Постановление N 18 от 18.05.2017 по Отчетам аудита соответствия в сочетании с аудитом эффективности и финансового аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2016 год

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по  Отчетам аудита соответствия  в сочетании с  аудитом эффективности

и финансового аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета

государственного социального страхования за 2016 год

№ 18  от  18.05.2017

 (в силу 23.06.2017) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 201-213 ст. 9 от 23.06.2017

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя министра труда, социальной защиты и семьи г-жи Виорики Думбрэвяну, председателя Национальной кассы социального страхования г-жи Лауры Греку, начальника Государственной налоговой службы г-на Сергея Пушкуцы, директора Национального агентства занятости населения г-жи Раисы Догару; директора главного управления социальной защиты муниципального совета Кишинэу г-жи Людмилы Крэчун, начальника управления методологии в рамках Государственного казначейства Министерства финансов г-жи Светланы Плэчинтэ, а также и других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчеты аудита соответствия в сочетании с аудитом эффективности и финансового аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2016 год.

Аудиторские миссии проводились в соответствии со ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008, в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год и в соответствии с Международными стандартами аудита², с целью:

- оценки соответствия и эффективности отдельных процессов и операций, связанных с доходами и расходами бюджета государственного социального страхования;

- оценки правильности составления Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования с выражением аудиторского мнения.

Аудиторские доказательства были собраны в Национальной кассе социального страхования (далее – Национальная касса, или НКСС) путем анализа и сопоставления данных из Информационной системы “Социальная защита”, в том числе из бухгалтерского учета НКСС, с запрашиваемой и полученной информацией от третьих сторон. Также были проведены проверки в некоторых управлениях социального обеспечения и Агентстве занятости населения муниципия Кишинэу.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленные Отчеты, а также объяснения должностных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Бюджет государственного социального страхования (далее – БГСС) находится в ведении Национальной кассы, которая отвечает за управление бюджетом и внедрение программ, в соответствии с намеченными целями и показателями эффективности. Вместе с тем указанный субъект несет ответственность за составление и представление Правительству годового Отчета об исполнении бюджета государственного социального страхования³ с обеспечением соблюдения законодательства в области финансовой отчетности, а также за управление средствами БГСС и администрирование публичного имущества, находящегося в его ведении, в соответствии с принципами надлежащего управления.

__________________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

² Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год”; Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

³ Ст.73 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014.

Констатации, изложенные в Отчете аудита соответствия в сочетании с аудитом эффективности по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2016 год, показывают, что на доходы БГСС повлияла деятельность с резервами субъектов, вовлеченных в этот процесс. Так,

- регистрация плательщиков взносов в БГСС не во всех случаях осуществлялась в установленные сроки, а вовлеченные учреждения не проводили систематически сверку данных, что не обеспечивает полный учет плательщиков на национальном уровне;

- дисциплинарные меры к плательщикам, которые не зарегистрировались в БГСС, были недостаточными, соответственно 24 территориальные подразделения НКСС (60,0%) не устанавливали факты правонарушения за эти несоответствия;

- данные информационной системы, касающиеся количества зарегистрированных плательщиков и их статуса, не соответствуют информации, представленной НКСС по 24 территориальным пунктам (58,5%), что не обеспечивает достоверную базу для оценки доходов;

- исключение из учета отдельных плательщиков в БГСС и их обязательств осуществлялось, в некоторых случаях, без оснований или без указания либо с ошибочным указанием в информационной системе фактических данных, что обусловило недостоверную отчетность показателей;

- присвоение определенных статусов плательщикам в отсутствие нормативных положений и обоснований со стороны компетентных субъектов обусловило их ненадлежащее исключение из Регистра плательщиков взносов;

- представление плательщиками отчетов, связанных с БГСС, на низком уровне (55,7%), и непринятие к ним мер административного санкционирования ограничивает процесс мониторинга в отношении взносов, подлежащих поступлению в бюджет;

- неперечисление плательщиками взносов в соответствующем размере и в установленные сроки обусловило формирование задолженностей перед БГСС (358,8 млн. леев), а в 3 случаях – в значительных суммах (более 10,0 млн. леев).

Расходы БГСС были запланированы на 2016 год по программам и подпрограммам с некоторыми резервами, обусловленными недостаточной помощью и руководством со стороны вовлеченных и ответственных центральных органов (Министерства труда, социальной защиты и семьи и Министерства финансов). Таким образом, не был установлен порядок проведения анализа для обеспечения соответствия подпрограмм приоритетам политики в этой области. Соответственно при установлении структуры подпрограмм не были обеспечены логические рамки программы, то есть прямая связь между ее элементами. Набор показателей эффективности не был приоритизирован согласно целям и задачам и не даст возможность оценить достижения по внедрению политики в данной области. Также для социального сектора не была создана база данных с финансовой и нефинансовой информацией, касающейся программ/подпрограмм, что не обеспечивает непрерывность этого процесса и последовательность установления целей. Нынешняя структура подпрограмм БГСС будет влиять на результаты оценки эффективности, поскольку не отражает реальные последствия политик, а предоставляет только данные, связанные с выплатой предоставленных прав.

Предоставление и проверка соответствия предоставления социального пособия и пособия на холодный период года осуществляется посредством нескольких органов (управлений социального обеспечения, Национальной кассы, ГП “Posta Moldovei”, Социальной инспекции), которые не взаимодействуют эффективно, что обусловило установление выплат в завышенном размере, невозвращение неправильно предоставленных выплат и необеспечение учета сумм, подлежащих возврату. Таким образом, управления социального обеспечения предоставили социальные пособия в отсутствие информации о всех правах заявителей, генерирующих доходы, а также без гарантии того, что данные, представляемые заявителями, являются достоверными. Из неправильно выплаченных сумм Социальная инспекция предъявила к возмещению сумму в размере 1,4 млн. леев. Реально управления социального обеспечения взыскали с бенефициаров только 0,2 млн. леев, учитывая тот факт, что мероприятия и обязанности, предусмотренные для указанных субъектов, не сопровождаются правовыми механизмами возврата неправильно выплаченных средств. Вместе с тем отмечается отсутствие у Национальной кассы информации о суммах, которые должны быть возмещены, ситуация обусловлена непредусмотрением способа сотрудничества между НКСС и Социальной инспекцией.

Не востребованные платежи социальных выплат, предоставляемые безработным территориальными агентствами занятости населения, находящиеся на переходящих банковских счетах, были отражены в отчетности как использованные в полном объеме, что влияет на правильность отражения показателей в отчетах об исполнении БГСС.

Осуществляемые инвестиции и капитальный ремонт не были основаны на полностью обоснованном планировании, были выявлены недостатки в процессе анализа запросов и определения реальных потребностей. Этот факт свидетельствует о том, что ответственное подразделение не располагает обновленной и реальной информацией о потребностях по каждому объекту в отдельности, а также об уровне исполнения договоров, то есть не обеспечен достаточный мониторинг исполнения инвестиций и капитального ремонта по объектам.

Вместе с тем выявление аудитом контрактации дополнительных, но необходимых работ, которые не были предусмотрены в проектах капитальных инвестиций, указывает на неудовлетворительную деятельность некоторых операторов в процессе строительства с наличием резервов и недостатков при разработке проектов. Этот факт обусловил дополнительные расходы, понесенные бенефициаром по проектированию дополнительных работ, а также по заключению договоров для их последующего выполнения.

Менеджмент процесса закупки путевок на восстановление здоровья путем санаторного лечения и реабилитации застрахованных лиц был дефектным, что определило ненадлежащее проведение процедур закупок (68,0 млн. леев), с контрактацией ряда оферт, не соответствующих требованиям, на сумму 8,5 млн. леев, а в некоторых случаях – неэффективное использование с допущением переплат публичных средств, а также с признаками мошенничества в сумме 1,9 млн. леев.

Управление НКСС комплексной и специфической, уникальной на национальном уровне информационной системой, которая содержит информацию о плательщиках взносов в БГСС, застрахованных лицах, а также о получателях социальных пособий, требует улучшения. Аудиторские проверки по этому разделу установили:

- недостатки в управлении процессом внесения изменений и разрешения инцидентов;

- недостаточное документирование изменений в структуре и настройке системы;

- отсутствие разделения и сегрегации функций между средами системы (разработки, тестирования и производства) и лицами, работающими с информационной системой (поставщики услуг поддержки и персонал НКСС);

- вовлечение в процесс генерирования некоторых отчетов специалистов в области информационных технологий и отсутствие документированного контроля для повторной проверки и сопоставления.

Вышеперечисленные факты могут ставить под угрозу безопасность и целостность данных и информации из информационной системы субъекта. Таким образом, для снижения указанных рисков, необходимо повысить ее безопасность посредством надежных процедур контроля со стороны НКСС, в том числе в процессе внесения изменений и управления инцидентами поставщиками услуг по поддержке и обслуживанию оборудования и информационной системы и т.д.

Миссия финансового аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования охватила оценку соответствия отчетов об исполнении бюджета государственного социального страхования, а также финансовой отчетности⁴ с требованиями нормативной базы об отчетности. Результаты миссии подтверждают, что составление отчетов об исполнении БГСС было проведено в соответствии с положениями нормативной базы по отчетности, которая была утверждена с опозданием для НКСС. Вместе с тем ее не до конца исчерпывающие положения не позволили оценить правильность отражения НКСС исполненных показателей в отчетах об исполнении БГСС. Ситуация неисчерпывающего регламентирования в действующих Методологических нормах особенностей отчетности по исполнению БГСС была отмечена Счетной палатой и в ходе предыдущего аудита⁵, когда в адрес Министерства финансов было направлено требование провести, совместно с Национальной кассой социального страхования, меры по приведению в соответствие нормативных положений, касающихся методов отчетности исполнения БГСС. В этом контексте отмечается, что новая база отчетности была утверждена без учета этого требования, что обуславливает необходимость его повторения и уточнения в настоящем постановлении. Кроме того, при составлении финансовой отчетности НКСС не обеспечила полноту представленной информации в контексте принципа бухгалтерского учета методом начисления⁶ по части задолженности, а формат этих отчетов не был утвержден в установленном порядке. В этих условиях аудит выражает свое условное мнение по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования.

_____________________________

⁴ Бухгалтерский баланс, Отчет о движении денежных средств, Отчет о финансовых результатах, Отчет о движении собственного капитала.

⁵ Постановление Счетной палаты № 11 от 19.05.2016 по Отчету аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2015 год.

⁶ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c) и ст.34 (3) Закона № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчеты аудита соответствия в сочетании с аудитом эффективности и финансового аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2016 год согласно приложению № 1 и приложению № 2.

2. Настоящее Постановление и отчеты аудита направить:

2.1. Национальной кассе социального страхования и потребовать:

2.1.1) внедрить рекомендации из отчетов аудита;

2.1.2) пересмотреть и скорректировать внутренние нормативные положения по процессу учета и отчетности БГСС (Плана счетов и Инструкцию по бухгалтерскому учету) в контексте новой законодательно-нормативной базы и обеспечить их согласование с Министерством финансов для обеспечения надлежащего и точного консолидирования национального публичного бюджета;

2.2. Административному совету Национальной кассы социального страхования для ознакомления с результатами аудита и потребовать обеспечения мониторинга выполнения требований и внедрения направленных рекомендаций;

2.3. Министерству труда, социальной защиты и семьи для рассмотрения согласно компетенциям и потребовать:

2.3.1) привести в соответствие нормативно-законодательную базу путем исчерпывающего предусмотрения базы расчета общего дохода при предоставлении социального пособия по разделу доходов, полученных от всех видов ежемесячных пенсий и социальных пособий с учетом выводов Счетной палаты о непринятии в расчет начисленных, но не востребованных пособий, и обеспечить сотрудничество между Национальной кассой и органами социальной помощи в аспекте просматривания в АИС “Социальная помощь” информации о правах на получение начисленных, но не востребованных пособий;

2.3.2) проанализировать ошибки, генерируемые АИС “Социальная помощь”, и принять необходимые меры по определению причин и их недопущению в будущем;

2.3.3) обеспечить установление в нормативно-законодательной базе ответственных лиц и механизма возврата необоснованно выплаченных сумм бенефициарам социального пособия и пособия на холодный период года, а также отражение НКСС средств, которые должны быть возвращены;

2.3.4) изучить действующее законодательство в аспекте актуальности и необходимости формирования Фонда занятости и предложить его соответствующие изменения;

2.3.5) пересмотреть совместно с Национальной кассой социального страхования структуру подпрограмм (цель, задачи, показатели эффективности) в контексте их логических рамок, в целях обеспечения соответствия приоритетам секторальных политик, и, соответственно, эффективности их внедрения;

2.4. Министерству финансов для рассмотрения согласно компетенциям и потребовать:

2.4.1) проанализировать и пересмотреть, совместно с Национальной кассой социального страхования, структуру подпрограмм БГСС (программа/подпрограмма и мероприятия), с учетом специфики социальных выплат, предоставляемых через НКСС, в целях облегчения определения достигнутой эффективности по сравнению с намеченными целями и используемыми ресурсами, и отражения воздействия политик;

2.4.2) предусмотреть конкретное содержание Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования, который составляется Национальной кассой социального страхования в аспекте компонентов отчетности;

2.4.3) предусмотреть исчерпывающе порядок отражения показателей: исполнено, оплачено и фактически, в Отчетах об исполнении бюджета государственного социального страхования в контексте специфики НКСС, с учетом необходимых корректировок (переплаты, возвраты и др.), и в то же время обеспечение их отражения в соответствии с принципами бухгалтерского учета;

2.4.4) предусмотреть формат и порядок составления финансовой отчетности НКСС в целях обеспечения надлежащего и точного консолидирования национального публичного бюджета;

2.4.5) скорректировать нормативную базу в части доходов БГСС для обеспечения реального/надлежащего отражения в отчетности показателей, принимая во внимание сроки представления ежемесячного Отчета об исполнении БГСС согласно экономической классификации (форма № 3 НКСС) и декларации о начислении и использовании взносов обязательного государственного социального страхования;

2.5. Правительству Республики Молдова для рассмотрения согласно компетенции, а также для определения мер по повышению ответственности операторов, участвующих в процессе, связанном с работами по инвестициям и капитальному ремонту (проектирование, экспертиза проектов, геодезия и др.), в аспекте их неудовлетворительной деятельности;

2.6. Постоянным парламентским комиссиям по экономике, бюджету и финансам и по социальной защите, здравоохранению и семье для информирования;

2.7. Генеральной прокуратуре, с приложением материалов, связанных с установленными ситуациями в ходе аудита, для рассмотрения согласно компетенции и квалификации, с точки зрения уголовного закона, действий/бездействия ответственных лиц и/или участвующих в процедурах закупки путевок на восстановление здоровья путем санаторного лечения, которые обусловили неэффективное использование, с переплатой и признаками мошенничества в сумме 1,9 млн. леев.

3. Об исполнении требований подпунктов 2.1 – 2.4 настоящего постановления, в том числе о внедрении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 5 месяцев с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона № 261-XVI от 5.12.2008.

Приложение № 1

к Постановлению Счетной палаты

№ 18 от 18 мая 2017 г.

ОТЧЕТ

аудита соответствия в сочетании с аудитом эффективности по Отчету

Правительства об исполнении бюджета государственного

социального страхования за 2016 год

СПИСОК АББРЕВИАТУР/АКРОНИМОВ

I. КРАТКИЙ ОБЗОР

Аудит соответствия в сочетании с аудитом эффективности по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2016 год предполагает проверку существенных операций с точки зрения их значения – по разделу доходов и, в контексте, по части расходов в следующем порядке:

- регистрация и учет плательщиков взносов в БГСС и их обязательств с учетом полномочий вовлеченных субъектов;

- разработка БГСС по программам, в том числе установление показателей результативности;

- исполнение некоторых расходов на предоставление социальных выплат;

- приобретение путевок на восстановление здоровья путем санаторного лечения и реабилитации для застрахованных лиц, применяя принципы результативности, связанные с эффективностью и экономичностью расходования средств на эти цели;

- планирование и осуществление расходов на содержание НКСС (инвестиции и капитальный ремонт, предоставление годовой премии и надбавки за коллективные достижения).

Учитывая, что Национальная касса управляет единственной базой данных по плательщикам взносов в БГСС, застрахованным лицам, а также получателям социальных пособий, аудит протестировал функциональность информационной системы субъекта с точки зрения полноты и достоверности данных, хранящихся и генерируемых этой системой. Вместе с тем мониторинг действий учреждений, ответственных за внедрение требований и рекомендаций, выдвинутых ранее СПРМ, составляет особый элемент настоящей миссии.

Результаты аудита показывают, что существующий контроль как в рамках НКСС, так и ее территориальных подразделений, хотя и охватывает значительную часть операционных процессов, функционирует лишь частично. Так, было установлено, что:

- регистрация плательщиков взносов в БГСС в условиях существующих правил не дает гарантий относительно полноты базы данных плательщиков на национальном уровне;

- правильный учет плательщиков взносов в БГСС и их обязательств не был обеспечен, в том числе, вследствие неприменения в полном объеме НКСС прав установления фактов правонарушения за невыполнение плательщиками в установленный срок своих законных обязательств (регистрация в БГСС и представление отчетов);

- доходы БГСС не были взысканы в полном объеме, ситуация обусловлена неперечислением в установленные сроки плательщиками взносов и мерами, предпринятыми уполномоченными органами в этой области (НКСС и ФСБ), чем было допущено образование просроченной задолженности (358,8 млн. леев);

- МТСЗС не обеспечило методологию и необходимую помощь при разработке БГСС по программам, в том числе в аспекте согласования подпрограмм с приоритетами политик в этом секторе, с установлением целей и показателей эффективности;

- НКСС не создала базу данных с финансовой и нефинансовой информацией, связанной с соответствующими программами/подпрограммами, тем самым не обеспечивается непрерывность этого процесса и последовательность установления целей;

- социальная помощь и помощь на холодный период года были предоставлены УСО в отсутствие информации о всех правах заявителей, которые генерируют доходы, а также достоверных данных, предоставляемых заявителями, что обусловило установление выплат в завышенном размере. Вместе с тем в отношении необоснованно выплаченных сумм в нормативной базе не существует механизм возмещения, а также ведения их учета;

- социальные выплаты, предоставляемые АЗН безработным, в некоторых случаях не были сняты со счета бенефициарами, что обусловило регистрацию финансовых средств на переходящих банковских счетах бенефициаров;

- приобретение НКСС путевок на восстановление здоровья путем санаторного лечения и реабилитации для застрахованных лиц, в условиях неэффективного менеджмента процесса закупок, определило необоснованное и неоправданное присуждение (на основе оферт, не соответствующих требованиям) договоров о государственных закупках на общую сумму 8,5 млн. леев, а также неэффективные закупки, в некоторых случаях с признаками мошенничества и переплаты, на сумму 1,9 млн. леев;

- планирование необходимых средств для инвестиций и капитального ремонта, а также мониторинг договоров требуют улучшения для обеспечения надлежащего исполнения этих расходов;

- предоставление годовой премии и надбавки за коллективные достижения сопровождалось некоторыми недостатками, которые обусловили ненадлежащее начисление и выплату некоторых платежей в незначительных размерах;

- единственная информационная система “Социальная защита” на национальном уровне, управляемая НКСС, требует улучшения в части внесения изменений и инцидентов, обеспечения разделения прав управления, предоставленных поставщикам услуг по техническому обслуживанию, а также элементов безопасности системы;

- приобретение услуг по обслуживанию оборудования и информационной системы не сопровождалось надежными процедурами контроля со стороны НКСС, что обусловило приобретение услуг, в том числе для компонентов, которые не являются критическими для функционирования системы;

- запросы, касающиеся поддержки и обслуживания оборудования и информационной системы не во всех случаях регистрируются, а только те, которые приняты к исполнению и в управление, что не дает возможности оценки эффективности расходов на эти цели, времени рассмотрения запросов и решения проблем.

В целях устранения выявленных недостатков и несоответствий, аудит выдвинул ряд рекомендаций, связанных с управлением ресурсами бюджета, а также с информационной системой администрирования БГСС.

II. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ АУДИРУЕМОЙ ОБЛАСТИ

2.1. Область аудита

БГСС предназначен для оплаты прав социального страхования через НКСС, является составной частью НПБ, не зависит от ГБ и включает в себя доходы, расходы и финансовые результаты публичной системы¹. Государственная система социального страхования представляет собой организованную совокупность форм социального страхования, обособленных, но в целом взаимосвязанных, через которые реализуется полнота социальной защиты застрахованных лиц².

Правом администрирования и управления системой государственного социального страхования наделена Национальная касса, которая является самостоятельным публичным органом национального уровня, находящимся в подчинении у Правительства.

2.2. Ответственность сторон

Согласно уставу³ Национальная касса осуществляет руководство и управление государственной системой социального страхования Республики Молдова. Роль НКСС для БГСС, исходя из законных компетенций и ответственностей в области государственных финансов, существенна и состоит в следующем⁴:

- составление и представление в МТСЗС проекта годового закона о БГСС и предложений по его изменению;

- управление БГСС и внедрение программ в соответствии с намеченными целями и показателями эффективности;

- обеспечение управления средствами БГСС и администрирования публичного имущества, находящегося в управлении, в соответствии с принципами надлежащего управления;

- представление Правительству, МТСЗС и МФ отчетов об исполнении БГСС, в том числе о достигнутой эффективности в рамках программ.

Таким образом, НКСС несет ответственность за выполнение задач, обеспечивающих: учет плательщиков в БГСС и взносов социального страхования; организацию установления, начисления и выплаты в срок социальных выплат; повышение уровня доверия плательщиков в системе государственного социального страхования. Одновременно ответственность руководства учреждения заключается в организации системы ФМК, имея и обязательство обеспечить предотвращение ошибок и мошенничества.

______________________________

¹ Ст.10 Закона о государственной системе социального страхования № 489-XIV от 8.07.1999 (далее- Закон № 489-XIV от 8.07.1999).

