Постановление N 17 от 10.10.2023 о контроле конституционности некоторых положений в таблице 2 приложения 3 к Закону № 270 от 23 ноября 2018 года о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере (оплата труда государственных служащих в судебных инстанциях [3]) (обращение № 127а/2022 г.)

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности некоторых положений в таблице 2

приложения 3 к Закону № 270 от 23 ноября 2018 года о

единой системе оплаты труда в бюджетной сфере

(оплата труда государственных служащих

в судебных инстанциях [3])

(обращение № 127а/2022 г.)

№ 17  от  10.10.2023

 (в силу 10.10.2023) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 399-400 ст. 157 от 25.10.2023

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Николае РОШКА, председатель,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Дины Мустяца,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 28 июля 2022 г.,

рассмотрев указанное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате 10 октября 2023 года,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение Высшего совета магистратуры, представленное в Конституционный суд 28 июля 2022 года в соответствии с положениями ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.25 п.d¹) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.d¹) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. Автор обращения просит Конституционный суд проверить конституционность некоторых положений, предусматривающих классы и коэффициенты оплаты труда, содержащихся в таблице 2 приложения 3 к Закону о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере № 270 от 23 ноября 2018 года:

- "начальник отдела в составе управления", "помощник судьи", "главный консультант" и "старший консультант" в разделе "[…] Секретариат Конституционного суда, Секретариат Высшего совета магистратуры, Секретариат Высшей судебной палаты";

- "начальник секретариата", "начальник управления", "начальник отдела", "начальник отдела в составе управления", "помощник судьи", "начальник службы", "главный бухгалтер", "главный специалист", "старший специалист", "специалист" в разделе "Апелляционные палаты";

- "начальник секретариата", "начальник управления", "начальник отдела", "начальник отдела в составе управления", "помощник судьи", "начальник службы" и "главный бухгалтер" в разделе "Суды".

3. В ходе рассмотрения обращения Конституционный суд затребовал мнения Правительства, Парламента и Президента Республики Молдова.

4. В открытом заседании Конституционного суда приняли участие представители Парламента и Правительства – Раду Раду и, соответственно, Андрей Балан.

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

5. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 6

Разделение и взаимодействие властей

"В Республике Молдова законодательная, исполнительная и судебная власти разделены и взаимодействуют при осуществлении своих прерогатив в соответствии с положениями Конституции".

Статья 116

Статус судей

"(1) Судьи судебных инстанций независимы, беспристрастны и несменяемы согласно закону.

[…]".

Статья 140

Решения Конституционного суда

"(1) Законы и другие нормативные акты либо их части утрачивают силу с момента принятия Конституционным судом соответствующего решения.

(2) Решения Конституционного суда окончательны и обжалованию не подлежат".

6. Применимые положения таблицы 2 приложения 3 к Закону о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере № 270 от 23 ноября 2018 года:

ВОПРОСЫ ПРАВА

I. Аргументы автора обращения

7. Автор обращения отмечает, что уровень оплаты труда государственных служащих в органах судебной власти ниже чем тот, который был установлен законодателем для аналогичных должностей в исполнительных и законодательном органах.

8. Сравнивая классы и коэффициенты оплаты труда государственных служащих, работающих в секретариате Высшей судебной палаты и Высшего совета магистратуры, с одной стороны, с теми, которые установлены для аналогичных должностей в рамках секретариата Парламента, аппарата Президента Республики Молдова и Государственной канцелярии, с другой стороны, автор обращения пришел к выводу, что размер заработной платы первой категории лиц меньше чем у второй категории лиц.

9. Автор обращения сопоставил уровень оплаты труда государственных служащих в апелляционных палатах с оплатой труда в центральном аппарате министерств и, соответственно, государственных служащих в судах с оплатой труда в аппарате председателя района и подразделений, подведомственных районному совету, по аналогичным должностям и пришел к такому же выводу.

10. На взгляд автора обращения, различия в оплате труда государственных служащих в учреждениях исполнительной власти и законодательной власти по сравнению с государственными служащими в органах судебной власти не являются объективно и разумно оправданными и носят дискриминационный характер. В то же время автор обращения полагает, что эти различия нарушают принцип разделения государственной власти и наводят на мысль, что законодатель допускает функционирование государственных властей на иерархической основе, а также, что деятельность судебной власти может быть обеспечена менее компетентными служащими.

