil.lei (vezi Tabelul nr.7).

Totodată, deşi art.32 alin.(2) din Legea nr.419-XVI din 22.12.2006 pevede că, “MF şi/sau subdiviziunile special create pentru scopuri de recreditare sînt împuternicite să perceapă de la beneficiarii recreditării sau de la instituţiile financiare o plată care va acoperi costurile operaţiunilor de schimb valutar, precum şi alte riscuri şi costuri legate de primirea, distribuirea şi rambursarea împrumuturilor destinate recreditării”, auditul atestă lipsa unor prevederi exhaustive privind evidenţa separată şi raportarea mijloacelor calculate în fondul de risc şi a datoriilor faţă de ultimul (creanţe la plăţile de bază, penalităţi). În Nota explicativă privind executarea bugetului de stat pe anul 2015, la acest capitol, se face referire doar la mijloacele încasate în anul 2015 (12,2 mil.lei), dar nu este prezentată informaţia privind sumele calculate şi datoriile neachitate în fondul de risc. În aceste condiţii, formarea fondului de risc pentru împrumuturile garantate şi subîmprumutate este lipsită de transparenţă şi nu relevă situaţia reală a plăţilor în Fondul de risc (calculat, încasat, datorii). Totodată, conform datelor MF, la situaţia din 31.12.2015, datoriile la plăţile în Fondul de risc au constituit 64,0 mii dol. SUA şi 873,5 mii euro (echivalentul a circa 21,0 mil.lei²⁷), toate cu termen de achitare expirat. În totalul datoriilor faţă de Fondul de risc, datoriile de bază au constituit circa 11,5 mil.lei (54,8%,), iar penalităţile - circa 9,5 mil.lei (45,2%). Conform explicaţiilor expuse de responsabilii MF, datoriile la plăţile în Fondul de risc sînt incluse în suma totală a datoriilor debitorior garanţaţi din surse externe. Astfel, datoria debitorilor garantaţi faţă de bugetul de stat este majorată cu circa 21,0 mil.lei, care face parte din restanţele faţă de bugetul de stat la plata impozitelor şi taxelor (cap.122.62 “Plata în fondul de risc”).

______________________

²⁷ 64,0 mii dol. SUA x 20,1083 lei+ 873,5 mii euro x 22,5926 lei= (1286,9 mii lei + 19734,6 mii lei= 21021,5 mii lei).

2.30. Cheltuielile bugetului pentru serviciul datoriei de stat interne au înregistrat o creştere faţă de anul precedent

Verificările auditului au stabilit că, pentru serviciul datoriei de stat interne, în anul 2015 au fost utilizate mijloace financiare în sumă de 793,6 mil.lei, sau 99,9% din limita prevăzută în Legea bugetului de stat pe anul 2015. Comparativ cu anul 2014, cheltuielile pentru serviciul datoriei de stat interne s-au majorat cu 415,9 mil.lei, sau cu 110,1% (vezi Figura nr.4).

Figura nr.4

Sursă: Informaţia privind cheltuielile bugetului de stat pentru

serviciul datoriei de stat interne în anii 2013-2015.

Datele din figură denotă că, cheltuielile pentru serviciul datoriei de stat interne în anii 2013-2015 sînt în creştere continuă, de la 306,4 mil.lei în anul 2013 pînă la 793,5 mil.lei în anul 2015, creşterea fiind condiţionată de majorarea ratelor medii anuale ponderate de dobîndă la VMS emise pe piaţa primară, care au variat de la 5,55% în anul 2013 pînă la 20,13% în anul 2015 (vezi Figura nr.7 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit). Din totalul serviciului datoriei de stat interne, 476,9 mil.lei au fost achitate pentru BT emise pe piaţa primară, 32,3 mil.lei – pentru OS emise pe piaţa primară şi 284,4 mil.lei – pentru VMS convertite. Dinamica cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat interne în anii 2013- 2015 se prezintă în Figura nr.8 din Anexa nr.2.

2.31. Datoria administrată de BNM s-a diminuat faţă de anul precedent cu 54,4 mil.dol.SUA

La începutul anului 2015 soldul datoriei administrate de BNM a constituit 390,7 mil.dol.SUA (6100,6 mil.lei), fiind format din soldul pentru 3 împrumuturi contractate de la FMI.

La finele anului 2015 datoria administrată de BNM a constituit 339,3 mil.dol.SUA, diminuîndu-se faţă de anul precedent cu 54,4 mil.dol.SUA. Totodată, soldul datoriei administrate de BNM în moneda naţională a înregistrat o creştere de 569,1 mil.lei, constituind la finele anului 6669,7 mil.lei. Această creştere a fost condiţionată de fluctuaţia cursului de schimb valutar.

Verificările auditului constată conformitatea raportării soldului datoriei administrate de BNM cu datele înregistrate în evidenţa MF şi cu cele reflectate în Raportul privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2015.

2.32. Băncile supuse lichidării²⁸ au rambursat în anul 2015 doar 3,8% din creditele de urgenţă, acordate de BNM sub garanţia statului

În baza Hotărîrii Guvernului nr.938 din 13.11.2014²⁹, care pînă la 14.04.2015 a avut titlu “Strict secret”, ulterior desecretizată, a fost acceptată acordarea de către BNM băncilor licenţiate a creditelor de urgenţă în sumă de pînă la 9500 mil.lei, în vederea asigurării stabilităţii sistemului financiar şi de emitere a garanţiei de stat pentru garantarea creditelor de urgenţă acordate de BNM. Totodată, în baza Hotărîrii Guvernului nr.124 din 30.03.2015³⁰, a fost acceptată acordarea de către BNM băncilor licenţiate a creditelor de urgenţă în sumă de pînă la 5340 mil.lei, în aceleaşi scopuri prevăzute în Hotărîrea Guvernului nr.938 din 13.11.2014.