² Ст.1 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

³ Постановление Правительства № 937 от 13.11.2014 “Об утверждении Устава Национальной кассы социального страхования”.

⁴ Ст.22 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2015 (далее- Закон № 181 от 25.07.2015).

2.3. Регулирующая база

Национальная касса осуществляет свою деятельность в соответствии с положениями Конституции Республики Молдова, законами и постановлениями Парламента, указами Президента Республики Молдова, постановлениями, ордонансами и распоряжениями Правительства, другими нормативными актами, международными договорами, стороной которых Республика Молдова является, а также устава, утвержденного в установленном порядке⁵.

Таким образом, законодательно-нормативная база, регулирующая сферу деятельности НКСС, является комплексной и призвана обеспечить функционирование государственной системы социального страхования.

_____________________

⁵ П.3 Устава Национальной кассы социального страхования, утвержденного Постановлением Правительства № 937 от 13.11.2014.

III. СФЕРА И ПОДХОД К АУДИТУ

3.1. Основание аудита

Аудит соответствия в сочетании с аудитом эффективности по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2016 год был проведен на основании положений ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2016 год, утвержденной Постановлением Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 (с последующими изменениями и дополнениями).

3.2. Цель аудита

Цель аудита состояла в:

- получении релевантных и адекватных аудиторских доказательств для формулирования констатаций и выводов, включенных в Отчет аудита, с предоставлением рекомендаций по улучшению процессов;

- достаточно подробном документировании аудита, обеспечивающим понимание осуществляемой деятельности, собранных доказательств и составленных выводов.

3.3. Ответственность аудиторской группы

Ответственность аудиторской группы состояла в том, чтобы обеспечить достаточную уверенность относительно соответствия и эффективности аудированных аспектов, путем формулирования заключения, основанного на собранных аудиторских доказательствах.

Вместе с тем аудиторы не несут ответственность за предотвращение фактов мошенничества и ошибок.

3.4. Методология и сфера подхода к аудиту

Аудиторская миссия была проведена в соответствии с Международными стандартами аудита, применяемыми Счетной палатой⁶, с оценкой процедур внутреннего контроля в рамках аудируемых процессов.

Сфера подхода к аудиту охватила операции, связанные с показателями исполнения БГСС за 2016 год как по доходной, так и по расходной части, релевантными с количественного и качественного точек зрения, с учетом аспектов, проаудированных ранее СПРМ. Аудиторские доказательства были собраны в рамках НКСС и 2 ее территориальных подразделений⁷ с анализом и проверкой данных из ИС “Социальная защита”. Также были проведены проверки в УСО сек. Буюкань и УСО сек. Чентру мун. Кишинэу, в АЗН мун. Кишинэу, и проанализированы сведения, представленные третьими сторонами (МФ, СИ; ГГНИ (ныне ГНС)).

Отобранные области, критерии аудита, а также применяемые процедуры тестирования представлены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита.

_____________________________

⁶ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты” и Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководящих принципов аудита (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

⁷ ТКСС сек. Рышкань и ТКСС сек. Ботаника мун. Кишинэу.

IV. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

4.1. Законные сроки регистрации плательщиков взносов в БГСС и декларирования/уплаты взносов обязательного государственного социального страхования в некоторых случаях были превышены.

Указанные случаи, которые приводят к невозможности идентификации всех плательщиков взносов в БГСС, определены пробелами в нормативной базе и отсутствием оперативного и электронного взаимодействия НКСС со всеми органами, наделенными правом регистрации. Соответственно недекларирование взносов определяет невозможность отслеживания потенциальных доходов, а несвоевременное перечисление взносов способствует росту просроченной задолженности, которая увеличивается и в результате неэффективности процесса установления правонарушений.

Одной из целей Национальной кассы, установленной в Плане действий на год⁸, было “Обеспечение учета на национальном уровне всех плательщиков и их обязательств перед БГСС”, путем мониторинга и оценки следующих показателей результативности:

- количество зарегистрированных плательщиков и плательщиков, состоящих на учете на конец года;

- 100% своевременно зарегистрированных/актуализированных плательщиков по отношению к общему числу зарегистрированных плательщиков;

- количество полученных деклараций и доля плательщиков, представивших декларации в установленный срок;

- число мер и действий, применяемых НКСС, в том числе 100% установленных правонарушений по отношению к количеству плательщиков, которые не выполнили свои законные обязательства.

Оценки аудита показывают, что субъект частично выполнил эти показатели, далее будут представлены подробные сведения, подтверждающие данную констатацию.

4.1.1. Процесс регистрации плательщиков взносов в БГСС, в условиях существующей нормативной базы и ИС “Социальная защита”, не обеспечивает в полной мере полный учет плательщиков на национальном уровне.

Согласно внутренним нормативным положениям НКСС⁹ юридические лица и индивидуальные предприниматели, подлежащие государственной регистрации в соответствии с положениями Закона № 220-XVI от 19.10.2007¹⁰, регистрируются в качестве плательщиков в автоматизированном режиме в электронной базе данных, полученной из Государственного регистра, управляемого ГП “Центр государственных информационных ресурсов “Registru”. Соответственно, учреждения и физические лица, которые не подпадают под действие указанного закона¹¹, обязаны регистрироваться в течение 10 рабочих дней с даты получения права на осуществление определенной деятельности в качестве плательщиков взносов государственного социального страхования в территориальном подразделении Национальной кассы, где они имеют юридический адрес.

Аудит, для обеспечения достоверности и целостности данных, представленных НКСС, запросил помощь специалистов НКСС для извлечения из ИС “Социальная защита” отчета об общем количестве зарегистрированных плательщиков по состоянию на 31.12.2016. Согласно объяснениям субъекта в рамках ИС “Социальная защита” не разработаны отчеты для извлечения из них информации об общем количестве зарегистрированных плательщиков. Для составления такого отчета или другого отчета, который не существует в информационной системе, направляются запросы специалистам ИТ в рамках НКСС. Так, на протяжении 2016 года главное управление по внедрению информационных систем выполнило 318 обращений о предоставлении информации, запрашиваемой подразделениями НКСС. Вместе с тем в некоторых случаях пользователи системы описывают порядок отбора данных, и отчет генерируется разработчиками системы.

_________________________

⁸ Годовой план действий, утвержденный приказом председателя НКСС № 11-А от 22.01.2016.

⁹ Положение о порядке ведения учета плательщиков взносов в БГСС, утвержденное приказом председателя НКСС № 275-А от 27.11.2015.

¹⁰ Закон о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей № 220-XVI от 19.10.2007 (далее – Закон № 220-XVI от 19.10.2007).

¹¹ Крестьянские хозяйства, общественные объединения, юридические лица, образованные на основании нормативных актов, обладатели предпринимательского патента, публичные нотариусы, адвокаты, судебные исполнители, медиаторы.

Примечание: Начиная с 12.04.2017 в ИС был внедрен статистический отчет для извлечения информации об общем количестве плательщиков, зарегистрированных на определенное число (Список зарегистрированных плательщиков).

4.1.1.1. Регистрация плательщиков взносов в БГСС сопровождалась несоответствиями, обусловленными нерегистрацией в срок некоторых плательщиков без применения дисциплинарных мер, а также ошибками, допущенными НКСС при их регистрации.

На конец 2016 года число плательщиков (484334 единиц) сократилось на 71049 единиц по сравнению с ситуацией, зарегистрированной на начало года (555383 единиц). Информация, представленная субъектом, подтверждает, что в 2016 году были зарегистрированы 9771 плательщик взносов в БГСС. Аудит извлек из ИС “Социальная защита” отчеты о количестве зарегистрированных плательщиков в течение 2016 года, данные которых были сопоставлены с данными, представленными НКСС. Результаты показывают, что для 24 территориальных пунктов (58,5%) данные, представленные НКСС, отличаются от данных, полученных из информационной системы.

Аудитом установлено, что некоторые экономические агенты были зарегистрированы в качестве плательщиков взносов в БГСС после того, как прошли процедуру перерегистрации в ГРП, в том числе в связи с изменением налогового кодекса. Так, для 5 экономических агентов, которые были повторно зарегистрированы, аудит сопоставил дату перерегистрации в уполномоченном органе с датой из ИС “Социальная защита”. Результаты показывают, что по одному плательщику в Сертификате о регистрации в качестве плательщика взносов в БГСС датой регистрации в НКСС указано 17.11.1992, а в отчете “Изменение данных плательщика” указана дата 7.11.2016. Относительно данной ситуации НКСС сообщила, что при обработке информации, полученной от ГРП о перерегистрации предприятия и присвоении нового налогового кодекса, специалист по ошибке зарегистрировал повторно это предприятие.

В этом контексте аудит проверил регистрацию в качестве плательщиков взносов в БГСС еще 21 экономического субъекта, перерегистрированного в ГРП в период 2-7.11.2016, и установил, что всем им был ошибочно присвоен второй код НКСС. Этот факт противоречит требованиям Положения об учете плательщиков взносов в БГСС¹², которые предусматривают, что код НКСС присваивается один раз и представляет собой идентификационный номер плательщика за весь период деятельности. Допущение ошибок, связанных с двойной регистрацией плательщиков и повторным присвоением кода НКСС, искажает их учет и не позволяет знать историю плательщика и соответственно, отслеживать его обязательства.

Примечание: Согласно информации, представленной НКСС, в рамках ИС “Социальная защита” до 17.11.2016 была внедрена проверка по IDNO в целях недопущения дублирования данных, а впоследствии эти проверки были дополнены проверкой по налоговому кодексу, таким образом, дублирования должны быть исключены.

Как уже отмечалось, обязанность по регистрации плательщиков в БГСС несут ТКСС, а НКСС мониторизирует и координирует этот процесс, обобщает информацию о количестве зарегистрированных плательщиков, в том числе дифференцированно по методам их регистрации (автоматически, по заявлению). Аудит сопоставил информацию, представленную НКСС на бумажном носителе, с информацией из ИС “Социальная защита” о количестве плательщиков, зарегистрированных за 3 месяца 2016 года, в результате чего были выявлены несоответствия. Так, по 9 из 41 территориального пункта (22,0%) не соответствуют данные о количестве плательщиков, зарегистрированных в июле и сентябре, а по 5 территориальным пунктам (12,2%) – в декабре.

Расхождения между данными из отчетов, генерируемых ИС “Социальная защита” относительно количества зарегистрированных плательщиков, были установлены аудитом на этапе планирования аудиторской миссии (3-4.11.2016). Так, за сентябрь в 2 отчетах НКСС¹³ выявлены различные данные о числе плательщиков в БГСС (98 единиц и соответственно 108 единиц), эта ситуация доведена до субъекта в целях ее урегулирования и унификации данных. Впоследствии, в период 29.02.2017-1.03.2017, аудитом установлено, что эти отчеты отражают идентичные данные (99 единиц), однако они отличаются от данных, ранее извлеченных из ИС “Социальная защита”, и от данных, систематизированных НКСС. Выявленные ситуации являются результатом недостаточности действий по мониторингу этого процесса и не дают аудиту уверенности относительно полноты данных о реальном количество плательщиков, зарегистрированных в БГСС. Субъект проинформировал аудиторскую группу (6.03.2017) о том, что по отчетам из системы продолжаются работы для решения всех проблем.

Согласно картографированному процессу регистрации и учета плательщиков взносов в БГСС главное управление по учету налогоплательщиков в результате мониторинга процесса, при необходимости выдвигает предложения по корректировке функциональности информационной системы. Анализ информации о внесенных предложениях показал, что они важны для обеспечения соответствующего учета плательщиков на национальном уровне. Несмотря на это, ряд из них не был реализован, например: разработка отчета о количестве зарегистрированных плательщиков в целом по республике и по каждому ТКСС в отдельности; устранение ошибок при формировании некоторых отчетов¹⁴ и др.

В контексте полноты данных, зарегистрированных в НКСС, и исходя из прав субъекта, предусмотренных Кодексом о правонарушениях¹⁵, аудит проанализировал информацию о количестве протоколов об осуществлении деятельности без регистрации в качестве плательщика в БГСС, составленных в 2016 году. Результаты анализа показывают, что у 24 ТКСС (60,0%) не были установлены правонарушения за осуществление деятельности без своевременной регистрации в качестве плательщика взносов государственного социального страхования.

Аудит, для получения уверенности в том, что в соответствующих территориальных пунктах не были совершены такие правонарушения, сопоставил данные НКСС, подтверждающие регистрацию плательщиков, с данными, размещенными на официальном сайте Министерства юстиции (www.justice.gov.md) о предприятиях, зарегистрированных в Государственном регистре некоммерческих организаций и авторизованных лиц¹⁶, и из выписки из Регистра адвокатских кабинетов и объединенных адвокатских бюро, опубликованных на официальном сайте Союза адвокатов Республики Молдова (www.uam.md). Результаты показывают, что из 19 случаев регистрации некоммерческих организаций в 12 случаях (63,2%) был превышен срок регистрации, а в 4 случаях (21,1%) учреждение не было зарегистрировано в качестве плательщика взносов в БГСС.

Эта ситуация была допущена, поскольку для того, чтобы зарегистрироваться в качестве плательщика взносов в БГСС, представитель учреждения должен представиться в ТКСС по месту юридического адреса и подать заявление. Аудит отмечает, что к некоммерческим организациям не могут быть применены взыскания, предусмотренные Кодексом о правонарушениях в случае осуществления деятельности без регистрации в качестве плательщика в БГСС. Для приведения в соответствие НКСС внесла МЮ предложения по изменению Кодекса о правонарушениях, которые до сих пор не были приняты.

Результаты проверки регистрации в качестве плательщиков в БГСС 14 адвокатских бюро/кабинетов показывают, что в 5 случаях (35,7%) субъекты были зарегистрированы с опозданием ТКСС Дондушень, ТКСС сек.Буюкань и ТКСС сек. Рышкань мун.Кишинэу, ТКСС Штефан-Водэ. Исходя из представленных НКСС данных о выявленных правонарушениях в этой связи, аудит отмечает, что ТКСС Дондушень в течение 2016 года не составила ни одного протокола. Две другие ТКСС (сек. Буюкань мун.Кишинэу и Штефан-Водэ) хотя и составили протоколы, проаудированные адвокатские бюро/кабинеты не были наказаны за несвоевременную регистрацию. В 2 других случаях (14,3%) территориальные подразделения НКСС отнесли плательщиков к другим категориям без учета их организационно-правовой формы, что обусловило неправильный учет плательщиков по категориям.

_____________________________

¹² п.5 Положения об учете плательщиков взносов в БГСС.

¹³ Список зарегистрированных плательщиков и Список плательщиков, зарегистрированных согласно юридической форме/основной деятельности.

¹⁴ Отчеты в модуле “Регистр работодателя”.

¹⁵ Кодекс о правонарушениях, утвержденный Законом № 218-XVI от 24.10.2008

(далее – Кодекс о правонарушениях).

¹⁶ Судебные эксперты, нотариусы, адвокаты, медиаторы, судебные исполнители, авторизованные администраторы и др.

Примечание: НКСС 24.03.2017 потребовала от своих территориальных подразделений поставить на учет 232 адвокатских кабинета и объединенных бюро, которые не были зарегистрированы в БГСС, а также скорректировать категории зарегистрированных субъектов.

4.1.1.2. Снятие с учета плательщиков взносов, а также их обязательств, в некоторых случаях было необоснованно.

В 2016 году из Регистра учета плательщиков были исключены 87739 единиц, большинство из них – крестьянские хозяйства (около 62,0 тыс. единиц) согласно спискам местных публичных органов¹⁷, составленных на основании решений налоговых органов. Для того, чтобы квалифицировать и других плательщиков как “неактивные”, с их последующим исключением из Регистра учета плательщика, Национальная касса на протяжении 2016 года направляла в адрес ГГНИ (ныне ГНС) списки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (47,0 тысяч единиц), которые на протяжении последних 3 лет не представляли декларации, не осуществляли перечисления денежных средств и не имеют задолженности перед БГСС. Это позволит определить статусы плательщиков взносов в БГСС с корректировкой/уточнением, при необходимости, данных в ИС “Социальная защита”.

Аудит отмечает, что для исключения из Регистра учета плательщиков других категорий плательщиков основанием может служить: решение вышестоящего органа; решение учредителя; решение правоохранительных органов; банкротство; смерть учредителя; слияние; реорганизация. Согласно информации, полученной от органов, наделенных правом ликвидации плательщиков, НКСС изменяет в ИС “Социальная защита” статус плательщика на “ликвидирован” с указанием даты ликвидации. Через призму вышесказанного аудит проверил в случайном порядке в ИC “Социальная защита”, если плательщики, которым был присвоен статус “ликвидирован”, имели задолженности перед БГСС по состоянию на 31.12.2016. Так, отмечается, что из 111 проверенных случаев, в:

•  49 случаях (44,1%) была зарегистрирована другая дата ликвидации, чем 2016 год, были указаны 1995-2015 годы или 2020-2025 годы;

•  1 случае (0,9%) дата ликвидации не указана;

•  2 случаях (1,8%) причиной ликвидации была повторная регистрация плательщика.

Вместе с тем 8 плательщиков возобновили свою деятельность, в связи с чем им был изменен статус с “ликвидирован” на “активный”. В этом контексте аудит отмечает, что НКСС не регистрирует дату внесения всех изменений, что не дает возможность определить возникновение обязательств перед БГСС.

Согласно информации, представленной НКСС, в 2016 году были исключены из Регистра учета плательщиков 10 плательщиков, имеющих просроченной задолженности перед БГСС в общей сумме 124,2 тыс. леев (от 177 леев до 56657 леев). Аудит извлек из ИС “Социальная защита” информацию по 4 плательщикам и обнаружил, что им был присвоен статус “ликвидирован” на основе данных ГРП. Детальный анализ информации об изменении статусов плательщиков и просроченных задолженностей перед БГСС свидетельствует о том, что долги 3 субъектов были взяты на специальный учет на основании решений ГГНИ о погашении налоговых обязательств и принятии на специальный учет. В то же время отмечается необоснованное сокращение платежей в БГСС¹⁸ в 2016 году по 2 плательщикам на 27,4 тыс. леев и соответственно на 56,7 тыс. леев, которые были восстановлены в январе 2017 года. Эта ситуация обусловила искажение отчетности об обязательствах плательщиков перед БГСС на конец 2016 года на те же суммы.

_______________________________

¹⁷ Согласно положениям ст.13 Закона о крестьянских (фермерских) хозяйствах № 1353-XIV от 3.11.2000 крестьянское хозяйство регистрируется его учредителем в примэрии административно-территориальной единицы первого уровня, в границах которой ему принадлежит земельный участок.

¹⁸ Решения Апелляционной палаты Кишинэу от 22.06.2016 и 8.06.2016, которые предусматривали прекращение процесса несостоятельности и исключение из ГРИУГССС этих 2 экономических агентов без погашения обязательств, которые они имели до возбуждения процедуры несостоятельности.

Аудит проверил взаимосвязь между задолженностями 10 плательщиков, исключенных из Регистра учета плательщиков, и обеспеченными доходами, отраженными в выписках из личных счетов их работников. Результаты проверки показывают, что 8 плательщиков имели нанятых работников, а 6 из них не выполнили в полном объеме обязательства по уплате базовых и индивидуальных взносов. Одновременно другой плательщик в качестве учредителя не оплатил полностью индивидуальные взносы, установленные в фиксированной сумме. Эта ситуация приведет в будущем, на момент затребования прав на социальные пособия застрахованными лицам, к снижению размера выплаты или/и увеличению запроса финансовых средств из ГБ.

4.1.1.3. Процесс приема и передачи на обслуживание плательщиков в рамках территориальных подразделений обеспечивает мониторинг их обязательств.

На протяжении отчетного года 1025 плательщиков взносов в БГСС переходили из одной ТКСС в другую. Аудит проверил методом случайного отбора правильность внесения изменений в ИС “Социальная защита” данных по 4 плательщикам. Результаты проверки показывают, что территориальные подразделения НКСС получили и передали на обслуживание экономических агентов в результате изменения их юридических адресов (по информации, поступившей от ГРП). Вследствие внесения этих изменений был сохранен код НКСС, первоначально присвоенный плательщикам, таким образом, через текущий счет плательщика можно отслеживать его обязательства перед БГСС. Вместе с тем отмечается, что на момент перевода в другую ТКСС у плательщиков не были зарегистрированы задолженности в этот бюджет.

4.1.1.4. Необоснованное присвоение статусов некоторым плательщикам привело к их исключению из Регистра учета плательщиков.

Аудит отмечает, что изменения и дополнения данных плательщиков осуществляется аналогично процедуре регистрации. Проверки аудита в отношении представленных субъектом данных выявили, что другие 6920 единиц, которые пополнили ряды плательщиков взносов в БГСС, не отражены в отчетах из ИС “Социальная защита”, касающихся регистрации плательщиков. По объяснениям субъекта, “в их ряды входят обладатели предпринимательского патента, физические лица, которые заключили договоры страхования, крестьянские хозяйства и т.д., которым, по причине прекращения их деятельности, был присвоен статус “ликвидирован”, а при возобновлении деятельности им был изменен статус на “активный””.

Из списка плательщиков, которым был активирован статус, аудит случайным методом выбрал для проверки 4 единицы различных категорий плательщиков (крестьянское хозяйство, обладатель предпринимательского патента). Результаты проверки показывают, что 3 единицы были исключены без оснований, до 2016 года, из рядов плательщиков в БГСС. Более того, двое плательщиков в период 2014-2016 годов оплачивали взносы и представляли отчеты. В этом контексте отмечается, что в 2 случаях ошибка была исправлена субъектом в 2016 году, а в одном случае – в 2017 году.

В результате анализа данных из информационной системы было установлено, что НКСС присваивала плательщикам статусы: “деятельность начата”, “деятельность возобновлена”, “приостановлено”, “дезактивировано” или “закрыто”, для которых не располагает нормативными актами и специфическими критериями квалификации. Вышеизложенное свидетельствует о том, что квалификации, присвоенные плательщикам, не регламентированы и не могут быть обоснованы.