11. Автор обращения отмечает, что Постановлением № 24 от 10 сентября 2013 года Конституционный суд признал неконституционными аналогичные на тот момент положения Закона о системе оплаты труда государственных служащих № 48 от 22 марта 2012 года. Конституционный суд отметил, что положения закона, предусматривающие различные классы оплаты труда для государственных служащих, работающих в органах судебной власти, по сравнению с аналогичными должностями в законодательной власти и исполнительной власти, нарушают ст.6 и ст.16 Конституции.

12. Автор обращения подчеркивает, что оспариваемыми положениями законодатель не принял во внимание доводы Постановления Конституционного суда № 24 от 10 сентября 2013 года.

II. Аргументы органов власти, представивших запрашиваемое у них мнение

13. В представленном мнении Парламент отмечает, что автор обращения не обосновал действие положений ст.1, ст.6 и ст.16 Конституции. Парламент подчеркивает, что система оплаты труда государственных служащих была разработана по принципу: равная заработная плата за равный труд. Данная система носит относительно гибкий характер и позволяет повышение класса оплаты труда, а иерархическая классификация должностей произведена на основе всестороннего анализа всех государственных должностей с учетом интенсивности и условий труда, степени ответственности, опыта и др. Относительно критики автора обращения Парламент отвечает, что деятельность государственных служащих в органах законодательной, исполнительной и судебной властей отличается. Деятельность этих государственных служащих регламентируется различными законами, и поэтому не поддается сравнению с точки зрения оплаты труда. Парламент приводит Постановление Конституционного суда № 16 от 12 июня 2007 года, в котором отмечается, что принцип равенства не следует смешивать с принципом единообразия, последний предполагает во всех случаях равное правовое отношение. Определение уровня оплаты труда сотрудников государственных органов является исключительной компетенцией законодателя. Различия в оплате труда основаны на специфике, значимости и сложности задач, присущих должности.

14. В мнении Президента Республики Молдова отмечается недопустимость приравнивания государственных должностей, поскольку у каждой есть свои особенности и специфические требования. Когда сопоставляются государственные должности и классы оплаты труда, учитывается сложность обязанностей, возложенных на сотрудников, интеллектуальная нагрузка, степень занятости, ответственность, а также уровень учреждения в иерархии государственных органов. Президент республики допускает, что более низкий уровень оплаты труда государственных служащих в судебной системе по сравнению с теми, которые работают в законодательном и исполнительных органах, может вызвать неравновесие. Однако, как отмечает Президент, определение уровня оплаты труда входит в компетенцию законодателя, который исходит из социально-экономических условий, существующих в государстве.

15. В мнении Правительства отмечается, что автор обращения не обосновал противоречивость оспариваемых положений указанным конституционным принципам. Кроме того, Закон об утверждении Единого классификатора государственных должностей проводит различие между государственными должностями в законодательной и исполнительной власти, с одной стороны, и государственными должностями в органах судебной власти, с другой стороны. Правительство приводит практику Конституционного суда Румынии, который отметил, что применение законодателем, с точки зрения оплаты труда, дифференцированного правового подхода к государственным служащим центральных государственных органов и к тем, которые работают в территориальных государственных органах, является обоснованным, учитывая полномочия, обязанности и специфические задачи, ответственность и значение осуществляемой деятельности. Правительство отмечает, что присвоение класса и коэффициента оплаты труда имеет в основе всесторонний анализ государственных должностей исходя из должностных инструкций. Конституционные нормы, закрепляющие независимость правосудия, прямо не гарантируют обеспечение заработной платы в определенном размере. Продвижение политики в области оплаты труда бюджетных работников входит в исключительную компетенцию государства, которое исходит из имеющихся в наличии бюджетных средств.

III. Оценка Конституционного суда

А. Приемлемость обращения

16. Определением от 13 сентября 2022 года Конституционный суд подтвердил соблюдение в настоящем деле условий приемлемости обращения, установленных в своей неизменной практике.