Verificările auditului au stabilit că, valoarea tragerilor din creditele de urgenţă acordate sub garanţiile Guvernului au constituit 14221,7 mil.lei, din care 6450,0 mil.lei în anul 2014. Din totalul tragerilor, 9426,7 mil.lei au fost acordate în conformitate cu Hotărîrea Guvernului nr.938 din 13.11.2014 (garanţia nr.1) şi 4795,0 mil.lei au fost acordate în conformitate cu Hotărîrea Guvernului nr.124 din 30.03.2015 (garanţia nr.2). Pe parcursul anului 2015, de către BC au fost rambursate 532,5 mil.lei, soldul nerambursat al creditelor de urgenţă acordate de BNM sub garanţia de stat la finele anului 2015 constituind 13689,2 mil.lei. Situaţia garanţiilor de stat emise pentru credite de urgenţă acordate de BNM sistemului bancar este prezentată în Tabelul nr.8.

Referitor la creditele de urgenţă acordate de către BNM sistemului bancar se denotă că, prin Hotărîrile BNM³¹ cele 3 banci (“Banca de Economii” S.A., BC “Banca Socială” S.A., BC “Unibank” S.A.) au fost supuse procedurii de lichidare silită începînd cu data de 16.10.2015, de la data menţionată fiindu-le retrase licenţele de desfăşurare a activităţilor financiare³², ca urmare a insolvabilităţii acestora şi a unor încalcări de la prevederile legislaţiei în vigoare. În contextul acţiunilor premergătoare lichidării, începînd cu data de 19.10.2015, depozitele care nu au fost solicitate de clienţii acestora au fost transferate în mod centralizat către BC “Victoriabank” S.A., BC “Moldindconbank” S.A., BC “Comerţbank” S.A., BC “EuroCreditBank” S.A., şi “FinComBank” S.A.

Totodată, prin Hotărîrea Consiliului de administraţie a BNM nr.157 din 11.06.15, de către BNM a fost instituită supravegherea specială asupra altor 3 bănci: BC “Victoriabank” S.A., BC “Moldova-Agroindbank” S.A. şi BC “Moldindconbank”. Se menţonează că, din cele 3 BC supuse supravegherii speciale, două sînt beneficiare de depozite nesolicitate, transferate la conturile acestora de la băncile supuse lichidării silite.

_______________________

²⁸ BC ”Banca de Economii”, BC “Banca Socială” S.A., BC “Unibank” S.A.

²⁹ Hotărîrea Guvernului nr.938 din 13.11.2014 “Cu privire la asigurarea stabilităţii macroeconomice în contextul conjuncturii regionale”.

³⁰ Hotărîrea Guvernului nr.124 din 30.03.2015 “Cu privire la asigurarea stabilităţii sistemului bancar din Republica Moldova.

³¹ Hotărîrile BNM nr.62 din 16.10.2015 cu privire la retragerea licenţei de desfăşurare a activităţilor financiare şi iniţierea procesului de lichidare silită a Băncii de Economii S.A., Hotărîrile BNM nr.63 din 16.10.2015 cu privire la retragerea licenţei de desfăşurare a activităţilor financiare şi iniţierea procesului de lichidare silită a BC “Banca Socială” S.A. şi Hotărîrile BNM nr.64 din 16.10.2015 cu privire la retragerea licenţei de desfăşurare a activităţilor financiare şi iniţierea procesului de lichidare silită a BC “Unibank” S.A.

³² Au fost retrase licenţele BC “Unibank” S.A. (nr.38 din 19.01.1993), Banca de Economii S.A. (nr.32 din 08.04.1992), BC “Banca Socială” (nr.3 din 11.09.1991).

2.33. Neonorarea obligaţiunilor derivate din garanţiile de stat emise de MF, pentru creditele de urgenţă acordate de BNM sistemului bancar, va cauza creşterea ascendentă a datoriei de stat interne în următorii ani

Conform prevederilor pct.3 din Hotărîrea Guvernului nr.938 din 13.11.2014 “garanţia de stat va fi substituită cu VMS emise de MF în termenul stabilit de acesta de comun acord cu BNM”. Referitor la transferarea sumelor de cele 3 BC supuse lichidării în contul creditelor de urgenţă acordate de BNM sub garanţia statului (în valoare totală de 13,7 mld.lei) în VMS, la 31.12.2015 MF şi BNM nu au convenit la un termen concret. Totodată, în luna martie 2016 MF şi BNM au încheiat un Memorandum privind substituirea cu obligaţiuni de stat a soldului garanţiilor emise pentru BNM pentru creditele de urgenţă acordate sistemului bancar.

Astfel, la 09.03.2016 MF şi BNM au încheiat un Memorandum de înţelegere privind emisiunea OS în vederea executării de către MF a obligaţiunilor de plată derivate din Garanţiile de stat nr.807ss din 17.11.2014 şi nr.101ss din 01.04.2015, acordate BNM de către MF pentru garantarea creditelor de urgenţă. Conform Memorandumului de înţelegere, s-a convenit că, obligaţiunile transmise în vederea executării obligaţiunilor MF, rezultate din Garanţiile de stat, vor fi emise la valoarea nominală, la rata fixă a dobînzii şi livrate BNM la data de 01.04.2016, sau la o altă dată convenită de părţi, în volum total de pînă la 13.583.717.000,00 lei, cu rata anuală efectivă a dobînzii de 5% pentru întregul volum de OS. E de menţiont că, volumul total al datoriei (13,6 mld.lei) a fost divizat în 25 de emisiuni separate, cu termenul de scadenţă de la 1 an pînă la 25 ani.