Согласно письму НКСС от 24.02.2017, направленному в адрес территориальных подразделений, был изменен классификатор “статус плательщика”, который содержит 3 установленных показателя: “активный”, “приостановлен” и “ликвидирован”. Вместе с тем субъект проинформировал, что в целях актуализации процесса учета плательщиков взносов в БГСС территориальные подразделения будут инициировать процедуру проверки и пересмотра статусов плательщиков.

4.1.2. Обязанность декларирования взносов государственного социального страхования не была выполнена всеми плательщиками.

На протяжении 2016 года обязанность декларирования взносов государственного социального страхования была выполнена 55,7% плательщиков взносов в БГСС, в то время как 30,1% не представляли соответствующие отчеты более 3 лет. Нарушение правил представления деклараций БГСС о начислении и использовании взносов обязательного государственного социального страхования определяет отсутствие мониторинга в отношении взносов, подлежащих поступлению в бюджет.

Представление деклараций о начислении и использовании взносов обязательного государственного социального страхования (Формы БГСС и БГСС-ГОД) регламентируется Законом о государственной системе социального страхования¹⁹ и Законом о бюджете государственного социального страхования на 2016 год²⁰. В рамках НКСС процесс подачи декларации по форме БГСС описан и регламентирован согласно приказам, положениям и инструкциям.

Согласно законодательству, ответственными за представление декларации по Форме БГСС являются плательщики взносов в БГСС²¹. За нарушение правил представления деклараций по Форме БГСС, НКСС может установить правонарушения, предусмотренные Кодексом о правонарушениях²². В свою очередь, ГНС применяет наказания за уменьшение размера взносов, в том числе путем представления декларации по Форме БГСС, содержащей недостоверные сведения или данные²³.

Результаты аудита показали, что инструменты по мониторингу процесса представления деклараций по Форме БГСС и применению санкций, предусмотренных по данному разделу, не обеспечили накопление в полном объеме отчетов, таким образом уровень их представления низкий. Информация о представлении плательщиками взносов деклараций по Форме БГСС представлена в приложении № 2 к настоящему Отчету аудита.

Данные из приложения показывают, что на протяжении 2016 года количество плательщиков взносов, которые не были обязаны представлять декларацию по Форме БГСС, сократилось на 18,0% (72133 единицы), в основном в результате ликвидации некоторых юридических и физических лиц. Соответственно из числа тех, которые обязаны декларировать, уровень декларирования составляет только 55,7%, что определяет низкую возможность обеспечения НКСС и отслеживания ГГНИ (ныне ГНС) платежей в этот бюджет.

Согласно информации, представленной НКСС, из 69227 плательщиков взносов, которые не представили декларацию по форме БГСС, 46991 единица (67,9%) не представляла обязательные отчеты более 3 лет. На 1.08.2016 Национальная касса направила в адрес ГГНИ (ныне ГНС) списки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые за последние 3 года не представляли декларации, не осуществляли перечисления денежных средств и не имеют задолженности перед БГСС, для принятия соответствующих мер по их квалификации, в случае необходимости, как “неактивные”²⁴. Несмотря на предпринятые меры, Национальная касса не располагает информацией о возможных взносах, которые подлежат декларированию и уплате в БГСС 22236 единицами.

Вместе с тем аудит отмечает, что информация о количестве плательщиков, которые не представили декларации по Форме БГСС за 2016 год, извлеченная из ИС “Социальная защита” по отчетным периодам, существенно отличается. По объяснениям субъекта, это происходит из-за того, что для генерирования отчетов из информационной системы используются оперативные данные на дату их составления, включающие организации, которые впоследствии были зарегистрированы, изменили их юридический адрес или были ликвидированы. Эти обстоятельства не позволяют оценить в динамике показатели результативности (количество поданных деклараций), чтобы оценить достигнутую эффективность.

В случае нарушения плательщиком правил представления деклараций по Форме БГСС, НКСС применяет административные меры наказания²⁵. Для выявления проблем и возможностей улучшения уровня декларирования взносов, а также мер, применяемых НКСС, аудит провел анализ в динамике по секторам обоих аспектов.

Данные анализа показывают, что самый высокий уровень декларирования взносов был зарегистрирован в Кантемире – 83,1%, а самый низкий – в сек.Чентру мун.Кишинэу – 46,1%. В то же время, если общая доля тех, которые не представили отчеты по БГСС более 3 лет, в общем количестве тех, которые не представили отчеты, составляет 67,9%, тогда анализ по территориальным пунктам показывает, что в Шолдэнешть этот показатель составляет 90,2%. Эта категория плательщиков занимает значительный удельный вес во всех регионах страны, самый низкий зарегистрирован в Калараше (42,5%). Сложившаяся ситуация указывает на срочность применения действий ответственными органами (ГГНИ (ныне ГНС) ²⁶, ГРП²⁷ и НКСС²⁸) в смысле пересмотра статусов плательщиков взносов в БГСС.

Относительно применения административных санкций в случае непредставления деклараций в установленные сроки аудитом установлено, что в среднем территориальными подразделениями НКСС были составлены протоколы по 4,1% плательщиков-должников. На секторах были составлены протоколы в удельном весе от 0,3% (сек. Чокана, мун.Кишинэу) до 81,4% (Дубэсарь). НКСС мотивирует низкий уровень установления правонарушений: отсутствием субъекта по зарегистрированному юридическому адресу; непредставлением в ТКСС лиц для составления протоколов и др.

Аудит проанализировал выборочно 25 плательщиков из Басарабяски, Дубэсарь, сек.Буюкань и сек.Чокана, которым ТКСС были составлены протоколы об установлении правонарушений. Результаты анализа свидетельствуют о том, что правонарушения были установлены за непредставление в установленный срок декларации по Форме БГСС за 2016 год, а в некоторых случаях и за более ранние периоды. Таким образом, результаты рассмотрения 15 протоколов, составленных ТКСС сек.Буюкань и сек.Чокана мун.Кишинэу, показывают, что административная санкция была применена в 14 случаях (93,3%) на момент или после подачи обязательной отчетности (декларации по Форме БГСС или декларации REV), в том числе за оштрафованный период. Таким образом, было установлено, что одним из факторов, которые влияют на интенсивность применения дисциплинарных санкций к плательщикам, является применение мер принуждения в отношении плательщиков только в тот момент, когда они представляются в ТКСС. В этой связи отмечается, что Кодекс о правонарушениях и Инструкция о правонарушениях, выявленных НКСС, не предусматривают конкретно место констатации правонарушения, что не ограничивает субъекта в процессе установления правонарушений.

Другим препятствием для оперативного применения в 2016 году мер принуждения было и то, что ст.412 (2) Кодекса о правонарушениях предоставлено право установления правонарушения только председателю НКСС и директорам ТКСС, которые одновременно выполняли и управленческую деятельность, в том числе подписание решений, что требует их постоянного присутствия на рабочем месте. В этой связи отмечается, что начиная с 16.03.2017²⁹ это право распространилось и на заместителей председателя Национальной кассы и заместителей руководителей территориальных касс, руководителей подразделений и лица, имеющие функции контроля в рамках НКСС и ТКСС. Это обусловило применение в 2017 году мер принуждения и руководителями главных управлений.

______________________________

¹⁹ Ст.5 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

²⁰ П.3 Приложения № 3 к Закону о бюджете государственного социального страхования на 2016 год № 156 от 1.07.2016 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон о БГСС на 2016 год).

²¹ П.3 из Приложения № 3 к Закону о БГСС на 2016 год.

²² Ст.294 (1) и ст.412 Кодекса о правонарушениях.

²³ Ст.12(6) Закона о БГСС на 2016 год.

²⁴ Письмо НКСС № II-03/10-7143 от 1.08.2016 в адрес Главной государственной налоговой инспекции.

²⁵ Инструкция о правонарушениях, установленных Национальной кассой социального страхования, утвержденная приказом председателя № 1-А от 11.02.2012 (с последующими изменениями).

²⁶ Главная государственная налоговая инспекция ежеквартально представляет органу государственной регистрации информацию о недействующих юридических лицах для принятия решения об их исключении из Государственного регистра (ст.26 (6) Закона № 220-XVI от 19.10.2007).

²⁷ На основании информации, представленной Главной государственной налоговой инспекцией об юридических лицах, к которым были применены положения ст.1741 Налогового кодекса, ГП Государственная регистрационная палата исключает соответствующие лица из Государственного регистра (ст.26 (8) Закона № 220-XVI от 19.10.2007).

²⁸ НКСС, через свои территориальные подразделения, производит автоматически, на основании электронной информации, полученной из Государственного регистра, находящегося в ведении ГП ”Центр государственных информационных ресурсов ”Registru””, аннулирование регистрации плательщика из автоматизированного Регистра учета плательщика юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

²⁹ Закон № 208 от 17.11.2016 о внесении изменений и дополнений в Кодекс о правонарушениях Республики Молдова № 218-XVI от 24 октября 2008 года; ст.412 (2) Кодекса о правонарушениях.

В целях улучшения дисциплины налогоплательщиков и повышения их ответственности по представлению в установленный срок деклараций по Форме БГСС дополнительно к 2823 протоколам, составленным ТКСС, были предприняты и другие меры. Так, были проведены 518 семинаров, в которых приняли участие 13416 плательщиков взносов в БГСС; опубликовано 125 статей в местной прессе; реализованы 32 передачи и освещены другие материалы в местных средствах массовой информации; направлено 29026 уведомлений/повесток через ГП “Poşta Moldovei” и 11489 электронных извещений через АИС “e-Raportare” о представлении с опозданием декларации; были приглашены в ТКСС 4424 плательщика взносов, которые не представили декларации.

В свою очередь Национальная касса, через призму своих полномочий и обязанностей по мониторингу и координации процесса регистрации обязательств плательщиков взносов в БГСС, проводила действия по информированию и урегулированию ситуации с декларированием платежей, среди которых можно перечислить: ежемесячную публикацию статей на официальной странице для информирования о сроках представления деклараций; проведение, в рамках XV национальной выставки “Сделано в Молдове”, семинара для плательщиков взносов на тему “Процесс ежемесячной и электронной отчетности перед НКСС”; проведение еженедельно, в здании НКСС, семинаров с плательщиками взносов и др.

4.1.3 Неуплата в полном объеме и в срок соответствующих сумм взносов социального страхования привела к накоплению просроченных задолженностей перед БГСС.

В соответствии с законодательством³⁰ плательщики взносов в БГСС обязаны перечислять в соответствующем размере, в установленном порядке и сроки, взносы государственного социального страхования по начисленной заработной плате и другим выплатам. Информация о начисленных и уплаченных взносах, образованной задолженности перед БГСС, а также о мерах, предпринятых НКСС, представлена в приложении № 3 к настоящему Отчету аудита.

Данные из приложения свидетельствуют о том, что общая задолженность плательщиков взносов в БГСС на конец 2016 года составила на 4,4% (50,2 млн. леев) больше по сравнению с началом года. Это связано с тем, что уровень уплаты взносов (9699,0 млн. леев) был на 3,6% ниже уровня их начисления (10058,8 млн. леев). Вместе с тем отмечается, что в 28 секторах из 41 существующего (68,3%) задолженности плательщиков на конец года превышали сумму начисленных ежемесячных взносов, что указывает на несоблюдение законных сроков перечисления взносов³¹. Анализ задолженности на конец года по плательщикам из 4 районов показывает превышение в 2 раза суммы начисленных ежемесячных взносов, (Басарабяска; Чадыр-Лунга; Фэлешть; Вулкэнешть), а в одном случае – более 8,8 раза (Тараклия).

Анализ применения административных мер наказания за неперечисление, несвоевременное перечисление или неполное перечисление взносов выявил недостаточность мер, применяемых территориальными подразделениями НКСС. Так, ТКСС Басарабяска составила 22 протокола о правонарушениях, ТКСС Чадыр-Лунга – 7 протоколов, ТКСС Фэлешть – 53 протокола, ТКСС Вулкэнешть – 9 протоколов, а ТКСС Тараклия – только 2 протокола. Кроме того, отмечается, что другие 2 ТКСС не составляли протоколы за несоблюдение законных сроков перечисления взносов (ТКСС сек. Ботаника мун. Кишинэу и ТКСС Кэлэрашь), хотя остаток долга плательщиков по итогам года указывает на наличие просроченных задолженностей. На их фоне положительно выделяется деятельность ТКСС Орхей и ТКСС сек. Рышкань мун. Кишинэу, которые составили 219 протоколов и соответственно 206 протоколов.

Аудит, на основании представленной субъектом информации, проанализировал структуру просроченной задолженности плательщиков в БГСС и их удельный вес в общем объеме задолженностей. Одновременно рассматривался объем и удельный вес задолженностей взятых на специальный учет, которые являются составной частью задолженности плательщиков в БГСС. Информация о задолженностях и просроченных задолженностях плательщиков взносов перед БГСС по состоянию на 31.12.2016 представлена в приложении № 4.

Данные из приложения свидетельствуют о том, что просроченной задолженности перед БГСС на конец 2016 года были зарегистрированы во всех районах республики в общей сумме 358,8 млн. леев с удельным весом 30,2% в общем объеме задолженности. Они были проанализированы аудитом с точки зрения удельного веса, учитывая тот факт, что их размер зависит от количества плательщиков взносов в БГСС и суммы начисленных взносов, в то время как удельный вес указывает на эффективность деятельности по управлению и мониторингу задолженностей. Так, наиболее значительные просроченной задолженности были выявлены в районе Басарабяска – 70,9%, а самые незначительные в районе Криулень – 7,7%.

Анализ структуры просроченной задолженности показывает, что в большинстве своем они образуются из взносов работодателей (39,3%) и пеней за задержку, начисленных за неуплату взносов в установленный срок, или взносов, начисленных в результате налогового контроля (35,8%). Просроченные задолженности (358,8 млн. леев) были сформированы примерно 34317 плательщиками взносов в БГСС. Аудит проанализировал объем просроченных задолженностей, которые были структурированы по уровням, как это представлено в приложении № 5 к Отчету аудита.

Данные из приложения показывают, что 3 плательщика взносов в БГСС зарегистрировали просроченную задолженность в значительных суммах , в том числе 2 – свыше 11,1 млн. леев, и 1 – 40,6 млн. леев. В этом контексте отмечается, что их долги в размере 11,1 млн. леев, 18,3 млн. леев и 40,6 млн. леев постоянно росли, учитывая тот факт, что платежи, поступившие в БГСС в 2016 году, были намного ниже начисленных.

Общие задолженности, взятые на специальный учет, составляют 275,8 млн. леев, или 23,2% от общего объема задолженностей в БГСС (приложение № 4). Следовательно, во всех территориальных пунктах есть плательщики взносов в БГСС, обязательства которых были взяты на специальный учет, наиболее высокий удельный вес зарегистрирован в Тараклии (86,1%), а самый низкий – в Калараше (2,2%). Обязательства перед БГСС были взяты на специальный учет НКСС на основании решений о взятии на специальный учет, изданных органами ГНС³².

Проверки, связанные с администрированием платежей в БГСС, осуществляются 3 публичными органами. Так, согласно законодательным нормам:

- Национальная касса имеет право осуществлять контроль: исчисления и выплаты пособий социального страхования³³; установления правонарушений за нарушения, связанные с перечислением взносов государственного социального страхования³⁴;

- Государственная налоговая служба осуществляет контроль правильности начисления и своевременного перечисления взносов в БГСС³⁵;

- Финансовая инспекция осуществляет финансовый контроль операций и сделок в части соблюдения нормативной базы в бюджетной и финансово-экономической области³⁶.

Информация в этом контексте свидетельствует о том, что НКСС через свои территориальные подразделения провела 3533 проверки, ГГНИ (ныне ГНС) – 364 проверки и Финансовая инспекция – 3 проверки. В результате были восстановлены платежи в БГСС и начислены пени/штрафы на общую сумму 11,4 млн. леев, в том числе основные взносы – 5,7 млн. леев, индивидуальные платежи – 0,7 млн. леев, пени – 2,3 млн. леев; штрафы – 2,7 млн. леев.

Что касается обмена информацией между НКСС и ГГНИ (ныне ГНС) по взносам государственного социального страхования, отмечается, что в период с 18 июля по 4 августа 2016 года было утверждено новое Положение об обмене информацией между НКСС и ГГНИ³⁷. Положение определяет порядок обмена информацией между органами по начисленным, измененным и погашенным взносам государственного социального страхования, а также порядок проверки сведений, связанных с БГСС. Проверки аудита по применению на практике письменной процедуры проверки данных, связанных с БГСС, выявили следующее:

- в период июнь-октябрь 2016 года НКСС обращалась в ГГНИ (ныне ГНС) с просьбой решить вопрос, касающийся дублирования просроченной задолженности перед БГСС по некоторым налогоплательщикам, которые изменили юридический адрес и соответственно зону обслуживания в налоговом органе;

- актами приема-передачи, подписанными обеими сторонами, подтверждается, что НКСС передала и ГГНИ (ныне ГНС) получила в электронном виде данные об остатках по состоянию на 1.01.2016 и 1.01.2017, с расчетами и ежемесячными платежами по БГСС;

- в период с 28.02.2017 по 1.03.2017 НКСС и ГГНИ (ныне ГНС) подписали Сводную информацию по операциям, проведенным в 2016 году.

______________________________

³⁰ Ст.7 (1) Закона о БГСС на 2016 год.

³¹ Приложение № 3 к Закону о БГСС на 2016 год.

³² Ст.174 (5) Налогового кодекса, утвержденного Законом № 1163-XIII от 24.04.1997.

³³ Закон государственном контроле предпринимательской деятельности № 131 от 8.06.2012 (далее – Закон № 131 от 8.06.2012), ст.30 Закона о пособиях по временной нетрудоспособности и других пособиях социального страхования № 289-XV от 22.07.2004 (далее – Закон № 289-XV от 22.07.2004).

³⁴ Ст.294¹ Кодекса о правонарушениях Республики Молдова № 218 от 24.10.2008 (далее – Кодекс о правонарушениях).

³⁵ Ст.35 Закона № 489-XIV от 8.07.1999.

³⁶ П.5 1) (а) Положение об организации и функционировании Финансовой инспекции, подведомственной Министерству финансов, утвержденное Постановлением Правительства № 1026 от 2.11.2010.

³⁷ Положение об обмене информацией между Национальной кассой социального страхования и Главной государственной налоговой инспекцией № II-03/04-7635 от 18.07.2016 и № 26-15/1-10-1295/6245 от 4.08.2016, утвержденное НКСС и ГГНИ.

В этом контексте аудит сопоставил данные, представленные НКСС и ГНС относительно суммы просроченной задолженности плательщиков перед БГСС (65,6 млн. леев) по состоянию на 31.12.2016, а результаты не выявили расхождений.

Одним из видов деятельности, осуществляемых НКСС в течение отчетного года, было внесение корректировок платежей в БГСС в случае установления переплат или ошибок. Аудит выборочно проанализировал корректировки платежей в БГСС по 5 плательщикам, внесенных НКСС по запросам ТКСС сек. Буюкань и ТКСС сек. Рышкань мун. Кишинэу. Результаты показывают, что все исправления были внесены НКСС в надлежащем порядке на основании платежных поручений и лицевого счета плательщика в БГСС.

4.1.4. В результате проверки правильности назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности были восстановлены платежи в БГСС.

Государственная система социального страхования предусматривает осуществление права на пособие по временной нетрудоспособности. Установление, исчисление и выплата пособия осуществляется работодателем. НКСС наделена правом контроля за правильностью назначения, исчисления и выплаты указанного пособия в аспекте расходов, осуществляемых из средств БГСС³⁸. Осуществление контроля за правильностью назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности в соответствии с действующим законодательством осуществляется на основе Закона № 131 от 8.06.2012. Аудитом установлено, что этот процесс был определен и описан в рамках НКСС.

Согласно информации о проверках, проведенных НКСС через свои территориальные подразделения, в 2016 году были проведены 3533 проверки. В результате были рассчитаны неутвержденные расходы в сумме 4,4 млн. леев и пени в сумме 1,0 млн. леев. В ходе аудиторского тестирования процесса осуществления контроля за правильностью назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности не были установлены значительные отклонения³⁹.

В этом контексте аудит отмечает, что на протяжении отчетного года (1.04.2016-30.09.2016) был установлен мораторий на государственные проверки, в связи с этим НКСС за указанный период проводила проверки только в учреждениях, которые не подпадают под действие Закона № 131 от 8.06.2012 (плательщики, которые не занимаются предпринимательской деятельностью). В то же время отмечается, что начиная с 28.10.2016 были внесены изменения в Закон № 131 от 8.06.2012⁴⁰, согласно которым НКСС была исключена из Списка контрольных органов и связанных с ними сфер.

_______________________

³⁸ Ст.30 Закона № 289-XV от 22.07.2004.

³⁹ Сумма пеней (12,5 тыс. леев) и неутвержденные расходы (148,6 тыс. леев), начисленных в результате проверок, была отражена ТКСС в отчетности в заниженной сумме (на 7,5 тыс. леев).

⁴⁰ Закон № 230 от 23.09.2016 о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты (дата публикации – 28.10.2016).

4.2. Расходы бюджета государственного социального страхования

4.2.1. Подпрограммы БГСС были разработаны в соответствии с действующими нормативными положениями с некоторыми резервами.

Методологические положения предусматривают требования к процессу разработки бюджета по программам, а также рекомендации по структуре подпрограмм. МТСЗС совместно с НКСС установили структуру подпрограмм с некоторыми резервами, поскольку не были обеспечены логические рамки программы. Так, цели, которые должны иметь операционный характер и представлять как можно более конкретно действия, которые планируется предпринять, и сроки их реализации для достижения цели подпрограммы, были сформулированы слишком обобщенно. Набор показателей эффективности не приоритизирован с учетом целей и задач, не обеспечивает полное видение путем охвата всех значимых видов деятельности подпрограмм и соответственно не даст возможность оценить достижения по внедрению политик в данной области.