17. Конституционный суд отмечает, что в соответствии со ст.25 п.d¹) Закона о Конституционном суде и ст.38 ч.(1) п.d¹) Кодекса конституционной юрисдикции Высший совет магистратуры обладает правом обращения в Конституционный суд.

18. В соответствии со ст.135 ч.(1) п.а) Конституции конституционный контроль законов, в настоящем деле некоторых положений Закона о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере № 270 от 23 ноября 2018 года, входит в компетенцию Конституционного суда.

19. Предметом обращения являются классы и коэффициенты оплаты труда, присвоенные государственным должностям в органах судебной власти, предусмотренные в таблице 2 приложения 3 к Закону о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере № 270 от 23 ноября 2018 года и указанные выше в § 1. Поскольку оспариваемые положения относятся в том числе к классам и коэффициентам оплаты труда, присвоенным государственным должностям в секретариате Конституционного суда, Конституционный суд считает необходимым рассмотреть их вместе (см. ПКС № 24 от 10 сентября 2013 г., § 80-81). Оспариваемые положения ранее не составляли предмет конституционного контроля.

20. Автор обращения считает, что оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3) [главенство права], ст.6 [разделение и взаимодействие властей] и ст.16 (равенство) Конституции.

21. Относительно действия ст.1 ч.(3) и ст.16 Конституции Конституционный суд в своей практике отмечал, что они не имеют самостоятельного значения. Для их применения автор обращения должен доказать наличие вмешательства в основные права, гарантированные Конституцией (см. ОКС № 105 от 1 июля 2021 г., § 31).

22. Что касается действия ст.6 Конституции, Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения предусматривают для государственных служащих, работающих в органах судебной власти, более низкий уровень оплаты труда, чем для аналогичных должностей в органах исполнительной и законодательной власти. С другой стороны, в Постановлении № 24 от 10 сентября 2013 года Конституционный суд указал, что государственные служащие, работающие в законодательной, исполнительной и судебной властях, способствуют осуществлению государственной власти. Предоставление материальных преимуществ государственным служащим из органов одной власти в ущерб служащим другой власти может подорвать эту власть и сделать ее менее привлекательной для квалифицированных кадров (см. § 83 и 84 указанного постановления). Принимая во внимание суждения, изложенные в Постановлении № 24 от 10 сентября 2013 года, Конституционный суд приходит к выводу, что ст.6 Конституции подлежит применению по данному делу.

B. Существо дела

23. Конституционный суд отмечает, что вопрос дифференцированной оплаты труда государственных служащих, работающих в органах законодательной власти и исполнительной власти, и государственных служащих из органов судебной власти ранее составлял предмет конституционной юрисдикции.

24. Так, в 2013 году в Конституционный суд обратилась Высшая судебная палата для контроля конституционности некоторых положений Закона о системе оплаты труда государственных служащих № 48 от 22 марта 2012 года, который на тот момент предусматривал более выгодные условия оплаты труда для государственных служащих, работающих в органах законодательной власти и исполнительной власти, по сравнению с государственными служащими, работающими в органах судебной власти. По мнению Высшей судебной палаты, дифференцированная оплата труда государственных служащих в органах судебной власти нарушала принцип разделения властей в государстве.

25. Сравнивая уровень оплаты труда этих служащих, анализируя место указанных органов в иерархии государственной власти и критерии назначения на должность, Конституционный суд заключает, что государственные служащие, работающие в органах судебной власти, находятся в менее благоприятном положении с точки зрения вознаграждения их труда по сравнению с государственными служащими из органов законодательной и исполнительной власти, что приводит к неравновесию между тремя ветвями государственной власти.

26. К этому заключению Конституционный суд пришел после того, как отметил, что независимость судебной власти невозможна без институциональной и структурной независимости и что акт правосудия осуществляется при помощи многих составляющих, подчиняющихся судьям, которые непосредственно представляют эту власть. Конституционный суд указал, что обеспечение равновесия между государственными властями отражается и на уровне материального обеспечения административного персонала (см. ПКС № 24 от 10 сентября 2013 г., § 50-52).