În vederea asigurării prevederilor Memorandumului, MF urmează să elaboreze şi să promoveze proiecte de acte normative. Conform informaţiilor oferite de responsabilii din cadrul MF, proiectul de lege este deja elaborat.

Astfel, urmare a semnării Memorandumului de înţelegere între MF şi BNM privind emisiunea OS, în vederea executării de către MF a obligaţiunilor de plată derivate din Garanţiile de stat nr.807ss din 17.11.2014 şi nr.101ss din 01.04.2015, acordate BNM de către MF pentru garantarea creditelor de urgenţă (13,6 mld.lei), datoria de stat internă va creşte semnificativ, ceea ce va împovăra bugetele pentru următorii ani, iar ca pondere în PIB, estimat pentru anul 2016, datoria de stat internă va creşte cu circa (+9,8 p.p.).

Datorită faptului că valoarea garanţiilor acordare de stat constituie circa 57,6% din veniturile fiscale ale bugetului de stat³³ şi 45,2% din cheltuielile bugetului de stat³⁴, povara acestora asupra bugetului de stat poate afecta integral sustenabilitatea finanţelor publice. În vederea excluderii unor astfel de circumstanţe, este necesară reglementarea plafonului volumului garanţiilor de stat emise pentru menţinerea stabilităţii financiare a statului şi gestionarea crizelor financiare sistemice, ceea ce ar face posibil monitorizarea riscurilor de împovărare semnificativă şi imprevizibilă a bugetelor de stat ulterioare (practica altor ţări)³⁵.

Auditul constată că, în situaţiile imprevizibile de crize financiare (situaţiile BC “Investprivatbank” S.A., “Banca de Economii” S.A., BC “Unibank” S.A. şi BC “Banca Socială” S.A.), regulile de emitere şi răscumpărare a VMS sînt reglementate prin legi separate, în condiţiile în care Legea nr.419-XVI din 22.12.2006 nu stipulează situaţiile specifice şi regulile de emitere ale acestora prin legi separate. Relevăm că, în prezent, MF elaborează un proiect de lege separat, aferent convertirii garanţiilor de stat emise pentru pentru acordarea de către BNM a creditelor de urgenţă în VMS cu termenul de scadenţă de la 1 an pînă la 25 ani.

De asemenea, cadrul regulator aferent datoriei sectorului public urmează a fi completat cu prevederi referitoare la datoriile/obligaţiunile faţă de stat, care devin creanţe interne (datorii faţă de bugetul de stat), dar care nu sînt acoperite de Legea 419-XVI din 22.12.2006, cu includerea definiţiei de creanţe (în cazul dat datoria faţă de bugetul de stat a BC “Investprivatbank” S.A.).

________________________

³³ S-au utilizat veniturile bugetului de stat pentru anul 2015.

³⁴ S-au utilizat cheltuielile bugetului de stat pentru anul 2015.

³⁵ ISSAI 5410, ISSAI 5420, ISSAI 5422, ISSAI 5430, ISSAI 5440.

2.34. Rambursările împrumuturilor recreditate şi împrumuturilor acordate sub formă de garanţii de stat au depăşit nivelul stabilit în Legea bugetului de stat pe anul 2015

Conform Legii bugetului de stat pe anul 2015, pentru stingerea datoriilor agenţilor economici faţă de MF privind împrumuturile recreditate din surse interne şi externe, precum şi împrumuturile acordate sub garanţiile de stat interne şi externe, a fost precizată³⁶ suma de 154,3 mil.lei. Verificările auditului au stabilit că, efectiv, la bugetul de stat, la acest capitol, au fost încasate 156,8 mil.lei (101,6%) sau cu 2,5 mil.lei mai mult faţă de indicatorul precizat. Totodată, deşi în total, rambursările la buget a împrumuturilor recreditate şi împrumuturilor acordate sub garanţiile de stat s-au realizat peste limita stabilită în buget, restabilirea mijloacelor dezafectate pentru onorarea garanţiilor de stat la împrumuturile externe s-a realizat la nivel de 81,5%, sau cu 6,4 mil.lei mai puţin decît prevederile anuale. Verificările auditului au constatat că, în buget a fost prevăzută încasarea de la 2 agenţi economici a sumei de 34,8 mil.lei, încasările reale constituind 28,3 mil.lei (vezi Tabelul nr.9).

Conform explicaţiilor responsabililor din cadrul MF, “la situaţia din 31.12.2015, agenţii economici S.A. “Glass Container Company” şi Î.S. “Fabrica de sticlă” datorii faţă de MF nu au. Astfel, obligaţiunile faţă de stat au fost onorate de ambii agenţi economici în conformitate cu graficele de plată. Totodată, încasările la buget au fost sub limita stabilită în buget, datorită modificărilor efectuate în graficul de rambursare a S.A. “Glass Container Company” ce au avut loc pe parcursul anului”.

________________________

³⁶ Legea nr.200 din 20.11.2015 “Pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2015 nr.72 din 12 aprilie 2015”.