Порядок разработки, утверждения и администрирования бюджетов всех уровней руководствуется определенными принципами⁴¹, одним из которых является принцип результативности. Согласно этому принципу бюджетные средства выделяются и используются экономно, эффективно и результативно, в соответствии с принципами надлежащего управления, а бюджеты разрабатываются и отчетность по ним осуществляется по программам, основанным на результатах. В этой связи в 2016 году в соответствии с Законом № 181 от 25.07.2014 НКСС разработала БГСС, в том числе, по программам на основе Бюджетной классификации⁴².

__________________________

⁴¹ Ст.11 Закона № 181 от 25.07.2014.

⁴² Приказ министра финансов № 208 от 24.12.2015.

4.2.1.1 МТСЗС при разработке БГСС по программам не обеспечило необходимую поддержку по согласованию подпрограмм с приоритетами секторальных политик.

Ежегодно в соответствии с бюджетным календарем⁴³ отраслевой ЦПО в области социальной защиты подготавливает письмо о порядке разработки проекта БГСС на очередной бюджетный год и направляет его в адрес НКСС. МТСЗС при разработке этого документа должно было руководствоваться положениями БПСП, письмом МФ о разработке предложений по бюджету и методологией, предусмотренной Методологическим руководством. Так, содержание письма о разработке проекта БГСС должно включать в себя, помимо других разделов, основные приоритеты политики в области социальной защиты, влияющие на БГСС, в соответствии со стратегией расходов в области социальной защиты.

В действительности МТСЗС направило НКСС письмо МФ о разработке предложений по бюджету на 2016 год и прогнозов на 2017-2018 годы без указания приоритетов политик в области социальной защиты, влияющих на БГСС, что обусловило невыполнение законных полномочий⁴⁴. Вместе с тем, исходя из того, что проект БГСС составляется на основании: прогноза макроэкономических показателей; лимитов межбюджетных трансфертов, приоритетов политик, изложенных в отраслевой стратегии расходов и других показателей, МТСЗС, в рамках своих полномочий, не обеспечило НКСС необходимой методологией и информацией.

Также, при разработке проекта БГСС⁴⁵, МТСЗС должно было провести анализ эволюции основных показателей БГСС и эффективности программ расходов, и определить, совместно с НКСС, структуры программ и заполнить общую информацию о них (цель, задачи, перечень показателей результативности). Согласно Методологическому руководству процедура разработки бюджета осуществляется сверху вниз, однако, в случае БГСС, НКСС запросила поддержку МТСЗС при разработке бюджета по программам. МТСЗС направило пакет подпрограмм, исходя из опыта прошлых лет, без их актуализации или согласно аргументированным результатам анализа.

Далее, НКСС должна была оценить ресурсы БГСС и распределить расходы по программам, в соответствии с приоритетами отраслевой политики. НКСС, в результате анализа набора подпрограмм, предоставленного МТСЗС, выявила отсутствие некоторых пособий (видов деятельности), необеспечение согласования отдельных подпрограмм с функциональными подгруппами, а также ненадлежащее включение ряда видов деятельности в подпрограммы, и потребовала пересмотреть набор подпрограмм. Этот факт свидетельствует о том, что МТСЗС не установило приоритеты отраслевой политики.

Для сектора социальной защиты не была опубликована Отраслевая стратегия расходов на 2016 год и не было представлено подтверждение создания секторальной рабочей группы и участия в ней НКСС. Кроме того, МТСЗС не разработало, в соответствии с его компетенциями, положение об организации процесса бюджетного планирования и порядке взаимодействия с НКСС, для обеспечения внутренней организации мероприятий, связанных с разработкой программ. Так, не был определен порядок проведения анализа, подтверждающего, что были идентифицированы все релевантные подпрограммы и виды деятельности, а цели были согласованы с отраслевыми стратегиями, для того чтобы обеспечить в их структуре логическую связь между элементами как на этапе планирования, так и на этапах внедрения и мониторинга.

________________________________

⁴³ П.380 (7.2.2) Методологического руководства по разработке, утверждению и изменению бюджета, утвержденного Приказом министра финансов № 209 от 24.12.2015 (далее – Методологическое руководство).

⁴⁴ Ст.50 (3) Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014.

⁴⁵ Раздел 7.3.2 “Бюджет государственного социального страхования” главы VII. “Разработка и утверждение годовых бюджетов” Методологического руководства.

4.2.1.2. Внутренние процедуры НКСС по установлению подпрограмм и мероприятий при разработке БГСС по программам требуют усовершенствования для обеспечения непрерывности этого процесса, который определяется в том числе и внешними факторами.

Согласно Методологическому руководству руководители бюджетных органов обеспечивают организацию внутренней деятельности, связанной с разработкой программ, и назначают ответственных лиц. В рамках НКСС эта ответственность возлагается на подразделение планирования бюджета, однако не были предусмотрены внутренние процедуры по организации мероприятий, связанных с разработкой программ.

Характерным для разработки БГСС является то, что НКСС, являясь администратором бюджета, не имеет бюджетного органа. Одновременно МТСЗС при разработке проекта БГСС должно определять, совместно с НКСС, структуру программ и дополнить общую информацию о них (цель, задачи, перечень показателей эффективности).

Согласно объяснениям специалисты НКСС принимали участие, совместно с МТСЗС, в определении структуры программ и согласовании показателей эффективности. Кроме того, в процессе идентификации мероприятий в рамках подпрограмм, НКСС получила методологическую поддержку МФ. Вместе с тем не был представлен анализ или исследование, аргументирующие идентификацию подпрограмм, соответствующих сектору, и соответственно включенных в них мероприятий.

В рамках НКСС не было обеспечено формирование базы данных финансовой и нефинансовой информации по соответствующим подпрограммам в пределах ее компетенции, как это предусмотрено нормативно-законодательной базой⁴⁶, на основании которой определялись бы подпрограммы и их элементы, что создаст трудности в обеспечении непрерывности бюджетного планирования по программам. Согласно объяснениям НКСС эта ситуация была обусловлена отсутствием доступа НКСС к ИСМФ, а также конкретной методологии о порядке формирования и ведения этой базы данных.

Общие расходы БГСС на 2016 год были отнесены к программе “Социальная защита”, которая включает в себя 10 подпрограмм, финансируемых из средств БГСС и из государственного бюджета. В рамках подпрограмм были определены виды деятельности, которые, согласно нормативным положениям, должны отражать услуги, оказываемые бюджетным органом для достижения целей подпрограммы.

Таким образом, НКСС распределила типы социальных выплат в соответствии с видами деятельности, в контексте их функциональной классификации⁴⁷, которая предусматривает группировку бюджетных расходов по социально-экономическим функциям и целям, выполняемым в рамках бюджетного сектора. В то же время классификация предусматривает конкретно отнесение определенных расходов на функциональные подгруппы, без учета типа бенефициара и соответственно социально-экономических функций и целей. Например, по функциональной подгруппе 1020 “Защита пожилых людей”, которая включает в себя виды деятельности по предоставлению социальной защиты от рисков, связанных с возрастом, должны быть отражены и расходы на покрытие разницы до минимальной пенсии, расходы, связанные с нестраховыми периодами, включенными в страховой стаж, ежемесячные государственные пособия некоторым категориям населения, персональные ежемесячные государственные пособия за особые заслуги перед государством.

НКСС определила для подпрограммы 9004 “Защита пожилых людей”, отнесенной к этой функциональной подгруппе деятельности, релевантные виды действия, которые включают в себя в основном пенсии, связанные с возрастом. Вместе с тем при проверке аудитом ряда видов деятельности путем анализа законодательной базы, было установлено, что они охватывают некоторые выплаты для широкого спектра бенефициаров (получателей пенсий и социальных пособий по возрасту, по инвалидности, по потере кормильца), но не относятся исключительно к этой подпрограмме и соответственно к соответствующей функциональной подгруппе. Таким образом, эти расходы/виды деятельности, отраженные по подпрограммам, в контексте выплаты, которую они представляют, не соответствуют в полной мере целям и задачам подпрограмм, а были предусмотрены в совокупности, без их разделения на типы бенефициаров.

Следует отметить, что, согласно методологическим нормам, расходы, которые входят в разные функциональные подгруппы, но не могут быть разделены из-за невозможности ведения отдельного бухгалтерского учета, должны быть отнесены к той подгруппе, которой принадлежит основная доля расходов. Таким образом, НКСС обосновала отнесение затрат к одной функциональной подгруппе (1020) тем, что наибольший удельный вес составляют получатели пенсий по старости (по данным статистического учета).

В этом контексте отмечается, что для некоторых видов пособий (ежемесячные государственные пособия некоторым категориям населения на левом берегу Днестра⁴⁸, покрытие разницы до минимальной пенсии), которые включают только по одному мероприятию, НКСС ведет отдельный учет по каждому виду получателей что позволило бы их отражение по подпрограммам, согласно цели. В то же время бухгалтерский учет расходов на другие указанные мероприятия (“Дополнительная социальная защита некоторых категорий населения”⁴⁹, “Поддержка лиц, имеющих особые заслуги перед государством”⁵⁰) ведется общим итогом каждая на отдельном счете, что не позволяет его разделение по бенефициарам. Вместе с тем кумулятивное отнесение расходов на указанную функциональную подгруппу (1020) не обоснована, поскольку, согласно статистическому учету, невозможно определить, если большинство бенефициаров воплощает в себе пожилых людей или преимущественно людей с особыми потребностями.

Одновременно отмечается, что расходы на финансовую поддержку⁵¹, оказанную для тех же категорий получателей, разделены по отдельным мероприятиям в зависимости от типа получателя, и отнесены НКСС на отдельную подпрограмму 9011 “Дополнительная поддержка некоторых категорий населения”.

Следовательно, при отнесении указанных расходов на подпрограммы не была соблюдена последовательность, в итоге в некоторых случаях они относятся по типу получателя, а в других случаях – в соответствии с функциями и задачами.

В контексте вышеизложенного аудит считает, что МФ должно высказывать свое мнение относительно правильности отражения расходов по подпрограммам, или с их разделением на типы получателей. Отчетность расходов в соответствии с их долей в соответствующих подпрограммах оказывает влияние на общую картину подпрограммы в целом, и соответственно не отражает реальное воздействие политик по каждой функции и цели.

______________________________

⁴⁶ П.625 главы XI Методологического руководства.

⁴⁷ Приложение № 6 к Приказу министра финансов № 208 от 24.12.2015.

⁴⁸ Ст.14 Закона о дополнительной социальной защите некоторых получателей пенсий и некоторых категорий населения № 1591-XV от 26.12.2002.

⁴⁹ Ст.2 Закона о дополнительной социальной защите некоторых категорий населения № 121-XV от 3.05.2001.

⁵⁰ Положение о порядке назначения и выплаты персональных государственных пособий за особые заслуги перед государством, утвержденное Постановлением Правительства № 1413 от 27.11.2003.

⁵¹ Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 147 от 17.07.2014.

4.2.1.3. Показатели, установленные в рамках подпрограмм, не будут отражать влияние политик в данной области, а только оплату предоставленных прав.

Согласно Методологическому руководству⁵², подпрограммы должны быть сосредоточены на результативности, то есть, помимо финансовой информации, бюджет по программам содержит нефинансовую информацию, установлены цель, задачи и показатели эффективности. Таким образом, в структуре одной программы/подпрограммы должна существовать логическая связь между ее элементами как на этапе планирования с подходом “сверху вниз”, так и на этапе реализации с подходом “снизу вверх”, как показано на рисунке № 1.

__________________________

⁵² Приказ министра финансов об утверждении Методологического руководства по разработке, утверждению и изменению бюджета № 209 от 24.12.2015.

Рисунок № 1

Логическая структура программы

Источник: Методологическое руководство по разработке, утверждению и изменению бюджета.

Аудитом установлено, что в большинстве подпрограмм БГСС в описании были перечислены только виды деятельности (пособия), что не обеспечивает общую и достаточную информацию о цели, задачах и структуре программы. Анализ структуры и элементов, путем применения логических рамок, выявил большие резервы по установлению подпрограмм БГСС, а именно:

♦ Цели, хотя и были определены четко и сжато, в основном относятся к отдельным видам деятельности, которые должны быть реализованы, и не отражают ожидаемые результаты. Итоги аудита показывают, что установленные цели сформулированы как действия/операции, которые должны быть реализованы, а не как цель, которая должна быть достигнута посредством действий/операций. Так, формулировка “Обеспечение...” связана с тем, как можно получить желаемое состояние вещей, но не отвечает на вопрос ”Что будет достигнуто?”. Вместе с тем отмечается, что в случае БГСС цель слишком общая, а мероприятия, включенные в подпрограммы, носят различный характер и не обеспечена их согласованность.

♦ Установленные задачи в рамках программ БГСС не определяют, в количественном и измеряемом выражении, показатели, которые должны быть достигнуты, а также не предусматривают период времени. Результаты аудита показывают, что поставленные задачи в рамках подпрограмм БГСС определяются как действия/операции, которые должны осуществляться, а не как результат или продукт, который должен быть получен. Таким образом, задачи не отвечают на вопрос: “Как будет достигнута цель?”, не отражают четко прогресс в достижении цели и ожидаемую выгоду.

♦ Набор показателей эффективности⁵³ не составлен с учетом приоритетности целей и задач, не обеспечивает полное видение и не охватывает все значимые мероприятия подпрограмм. Определение показателей результативности, а также их стоимости входит в компетенцию МТСЗС, однако отмечается их несогласование с целями.

Относительно порядка установления показателей отмечается, что в соответствии с методологией они должны быть согласованы с целью и задачами, которые вытекают из политик. В то же время показатели должны соответствовать деятельности учреждения и должны учитываться возможности и риски, связанные со сбором данных.

В контексте полномочий⁵⁴ отмечается, что достижение установленных показателей в рамках подпрограмм не зависит от НКСС, которая, в пределах средств бюджета государственного социального страхования, утвержденного ежегодно, гарантирует социальную защиту участников государственной системы социального страхования. Вместе с тем в случае БГСС выполнение показателей не отражает внедрение политик, точнее, их последствия, а исполнение запланированного бюджета, то есть показатели эффективности не предоставляют информацию об эффективности и результативности подпрограмм. Нынешняя структура подпрограмм БГСС будет влиять на оценку результативности подпрограмм по причине неотражения реального воздействия политик.

_____________________________

⁵³ Показатели эффективности используются для измерения прогресса и достижений политик и программ, существует три типа показателей: продукта, результата, эффективности.

⁵⁴ Пкт. 9 Устава Национальной кассы социального страхования, утвержденного Постановлением Правительства об утверждении Устава Национальной кассы социального страхования № 937 от 13.11.2014; Ст.22 Закона № 181 от 25.07.2014.

4.2.2. Социальное пособие предоставляется в завышенных суммах, без принятия в расчет при ее установлении пенсий, которые получают лица, а также из-за предоставления недостоверных данных заявителями.

Политики государства, направленные на искоренение бедности, обусловили инициирование в 2008 году Программы социальной помощи, которая предназначена для поддержки бедных семей посредством 2 основных компонентов (социальное пособие и пособие на холодный период года). Их финансирование осуществляется за счет средств ГБ посредством БГСС⁵⁵.

Согласно законодательству⁵⁶ социальное пособие и пособие на холодный период года назначаются УСОЗС, а Национальная касса перечисляет финансовые средства в коммерческие банки или ГП “Poşta Moldovei” для выплаты пособий. Таким образом, процесс и механизм предоставления этих выплат осуществляются с участием нескольких учреждений. Соответственно Социальная инспекция осуществляет инспектирование порядка правильного и унитарного применения нормативно-законодательной базы, касающейся предоставления социального пособия и пособия на холодный период года⁵⁷.

_____________________________

⁵⁵ Ст.14 Закона о социальном пособии № 133-XVI от 13.06.2008 (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 133 от 13.06.2008).

⁵⁶ Ст.9 (2) и ст.10 (1) Закона № 133 от 13.06.2008.

⁵⁷ П.5 Положения об организации и функционировании Социальной инспекции, утвержденного Постановлением Правительства № 802 от 28.10.2011 “О создании Социальной инспекции”.

В период отчетного года были начислены социальные пособия и пособия на холодный период года для 200,7 тыс. семей в сумме 814,0 млн. леев. Эволюция начисленных пособий на указанные выплаты за 2011-2016 годы представлена в диаграмме № 1.

Диаграмма № 1

Динамика фактических расходов на социальное пособие

и пособие на холодный период года за 2011-2016 годы

(млн.леев)

Источник: Отчеты об исполнении БГСС в части расходов запериод 2011-2016 годов

(Форма№ 2.1 НКСС и Форма№ 7 НКСС).

Данные из диаграммы показывают, что расходы, связанные с социальным пособием в 2011-2016 годах выросли в 1,7 раза, а расходы на пособия на холодный период года – в 8,0 раз. Аудиторский анализ финансовых средств, перечисленных и оплаченных в 2016 году для оказания социального пособия и пособия на холодный период года⁵⁸ показывает, что по состоянию на 1.01.2017 пособия, не востребованные их получателями, составили 5,0 млн. леев и соответственно 4,7 млн. леев. Тот факт, что указанные пособия не востребованы ежемесячно бенефициарами, может быть признаком того, что социальные пособия, предназначенные для искоренения бедности, не достигают намеченных целей.

Существующий механизм установления социальных выплат предполагает риски, связанные с идентифицированием их получателей и соответствующего размера. Для определения решений по улучшению процесса предоставления социального пособия и пособия на холодный период года аудит проверил в рамках УСО сект. Буюкань и сект. Чентру мун. Кишинэу 36 заявок, отобранных случайным образом. В результате проверки порядка предоставления социальных выплат, а также тестирования вероятности риска мошенничества путем необоснованного предоставления запрашиваемой помощи, было установлено следующее.

♦ В случае представления заявителем неполной, ошибочной информации или несообщения изменений, возникших в структуре и размере доходов, назначается социальное пособие и/или пособие на холодный период года в увеличенном размере. По данному аспекту аудит отмечает, что нормативно-законодательной базой на 2016 год не предусмотрена конкретно/исчерпывающе процедура возврата переплаченных платежей, а также уполномоченный за это орган, чем не было обеспечено возвращение уплаченных с несоответствиями платежей.

Таким образом, аудитом установлено, что одному бенефициару на основании поданного заявления было оплачено социальное пособие. Впоследствии, в результате проверки УСО данных, на основании которых было предоставлено пособие, было установлено представление бенефициаром неполной информации. В итоге со следующего месяца была прекращена выплата, но не возвращено необоснованно полученное пособие.

В декабре 2016 года МТСЗС и НКСС подписали Соглашение о сотрудничестве, в котором было предусмотрено, что УСО несет ответственность за возврат переплаченных бенефициару платежей. Хотя указанное соглашение было в силе, аудит выявил другой случай, когда УСО сект. Буюкань не обеспечило возврат суммы пособия на холодный период года и социального пособия, выплаченных необоснованно, поскольку бенефициар был включен в список платежей с двойной суммой.

♦ В случае ошибок, допущенных АИС “Социальная помощь”, можно выделить следующие недостатки:

- в результате внесенных изменений в нормативной базе⁵⁹ был увеличен размер пособия на холодный период года. Аудит отмечает, что пособие было выплачено получателю согласно внесенным изменениям, в то время как в решении о его предоставлении, вынесенное УСО сект. Буюкань, ошибочно был указан размер пособия в ранее установленной сумме. Данная ситуация была обусловлена ошибками в АИС “Социальная помощь” относительно отражения данных в решениях;

- в результате внесенных изменений Законом о государственном бюджете на 2015 год был увеличен уровень минимального гарантированного ежемесячного дохода до 900 леев, который был основой изменения размера предоставленного социального пособия бенефициарам. Аудитом установлено, что одному бенефициару выплачивалось социальное пособие в течение 6 месяцев в размере, скорректированном согласно закону, однако в отсутствие решения об изменении пособия. Ситуация была обусловлена тем, что АИС “Социальная помощь” не выдала решение об изменении, поэтому в дело получателя не было возможно приложить соответствующий документ;

- в случае изменения показателей, которые легли в основу установления социального пособия и/или предоставления права на пособие на холодный период года, в АИС “Социальная помощь” автоматически изменяется размер пособия, установленный первоначальным решением, с выдачей другого решения. Аудит отмечает, что новые решения не содержат дату внесения изменений, а указывают дату первоначального решения, которое остается неизменным до завершения платежа или подачи другой заявки заявителем. Соответственно УСО сталкиваются с трудностями при регистрации решений об изменении и вынуждены вносить вручную, выходящей печатью, дату регистрации решений. Таким образом, решения об изменении, приложенные к делу, не содержат дату вступления в силу обновленной информации, что влияет на правильность документирования внесенных изменений. Согласно объяснениям УСО эти ситуации создают неясности и для бенефициаров относительно даты вступления в силу изменений. Вместе с тем отмечается, что АИС “Социальная помощь” позволяет отслеживать изменения в системе, а также их историю.

О возникших недостатках в процессе использования АИС “Социальная помощь” секториальные УСО проинформировали УСОЗС. Соответственно секториальные УСО обратились к лицам, отвечающим за управление АИС “Социальная помощь” в рамках МТСЗС, а УСОЗС представило в министерство список проблем, с которыми сталкивается, в целях устранения выявленных недостатков.

Согласно нормативному акту⁶⁰ при расчете размера социального пособия принимаются во внимание доходы за месяц, предшествующий месяцу подачи заявления, в том числе доходы, полученные от всех видов пенсий и ежемесячных социальных выплат (компенсации и др.). В результате приостановления пенсий НКСС из-за их невостребования бенефициаром в течение 6 месяцев АИС “Социальная помощь” не позволяет просмотр этого дохода, а соответствующие показатели пенсии имеют значение “ноль” и соответственно не принимаются в расчет при назначении социального пособия. Невостребование пенсии, которая может быть возобновлена по заявлению ее получателя, ведет к начислению социального пособия в завышенном размере. Так, аудитом установлены 3 случая из 36 проверенных, когда было выплачено социальное пособие в завышенном размере в течение 2 – 13 месяцев⁶¹, а через 6-8 месяцев бенефициары возобновили приостановленные пенсии. Вместе с тем аудит отмечает, что эти бенефициары продолжают подавать другие заявления о предоставлении социального пособия даже в том же месяце, когда было приостановлено это право.