27. Для гарантирования судебной власти, равной по статусу с другими двумя ветвями государственной власти, необходимо сохранить одинаковое обращение и к сотрудникам судебных органов и создать необходимые условия для их обеспечения квалифицированными и конкурентноспособными кадрами. Качество акта правосудия, как акта, исходящего от судебной власти, находится в прямой зависимости от уровня независимости судебной власти и поддержки, оказываемой ей как законодательной, так и исполнительной властями (ibidem, § 63-65).

28. Кроме того, Конституционный суд отметил, что качество и конечная цель акта правосудия прямо зависят не только от профессиональной компетентности судьи, но и от компетентности сотрудников, помогающих ему в его деятельности. Поэтому необходимы соответствующие инвестиции и соразмерное стимулирование деятельности персонала судебных инстанций с учетом обязанностей, возложенных на них законом. Государственные служащие, работающие в законодательном, исполнительных и судебных органах, способствуют осуществлению государственной власти, представляют собой силу, которой при оценке равновесия государственных властей не следует пренебрегать. Конституционный суд отметил, что предоставление материальных преимуществ государственным служащим из органов одной власти в ущерб служащим другой власти может подорвать эту власть и сделать ее менее привлекательной для квалифицированных кадров (ibidem, § 70, 83 и 84).

29. Впоследствии Парламент внес изменения в положения об оплате труда государственных служащих, работающих в органах судебной власти, которые, однако, из-за сохранения различий в оплате труда были признаны неконституционными Постановлением № 25 от 6 ноября 2014 года. Конституционный суд отметил, что Парламент установил положения, аналогичные предусмотренным предыдущим законом, который был признан неконституционным. Закон сохранил различия в оплате труда некоторых государственных служащих судебной системы по сравнению с теми, которые работают в органах законодательной и исполнительной властей, проигнорировав таким образом описательную и резолютивную части Постановления Конституционного суда № 24 от 10 сентября 2013 года. Конституционный суд отметил, что до принятия Парламентом нового закона государственные служащие, работающие в органах судебной власти, получат заработную плату, приравненную к должностям в законодательной власти и исполнительной власти (см. ПКС № 25 от 6 ноября 2014 г., § 51 и пункт 6 резолютивной части).

30. Парламент 23 ноября 2018 года принял Закон № 270 о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере. Автор обращения отмечает, что новый закон об оплате труда государственных служащих не учитывает доводы, изложенные в постановлениях Конституционного суда № 24 от 10 сентября 2013 года и № 25 от 6 ноября 2014 года.

31. Сравнивая классы оплаты труда государственных служащих, работающих в органах законодательной и исполнительной властей, и классы оплаты труда государственных служащих в судебных органах (см. ПКС № 24 от 10 сентября 2013 г., § 62), Конституционный суд заключает, что, с точки зрения оплаты труда, последние находятся в менее выгодном положении:

32. Такая же ситуация наблюдается и в отношении оплаты труда государственных служащих секретариата Конституционного суда по сравнению с государственными служащими в законодательной власти и исполнительной власти (см. ПКС № 24 от 10 сентября 2013 г., § 80-81):

33. Таким образом, несмотря на то, что основные должностные обязанности обеих категорий лиц имеют в определенной степени сходный характер, оплата труда в случае государственных должностей секретариата Конституционного суда ниже чем в случае государственных должностей в законодательной власти и исполнительной власти. К примеру, основные обязанности помощников судей Конституционного суда и главных консультантов парламентских комиссий относительно одинаковые – первая категория лиц разрабатывает проекты судебных актов о контроле конституционности законодательных актов, а вторая категория лиц разрабатывает законопроекты, при этом класс оплаты труда для помощников судей Конституционного суда составляет 85, а для главных консультантов в парламентских комиссиях – 99 (сравнить должности C01 и C26 в приложении к Закону № 155 от 21 июля 2011 г., а также таблицу 2 в приложении 3 к Закону № 270 от 23 ноября 2018 г.).

34. Конституционный суд напоминает, что в Постановлении № 24 от 10 сентября 2013 года было указано на необходимость оплаты труда должности секретаря заседаний надлежащим образом, учитывая роль этой должности в организации и эффективности судебных процессов (см. § 71-72).