2.35. Volumul împrumuturilor recreditate şi rambursate în anul 2015 a înregistrat o creştere faţă de anul precedent

Recreditarea de stat se efectuează prin intermediul MF, DLC şi UCIP FIDA. În anul 2015, prin intermediul MF, DLC şi UCIP FIDA, din contul liniilor de creditare şi mijloacelor circulante acumulare (din rambursarea de către IFP a sumelor principale şi dobînzilor aferente), pentru realizarea proiectelor finanţate din surse externe, au fost recreditaţi agenţii economici, APL şi IFP, în sumă totală de: 1041,3 mil.lei, 3,2 mil.dol.SUA, 16,5 mil.euro şi 896,9 mil.Yeni Japonezi (echivalentul a 1605,0 mil.lei), inclusiv din surse recreditate din mijloacele circulante accumulate – 858,2 mil.lei, 1,3 mil.dol.SUA şi 8,0 mil.euro (echivalentul a 1055,5 mil.lei). Prin intermediul MF au fost recreditate împrumuturile de stat în valoare totală de 344,8 mil.lei (1,9 mil.dol.SUA, 7,5 mil.euro, 896,0 mil.Yeni Japonezi), prin DLC şi UCIP FIDA – 1330,2 mil.lei (1041,3 mil.lei, 1,3 mil.dol.SUA şi 9,0 mil.euro). În comparaţie cu anul precedent, împrumuturile recreditate, exprimate în moneda naţională, au înregistrat o creştere de 600,7 mil.lei, creşterea fiind influenţată de sporirea solicitărior şi continuarea recreditării proiectelor finanţate din surse externe, precum şi de fluctuaţia cursului valutar. De împrumuturi recreditate au beneficiat 19 proiecte finanţate din surse externe, dintre care: prin intermediul MF – 5 proiecte (vezi Tabelul nr.11 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit), prin intermediul DLC şi UCIP FIDA– 12 proiecte (vezi Tabelul nr.12 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit).

Pe parcursul anului, au fost rambursate de către agenţii economici, APL şi IFP suma principală, dobînda şi plăţile aferente în sumă totală de 617,2 mil.lei, 19,7 mil.dol.SUA, 15,0 mil.euro şi 0,8 mil.Yeni Japonezi. Astfel, prin intermediul MF au fost rambursate 0,4 mil.lei, 5,8 mil.dol.SUA, 1,3 mil.euro şi 0,8 mil.Yeni Japonezi, prin DLC – 520,4 mil.lei, 11,8 mil.dol.SUA şi 13,4 mil.euro, prin UCIP FIDA – 96,4 mil. lei, 2,1 mil.dol.SUA şi 0,3 mil.euro.

2.36. Întru prevenirea riscurilor de nerecuperare a mijloacelor recreditate, în anul 2015 DLC a sistat recreditarea unor bănci comerciale

Verificările auditului au stabilit că, la intermedierea resurselor liniilor de credit şi a acordurilor de împrumut au participat 17 IFP, dintre care 11 IFP - pe parcursul anului 2015. Soldul mijloacelor recreditate gestionate de DLC şi UCIP FIDA a constituit 3208,9 mil.lei (vezi Tabelul nr.13 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit).

Analiza situaţiei privind prezenţa datoriilor cu termen de achitare expirat în cadrul liniilor de credit gestionate de DLC denotă prezenţa datoriei de 1,4 mil.lei a BC “Investprivatbank” S.A., care se află în procedură de lichidare, datoria respectivă reprezentînd un risc sporit de nerecuperare.

Totodată, urmare a monitorizării de către DLC a situaţiei privind viabilitatea activităţii IFP pentru prevenirea riscurilor de recuperare a mijloacelor recreditate, la situaţia din 31.12.2015 a fost sistată recreditarea BC “Banca Socială” S.A., “Banca de Economii” S.A., BC “Eximbank” S.A. şi BC “Unibank” S.A. De asemenea, conform deciziei BEI, au fost suspendate temporar tragerile de fonduri noi în cadrul Proiectului Filiera Vinului pentru BC “Moldova-Agroindbank” S.A., BC “Moldindcombank” S.A., iar BC “Victoriabank” S.A. şi “FinComBank” S.A., care au fost acceptate ca fiind considerate neeligibile.

2.37. Soldul datoriilor beneficiarilor recreditaţi a înregistrat o creştere faţă de anul precedent

La finele anului, soldul datoriilor beneficiarilor recreditaţi a constituit 2284,4 mil.lei, 77,8 mil.dol.SUA, 59,4 mil.euro şi 896 mil.Yeni Japonezi (echivalentul a 5237,7 mil.lei), majorîndu-se faţă de anul precedent cu 929,1 mil.lei (+21,5%). Soldul împrumuturilor recreditate prin intermediul MF a constituit 340,5 mil.lei, 54,1 mil.dol.SUA, 22,2 mil.euro şi 896,9 mil.Yeni Japonezi (echivalentul a 2028,7 mil.lei), prin DLC şi UCIP FIDA – 1943,9 mil.lei, 23,7 mil.dol.SUA şi 37,2 mil.euro (echivalentul a 3208,9 mil.lei). Majorarea soldului împrumuturilor recreditate, exprimată în lei moldoveneşti, este condiţionată de debursarea mijloa-celor financiare din contul liniilor de credit şi refinanţarea mijloacelor circulante.

2.38. Menţinerea datoriilor cu termen de achitare expirat pentru împrumuturile recreditate

Nerespectarea graficelor de rambursare a împrumuturilor recreditate de către beneficiari, a condiţionat prezenţa datoriilor cu termen de achitare expirat, care la finele anului 2015 au constituit 575,5 mil.lei (341,6 mil.lei, 11,6 mil.dol.SUA şi 0,3 mil. euro), fiind în creştere faţă de anul precedent cu 56,3 mil.lei. Creşterea se datorează fluctuaţiei monedei naţionale faţă de alte valute. În totalul datoriilor recreditate cu termen de achitare expirat, 574,1 mil.lei reprezintă datoriile faţă de MF, şi 1,4 mil.lei faţă de DLC (BC “Investprivatbank” S.A. în lichidare). Nerespectarea graficelor de rambursare a împrumuturilor recreditate se atestă la 39 din 92 beneficiari de împrumuturi recreditate (vezi Tabelul nr.10).