_____________________________

⁵⁸ Информация об исполнении БГСС по расходной части социальных выплат по состоянию на 1.01.2017.

⁵⁹ П.1¹ Постановления Правительства № 1167 от 16.10.2008 “Об утверждении Положения о порядке установления и выплаты социального пособия”.

⁶⁰ П.22 o) и п.25 Положения о порядке установления и выплаты социального пособия, утвержденного Постановлением Правительства № 1167 от 16.10.2008.

⁶¹ В общей сумме 17,6 тыс. леев.

Согласно информации, представленной Счетной палате Социальной инспекцией, в течение 2016 года были проверены 846 заявок о социальном пособии из 19 районов, АТО Гагаузии и мун. Бэлць. Кроме того, по запросу были проведены 7 внеплановых проверок, в ходе которых была проверена 191 заявка на социальное пособие и пособие на холодный период года. В результате проверок были установлены необоснованные выплаты пособий в сумме 2,0 млн. леев (24,1% от расходов, подвергнутых проверке, в сумме 8,1 млн. леев), в том числе несоответствия, допущенные бенефициарами, – 1,4 млн. леев и несоответствия/ошибки, допущенные административными факторами – 0,6 млн. леев.

Согласно информации Социальной инспекции на 31.12.2016 из 1,4 млн. леев, представленных на возврат, УСОЗС обеспечило возврат от получателей суммы в размере 189,4 тыс. леев с коэффициентом возврата всего лишь 13,7%. В этой связи отмечается, что Социальная инспекция не имеет рычагов по санкционированию лиц, ответственных за внедрение направленных рекомендаций. Вышесказанное указывает на отсутствие в законодательстве ответственных лиц и механизма возврата платежей, необоснованно выплаченных бенефициарам социального пособия и пособия на холодный период года.

Вместе с тем аудит отмечает отсутствие информации у НКСС о суммах, которые должны быть возвращены, ситуация определена отсутствием сотрудничества с Социальной инспекцией в целях определения порядка информирования, учета и отчетности о выплатах, которые должны быть возвращены получателями.

4.2.3. Предоставление пособия по безработице и социальных выплат безработным реализуется с участием нескольких учреждений в отсутствие Фонда занятости.

Пособие по безработице является мерой государства⁶², предназначенной для социальной защиты лиц, находящихся в поиске работы, и стимулирования занятости населения. Согласно законодательству⁶³ Фонд занятости населения должен формироваться из обязательных страховых взносов работодателей и работников, а также из средств, выделяемых из государственного бюджета. Хотя Счетная палата⁶⁴ ранее отметила неформирование этого фонда из-за отсутствия механизмов и инструментов, ситуация и в отчетном году не изменилась.

_______________________________

⁶² Ст.29 Закона о занятости населения и социальной защите лиц, находящихся в поиске работы № 102-XV от 13.03.2003 (далее – Закон № 102-XV от 13.03.2003).

⁶³ Ст.42 (2) Закона № 102-XV от 13.03.2003.

⁶⁴ Постановление Счетной палаты № 14 от 16.06.2015 “Об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования на 2014 год”.

Процесс предоставления пособия по безработице и социальных выплат безработным осуществляется посредством государственной системы социального страхования с участием нескольких учреждений. Так,

♦ Национальная касса социального страхования ежемесячно предоставляет финансирование для выплаты социальных пособий безработным на основании заказов, составленных ежемесячно НАЗН.

♦ Национальное агентство занятости населения распределяет финансовые средства, полученные от НКСС, своим территориальным агентствам, а также отчитывается ежеквартально и ежегодно об их использовании. Вместе с тем территориальные АЗН начисляют выплаты социального страхования безработным и перечисляют финансовые средства поставщикам платежных услуг бенефициаров на основании списков безработных в электронном виде и на бумажном носителе.

♦ Поставщики платежных услуг этих пособий (коммерческие банковские учреждения), выбранные получателями на основе заявления, осуществляют платежи на основании договоров, заключенных между территориальными АЗН и финансовым учреждением, выбранным получателями.

В 2016 году на пособие по безработице из БГСС были выделены средства в сумме 44,5 млн. леев для 5500 человек, в том числе на оплату пособия по временной нетрудоспособности для 100 человек и пособия по материнству для 28 человек. Динамика численности получателей пособия по безработице, в зависимости от причины нахождения в поиске работы, отражена на рисунке № 2.

Рисунок № 2.

Динамика численности получателей пособия по безработице

в зависимости от причины нахождения в поиске работы

Источник: Статистический отчет о мерах занятости и социальной защиты лиц,

находящихся в поиске работы, реализованных агентствами занятости населения

Республики Молдова за 2014-2016 годы (Форма№ 1-ЗН(занятость населения).

Анализ данных из рисунка показывает, что большинство получателей пособий по безработице были лица, которые потеряли работу в результате отставки (40,2%), далее следуют лица, потерявшие рабочее место при сокращении штатов (31,7%), по истечении срока индивидуального трудового договора (14,2%), завершении сезонных работ (8,2%), а также лица, потерявшие работу по другим причинам⁶⁵ (5,7%).

Проверка аудитом соответствия предоставления пособия по безработице по 29 делам (в том числе 3 дела о предоставлении пособия по материнству и 2 дела о предоставлении пособия по временной нетрудоспособности) не выявила ошибок. Вместе с тем результаты аудирования возврата необоснованно выплаченных сумм⁶⁶ указывают на отсутствие соответствующего решения, а также уведомления бенефициара о необходимости возврата пособия. Таким образом, отсутствие решения не обеспечивает обоснование и правильность процесса возврата финансовых средств, а также учет сумм, подлежащих взысканию. Согласно информации, представленной АЗН мун. Кишинэу, на протяжении 2016 года с 16 безработных были взысканы 26,0 тыс. леев. Аудитом установлено, что на запрос АЗН мун. Кишинэу финансовых средств для выплаты пособий, перечисленные от НАЗН суммы были уменьшены на размер возвращенных средств.

__________________________

⁶⁵ Завершение работы, предусмотренной индивидуальным трудовым договором, заключенным на время выполнения определенной работы; форс-мажорные обстоятельства; установление факта несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе из-за состояния здоровья и др.

⁶⁶ Ст.41 (1) Закона № 102–XV от 13.03.2003.

Вместе с тем, из-за несоставления на конец года актов сверки между НАЗН и своими территориальными подразделениями в отношении не востребованных бенефициарами сумм, сохраняется риск ненадлежащего финансирования АЗН для предоставления пособия по безработице.

Аудиторский анализ выполненных платежей на пособие по безработице и выплаты социального страхования для безработных показывает, что отчетность об использовании финансовых средств не отражает реальную ситуацию. Так, на 2016 год финансовые средства, перечисленные территориальным подразделениям, были отражены НАЗН в представленном отчете перед НКСС как полностью использованные. В то же время отмечается, что по состоянию на 31.12.2016 на переходящих счетах бенефициаров в финансовых учреждениях мун. Кишинэу были зарегистрированы финансовые средства не востребованные получателями в сумме 83,1 тыс. леев, в том числе 4,2 тыс. леев за 2015 год.

4.2.4. Рассмотрение некоторых петиций о начислении и выплате пенсии.

В ходе аудиторской миссии в адрес Счетной палаты поступили петиции от двух граждан о соответствии и правильности начисления им пенсий.

В результате рассмотрения петиции получателя пенсии за выслугу лет о соответствии произведенных ему выплат установлено следующее:

- относительно выплаты пенсии за 6 месяцев вперед, отмечается, что заявитель, при снятии с учета в населенном пункте по месту проживания в связи с переездом на проживание в Румынию, не выполнил в полной мере необходимые действия для освоения права, предусмотренного ст.36 (2) Закона о государственной пенсионной системе № 156 от 14.10.1998;

- относительно нарушения НКСС ст.34 (2) Закона о государственной пенсионной системе № 156 от 14.10.1998 незаконными выплатами пенсии за выслугу лет аудит не установил убедительных доказательств, которые могли продемонстрировать предполагаемого нанесения бюджету ущерба, на которые ссылается заявитель;

- относительно предоставления ежемесячного пожизненного содержания отмечается, что пенсионер не обратился с заявлением в орган социального страхования, чем упустил предоставленное право, согласно Закону о Прокуратуре № 294 от 25.12.2008 на получение ежемесячного пожизненного содержания в размере 85%⁶⁷. На данный момент не представляется возможным использование этого права, потому что действие закона прекратилось с даты его аннулирования⁶⁸ (1.08.2016);

- относительно мнения заявителя об обладании им статуса застрахованного лица на основании Постановления Конституционного суда № 3 от 25.01.2005⁶⁹ аудит отмечает, что указанное Постановление не имеет отношения к рассматриваемому вопросу заявителя, не относится к условиям/критериям, касающимся пенсии;

- Относительно запроса заявителя о введении в электронную систему “ACCES CPAS” сведений о заработной плате и других выплатах за период 1976-2002 годов, аудит отмечает, что, согласно положениям Постановления Правительства № 418 от 3.05.2000⁷⁰ сведения о заработной плате и других выплатах заявителя должны были быть введены в электронную систему “ACCES CPAS” только начиная с 2006 года.

Вместе с тем отмечается, что аспекты, на которые ссылается заявитель, были предметом рассмотрения в судебных инстанциях, которые выяснили все обстоятельства и высказали свое мнение по ним, а окончательным и неоспоримым решением⁷¹ Высшей судебной палаты кассационная жалоба заявителя по гражданскому делу, возбужденному по его исковому заявлению против НКСС и ТКСС Ботаника мун. Кишинэу на предмет обязанности предоставления информации, о досрочной выплате пенсии, материального и морального возмещения, была отклонена как неприемлемая.

В результате проверки соответствия и полноты начисления специалистами ТКСС Ботаника получателю пенсии по старости через призму правильности исчисления страхового стажа, аудит пришел к следующему выводу. В контексте того, что заявитель в ноябре 1992 года был зачислен на клинический секундариат Государственного медицинского университета им. Н. Тестемицану Республики Молдова и направлен на проведение резидентуры в Румынию, будучи исключен из резидентуры в апреле 1998 года Государственным медицинским университетом им. Н. Тестемицану в связи с окончанием периода обучения, аудит отмечает, что данный период должен быть включен в страховой стаж как дневное обучение в высших учебных заведениях для расчета и назначения пенсии. Соответственно пенсионный орган должен пересчитать размер пенсии со дня ее назначения.

____________________________

⁶⁷ 85% от суммы всех застрахованных ежемесячных выплат действующего прокурора в последней занимаемой должности.

⁶⁸ Закон о Прокуратуре № 294-XVI от 25.12.2008, утративший силу Законом о Прокуратуре № 3 от 25.02.2016.

⁶⁹ Постановление Конституционного суда № 3 от 25.01.2005 по делу о контроле конституционности некоторых положений Закона № 289-XV от 22 июля 2004 года “О пособиях по временной нетрудоспособности и других пособиях социального страхования” и отдельных положений приложения к Постановлению Правительства № 416 от 26 апреля 2004 года //Официальный монитор 24-25/3, 11.02.2005.

⁷⁰ П.1, п.2 и п.5 Постановления Правительства № 418 от 3.05.2000 о создании Государственного регистра индивидуального учета в государственной системе социального страхования.

⁷¹ Заключение Высшей судебной палаты № 3ra-457/14 от 30.04.2014.

4.2.5. Процесс закупки путевок на восстановление здоровья путем санаторного лечения и реабилитации для застрахованных лиц не был проведен в надлежащем порядке и на принципах эффективности.

В целях удовлетворения потребностей в путевках санаторного лечения для застрахованных лиц и для ветеранов НКСС провела в 2016 году две процедуры открытых публичных торгов. В рамках одного торга договор был присвоен по критерию “наиболее низкая цена”, а в рамках второго – “наиболее экономически выгодная оферта”. В результате были приобретены 12099 путевок на санаторное лечение на общую сумму 68,0 млн. леев (приложение № 6).

Согласно законодательству⁷² закупающий орган обязан обеспечить эффективность государственных закупок, объективность и беспристрастность в ходе применяемых процедур, обеспечить их прозрачность, гласность и т.д.

В результате аудирования документов, которые легли в основу приобретения путевок/услуг санаторного лечения, были выявлены несоответствия, нарушения и отклонения от нормативной базы в этой области, допущенные рабочей группой по государственным закупкам НКСС на всех этапах применяемых процедур. Таким образом, ненадлежащий менеджмент процесса закупок определил, в некоторых случаях, неэффективное использование с показателями мошенничества бюджетных средств, а также приобретение некачественных услуг, которые выражаются в следующем:

♦ нарушении принципов транспарентности и конкуренции путем неопубликования в “Official Journal of the European Community” объявления/приглашения о представлении оферт для государственных закупок санаторно-курортных путевок. Кроме того, учреждение допустило нарушение требований законодательства⁷³ и положений разработанной тендерной документации⁷⁴ в отношении языка общения в рамках государственных закупок – государственного языка⁷⁵. Это создало льготные условия для экономических операторов-нерезидентов путем неотклонения рабочей группой по закупкам оферт, представленных на русском и украинском языках. Указанные действия обусловили необоснованное и неоправданное присуждение (на базе не соответствующих оферт) договоров о государственных закупках на общую сумму 8,5 млн. леев за 1220 курортно-санаторных путевок;

♦ нарушении принципа эффективного использования государственных средств путем присуждения договоров по критерию оценки “наиболее экономически выгодная оферта”, путем оценки качественных показателей экономических операторов, исходя из представленных данных.

В результате оценки аудитом баллов для отдельных лотов закупок, выставленных рабочей группой по формуле, включенной в тендерную документацию, были установлены существенные расхождения между оценками, выставленными офертантам, хотя их качественные показатели отличаются незначительно (на сотые или десятые доли). Таким образом, аудит отмечает, что способ, применяемый НКСС для оценки качества услуг, не имеет юридических оснований и доказательных подтверждений и не отражает качество предоставляемых услуг. Применение этого способа обусловило:

- закупку 4 906 путевок стоимостью 28,7 млн. леев в ситуации, когда они должны были быть закуплены по цене 27,4 млн. леев, таким образом были допущены переплаты с признаками мошенничества в сумме 1,3 млн. леев;

- несоответствующую закупку 299 путевок стоимостью 2,0 млн. леев с оказанием услуг санаторного лечения в меньшем объеме чем услуги, которые должны были быть законтрактованы на сумму 1,7 млн. леев, в результате чего были допущены переплаты с признаками мошенничества на сумму 0,3 млн. леев;

- закупку 401 путевки стоимостью 2,8 млн. леев с необеспечением удовлетворительного уровня их качества;

♦ несоответствующую закупку 450 путевок стоимостью 2,4 млн. леев в результате отклонения квалифицированных оферт стоимостью 2,1 млн. леев, что обусловило переплаты с признаками мошенничества на сумму 0,3 млн. леев;

♦ заключение договоров закупки санаторно-курортных путевок/услуг с отклонениями от Стандартной документации⁷⁶, и неуказание приобретенных услуг в лечебно-курортных карточках, выданных санаторными учреждениями, не обеспечивает получение/ использование бенефициарами (застрахованными лицами и ветеранами) закупленных услуг в соответствии с запрашиваемым объемом и качеством. Таким образом, поскольку договор, заключенный НКСС, а также путевка на лечение не содержит характеристики и специфику закупленных услуг, в том числе касаемо организации основного лечения и питания, условий проживания и возможности одновременного лечения различных заболеваний, как и проведения лабораторных медицинских исследований и др., бенефициар не информирован об объеме санаторно-курортных услуг, которые должны быть ему предоставлены. В то же время НКСС не гарантирует предоставление бенефициарам соответствующих услуг и в полном объеме.

______________________________

⁷² Ст.13 (2), ст.19 (1) и ст.20 (1), ст.6 Закона о государственных закупках № 96 от 13.04.2007.

⁷³ Ст.28 (3) и ст.44 (3) c) Закона № 96 от 13.04.2007.

⁷⁴ П.28.2 и п.28.3 документов по торгам на закупку услуг санаторного лечения.

⁷⁵ П.18.1 Документов по торгам на закупку услуг санаторного лечения.

⁷⁶ Стандартная документация для проведения государственных закупок товаров и услуг, Приложение к Постановлению Правительства № 763 от 11 октября 2012 года (Приложение-образец к Договору о государственных закупках товаров и услуг).

4.2.6. Расходы на инвестиции и капитальный ремонт были отражены правильно, однако были выявлены резервы по планированию/уточнению средств и мониторингу исполнения договоров.

♦ Планирование расходов на инвестиции и капитальный ремонт не было в достаточной мере обосновано/аргументировано, были выявлены недостатки в процессе анализа предложений и определения реальных потребностей. Меры, проведенные в рамках аудируемого лица, не способствовали сокращению риска завышенного и ненадлежащего планирования, тем самым генерируя некоторые отклонения от утвержденных, уточненных и исполненных показателей по целям.

В соответствии с внутренними положениями при планировании средств, связанных с инвестициями и капитальным ремонтом, оценка расходов осуществляется на основании списков объектов и объемов работ с их оценочной стоимостью. Так, результаты аудита показывают, что подразделение по закупкам обобщило все предложения, поступившие от ТКСС, по видам расходов, в итоге был составлен список предложений. В рамках аудиторского анализа запросов по расходам на работы по инвестициям и капитальному ремонту не был идентифицирован принцип (критерий) отнесения расходов на статьи, а также выбора объектов. Этот факт указывает на то, что внутренние процедуры НКСС конкретно не предусматривают порядок анализа и отбора объектов.

БГСС в 2016 году исполнялся на базе временного бюджета до июля, впоследствии ежегодный закон⁷⁷ уточнялся 2 раза (3.10.2016 и 9.12.2016). В контексте внесенных изменений аудит сопоставил первоначальный план инвестиций и капитального ремонта с уточненным/пересмотренным впоследствии планом. Результаты показывают: учитывая, что БГСС был утвержден с опозданием, были внесены изменения в первоначальный план инвестиций и капитального ремонта, основанные на запросах, поступивших от ТКСС в отношении выполненных работ до конца 2015 года.

Вместе с тем аудит провел анализ инвестиций и капитального ремонта, а также динамики утвержденных лимитов через призму исполненных и фактических расходов, структурированных по целям. Так, было установлено, что расходы на инвестиции и капитальный ремонт для некоторых целей были уточнены необоснованно, на основании неполного анализа потребностей в финансовых средствах, без их увязки с исполненными и фактически осуществленными расходами. Этот факт обусловил ряд резервов по распределению и отчетности исполненных и фактических расходов на уровне объекта. Таким образом, расходы по капитальному ремонту были исполнены на уровне 100%. В то же время было установлено, что для некоторых объектов средства были использованы сверх уточненного плана, за счет других объектов. Для одного объекта не были учтены существующие задолженности на начало года, расходы были исполнены в отсутствие предусмотренных финансовых средств. В части капитальных инвестиций аудитом установлено, что были исполнены расходы на 1,2 млн. леев меньше по сравнению с уточненными средствами по данному разделу (6,4 млн. леев). Вместе с тем по одному объекту изначально субъект запланировал средства на капитальные вложения, не учитывая обязательства по договору. Впоследствии план был уточнен, не принимая в расчет исполненные работы.

Эти случаи свидетельствуют о том, что подразделение по закупкам не располагает актуальной и реальной информацией о потребностях по каждому объекту в отдельности с учетом всех существующих договоров по объекту, уровня их исполнения и наличия задолженности по каждому договору и объекту.

Следует отметить, что начиная с 2017 года подразделение по закупкам разработало новый образец Регистра мониторинга процесса исполнения договоров. Этот регистр не предусматривает структурирование по объектам и не включает в себя раздел об уровне исполнения договора (исполненная стоимость договора), то есть не обеспечивает устранение резервов, установленных в процессе планирования средств, необходимых для покрытия расходов на инвестиции и капитальный ремонт, а также для их мониторинга.

♦ Выявленные ситуации по планированию инвестиций и капитального ремонта свидетельствуют о наличии недостатков в деятельности по мониторингу исполнения договоров. В этом контексте аудит отмечает, что в случае одного объекта, хотя в общую смету были внесены многочисленные изменения и заключены дополнительные договоры, НКСС не располагала актуализированной общей сметой, с которой можно было бы сравнить фактически выполненные работы, для обеспечения недублирования на уровне их объемов и стоимости. Также было установлено, что помимо договоров, заключенных с генеральным подрядчиком, были организованы и отдельные процедуры закупок и заключен ряд договоров с другими предпринимателями. Согласно объяснениям НКСС первоначальной сметой, разработанной проектировщиком, эти работы не были предусмотрены, хотя и были необходимы. Порядок организации учета исполнения договоров, которые осуществляются поэтапно (на протяжении нескольких лет) не позволил сопоставить объемы выполненных работ в 2016 году с законтрактованными, а также с исполненными работами до момента аудита. Вместе с тем из-за разделения работ по договору и неведения учета ранее исключенных работ из сметы, не представилось возможным выразить мнение относительно необходимости и обоснования дополнительно законтрактованных работ.

♦ В рамках проверки надлежащего исполнения договоров была установлена неудовлетворительная деятельность некоторых операторов в процессе строительства (проектировщика, службы контроля и экспертизы работ и т.д.). Так, по некоторым объектам подрядчик выявил ряд работ, не предусмотренных проектом, но необходимых, что обусловило дополнительные расходы бенефициара на их дополнительное проектирование, а также на их контрактацию для последующего исполнения.