35. Конституционный суд отмечает, что установление законодателем в новом законе об оплате труда государственных служащих той же модели оплаты труда, являющейся менее благоприятной для сотрудников судебных органов и секретариата Конституционного суда в сравнении с сотрудниками законодательной власти и исполнительной власти, свидетельствует об игнорировании суждений Конституционного суда, изложенных в постановлениях № 24 от 10 сентября 2013 года и № 25 от 6 ноября 2014 года. Конституционный суд отмечает, что оспариваемые положения создают неравновесие между указанными властями.

36. Конституционный суд вновь подчеркивает, что, согласно ст.140 Конституции, законы и другие нормативные акты либо их части утрачивают силу с момента принятия Конституционным судом соответствующего решения. Решения Конституционного суда окончательны и обжалованию не подлежат. Соблюдение постановлений Конституционного суда является необходимым и важным условием для надлежащего функционирования государственных властей и для утверждения правового государства. Решение, устанавливающее неконституционность акта, становится составной частью нормативно-правового порядка, оно влечет прекращение действия неконституционной нормы на будущее. Парламент или Правительство, в зависимости от случая, обязаны отменить или внести изменения в соответствующие нормативные акты, приводя их таким образом в соответствие с Конституцией. Действия Парламента или Правительства в пределах срока, предусмотренного в ст.28¹ Закона о Конституционном суде, по исполнению установленного Конституционным судом являются выражением окончательного и общеобязательного характера решений органа конституционной юрисдикции (см. ПКС № 25 от 6 ноября 2014 г., § 63).

37. Таким образом, Конституционный суд отмечает, что классы и коэффициенты оплаты труда, присвоенные государственным должностям в органах судебной власти и секретариате Конституционного суда, противоречат ст.6 и ст.140 Конституции.

38. Во избежание возникновения законодательного вакуума Конституционный суд считает необходимым принять временное решение. Таким образом, до внесения Парламентом поправок в закон в отношении государственных должностей в органах судебной власти применяются указанные в таблице 2 приложения 3 к Закону № 270/2018 г. классы и коэффициенты оплаты труда, приравненные к предусмотренным для должностей в законодательной власти и исполнительной власти, как были изложены в § 31 настоящего постановления. В отношении государственных должностей в секретариате Конституционного суда применяются указанные в таблице 2 приложения 3 к Закону № 270/2018 г. классы и коэффициенты оплаты труда, приравненные к предусмотренным для должностей в законодательной власти и исполнительной власти, как были изложены в § 32 настоящего постановления.

Руководствуясь положениями ст.135 ч.(1) п.а) и ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.6, ст.61, ст.62 п.а) и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции,

Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать обоснованным обращение Высшего совета магистратуры.

2. Признать неконституционными классы и коэффициенты оплаты труда, установленные в таблице 2 приложения 3 к Закону о единой системе оплаты труда в бюджетной сфере № 270 от 23 ноября 2018 года для следующих должностей:

- "помощник судьи", "главный консультант" и "старший консультант" в разделе "[…] Секретариат Высшего совета магистратуры, Секретариат Высшей судебной палаты";

- "генеральный секретарь", "заместитель начальника секретариата", "начальник управления", "помощник судьи", "главный консультант", "старший консультант" в разделе "Секретариат Конституционного суда";

- "начальник секретариата", "начальник управления", "начальник отдела", "начальник отдела в составе управления", "помощник судьи", "начальник службы", "главный бухгалтер", "главный специалист", "старший специалист", "специалист" в разделе "Апелляционные палаты";

- "начальник секретариата", "начальник управления", "начальник отдела", "начальник отдела в составе управления", "помощник судьи", "начальник службы" и "главный бухгалтер" в разделе "Суды".

3. До внесения Парламентом поправок в закон в отношении государственных должностей в органах судебной власти применяются указанные в таблице 2 приложения 3 к Закону № 270 от 23 ноября 2018 года классы и коэффициенты оплаты труда, приравненные к предусмотренным для должностей в законодательной власти и исполнительной власти, как были изложены в § 31 настоящего постановления. В отношении государственных должностей в Секретариате Конституционного суда применяются указанные в таблице 2 приложения 3 к Закону № 270/2018 г. классы и коэффициенты оплаты труда, приравненные к предусмотренным для должностей в законодательной власти и исполнительной власти, как были изложены в § 32 настоящего постановления.

4. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".