Astfel, pe parcursul mai multor ani, 17 întreprinderi aflate în proces de insolvabilitate şi 11 întreprinderi potenţial falite, datoriile cărora însumează în total 541,4 mil.lei, sau 94,1% din totalul datoriilor cu termen de achitare expirat a beneficiarilor recreditaţi, prezintă un risc sporit de nerecuperare.

Totodată, auditul atestă prezenţa unor datorii de stat recreditate cu termen de achitare expirat, în valoare de 9,9 mil.lei, înregistrate la 2 întreprinderi³⁷, clasificate de MF ca radiate din Registrul de Stat al întreprinderilor şi organizaţiilor.

Verificările auditului au constatat că, în la data de 1 aprilie, anul 1998, MF a încheiat cu S.A “Văleni” contractul de gaj nr.13 BM-C2 în valoare de 179,2 mii dol. SUA cu scadenţă pînă la 15.01.2001 (3 bunuri imobile), la bugetul de stat fiind încasate doar 120,0 mii lei de la vînzarea unui bun imobil. De asemenea, reieşind din prevederile art.179/5 pct.1) din Codul civil din 26.12.1964³⁸ care stipulează că “dreptul de gaj se stinge în cazul expitării termenului gajului”, urmare a neîntreprinderii de către MF a măsurilor de prelungire a gajului, la 20.07.2001, oficiul teritorial al Î.S. “Camera Înregistrării de Stat” a radiat S.A. “Văleni” din Registrul de stat.

Referitor la celălalt agent economic, Î.S. “Combinatul de produse cerealiere din Bender”, se atestă că, adresa juridică a acestuia este or. Bender, iar datoria de 9,0 mil.lei reprezintă împrumuturile acordate în anii 1993-1994 pentru importul cerealelor de către combinatele de producere a cerealelor şi întreprinderile de achiziţionare a cerealelor pentru importul cerealelor din contul creditelor de stat externe, iar Guvernul³⁹, în anul 2000 (peste 6 ani după acordarea mijloacelor financiare), a decis că rambursarea creditelor de stat externe primite în anii 1992-1996 se va efectua de către beneficiarii acestora, urmînd a fi încheiate contracte cu MF. Verificările auditului au constatat că, deşi în Rapoartele datoriei de stat aferente împrumuturilor recreditate este reflectată datoria de 9,0 mil.lei faţă de MF pentru creditele acordate⁴⁰, contractul pentru confirmarea apariţiei obligaţiunii faţă de stat aşa şi nu a fost încheiat. Măsurile întreprinse de MF pentru găsirea agentului economic şi încheierea contractului respectiv nu s-au soldat cu rezultat.

În contextul casării obligaţiunilor faţă de bugetul de stat a beneficiarilor recreditaţi şi debitorilor garantaţi, se relevă că, urmare a acţiunilor MF, a fost emisă Hotărîrea Curţii de Apel Chişinău din 19.11.2015, prin care a fost încetată procedura de insolvabilitate şi iniţiată procedura simplificată a falimentului faţă de beneficiarul de împrumut recreditat Î.M. “Reţele termice Ştefan Vodă” (1,1 mil.lei). La 04.01.2016, administratorul autorizat al solvabilităţii a înaintat către Camera Înregistrării de Stat cererea cu privire la radiere din Registrul de Stat al persoanelor juridice, întreprinderea respectivă fiind radiată din Registrul Camerei Înregistrării de Stat la data de 18.01.2016. La 03.02.2016, prin Ordinul ministrului finanţelor nr.11, a fost “stinsă datoria Î.M. “Reţele termice Ştefan Vodă” faţă de MF în sumă de 1.121.831,18 lei (pentru suma de bază a împrumutului)”.

În aceste condiţii, auditul relevă lipsa unor prevederi exhaustive în cadrul regulator aferent împrumuturilor recreditate şi garantate privind modul şi condiţiile de casare/radiere din fişele/rapoartele de evidenţă a obligaţiunilor faţă de stat. Conform explicaţiilor responsabililor din cadrul MF, “în conformitate cu Hotărîrea Curţii de Conturi nr.44 din 10.08.2012 privind Raportul auditului datoriei publice, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2011, a fost aprobat Planul de acţiuni şi termenii de implementare a recomandărilor misiunii de audit, în care una din acţiunile prevăzute este “elaborarea ordinelor interne privind radierea din Raportul datoriei debitorilor garantaţi faţă de MF a datoriilor casate, precum şi prin radierea datoriilor debitorilor recreditaţi din Registrul de stat privind recreditarea de stat în conformitate cu Hotărîrile Judecătoreşti””. Astfel, casarea datoriilor faţă de MF a datoriilor debitorilor garanţaţi şi debitorilor recreditaţi se efectuează cu trimitere la Planul de acţiuni menţionat, însă modul şi condiţiile de casare nefiind stipulate nici într-un act legislativ sau normativ ce reglementează domeniul vizat.

______________________

³⁷ S.A. “Văleni” şi Î.S. “Combinatul de produse cerealiere din Bender”.

³⁸ Codul civil din 26.12.1964, abrogat prin Legea nr.1125-XV din 13.06.2002.

³⁹ Hotărîrea Guvernului nr.1058 din 20.10.2000 “Cu privire la modul de rambursare a mijloacelor utilizate pentru importul produselor cerealiere în contul creditelor de stat externe acordate Republicii Moldova în anii 1992-1996”.

⁴⁰ Guvernul SUA PL-480, tranşa II (anul 1993) – 2,1 mil.lei, Guvernul SUA PL-480, tranşa III (anul 1994) – 4,2 mil.lei, FMI (anul 1993) – 2,6 mil.lei, BIRD seceta (anul 1993) – 0,1 mil.lei.