♦ НКСС отразила должным образом в бухгалтерском учете расходы на инвестиции и капитальный ремонт с небольшими отклонениями. Изложенные выше ситуации не обусловили искажение отчетности на уровне статьи расходов, а только необоснованное планирование расходов.

4.2.7. Ненадлежащее функционирование некоторых элементов внутреннего контроля определяет незначительные недостатки по предоставлению годовой премии и надбавки за коллективные достижения.

В 2016 году НКСС впервые предоставила государственным служащим годовую премию в размере 10% от годовой заработной платы пропорционально фактически отработанному времени, фактические расходы на эти цели составили 5,8 млн. леев. Аудит подвергнул выборочной проверке личные карточки 15 служащих и установил, что годовые премии были начислены соответственно.

В рамках аудита были сопоставлены списки по предоставлению годовой премии за 2015 год, утвержденные приказом председателя НКСС, с данными бухгалтерского учета, в результате были выявлены некоторые несоответствия. Так, 13 лицам, которые не числятся в приказе о премировании, были начислены премии в размере 9,5 тыс. леев. Согласно объяснениям НКСС, эти лица не включены в приказ, поскольку в период 2015 года находились в отпуске по уходу за ребенком в возрасте до 3 лет или с ними были прекращены трудовые отношения. Вместе с тем информационная система бухгалтерского учета автоматически начислила 9 лицам премию в сумме 0,8 тыс. леев, потому что эти лица в отчетном периоде имели выплаты по заработной плате (надбавку за коллективные достижения). Следует отметить, что нормативная база⁷⁸ предусматривает предоставление годовой премии пропорционально фактически отработанному времени в соответствующем году. Так, ситуация не ясна в отношении этих людей, которые в течение предыдущего года, за который была предоставлена премия, не работали (фактически отработанное время), но в то же время зарегистрировали доходы в виде надбавки за коллективные достижения, которая учитывается при определении годовой премии.

Аудит также проверил порядок установления и предоставления в 2016 году полугодовой надбавки за коллективные достижения государственным служащим в рамках НКСС, фактические расходы составили 7,5 млн. леев. Проверками аудита установлено присуждение двум управлениям в рамках НКСС более высокой квалификации, чем указано в Протоколах об оценивании коллективных достижений структурных подразделений в рамках НКСС, а также в Отчетах о полугодовой деятельности соответствующих управлений. Эта ситуация привела к выплате надбавки в размере 15% от фонда заработной платы за полугодие вместо 10%, то есть на 36,2 тыс. леев больше.

______________________________

⁷⁷ Закон о БГСС на 2016 год.

⁷⁸ П.8 2) Постановления Правительства № 331 от 28.05.2012 “Об оплате труда государственных служащих”.

4.2.8. Нехватка контролей в области ИТ в рамках НКСС в процессе приобретения услуг ИТ и технической поддержки обуславливает необходимость разработки и внедрения процедур контроля с обеспечением безопасности управляемых данных/информации.

Аудитом установлено, что ИС “Социальная защита” – это единственная база данных на национальном уровне, управляемая НКСС, в которой:

- регистрируются и ведется учет плательщиков взносов в БГСС и их обязательств;

- вводятся данные о лицах, застрахованных в системе государственного социального страхования;

- регистрируются и ведется учет получателей социальных выплат;

- прослеживается взаимосвязь между начисленными/уплаченными взносами и установленными/выплаченными пособиями, и т.д.

ИС “Социальная защита”, которая охватывает большую часть деятельности НКСС, в ходе развития превратилась в проприетарную систему со специфическими компонентами, функциями и архитектурой. В этой связи отмечается, что на протяжении лет на создание информационных систем были произведены существенные инвестиции и понесены значительные расходы на техническое обслуживание и разработку информационных компонентов, в том числе на приобретение и обслуживание вычислительной техники, расходных материалов, сетей, компонентов Резервного центра, лицензий, и т.д.⁷⁹. Невозможность работы с его данными и генерирования соответствующих отчетов указывает на ее зависимость от специалистов ИТ.

Информация о расходах за 2016 год на обслуживание и разработку ИС “Социальная защита” и других информационных компонентов, согласно экономической классификации, представлена в приложении № 7.

По данным из приложения, на информационные услуги, предоставляемые третьими лицами, Национальная касса понесла фактические расходы на общую сумму 15,4 млн. леев. Аудит, на основании договоров, налоговых накладных/инвойсов, актов/отчетов об оказании услуг и платежных поручений, проанализировал данные об информационных услугах, законтрактованных НКСС, предоставленных поставщиками услуг, а также об оказанных им выплат. Таким образом, отмечается, что на протяжении 2016 года были оказаны информационные услуги 5 экономическими агентами, наиболее дорогостоящие из которых предоставлялись одним экономическим агентом на протяжении всего года (13,1 млн. леев). По всем оказанным информационным услугам были подписаны исполнителем и НКСС Отчеты о предоставляемых услугах, содержащие данные о запросах о внесении изменений в ИС и их статусах.

__________________________

⁷⁹ Согласно Закону о БГСС: 10,0 млн. леев в 2010 году; 10,5 млн. леев в 2011 году; 15,0 млн. леев в 2012 году; 15,0 млн. леев в 2013 году; 24,7 млн. леев в 2014 году; 22,6 млн. леев в 2015 году, 22,1 млн. леев в 2016 году.

В этом контексте аудит детально проанализировал содержание и стоимость ежемесячно оказанных услуг данным поставщиком услуг, в целях оценки аспектов, касающихся их объема, сложности и разнообразия. Результаты показывают, что услуги, оказанные в январе-марте одним экономическим оператором, стоили Национальной кассе по 0,9 млн. леев, а в апреле-декабре – по 1,2 млн. леев. Так, отмечается, что независимо от объема оказанных услуг, согласно ежемесячным Отчетам о предоставленных услугах, ежемесячная стоимость услуг была в одинаковом размере.

Аудит считает, что, хотя все информационные услуги, предоставленные 3 поставщиками услуг были документированы посредством налоговых накладных/счетов и актов/отчетов об оказании услуг, это не дает гарантии того, что услуги были оказаны фактически, и что были необходимы. Исходя из выявленных ситуаций, аудитор считает целесообразным подробное рассмотрение аспектов, касающихся информационных систем субъекта, в рамках отдельной аудиторской миссии, в том числе для подтверждения расходов, понесенных на эти цели.

НКСС не располагает достаточными инструментами, чтобы проводить объективную оценку выполненных работ в рамках исполнения договоров по техническому обслуживанию, с точки зрения подтверждения необходимости работ и фактически используемых ресурсов. Договор аутсорсинга также не содержит положения, касающиеся количественной оценки работ и их оплаты в зависимости от реального объема. Такого рода договорные отношения характеризуются рисками, связанными со способностью бенефициара обосновать объем расходов и обеспечить достаточный уровень контроля за качеством и оперативностью закупленных работ. К тому же любое увеличение объема закупленных работ может считаться необоснованным.

Эффективный контроль в данной области предполагает наличие функциональных и документированных контролей на протяжении всего жизненного цикла управления системой, и должен охватывать, по крайней мере (ключевые контроли ИТ): контроль доступа, управление запросами и изменениями и управление инцидентами.

Аудит отмечает, что вход в информационную систему разрешается по имени пользователя и паролям, а специалисты НКСС/ТКСС могут получить доступ только к тем модулям, с которыми работают. Данные из информационной системы хранятся на сервере в НКСС и резервные копии хранятся в камере хранения Центра резервных данных.

Аудитом установлено, что существующие контроли в ИС “Социальная защита” местами не внедрены и/или не функционируют, допустив некоторые расхождения между данными отчетов, генерируемых системой.

Хотя некоторые компоненты или функции разрабатываются специалистами НКСС, из-за большого количества изменений, которых необходимо внести, учреждение не имеет возможности для самостоятельного обслуживания и развития системы. Одновременно было установлено, что в рамках НКСС основные контроли ИТ требуют улучшения.

4.2.8.1. В рамках НКСС для ИС “Социальная защита” области, связанные с изменениями и инцидентами, не управляются эффективно, соответственно, существует риск того, что в систему могут быть внесены неавторизованные изменения, или которые не были проверены и утверждены в надлежащем порядке.

Неэффективность процесса управления изменениями в рамках ИС, определяемая отсутствием контроля над инициативами по внесению изменений и над процессом их внедрения для каждого в отдельности, может ставить под угрозу безопасность, целостность и доступность данных. Среди наиболее важных аспектов, которые вызывают тревогу, отмечаются следующие:

a) Чтобы гарантировать, что все запросы о внесении изменений были зарегистрированы, а также для того, чтобы любое внесенное изменение можно было ассоциировать с формальным запросом и, соответственно, чтобы можно было владеть контролем над всем процессом внесения изменений, обязательна централизованная регистрация всех запросов об изменении, с включением сведений, необходимых на последующих этапах (например: заявитель, дата, категория, модуль, обоснование запроса, авторизация и т.д.). Хотя в некоторых случаях запросы на изменение регистрируются, а поставщик ведет учет принятых в работу запросов, это не гарантирует ни регистрацию всех заявок, ни регистрацию необходимых сведений для проведения процесса в контролируемой манере.

b) Не был внедрен установленный и контролируемый процесс авторизации и утверждения в области управления изменениями. В результате не соблюдается принцип “4 глаз” и, соответственно, нет уверенности в том, что процесс отбора изменений к внедрению контролируемый. Хотя существует нормативная база, касающаяся внесения изменений, для ИС “Социальная защита” процесс утверждения (отклонения) и авторизации не сопровождается централизованным документированием всех случаев, что не позволяет применить контроли и мониторинг процесса.

c) По причине того, что не регистрируются все заявки на изменения, предпринятые действия по ним, статус процессов, вовлеченные стороны (автор заявки, лицо, которое авторизировало их, лицо, ответственное за безопасность, лицо, ответственное за разработку и т.д.), их продолжительность и другие критические элементы, необходимые для проведения контролируемого процесса, невозможно оценить и обосновать общий объем используемых временных ресурсов. Невозможно отслеживать изменения, чтобы можно было указать, по крайней мере, продолжительность, тип, результат, автора заявки, лица, которое авторизировало их, лица, которое проверило, лица, которое приняло, результат тестирования и др.

d) Хотя поставщик поставляет интерфейс для регистрации заявок, он предназначен для облегчения взаимодействия с бенефициаром и не включает в себя необходимые элементы и данные для обеспечения контролируемой среды со стороны НКСС. Так, хотя действия выполняются, не регистрируются детали о результатах тестирования, вовлеченные лица. Более того, внесенные изменения не управляются под аспектом внесения соответствующих изменений в документацию системы (в частности, руководства по эксплуатации, управлении; рабочие инструкции и т.д.). В итоге эти документы не изменяются каждый раз, когда в систему вносятся изменения.

e) В процессе тестирования изменений должны учитываться в первоочередном порядке аспекты безопасности. Из-за недостатков процесса документирования изменений нет убедительных доказательств относительно проведения оценки аспектов безопасности в процессе тестирования, а также последующего мониторинга этих аспектов. Например, изменения, касающиеся наличия неточных результатов, в отчетах должны сопровождаться комплексным анализом, который подтвердил бы, что были выявлены причины ошибок, а внесенные корректировки не влияют на другие данные, расчеты или отчеты. Это должно быть документировано и авторизированно надлежащим образом.

Риски

Область управления инцидентами регламентирована, внедрены некоторые элементы контроля, однако она сегментирована. Для повышения ее эффективности процесс должен быть централизованным, а нормативная база обновлена. Отсутствие комплексного централизованного процесса управления инцидентами не позволяет выявлять и устранять широкий спектр угроз и инцидентов безопасности. В результате эффективность мер безопасности (внедренных) существенно занижена.

Недостаточный контроль над процессом управления изменениями может иметь прямые негативные последствия для данных и функциональности системы, может обусловить крупные инциденты или даже недоступность системы. В некоторых случаях изменения, не проверенные должным образом, могут привести к потере или искажению данных.

Вместе с тем отсутствие контроля элементов авторизации и утверждения изменений может генерировать нежелательные или нецелесообразные изменения в информационной системе.

4.2.8.2. С момента запуска в производство (2007 год) и до настоящего времени были включены многочисленные новые функции, которые привели к существенным изменениям в базовой версии информационной системы. На данный момент архитектура приложения и базы данных, структура, конфигурация, а также другие аспекты документированы недостаточно.

НКСС не установлены требования к документированию системы и процессов ее жизненного цикла, а поставщик осуществляет деятельность по ее администрированию, обслуживанию и разработке без соответствующего документирования. Хотя руководства по эксплуатации и администрированию периодически пересматриваются, этот процесс не контролируемый, и основанный на включение всех изменений. Система не документирована на уровне архитектуры и функциональных частей, элементов, конфигураций, исходного кода, и т.д., чтобы можно было обеспечить ее управление без участия поставщика.

В итоге, НКСС полностью зависит от поставщика услуг по техническому обслуживанию, и не в состоянии управлять информационной системой самостоятельно. Хотя документирование системы является по сути независимым проектом и может повлечь значительные расходы, необходимо потребовать подробное документирование изменений, внесенных в процессе обслуживания и развития.

Риски

В связи с тем, что система не документирована достаточно, существует риск, что в дальнейшем будет невозможно продолжать деятельность с использованием системы, или обеспечить ее соответствие с будущими требованиями бизнес-процессов. В результате могут быть затронуты все бизнес-процессы, в рамках которых используется ИС “Социальная защита”.

4.2.8.3. Поставщики услуг технического обслуживания программного обеспечения ИС “Социальная защита” имеют привилегированный доступ (права администратора) как к средам разработки, так и к средам тестирования и производства. Следовательно, не может быть обеспечено разделение и сегрегация функций между средами системы.

В ходе проведения аудита было установлено, что не были определены требования со стороны НКСС к разработчику по разделении доступа и сегрегации обязанностей, как в отношении ответственных лиц в рамках НКСС, так и между поставщиками на разных этапах (среды разработки, тестирования и производства). В результате НКСС не может обеспечить безопасность процесса развития и изменения системы.

Риски

Могут быть неавторизованные изменения, или которые могут генерировать проблемы безопасности. Лица со стороны поставщика могут выполнять изменения как на уровне приложений, так и на уровне данных, и невозможно обеспечить надлежащий контроль за ними.

4.2.8.4. Отчеты, используемые субъектом, генерируются Главным управлением по внедрению информационной системы, посредством доступа к Базе данных, или путем обработки данных из существующих отчетов, или путем объединения данных из нескольких источников.

Таким образом, было установлено, что информационная система “Социальная защита” не выдает все необходимые отчеты субъекту, так что, для их составления вовлечены сотрудники ИТ, а показатели из этих отчетов не могут быть сопоставлены другими лицами с данными из системы. Более того, нет убедительных документированных доказательств того, что данные, включенные в предоставляемые субъектом отчеты, были проверены и сопоставлены для подтверждения того, что содержат (основаны на) данные, генерируемые системой.

Риски

В связи с тем, что в процесс генерирования отчетов широко вовлечен человеческий фактор и не существуют документированные контроли повторной и встречной проверки, существует высокий риск нарушения целостности и правильности данных из отчетов.

Поскольку не все отчеты генерируются автоматически системой и не исключено вмешательство человеческого фактора, не может быть доказано соответствие данных из некоторых отчетов с состоянием данных из системы на определенную дату (состояние данных).

4.2.8.5. Договоры на техническое обслуживание оборудования и информационной системы, заключенные НКСС с поставщиками услуг, включают в себя практически все компоненты системы, в том числе и тех, которые не являются критическими для функционирования системы.

Для более эффективного управления ресурсами необходимо включить в договоры на обслуживание важные элементы, поддержка которых не может быть осуществлена собственными силами. Не были получены какие-либо убедительные доказательства, подтверждающие наличие анализа или обоснования элементов, подлежащих обслуживанию аутсорсинга, а также классификации или описания уровня критицизма компонентов инфраструктуры и системы. Результаты проверок показывают, что заявки об изменении или другие запросы к поставщикам услуг не описаны достаточно субъектом, чтобы можно было оценить усилия поставщика. В итоге регистрируется только незначительная часть заявок НКСС для урегулирования некоторых аспектов.

Соответственно не все заявки регистрируются, а только те, которые принимаются в работу и, как следствие, нет уверенности в эффективности процесса обслуживания на основе договоров по обслуживанию оборудования и информационной системы, или процесса, обеспеченного Главным управлением по внедрению информационной системы.

Риски

Не могут быть оценены расходы на техническое обслуживание, в связи с чем не может быть принято решение, которое позволило бы экономить денежные средства (например, путем перехода на оплату только выполненных мер).

Не может быть обеспечена оценка усилий, времени реагирования и эффективности поставщика.

Не может быть оценено обеспечение решения всех заявок, поскольку они не регистрируются в полном объеме, в результате некоторые из них могут быть намеренно проигнорированы, либо необоснованно отложены.

Отмечается, что Счетная палата и ранее, в результате проведения аудита ИС “Социальная защита”, внедренной в рамках Национальной кассы⁸⁰, выявила недостатки в области управления сферой ИТ и направила рекомендации по улучшению ситуации. Так, хотя НКСС принимала последовательные меры, обеспечила принятие ряда нормативных актов, они не обеспечили исключение недостатков в управлении ИС на допустимом уровне, в том числе и по причине сложности системы и постоянных изменений ее компонентов.

________________________

⁸⁰ Постановление Счетной палаты № 8 от 11.02.2010 по Отчету аудита ИС “Социальная защита”, внедренной в Национальной кассе социального страхования.

V. ВНЕДРЕНИЕ СИСТЕМЫ ВНУТРЕННЕГО КОНТРОЛЯ

Оценка системы внутреннего контроля показывает, что Национальная касса, в соответствии с требованиями законодательства⁸¹, установила комплексную систему контроля для предотвращения возможных ошибок. В процессе укрепления системы, НКСС определила и описала 70 процессов деятельности. Описание операционных процессов позволило менеджменту учреждения идентифицировать и оценивать риски, прогнозировать процессы и задачи, на которые выявленные риски могут повлиять, а также определить действия, которые следует предпринять для их управления.

Аудиторская оценка системы внутреннего контроля в НКСС показывает, что хотя контрольные меры в большинстве случаев определены и описаны, они организуются и выполняются частично и не во всех операционных процессах и/или подразделениях, согласно констатациям из настоящего Отчета аудита.

Соответственно Главное управление внутреннего аудита, как компонент государственного внутреннего финансового контроля, провело в 2016 году 10 аудиторских миссий в отношении операционных действий и процессов субъекта. В результате анализа отчетов внутреннего аудита было установлено, что риски, идентифицированные субъектом при разработке процессов, были подтверждены в ходе аудита.

________________________

⁸¹ Закон о государственном внутреннем финансовом контроле № 229 от 23.09.2010.

VI. ВНЕДРЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ

И РЕКОМЕНДАЦИЙ, НАПРАВЛЕННЫХ СЧЕТНОЙ ПАЛАТОЙ

В результате трех предыдущих аудиторских миссий⁸², были направлены 16 требований и 27 рекомендаций, предельный срок реализации которых является май-июнь 2017 года. На основании результатов аудита и представленной информации, отмечается, что Национальная касса выполнила приблизительно 95%, МТСЗС – около 20% и ГНС – около 80% от направленных требований и рекомендаций. Аудит отмечает, что предельный срок реализации требований и рекомендаций не истек, в этих условиях субъекты имеют возможность приложить все усилия, чтобы выполнить их в полной мере, а их оценка будет проведена в рамках будущих миссий.

________________________

⁸² Постановления Счетной палаты № 39 от 27.10.2015 об утверждении Отчета аудита эффективности пенсионной системы в Республике Молдова; № 11 от 19.05.2016 об Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2015 год; № 12 от 19.05.2016 по Отчету аудита эффективности администрирования и мониторинга задолженности перед бюджетом государственного социального страхования.

VII. ОБЩИЙ ВЫВОД

На доходы бюджета государственного социального страхования в 2016 году отрицательно повлияло необеспечение в полном объеме учета плательщиков взносов в БГСС и их обязательств, а также несвоевременное перечисление соответствующей суммы плательщиками взносов обязательного государственного социального страхования, что привело к формированию просроченной задолженности (358,8 млн. леев). Меры, применяемые НКСС в целях отслеживания и мониторинга процесса декларирования плательщиками взносов, не обеспечили надлежащее представление отчетности и, соответственно, накопление полных данных о взносах, которые должны быть взысканы в бюджет.

Процесс планирования БГСС по программам проводился с некоторыми резервами, в отсутствие единой последовательности и соответствия, что будет создавать риски на этапе их отчетности. Ненадлежащее установление целей, задач и показателей эффективности в рамках подпрограмм, определяет их лишь информационный характер, который не позволяет оценивать эффективность использования бюджетных средств и внедрять четкую систему распределения бюджетных ресурсов в зависимости от полученных результатов.

По части расходов бюджета государственного социального страхования отмечается, что социальные выплаты (социальное пособие, пособие на холодный период года и пособие по безработице) были предоставлены регламентированно, с некоторыми отклонениями, обусловленными несовершенством законодательной базы, отсутствием письменных процедур, отсутствием сотрудничества между вовлеченными учреждениями.

Управление процессом закупки путевок на восстановление здоровья путем санаторного лечения и реабилитации для застрахованных лиц было дефектным, что обусловило несоответствующее проведение процедур государственных закупок, с контрактацией некоторых не соответствующих требованиям оферт стоимостью 8,5 млн. леев, неэффективное использование, с признаками мошенничества в некоторых случаях, государственных финансов, что повлекло переплаты в сумме 1,9 млн. леев.

Аудит выявил недостатки в процессах планирования средств на инвестиции и капитальный ремонт, мониторинга договоров, а также ведения учета соответствующих объектов. Предоставление годовой премии и надбавки за коллективные достижения сопровождалось, в некоторых случаях, неадекватным документированием, что повлияло на правильность расчета и отчетности расходов по данному разделу в незначительных суммах.

Информационная система “Социальная защита”, управляемая НКСС, являясь единственной системой на национальном уровне, комплексной и специфической, требует повышения безопасности с помощью надежных процедур контроля со стороны НКСС, в том числе при внесении изменений и управлении инцидентами со стороны поставщиков услуг по поддержке и обслуживанию оборудования и информационной системы.

VIII. РЕКОМЕНДАЦИИ АУДИТА

Рекомендации Национальной кассе социального страхования

1. Обеспечить завершение процесса пересмотра в ИC “Социальная защита” данных по плательщикам взносов в БГСС, в целях обеспечения полноты учета плательщиков на национальном уровне (п.4.1.1).

2. Предоставить, при необходимости, возможность обучения специалистов, участвующих в регистрации и ведении учета плательщиков взносов в БГСС, генерировании соответствующих отчетов из ИС “Социальная защита”, для эффективного выполнения ими своих обязанностей (п.4.1.1);

3. Повысить степень реализации прав, предусмотренных Кодексом о правонарушениях, по установлению фактов правонарушения за непредставление в установленный срок деклараций, неперечисление, несвоевременное перечисление или неполное перечисление взносов (п.4.1.2 и п.4.1.3).

4. Пересмотреть процесс по разработке БГСС, путем включения мероприятий, касающихся разработки подпрограмм, и обеспечить учет финансовой и нефинансовой информации по соответствующим подпрограммам БГСС (п.4.2.1);

5. Проанализировать и определить предусмотренные законодательством виды пособий из БГСС, путем четкого установления их соотношения с соответствующими видами деятельности по подпрограммам и обеспечения их постоянной актуализации (п.4.2.1);

6. Пересмотреть и переоценить деятельность членов рабочей группы по закупкам через призму исполнения соответствующих обязанностей и полномочий, с принятием мер наказания (п.4.2.5);

7. Обеспечивать соответствие процедур и принципов государственных закупок, путем приобретения качественных услуг, на основании законодательных норм (п.4.2.5);

8. Обеспечить надлежащую и конкретную контрактацию закупленных услуг, которые отражали бы объем и качество санаторно-курортных услуг (п.4.2.5);

9. Обеспечивать оказание бенефициарам услуг в соответствии с объемом и качеством закупленных услуг, с конкретным указанием в санаторно-курортной карточке услуг и условий, которые должны быть предоставлены (п.4.2.5).

10. Установить внутренние процедуры по организации учета по объектам и видам работ, в целях мониторинга исполнения договоров, обеспечивающие актуализированный учет уровня исполнения договоров, а также накопленных расходов по объектам (п.4.2.6);

11. Создать механизмы для сопоставления информации с данными из бухгалтерского учета, которые должны обеспечивать постоянное обновление сведений об исполненных и фактических расходах, а также о потребностях в финансовых средствах, в целях их надлежащего планирования (п.4.2.6);

12. Принять эффективные меры в целях минимизации риска ненадлежащего предоставления годовых премий (п.4.2.7);

13. Внедрить централизованный/контролируемый и автоматизированный процесс управления инцидентами и изменениями, с тем, чтобы можно было выделять, по крайней мере: заявки на изменения, инциденты, запросы технической поддержки и обслуживания, для гарантирования того, что любое изменение, установленное в производственной среде, авторизовано, утверждено и протестировано, а также документировано в надлежащем порядке (п.4.2.8.1)

14. Постепенно снижать зависимость от внешних поставщиков по управлению ИС “Социальная защита”, в том числе путем обучения сотрудников (п.4.2.8.2).

15. Утвердить и применять требования постоянного обновления технической документации, связанной с Информационной системой, с назначением лица, ответственного за мониторинг данного процесса (п.4.2.8.2).

16. Разработать и утвердить ряд внутренних нормативных актов по установлению требований безопасности в отношении поставщиков для того, чтобы обеспечивалось, по крайней мере:

- четкое разделение ролей между средами разработки, тестирования и производства (п.4.2.8.3);

- сегрегация обязанностей, чтобы одни и те же лица не могли владеть правами администратора для нескольких из сред разработки, тестирования и производства (п.4.2.8.3).

17. Доработать окончательно комплект основных отчетов, необходимых субъекту, и разработать соответствующий шаблон потребностей, с их включением в пакет отчетов, генерируемых автоматически, без возможности изменения их содержания и с сохранением состояния данных на момент отчетности (п.4.2.8.4).

18. Внедрить комплексный процесс регистрации всех заявок НКСС на обслуживание оборудования и информационной системы, с включением сведений о заявителе, времени решения, предпринятых действиях и т.д., чтобы можно было обеспечить количественную и верную оценку фактических расходов на процесс обслуживания (п.4.2.8.5).

Рекомендации Национальному агентству занятости населения

19. Отражать в отчете, представленном Национальной кассе социального страхования, суммы, не востребованные их бенефициарами и оставшиеся на переходящих банковских счетах бенефициаров в финансовых учреждениях (п.4.2.6);

20. Составлять, совместно с территориальными агентствами занятости населения, акты сверки по суммам, не востребованным бенефициарами (п.4.2.6).

Приложение № 1

Методология и сфера подхода к аудиту

Аудиторская группа Счетной палаты руководствовалась положениями:

- ISSAI 100 “Основополагающие принципы аудита публичного сектора”;

- ISSAI 400 “Основополагающие принципы аудита соответствия”.

Сфера аудита. Исходя из существенности операций с точки зрения их значения – для раздела доходов, и, в контексте, для части расходов, имеющихся ресурсов, аспектов, проаудированных ранее СПРМ, результатов тестирования на этапе планирования 4 операционных процессов⁸³, областей с вероятностью возникновения рисков и профессиональных суждений, были подвергнуты аудиту следующие аспекты:

1. Регистрация и накопление доходов от взносов обязательного государственного социального страхования;

- регистрация и учет плательщиков взносов в БГСС и их обязательств;

- декларирование и уплата взносов обязательного государственного социального страхования.

2. Разработка и исполнение расходов БГСС по программам:

- правильность установления и выплаты некоторых социальных выплат, предоставляемых из БГСС (пособие по безработице и выплаты социального страхования безработным);

- соответствие приобретения путевок на восстановление здоровья путем санаторного лечения и реабилитации для застрахованных лиц, через призму обеспечения принципов эффективности;

- расходы на содержание НКСС (инвестиции и капитальный ремонт, годовая премия и надбавки за коллективные достижения);

3. Тестирование функциональности системы ИТ и полноты/достоверности выданных данных/информации о показателях, характерных БГСС;

4. Внедрение рекомендаций, направленных предыдущим аудитом СПРМ.

Также было проаудировано соответствие назначения и выплаты ряда социальных пособий (социальное пособие и пособие на холодный период года), через призму их финансирования из государственного бюджета и достижения целей.

Источники критериев аудита (нормативно-законодательная база), применяемые для аудирования соответствующих аспектов, были:

- Закон о бюджете государственного социального страхования на 2016 год № 156 с 1.07.2016;

- Закон о государственной системе социального страхования № 489-XIV от 8.07.1999;

- Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014;

- Кодекс Республики Молдова о правонарушениях, утвержденный Законом № 218-XVI от 24.10.2008;

- Постановление Правительства № 418 от 3.05.2000 “О создании Государственного регистра индивидуального учета в государственной системе социального страхования”;

- Закон о занятости населения и социальной защите лиц, находящихся в поиске работы № 102-XV от 13.03.2003;

- Закон о Фонде занятости населения Республики Молдова № 714-XV от 6.12.2001;

- Постановление Правительства № 862 от 14.07.2003 “Об утверждении порядков доступа к мерам занятости населения”;

- Закон о пособии по временной нетрудоспособности и других пособиях социального страхования № 289-XV от 22.07.2004;

- Закон о социальном пособии № 133-XVI от 13.06.2008;

- Постановление Правительства № 1167 от 16.10.2008 “Об утверждении Положения о порядке установления и выплаты социального пособия”;

- Закон о социальной помощи № 547-XV от 25.12.2003;

- Постановление Правительства № 545 от 12.08.2015 “О выплате социальных выплат”;

- Постановление Правительства № 802 от 28.10.2011 “О создании Социальной инспекции” и др.

Подход аудита. Для получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих выводы и достоверность констатаций, изложенных в Отчете аудита, аудиторская группа использовала как процедуры по существу, так и оценку ключевых контролей. Тестирование внутреннего контроля было проведено путем наблюдения и ассистирования специалистов в ходе проведения операционных процессов, посредством интервьюирования и анкетирования персонала. При подходе по существу были использованы следующие приемы и методы: изучение действующей правовой базы, в том числе внутренних нормативных актов и организационных документов, которые имеют непосредственное отношение к аудируемым аспектам; анализ и сопоставление первичных документов, информаций, релевантных отчетов, в том числе из информационной системы, управляемой субъектом; посещение на местах некоторых территориальных подразделений.

В целях выполнения задачи аудита с элементами эффективности, аудит оценил эффективность механизмов и процедур, применяемых организацией в соответствующих процессах, в частности, при закупке путевок на восстановление здоровья путем санаторного лечения и реабилитации для застрахованных лиц.

__________________________________

⁸³ Регистрация плательщиков взносов в БГСС, прием/обработка Деклараций о начислении и использовании взносов обязательного государственного социального страхования; осуществление контроля за правильностью назначения и выплаты пособий по временной нетрудоспособности; составление бюджета по программам.

Приложение № 2

Таблица № 4.1.2. Информация о подаче плательщиками

взносов Деклараций по Форме БГСС

Источник: Расчеты, проведенные аудиторской группой на

основании информации, представленной НКСС.

Приложение № 3

Таблица № 4.1.3. Информация о взносах обязательного государственного

социального страхования, начисленных/перечисленных на протяжении 2016 года,

и меры административного наказания, применяемые НКСС в случае их

неперечисления или неполного перечисления

Источник: Сводный отчет о начислении, использовании и перечислении взносов

государственного социального страхования, по ТКСС, извлеченный

аудитором из ИС “Социальная защита”.

Приложение № 4

Таблица № 4.1.3. Информация о задолженности, в том числе обязательствах,

взятых на специальный учет, и о просроченной задолженности плательщиков

взносов в БГСС, по состоянию на 31.12.2016

Источник: Сводный отчет о начислении, использовании и перечислении взносов государственного социального страхования, по ТКСС, извлеченный аудитором из ИС “Социальная защита”.

* сумма, которую плательщик должен был уплатить в бюджет, но не уплатил ее в срок.

Приложение № 5

Таблица № 4.1.3: Информация о просроченной задолженности

плательщиков взносов перед бюджетом государственного

социального страхования, структурированной по уровням

Источник: Данные, рассчитанные аудитором на основании информации,

представленной НКСС, о задолженности плательщиков взносов в БГСС.

Приложение № 6

Закупка НКСС санаторных путевок на 2016 год

НКСС в 2016 году провела две процедуры открытых торгов по критерию “наиболее низкая цена” и критерию “наиболее выгодная с экономической точки зрения оферта”. В результате, субъект приобрел 12099 путевок на санаторное лечение на общую сумму 68,0 млн. леев, ситуация отражена в Таблице № 1.

Таблица № 1

Путевки на санаторное лечение для застрахованных лиц,

закупленных НКСС на 2016 год

Источник: Документация по торгам, проведенных НКСС в 2016 году,

в целях закупки санаторных путевок на 2016 год.

Примечание: Средняя стоимость одной путевки, закупленной на открытых торгах от 15.04.2016, увеличилась по сравнению со стоимостью на открытых торгах от 11.01.2016, на 315,00 леев.

В результате аудирования документов, касающихся закупки путевок/услуг санаторного лечения, были выявлены случаи контрактации оферт, не соответствующих требованиям, а именно.

На открытых торгах от 15.04.2016⁸⁴ в целях оценки оферт и присуждения договоров, с применением критерия “наиболее выгодная с экономической точки зрения оферта”, НКСС ввела в документацию по торгам раздел, который включает в себя способ, неутвержденный регламентировано, рассмотрения и оценки качественных показателей санаторно-курортных учреждений, применяя формулу, с присвоением баллов, как это представлено в следующей таблице.

__________________________

⁸⁴Документация по открытым торгам № 16/00253 от 15.04.2016 для закупки услуг санаторного лечения на II-IV кварталы 2016 года, IPO 32.4.

Таблица № 2

Источник: Документы открытых торгов № 16/00253 от 15.04.2016 для

закупки услуг санаторного лечения на II-IV кварталы 2016 года.

Аудит оценил/проанализировал количество баллов, присвоенных рабочей группой для Лотов 2 и 14, на которые претендовали 3 экономических операторов-нерезидентов. Ситуация присвоенных баллов для Лота 2 представлена в таблице ниже.

Таблица № 3

Источник: Документация по торгам для закупки санаторных

путевок для страхователей и для ветеранов.

Согласно данным из таблицы, офертант 1 получил наименьшее количество баллов (81,65 балла), в том числе по “основному заболеванию” - только 3,33 баллов из 10 возможных; по “персоналу врачей” - только 1,66 балла из 5 возможных, и по “процедуры реабилитации” - 2,66 балла из 8 возможных. Также, низкий балл получил и офертант 2 (87,64 баллов).

Аналогичная ситуация сложилась и по оценке Лота 14, где офертант 1 получил 81,67 балла, а офертант 2 - 87,88 баллов. От указанных офертантов были законтрактованы 401 путевка стоимостью 2,8 млн. леев.

При оценке других 2 лотов для закупки 299 путевок (Лот 11 - 169 путевок и Лот 23 - 130 путевок) участвовали 2 конкурента: один резидент, оферта соответствует требованиям, а другой - нерезидент, оферта не соответствует требованиям (подана на русском и украинском языках) и услуги предоставляются в меньшем объеме качества. Ситуация по Лоту 11, где были закуплены 69 путевок на санаторное лечение для страхователей, представлена в следующей таблице.

Таблица № 4

Источник: Оферты, поданные для участия в открытых

торгах от 15.04.2016 и протокол оценки оферт.

Согласно данным из таблицы, цена без НДС офертанта-нерезидента была на 20 леев ниже и, соответственно, он выиграл, а договор был заключен по цене с учетом НДС, которая на 1000 леев больше. Стоимость закупки составила 1034,3 тыс. леев, а в случае закупке у национального экономического оператора, оферта которого соответствует требованиям, стоимость составила бы 865,3 тыс. леев, или на 162,5 тыс. леев меньше.

Ситуация была аналогичной и по Лоту 23, где были приобретены 130 путевок на санаторное лечение для ветеранов, она представлена в следующей таблице.

Таблица № 5

Источник: Оферты, поданные для участия в открытых торгах от

15.04.2016 для закупки путевок на санаторное лечение для застрахованных лиц.

Согласно данным из таблицы, цена без НДС офертанта-нерезидента была ниже на 25 леев и, соответственно, ему был присужден договор, который был заключен по цене с НДС - на 1250 леев больше. Стоимость закупки составила 994,5 тыс. леев, а в случае закупки у национального экономического оператора, оферта которого соответствует требованиям, стоимость составила бы 832,0 тыс. леев, или на 162,5 тыс. леев меньше.

Таким образом, 299 путевок были закуплены на общую стоимость 2028,8 тыс. леев, а должны были быть закуплены на общую стоимость 1697,3 тыс. леев. Переплаты с признаками мошенничества составили 331,5 тыс. леев (0,3 млн. леев).

При оценке, офертант-нерезидент получил за предложенную цену 45 баллов - максимальный балл. Вместе с тем, закупленные услуги включают в себя 4 ежедневные процедуры⁸⁵ , предоставляемые бенефициару, что меньше по сравнению с 5 процедурами ежедневно⁸⁶ , предлагаемые экономическим оператором-резидентом, который был отклонен.

Аудит рассчитал дополнительные расходы, понесенные субъектом, исходя из стоимости одной путевки офертантов, которые должны были быть законтрактованы, и из стоимости закупленных путевок, результаты приведены в таблице ниже.

__________________________

⁸⁵П.4.2 d) Договора от 30.05.2016.

⁸⁶П.4.2 d) Договора от 30.05.2016.

Таблица № 6

Источник: Протоколы оценки/переоценки оферт, поданных

в рамках открытых торгов от 15.04.2016.

Согласно данным из таблицы, стоимость 4906 путевок, закупленных с применением способа определения качества услуг путем присвоения баллов, который не имеет правовых и доказательных оснований, составила 28,7 млн. леев. По мнению аудита, соответствующие путевки должны были быть закуплены на общую стоимость 27,4 млн. леев, что подтверждает переплату с признаками мошенничества на сумму 1,3 млн. леев.

Аудиторская проверка Лотов 3, 4, 15 и 16 “для лечения заболеваний пищеварительной и эндокринной системы” (в рамках открытых торгов от 11.01.2016) показала, что они содержат аналогичные требования⁸⁷, которые, будучи представлены по-разному, позволили рабочей группе отклонить некоторые квалифицированные оферты для некоторых лотов, и принять их для других лотов с аналогичными требованиями, ситуация представлена в таблице ниже.

_________________________

⁸⁷использование природной минеральной воды; теренкур в условиях горного, лесного воздуха; ванные с минеральной водой; бассейн и ванные с минеральной водой из источника; возможность лечения сопутствующих заболеваний опорно-двигательного аппарата/сердечно-сосудистой системы; возможность организации лечебной гимнастики в бассейне.

Таблица № 7

Источник: Документация по торгам, оферты, поданные в рамках открытых торгов

от 11.01.2016, протоколы оценки оферт, договора на приобретение санаторных

путевок для застрахованных лиц и для ветеранов.

Таким образом, как это представлено в таблице, указанные 5 квалифицированных офертантов были приняты/отклонены, в следующем порядке:

- Офертант1 не был принят для Лотов 3 и 15 из-за отсутствия процедуры “теренкур в условиях горного, лесного воздуха”;

- Офертант 2 не был принят для Лотов 3 и 15, из-за отсутствия “возможности лечения сопутствующих заболеваний опорно-двигательного аппарата”, а для Лотов 4 и 16 (с теми же требованиями) был принят и законтрактован;

- Офертант 4 не был принят для Лотов 3, 4 и 15 как несоответствующий из-за отсутствия процедуры “теренкур в условиях горного, лесного воздуха”, а для Лота 16 (с теми же требованиями) считается соответствующим;

- Офертант 5 не был принят для Лота 3 из-за отсутствия “процедур в солевых камерах”, такое требование не было заявлено.

Закупающий орган не привел обоснования об обязательности процедур “теренкур в условиях горного, лесного воздуха” или “возможность лечения сопутствующих заболеваний опорно-двигательного аппарата” для лечения заболеваний пищеварительной и эндокринной системы.

Аудит рассчитал стоимость договоров для 450 путевок по ценам необоснованно отклоненных офертантов (для Лотов 3, 4 и 15), результаты приведены в таблице ниже.

Таблица № 8

Источник: Оферты, поданные на аукционе, протоколы оценки оферт, договоры

на закупку санаторных путевок для застрахованных лиц и для ветеранов.

Согласно данным из таблицы, указанные 450 путевок были законтрактованы на общую стоимость 2,4 млн.леев, но должны были быть законтрактованы на общую стоимость 2,1 млн. леев, что обусловило переплаты и признаки мошенничества в сумме 0,3 млн.леев.

Приложение № 7

Таблица № 4.2.2: Информация о расходах за 2016 год на техническое

обслуживание и развитие ИС “Социальная защита” и других информационных

компонентов, согласно экономической классификации (тыс. леев)

Источник: Информация, представленная Национальной кассой социального страхования.

Приложение № 2

к Постановлению Счетной палаты

№ 18 от 18 мая 2017 года

ОТЧЕТ

финансового аудита по

Отчету Правительства об исполнении бюджета

государственного социального страхования за 2016 год

I. ЗАКЛЮЧЕНИЕ АУДИТА И ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ЕГО СОСТАВЛЕНИЯ

1.1. Условное мнение по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования

Счетная палата провела аудит Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2016 год, составленного и представленного Национальной кассой социального страхования (далее – Национальная касса или НКСС). Он охватывает отчеты об исполнении бюджета государственного социального страхования, а также финансовые отчеты (Бухгалтерский баланс, Отчет о движении денежных средств, Отчет о финансовых результатах, Отчет о движении собственного капитала). Учитывая аспекты, описанные в параграфе 1.2. “Основание для составления условного мнения”, в результате получения доказательств аудит делает вывод, что при отражении в отчетности информаций по некоторым операциям и ситуациям были выявлены неточности. В этой связи аудит составил условное мнение по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования.

1.2 Основание для составления условного мнения

Аудит был проведен в соответствии с применяемыми положениями в данной области. Аудиторы были независимы перед аудируемыми учреждениями в соответствии с этичными требованиями, релевантными для финансового аудита, ответственности были исполнены, согласно положениям.

В контексте аудита по оценке Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования, поднятые аспекты, находящиеся в основе составления условного мнения, связаны с утвержденной базой по составлению отчетности.

Составление отчетов об исполнении бюджета государственного социального страхования было осуществлено в соответствии с положениями утвержденной базы по составлению отчетности. Вместе с тем, ее неисчерпывающие требования не позволили оценить правильность отражения НКСС исполненных показателей. Также, при составлении финансовых отчетов не была обеспечена полнота представленной информации в контексте принципа бухгалтерского учета методом начисления¹ по разделу долгов. В этих условиях аудиторы составили условное мнение по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования, так как применяемые учетные политики частично соответствуют применяемой общей базе по составлению финансовой отчетности и определяют некоторые резервы по разделу отражения исполненных расходов, а также задолженностей перед бенефициарами пособий. В этом контексте, представленные ситуации не позволяют пользователям отчетов понять влияние операций и событий в процессе принятия решений.

___________________________

¹ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (далее - Закон о бухгалтерском учете).

II. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

2.1. В НКСС отражение по группам счетов доходов от взносов было осуществлено на основании собственного Плана бухгалтерских счетов, который отличается от разработанного и утвержденного Министерством финансов для бюджетной системы.