2.39. De împrumuturile recreditate, preponderent, au beneficiat întreprinderile complexului agroindustrial

Din totalul soldului pentru împrumuturile recreditate (5237,7 mil.lei), cele mai semnificative sînt înregistrate după întreprinderile complexului agroindustrial – 2924,4 mil.lei (55,8%), urmate de întreprinderile sectorului energetic – 602,8 mil.lei (11,5%) şi de întreprinderile prestatoare de servicii comunale (apeducte şi canalizare) – 509,8 mil.lei (9,7%) etc. Situaţia soldurilor împrumuturilor recreditate pe ramurile economiei naţionale la finele anului 2015, este prezentată în Tabelul nr.11.

2.40. În totalul datoriei debitorilor garantaţi, ponderea majoră revine datoriilor cu termenul de achitare expirat

Conform datelor raportate, la 31.12.2015 soldul debitorilor garantaţi faţă de MF pentru împrumuturile interne şi externe acordate constituia 485,0 mil.lei (cu 64,1 mil.lei mai mult decît la începutul anului), inclusiv pentru împrumuturile interne garantate – 2,4 mil.lei şi externe garantate – 482,6 mil.lei. Auditul atestă că din totalul datoriei, 449,4 mil.lei (92,7%) reprezintă datoriile cu termen expirat, din care împrumuturi interne garantate – 2,4 mil.lei şi împrumuturi externe garantate – 447,0 mil.lei (22,7 mil.dol.SUA). Informaţia privind datoriile faţă de MF pentru împrumuturile interne şi externe garantate de stat, în aspectul debitorilor, la 31.12.2015, este prezentată în Tabelul nr.14 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

La finele anului 2015, soldul în lei al datoriilor debitorilor garantaţi a înregistrat o majorare cu 64,1 mil.lei, din care urmare a dezafectării mijloacelor financiare pentru onorarea garanţiilor de stat în sumă de 28,3 mil.lei. În acelaşi timp, la bugetul de stat au fost încasate mijloace de la debitorii garantaţi în sumă de 35,6 mil.lei.

2.41. Măsurile întreprinse de MF întru neadmiterea şi reducerea datoriilor cu termen de achitare expirat la împrumuturile recreditate şi împrumuturile garantate şi asigurarea veridicităţii datelor raportate de către beneficiarii împrumuturilor respective

Întru asigurarea rambursării în termen a datoriei beneficiarilor recreditaţi faţă de bugetul de stat, MF a remis în adresa beneficiarilor 131 cereri de plată pentru efectuarea plăţilor conform termenilor de scadenţă. De asemenea, au fost elaborate şi remise în adresa debitorilor garanţaţi (Î.S. “Fabrica de sticlă din Chişinău, F.C.P. “Asconi” S.R.L. şi S.A. “Glass Container Company”) 8 cereri de plată, în conformitate cu graficul de scadenţă.

De asemenea, în adresa ministerelor de ramură, prin scrisoarea nr.13/1-6-286 din 23.10.2015, a fost expediată informaţia privind datoria debitorilor garantaţi şi beneficiarilor recreditaţi pentru împrumuturile externe faţă de MF, aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr.88 din 04.02.2004 “Despre acţiunile privind asigurarea rambursării creditelor externe primite pe parcursul anului 1991-2002, care se numără la situaţia din 30.09.2015 pentru “aplicarea măsurilor de restabilire a acestor mijloace precum şi verificarea includerii acestor datorii în rapoartele financiare şi bilanţurile fiecărui agent economic în parte”. Situaţia este redată în Tabelul nr.15 din Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

Ca măsuri de recuperare a datoriilor faţă de bugetul de stat, MF, prin scrisoarea nr.13/3-05-346 din 23.10.2015, a expediat către IFPS informaţia privind datoriile cu termen de achitare expirat ale agenţilor economici beneficiari de împrumuturi recreditate din surse externe si/sau interne, precum şi privind datoriile agenţilor economici faţă de MF pentru sumele dezafectate din bugetul de stat pentru plata garanţiilor interne şi externe. În rezultatul măsurilor întreprinse de către SFS au fost încasate la bugetul de stat circa 14,2 mil.lei.

De asemenea, urmare a verificărilor efectuate de către Inspecţia Financiară asupra autenticităţii evidenţei contabile şi veridicităţii informaţiei prezentate de către întreprinderile din sectorul public şi UAT, persoanelor cu funcţii de răspundere din entităţile verificate le-au fost întocmite procese-verbale şi aplicate sancţiuni în sumă totală de 6,8 mii lei.

2.42. Se constată divergenţe în valoarea soldului VMS la situaţia din 31.12.2015 între datele MF şi datele prezentate de către BNM pe deţinătorii VMS

Verificările auditului au constat că, conform informaţiei prezentate de BNM⁴¹ la situaţia din 31.12.2015 şi prin contrapunerea cu datele MF, băncile deţineau VMS în valoare nominală de 4684,8 mil.lei, clienţii acestora - 1041,9 mil.lei, suma totală constiuind 5726,7 mil.lei, fiind stabilită o diferenţă de 189,8 mil.lei, care prezintă VMS gajate de către BC pentru creditele primite de la BNM. Situaţia privind deţinătorii VMS la 31.12.015 este redată în Tabelul nr.12.

Conform datelor MF, valoarea nominală a VMS emise pe piaţa primară, la finele anului 2015 a constituit 5916,5 mil.lei, iar cea reală – 5162,0 mil.lei. Astfel, BC au gajat BNM, în contul creditelor acordate de aceasta, VMS în valoare nominală totală de 189,8 mil.lei.

Totodată, se atestă că, din totalul datoriei exprimate în valoare nominală, băncile supuse lichidării deţin 7,4 mil.lei (“Banca de Economii” S.A. – 4,6 mil.lei, BC “Banca Socială” S.A. – 1,5 mil.lei, BC “Unibank” S.A. – 1,3 mil.lei).

De asemenea, se constată că MF gestionează datoria pentru VMS conform valorii reale, iar BNM – conform valorii nominale, în aceste condiţii existînd divergenţe şi în raportul cu privire la “Cereri de plăţi” (statistica monetară). De asemenea, BNM şi BC calculează dobînzile la VMS zilnic, iar MF la ziua scadenţei. Aplicarea de către MF şi BNM a diferitor politici de evidenţă şi raportare a VMS invocă şi întrebări din partea experţilor străini (FMI) faţă de MF şi BNM.

____________________________

⁴¹ Scrisoarea BNM nr.08-02204/8828 din 11.01.2016.

2.43. Alte aspecte

Verificările auditului relevă că, fişele de împrumut gestionate prin SI DMFAS relevă necesitatea perfecţionării/dezvoltării unor indicatori. Astfel, indicatorul “anulat” nu în toate cazurile relevă anulărea unor părţi de împrumut (din cauza nerespectării termenelor de implementare a proiectelor sau din cauza finisării proiectului şi rambursării/anulării părţilor de împrumut din cauza economiilor formate). Au fost constatate cazuri cînd proiectul a fost finisat, a rămas un sold nedebursat, dar în fişă nu este reflectată anularea soldului nedebursat la indicatorul “anulat” şi data anulării, ceea ce influenţează prezentarea reală a nivelului de debursare a împrumuturilor. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, soldul anulat se reflectă în Tabela de bebursări, care face pate din evidenţa analitică a datoriei de stat externe.

De asemenea, se atestă că, indicatorul “Perioada valorificării” nu indică separat perioada iniţială de implementare a proiectului şi extinderea termenului de valorificare a acestuia.

Conform informaţiilor MF, în anul 2015 MF a achiziţionat licenţa SI DMFAS versiunea 6.0 (983,7 mii lei/50,0 mii. dol. SUA). Implementarea SI nou se va efectua pe parcursul anului 2016, unele din carenţe/insuficienţe de informaţii din fişele de împrumut vor fi acoperite de versiunea nouă în limita posibilităţilor sistemului informaţional nou.

III. IMPLEMENTAREA RECOMANDĂRILOR ŞI EXECUTAREA CERINŢELOR

 DIN HOTĂRÎREA PRECEDENTĂ A CURŢII DE CONTURI

În vederea asigurării implementării recomandărilor şi executării cerinţelor înaintate prin Anexa nr.2 la Hotărîrea Curţii de Conturi nr.20 din 25.06.2015⁴², MF a aprobat Ordinul nr.135 din 16.09.2015 “Cu privire la aprobarea Planului de acţiuni şi termenii de implementare a recomandărilor misiunii de audit”⁴³.

Astfel, analiza informaţiilor prezentate de către MF a relevat întreprinderea anumitor acţiuni, printre care: (i) stabilirea şi monitorizarea parametrilor de risc ce ţin de datoria de stat, în vederea evitării expunerii majore a portofoliului datoriei de stat faţă de anumite tipuri de risc; (ii) monitorizarea situaţiei pe piaţa primară a VMS şi comercializarea VMS doar la rate acceptabile ale dobînzii; (iii) analizarea şi acceptarea ofertelor de debursare cu rata dobînzii fixă din contul împrumuturilor de stat externe; (iv) organizarea a 3 şedinţe şi 2 consultări prin poşta electronică cu dealerii primari pe piaţa VMS, întru consolidarea comunicării cu participanţii pieţei; (v) remiterea în adresa Inspecţiei Financiare a Informaţiei cu privire la entităţile care au prezentat eronat, cu întîrziere sau nu au prezentat Raportul trimestrial privind debursările şi deservirea datoriei, precum şi a Informaţiei generalizatoare referitoare la soldul datoriilor existente, debursarea şi deservirea datoriilor, formate în baza contractelor de împrumuturi interne şi externe încheiate de către UAT, societăţile comerciale cu capital integral sau majoritar public, Î.S. şi Î.M.; (vi) definitivarea, coordonarea şi aprobarea Hotărîrii Guvernului nr.797 din 29.10.2015⁴⁴ şi a Proiectului de Lege nr.323 din 15.09.2015 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative”⁴⁵, care conţin prevederi privind obligativitatea monitorizării şi raportării datoriei sectorului public; (vii) efectuarea verificărilor veridicităţii informaţiei prezentate de către entităţile sectorului public cu subdiviziunile MF şi cu datele BNS; (viii) monitorizarea şi raportarea performanţelor IFP intermediare a fondurilor liniilor de credit investiţionale, în vederea neadmiterii nerecuperării datoriilor deţinute de către acestea; (ix) remiterea cererilor de plată în adresa beneficiarilor recreditaţi şi a debitorilor garantaţi; (x) remiterea în adresa ministerelor de resort a Informaţiei privind datoria debitorilor garantaţi şi beneficiarilor recreditaţi pentru împrumuturile externe faţă de MF; (xi) remiterea în adresa IFPS a Informaţiei privind datoriile cu termen expirat ale agenţilor economici beneficiari de împrumuturi recreditate din surse externe şi/sau interne, precum şi privind datoria agenţilor economici faţă de MF pentru sumele dezafectate din bugetul de stat pentru plata garanţiilor interne şi externe.

În acelaşi timp, verificările auditului au constatat persistenţa unor probleme ce ţin de: nerespectarea plafonului legal al datoriei de stat interne; nerespectarea modului şi termenului de raportare a soldului datoriilor întreprinderilor din sectorul public şi UAT, ce influenţează conformitatea şi veridicitatea raportării soldului datoriei publice; nerecuperarea integrală la bugetul de stat a datoriilor debitorilor garantaţi şi ale beneficiarilor recreditaţi, aspectele în cauză fiind abordate în compartimentele respective din prezentul Raport de audit, cu înaintarea şi/sau reiterarea, după caz, a recomandărilor corespunzătoare.

____________________________

⁴² Anexa nr.2 “Raportul auditului datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014” la Hotărîrea Curţii de Conturi nr.20 din 25.06.2015 “Cu privire la misiunile de audit asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2014 şi asupra datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2014”.

⁴³ Ordinul ministrului finanţelor nr.135 din 16.09.2015 “Cu privire la aprobarea Planului de acţiuni şi termenii de implementare a recomandărilor misiunii de audit”.

⁴⁴ Hotărîrea Guvernului nr.797 din 29.10.2015 “Cu privire la aprobarea modificărilor şi completărilor ce se operează în unele hotărîri ale Guvernului”.

⁴⁵ Proiectul de lege nr.323 din 15.09.2015 “Pentru modificarea şi completarea unor acte legislative” adoptat în a II-a lectură la 29.12.2015.

IV. CONCLUZIA GENERALĂ DE AUDIT

În temeiul rezultatelor activităţilor de audit, se confirmă că, Raportul privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2015, ca parte componentă a Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015, a fost elaborat în conformitate cu datele înregistrate în Rapoartele de stat privind datoria de stat, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, cu datele generate de SI DMFAS, precum şi cu datele privind executarea de casă a bugetului de stat din sistemul Trezoreriei de Stat.

Povara generată de valoarea garanţiilor de stat, acordate BNM de către MF pentru garantarea creditelor de urgenţă (13,6 mld.lei), constituie circa 57,6% din veniturile fiscale ale bugetului de stat pentru anul 2015 şi 45,2% din cheltuielile bugetului de stat, situaţie care poate afecta integral sustenabilitatea finanţelor publice. La 09.03.2016, MF şi BNM au încheiat un Memorandum de înţelegere privind emisiunea OS în vederea executării de către MF a obligaţiunilor de plată derivate din garanţiile de stat pentru o perioadă de 25 ani. În această situaţie se evidenţiază consecinţe pe termen lung la expuneri fiscale suplimentare şi la împovărarea pe termen lung a bugetului de stat.

Este esenţială dezvoltarea managementului datoriei sectorului public cu supravegherea şi limitarea riscurilor ce pot majora semnificativ datoria sectorului public, în special, prin acordarea garanţiilor de stat.

V. RECOMANDĂRI

1. MF, de comun cu organele Serviciului Fiscal de Stat şi Inspecţia Financiară, să intensifice măsurile ce se impun de cadrul regulator întru disciplinarea beneficiarilor recreditaţi şi beneficiarilor garanţiilor de stat pentru recuperarea la bugetul de stat a datoriilor pentru împrumuturile acordate, termenul de achitare a cărora a expirat (constatarea nr.2.38, constatarea nr.2.41).

2. MF să asigure, în cadrul implementării sistemului informaţional nou (DMFAS versiunea 6.0), elucidarea carenţelor constatate în prezentul Raport de audit aferente informaţilor incluse în Fişele de evidenţă, în limita posibilităţilor sistemului informaţional nou (constatarea nr.2.43).

3. MF să asigure constant, în cadrul execuţiei bugetare, respectarea plafonului legal al datoriei de stat interne şi externe (constatarea nr.2.19).

4. MF să monitorizeze cheltuielile ce urmează a fi achitate pe parcursul următorilor ani din bugetul de stat pentru serviciul datoriei de stat externe, în vederea stabilirii impactului asupra bugetului de stat şi asigurarea disponibilităţilor financiare necesare pentru onorarea obligaţiilor faţă de creditorii externi.

Anexa nr.1 la Raport (Tabele)

Anexa nr.2 la Raport (Figuri)

Figura nr.1

Sursă: Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobînzii la valorile mobiliare de stat în anii 2014-2015;

Informaţia privind rata de bază a BNM în anii 2014-2015.

Figura nr.2

Sursă: Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobînzii la valorile mobiliare de stat

 în anii 2014-2015; Informaţia privind rata de bază a BNM în anii 2014-2015.

Figura nr.3

Sursă: Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobînzii la valorile mobiliare de stat în anii 2014-2015;

 Informaţia privind rata de bază a BNM în anii 2014-2015.

Figura nr.4

Sursă: Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobînzii la valorile mobiliare de stat

cu scadenţa pînă la 1 an în anul 2015; Informaţia privind rata de bază a BNM în anul 2015;

 Informaţia privind rata medie lunară la credite şi depozite cu scadenţa pînă la 1 an în anul 2015.

Figura nr.5

Sursă: Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobînzii la valorile mobiliare de stat

cu scadenţa de 2-5 ani în anul 2015; Informaţia privind rata de bază a BNM în anul 2015;

 Informaţia privind rata medie lunară la credite şi depozite cu scadenţa de 2-5 ani în anul 2015.

Figura nr.6

Sursă: Rapoartele privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public,

garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anii 2008-2015.

Figura nr.7

Sursă: Rapoartele privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public,

garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anii 2008-2015.

Figura nr.8

Sursă: Informaţia privind cheltuielile bugetului de stat pentru serviciul datoriei de stat interne

în anii 2013-2015; Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobînzii la VMS în anii 2013-2015.