Доходы бюджета государственного социального страхования (далее – БГСС) формируются из взносов социального страхования, трансфертов из государственного бюджета и других предусмотренных законом² доходов.

Как предусматривает действующее законодательство³, поступления БГСС осуществляются кассовым методом через казначейскую систему, а их учет обеспечивается Министерством финансов (далее – МФ) посредством казначейских счетов, основанных на Бюджетной классификации и Плане счетов бухгалтерского учета. Поступившие на казначейские счета суммы ежедневно, за некоторыми исключениями, перечисляются МФ на счета НКСС⁴ с заполнением и передачей Национальной кассе Реестра доходов⁵ .

В НКСС учет поступлений БГСС производился на основании собственного Плана бухгалтерских счетов⁶, с использованием информационной системы, специфичной области деятельности⁷. Для обеспечения соответствия отнесения взносов и обязательств на соответствующие группы счетов, а также полноты отраженных сумм аудит сравнил данные о начисленных и поступивших доходах БГСС с данными из бухгалтерских регистров и Главной книги. Результаты показывают, что применяемые НКСС счета не соотнесены с экономической классификацией и не отражают экономическое содержание операций, таким образом, не воспроизводят точно порядок формирования доходов.

Например, на счете 121.04 “Счет распределения взносов экономических агентов”в течение года централизованно записываются суммы взносов государственного социального страхования, перечисленные 5 категориями плательщиков и застрахованных лиц (2121,2 млн. леев), а именно:

- индивидуальные взносы обязательного государственного социального страхования (работодатели для работающих лиц) (2033,6 млн. леев);

- взносы обязательного государственного социального страхования, перечисленные физическими лицами, осуществляющими деятельность за собственный счет (46,5 млн. леев);

- индивидуальные взносы государственного социального страхования, перечисленные физическими лицами, которые заключили индивидуальные контракты (6,1 млн. леев);

- взносы обязательного государственного социального страхования, перечисленные владельцами предпринимательского патента (34,8 млн. леев);

- взносы обязательного государственного социального страхования, перечисленные физическими лицами, являющимися собственниками сельскохозяйственных земель (0,2 млн. леев).

Соответственно, на счете 122.03 “Счет распределения по штрафным санкциям за задержку платежей” (33,0 млн. леев) в отчетном периоде были совокупно отражены штрафные санкции за несвоевременную оплату работодателем просроченных взносов работодателя (24,0 млн. леев), а также индивидуальных взносов (9,0 млн. леев).

Для учета кратковременной дебиторской задолженности, связанной со взносами обязательного государственного социального страхования, применяемые субъектом подсчета не соответствуют категориям плательщиков и застрахованных лиц, предусмотренным в Законе о бюджете государственного социального страхования⁸ .

Так, хотя МФ утвердило Новый план бухгалтерских счетов в бюджетной системе с целью установления единого механизма бухгалтерского учета и финансовой отчетности для бюджетных органов/учреждений, эти положения не были распространены и на учет БГСС, и не была произведена их корреляция.

Далее аудит сравнил данные из Реестров доходов БГСС (Формы FI 006), генерируемых МФ, и из мемориальных ордеров с данными, отраженными в Отчетах об исполнении БГСС согласно экономической классификации (Форма FE-009), составленных НКСС. Результаты показывают, что сумма исполненных и отраженных МФ доходов отличается от суммы, ежемесячно отражаемой в отчетности НКСС по коду 121100 “Взносы обязательного государственного социального страхования, перечисленные работодателями” (на 27,9 тыс. леев - 5628,2 тыс. леев).

Согласно объяснениям субъекта, по соответствующему коду размер доходов является различным, так как НКСС отразила в отчетности ожидаемую сумму пособий за временную нетрудоспособность, которая должна быть оплачена работодателем на рабочем месте за счет взносов государственного социального страхования, а не реально выплаченную сумму. Эта ситуация была объяснена тем, что в соответствии с положениями МФ⁹ срок ежемесячного представления Отчета об исполнении БГСС, согласно экономической классификации, установлен до 15 числа месяца, следуемого за отчетным, в ситуации, когда плательщики обязаны представить до 25 числа Декларации по Форме BASS, которая предоставляет информацию относительно пособий за временную нетрудоспособность¹⁰ .

Аудит отмечает, что согласно требованиям МФ¹¹, в Отчетах об исполнении БГСС по показателю “исполнено” должны бытьотражены операции по счетам доходов и расходов НКСС, в том числе платежи, осуществленные на рабочем месте. Отражение в отчетности пособий за временную нетрудоспособность в ожидаемом размере противоречит нормам и особенностям бухгалтерского учета, которые предусматривают, что бухгалтерский учет исполнения бюджетов, компонентов национального публичного бюджета (далее – НПБ), осуществляется кассовым методом. Все вышеуказанное свидетельствует о том, что НКСС не обеспечивает точное отражение в отчетности операций/сделок, связанных с доходами, поступившими от плательщиков взносов в БГСС. Эта ситуация не повлияла на годовое отражение в отчетности доходов БГСС, они были отражены соответствующим образом.

В данном контексте, аудит сравнил начисленные и оплаченные в 2016 году суммы взносов обязательного государственного социального страхования с соответствующими остатками, отраженными в бухгалтерских регистрах, балансе остатков и в финансовых отчетах. Результаты аудиторской деятельности свидетельствуют, что суммы взносов обязательного государственного социального страхования, отраженные в бухгалтерских регистрах, Главной книге и в финансовых отчетах, совпадают.

НКСС отразила доходы соответствующим образом в бухгалтерском учете, а также в Годовых отчетах об исполнении БГСС. Используемые счета не соотнесены с экономической классификацией и не отражают экономическое содержание операций, так как они отчетливо не предоставляют источники формирования доходов, исходя из вида плательщиков. Вместе с тем, по причине некорреляции сроков представления некоторых отчетов не было обеспечено точное отражение в месячной отчетности операций, характеризующих доходы БГСС.

_____________________________

² Ст.11 Закона о государственной системе социального страхования № 489-XIVот 08.07.1999.

³ Ст.63 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014 (далее - Закон о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности).

⁴ Приказ министра финансов № 216 от 28.12.2015 “Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Методологических норм организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений” (далее – Приказ МФ № 216 от 28.12.2015).

⁵ Приказ министра финансов № 215 от 28.12.2015 “Об утверждении Методологических норм кассового исполнения бюджетов, составляющих национальный публичный бюджет, через систему органов казначейства Министерства финансов (далее - Приказ МФ № 215от 28.12.2015); Реестр доходов государственного бюджета/бюджета государственного социального страхования/фондов обязательного медицинского страхования/местных бюджетов(Форма FI-006).

⁶ План счетов, приложенный к Инструкции по бухгалтерскому учету в НКСС, согласованной с Министерством финансов письмом № 02/4-17 от 26.10.2001.

⁷ Ст.63Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014.

⁸ Закон о бюджете государственного социального страхования на 2016 год № 156 от 01.07.2016 (далее –Закон о БГСС на 2016 год).

⁹ Письма Министерства финансов № 24/4-4-21 от 15.02.2016 и № 24/4-4-56 от 15.04.2016.

¹⁰ Приложение № 3 “Категории плательщиков, тарифы и сроки декларирования и платы взносов обязательного государственного социального страхования” к Закону о БГСС на2016 год.

¹¹ Приказ министра финансов № 156 от 01.11.2013 “Об утверждении форм Отчетов об исполнении бюджета государственного социального страхования и порядка их составления” (далее – Приказ МФ № 156 от 01.11.2013).

2.2. НКСС отразила в отчетности расходы согласно подпрограммам, соответствующим запланированным видам деятельности, были установлены неопределенные ситуации относительно правильности отражения исполненных расходов.

Составление отчетности по подпрограммам БГСС осуществлялось на основании процесса мониторинга результативности программ. Отчеты о достигнутой результативности по программам/подпрограммам, согласно положениям, составляются по полугодиям и за год и представляются одновременно с финансовыми отчетами в установленные для их представления сроки. Форма этого отчета (Форма FD-053) была первоначально утверждена Методологическими указаниями, которые устанавливают разработку и утверждение бюджета, впоследствии, начиная с 20.01.2017, была включена и в Приказ МФ № 216 от 28.12.2015.

При составлении отчетов о результативности по подпрограммам, одновременно с заполнением общей информации, цель должна быть указана как в запланированном объеме, так и в реализованном за отчетный бюджетный год. Фактически, при составлении отчетности по подпрограммам БГСС была включена лишь запланированная цель. Необходимо отметить, что по установленным в рамках подпрограмм БГСС целям не указаны сроки и они не являются измеряемыми, соответственно, не предоставляют возможность осуществлять мониторинг прогресса. Более подробные констатации содержатся в Отчете аудита соответствия, в сочетании с аудитом эффективности (подраздел 4.2.1).

На оценку результативности подпрограмм влияет нынешняя структура подпрограмм БГСС по мотиву неотражения реального влияния политик. Так, полученная в процессе мониторинга информация не может быть использована в процессе анализа и принятия решений на различных уровнях администрирования с целью улучшения результативности государственных политик.

В рамках проверки аудита отражения расходов по подпрограммам установлено, что они были отнесены в соответствии с подпрограммами, с некоторыми замечаниями. Общие расходы БГСС на 2016 год были включены в Программу 90 “Социальная защита”. Эта программа включает подпрограммы, администрируемые НКСС, которые предусматривают виды деятельности, финансируемые как из общих средств БГСС, так и за счет трансфертов из государственного бюджета. В рамках этой Программы НКСС определила 10 подпрограмм, которые распределены в соответствии с функциональной классификацией и идентифицированы релевантные им виды деятельности.

В ходе анализа и оценки, проведенных аудитом, установлено, что НКСС отнесла некоторые расходы по подпрограммам, которые не являются специфичными для функциональной подгруппы. Так, в некоторые подпрограммы были включены виды деятельности, которые охватывают широкий спектр пособий путем кумулятивного отнесения расходов без распределения по категориям бенефициаров. План счетов НКСС предусматривает счета по видам выплат, установленных законодательством, однако не был проведен анализ и распределение по видам деятельности и подпрограммам. Оценка аудитом структуры Плана счетов НКСС свидетельствует, что он не обеспечивает единообразие отражения в бухгалтерском учете расходов по социальным выплатам, так как по некоторым видам они предусматривают по одному отдельному счету для каждого вида бенефициаров, в то время как другие - лишь обобщенно. Этот факт обуславливает непоследовательность при отражении расходов по подпрограммам, в некоторых случаях они включаются в отчетность по категории бенефициара, а в других случаях отражаются в соответствии с функциями и задачами.

Необходимо отметить, что НКСС отразила расходы, учитывая планирование их по подпрограммам, будучи отнесенными на виды деятельности в соответствии с наибольшим удельным весом видов бенефициаров. Более подробно порядок отнесения видов деятельности и, соответственно, расходов по подпрограммам изложен в Отчете аудита соответствия, в сочетании с аудитом эффективности(подраздел 4.2.1).

Отражение в отчетности расходов, согласно их удельному весу в подпрограмме, определяет влияние на ситуацию в подпрограмме в целом путем повышения и, соответственно, занижения расходов по каждой подпрограмме. Таким образом, по мнению аудита, считаем целесообразным отражать их соответствующим образом для возможной оценки реального влияния политик на каждую область.

Порядок организации бухгалтерского учета расходов по социальным выплатам обуславливает трудности при проверке правильности отражения показателей по исполненным расходам и, соответственно, составления отчетов о результативности по подпрограммам БГСС по причине отсутствия установленных процедур касательно порядка обобщения информации.

Так, аналитический учет бенефициаров и выплаченных социальных пособий ведется в информационной системе “Социальная защита” (далее - ИС), в то время как в бухгалтерии ведется лишь синтетический учет. Система бухгалтерского учета не имеет прямой связи с ИС “Социальная защита”. Ответственные за пособия управления составляют ежемесячные отчеты на основании данных, представленных поставщиками услуг (почтовыми отделениями и банковскими учреждениями),по начислению и выплате по каждому виду пособий и представляют их в бухгалтерию.

Необходимо отметить, что эти отчеты распределены по видам поставщиков услуг (почтовые отделения и банковские учреждения), будучи сгруппированными в отчете по множеству видов пособий (с указанием бухгалтерского счета, к которому относятся).

Управление, ответственное за бухгалтерский учет, на основании отчетов, генерируемых из ИС по видам платежей, составляет соответствующие мемориальные ордера (в Excel). Впоследствии, эти данные вручную вводятся в систему бухгалтерского учета и генерируется Баланс остатков, а также составляется Главная книга. Остатки и обороты из Главной книги используются при составлении отчетов.

Исходя из того, что в отчетах о результативности расходы структурированы по видам деятельности, должно существовать соотношение между ними и видами выплаченных пособий и, вместе с тем, с бухгалтерскими счетами, на которых ведется учет. Некоторые виды деятельности включают в себя множество видов пособий или множество категорий бенефициаров, пособие разделено на множество счетов, а при составлении отчетности должно быть кумулятивно отражено со всех соответствующих счетов.

Необходимо отметить, что НКСС не имеет подробного описания относительно видов платежей, которые должны быть отражены по виду деятельности, и корреляции с соответствующими счетами. Тем более, что для некоторых видов пособий привлечены и дополнительные счета, то есть не только по их начислению и выплате, а и по расчету переплат, возвратов и прочих корректировок. Таким образом, для проверки движения с целью определения “выполненного” показателя, по определенным бухгалтерским счетам необходимо обобщить ряд мемориальных ордеров.

Например, для определения показателей, связанных с исполнением расходов по пенсии по достижению возраста, необходимо аккумулировать суммы, отраженные в мемориальных ордерах по начислению и выплате пенсий посредством банковских учреждений, почтовых отделений и учитывать возвраты, обработанные поставщиками услуг, а также выявленные переплаты. Вместе с тем, из этих сумм могут быть произведены и другие виды удержаний (исполнительные листы). Таким образом, Главная книга не служит в качестве базы при проверке исполненных расходов.

Процедуры по определению исполненных расходов точно не установлены в рамках бухгалтерского учета НКСС, и они отличаются от одного вида выплат к другому и, соответственно, точно не установлено в Учетной политике, какие бухгалтерские счета были использованы при составлении отчетности, в частности, в случаях, когда по одному виду деятельности должно быть аккумулировано множество счетов.

Основной целью Плана счетов является облегчить составление финансовых отчетов и занести в учет достаточные данные, чтобы позволить пользователям отчетов понять ситуацию и деятельность НКСС. В этом контексте, Инструкция по бухгалтерскому учету НКСС не была актуализирована со всеми вновь открытыми счетами по выплате социальных пособий в своем Плане счетов для определения правильности отнесения расходов по счетам. Необходимость ее актуализации следует и из различий некоторых выплат, с названием счетов и, соответственно, с видами деятельности. Вместе с тем, учитывая изменение метода отчетности, составление по видам деятельности, нынешняя структуризация счетов приводит к дополнительной деятельности по определению показателей, которые должны быть отражены в отчетности.

Таким образом, в НКСС не организован учет пособий и связь их с видами деятельности, а также с репрезентативными бухгалтерскими счетами. Этот факт обуславливает неопределенности при отражении расходов по социальным выплатам, было трудно проверить связь с видами деятельности, к которым относятся, исходя из того, что бухгалтерская система НКСС автоматически не генерирует их соответствующим образом.

2.3. Необходимы улучшения в части организации бухгалтерского учета и совершенствования базы по составлению отчетности.

При отражении в отчетности исполнения бюджета государственного социального страхования, НКСС столкнулась с препятствиями вследствие необеспечения Министерством финансов базой по составлению отчетности. Аудит установил, что в течение 2016 года создалась ситуация неопределенности относительно формата и порядка составления отчетности об исполнении БГСС. Так, одновременно с введением в действие с 1 января 2016 года Бюджетной классификации¹², формы отчетов об исполнении БГСС, утвержденные ранее МФ¹³, не были актуальными и не соответствовали показателям из годового Закона о БГСС. МФ Приказом № 215 от 28.12.2015¹⁴, одновременно с утверждением Методологических норм кассового исполнения бюджетов, составляющих национальный публичный бюджет, через систему органов казначейства Министерства финансов утвердило и Отчет об исполнении бюджета в соответствии с экономической классификацией(Форму FE-009),разработанный на основании новой бюджетной классификации. Соответственно, МФ 15.02.2016 сообщило Национальной кассе о необходимости составления ежемесячной отчетности об исполнении БГСС по этой форме. Вместе с тем, Приказом № 222 от 31.12.2015 МФ внесло изменения в Приказ № 156 от 01.11.2013, а именно, относительно замены некоторых форм отчетности и порядка их составления, не учитывая наложение ежемесячных отчетов (Формы FE-009 “Отчет об исполнении бюджета в соответствии с экономической классификацией” и Формы № 1 НКСС “Оперативный отчет об исполнении БГСС”), несмотря на то, что существующий порядок составления отчетности БГСС не был в формате, сравнимом с форматом утвержденного бюджета.

Необходимо отметить, что требования к формату Отчетов, относящиеся к исполнению БГСС и их составляющих, которые должны быть представлены НКСС в МФ и Правительство, утвержденные Приказом МФ № 156 от 01.11.2013, действовали до 24.03.2017.

Вместе с тем, согласно Закону о БГСС на 2016 год (введен в действие с 26.07.2016), показатели БГСС были утверждены в объединенной форме (например: по расходной части социальные выплаты без дифференциации по источникам финансирования), а некоторые показатели были изменены по сравнению с предыдущим годом (например: трансферты из государственного бюджета в БГСС). Соответственно, положения о формах отчетности (Приказы № 156 от 01.11.2013 и № 215 от 28.12.2015) не содержат четких указаний для БГСС относительно состава и формата Отчета об исполнении бюджета в соответствии с экономической классификацией.

В течение 2016 года НКСС поднимала проблему относительно неопределенности форм отчетности путем направления множества писем в адрес МФ, запрашивая создание смешанной рабочей группы, сформированной из специалистов министерства и НКСС, с целью разработки форматов отчетности об исполнении БГСС.

Приказом № 38¹⁵ МФ утвердило формуляры Отчетов об исполнении БГСС и Методологические нормы о порядке их составления лишь 17.02.2017. Этот приказ вступил в действие с даты опубликования в Официальном мониторе, то есть с 24.03.2017, в этой связи был аннулирован предыдущий приказ (№ 156 от 01.11.2013). Необходимо отметить, что срок представления отчетности НКСС, утвержденный МФ, был предусмотрен 17.02.2017, будучи продлен до 24.02.2017.В данном контексте аудит отмечает, что МФ вынудил НКСС отчитываться об исполнении БГСС за 2016 год согласно некоторым формулярам, которые не были введены в действие.

В контексте оценки Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования установлено, что законодательная база¹⁶ указывает на информацию, которая должна содержаться в годовых отчетах об исполнении бюджетов, однако точно не предусматривает ее содержание, а также отчеты, являющиеся их компонентами.

Так, исходя из Отчета, направленного НКСС для аудитирования, аудит рассмотрел включенные составляющие отчеты и использованные при его составлении, которые были как об исполнении БГСС, так и финансовые. В рамках анализа установлено, что отчеты об исполнении были составлены с неточностями, связанными с недостатками регулирующей базы, а формат финансовых отчетов не был предусмотрен.

Методологические нормы, утвержденные Приказом министра финансов № 38 от 17.02.2017, исчерпывающе не регламентируют метод отражения показателей БГСС по разделу исполнено, выплачено и фактически. По некоторым видам пособий НКСС отражает ту же сумму по показателям“исполнено” и “выплачено”, а по другим учитывает их реальный размер. Этот факт обусловлен различным порядком отражения их в отчетности НКСС в зависимости от вида пособия, несмотря на то, что внутренние нормы не предусматривают четко формы расчета и перечень бухгалтерских документов, составленных для каждого вида пособия, а также их оборот. Так, по пенсиям, выплаченным из БГСС, НКСС отражает идентично показатели “выплачено” и “фактически”, а по некоторым пособиям социальной помощи (выплаченным из государственного бюджета) расходы по графам “исполнено”, “выплачено” и “фактически” отражает в том же размере. Все вышеуказанное не позволило оценить аудитом правильность отражения НКСС исполненных показателей в отчетах об исполнении БГСС.

Эта ситуация была отмечена Счетной палатой и в рамках предыдущего аудита¹⁷, Министерству финансов было направлено требование принять, совместно с Национальной кассой социального страхования, меры с целью приведения в соответствие нормативных положений, касающихся методов представления отчетности об исполнении БГСС.

В этом контексте отмечается, что хотя были утверждены новые формуляры Отчетов об исполнении БГСС и Методологические нормы о порядке их составления, с аннулированием Приказа № 156 от 01.11.2013, в действующих Методологических нормах не была решена проблема их исчерпывающего регулирования.

Этим же приказом МФ¹⁸ был утвержден и перечень финансовых отчетов, которые должны быть представлены НКСС (Бухгалтерский баланс, Отчет о движении денежных средств, Отчет о финансовых результатах, Отчет о движении собственного капитала) без установления формата и порядка их заполнения. Необходимо отметить, что Приказ № 156 от 01.11.2013 предусматривал не только перечень этих отчетов, но и их форму. Таким образом, финансовая отчетность для2016 года была составлена на основании не утвержденных регламентировано форм, не была обеспечена совместимость с форматом консолидированного отчета о национальном публичном бюджете.

В этом контексте отмечается, что составление финансовой отчетности НКСС осуществляется в соответствии с собственным Планом счетов, который не коррелирован с общим планом, будучи структурирован в различном формате. Инструкция по бухгалтерскому учету в НКСС была согласована с Министерством финансов. Так, бухгалтерский учет исполнения бюджета государственного социального страхования ведется Национальной кассой социального страхования в соответствии с утвержденными Министерством финансов нормами¹⁹, которые не содержат порядок транспонирования счетов НКСС к действующему Плану счетов и которые не совпадают как по разделу названий, так и по содержанию. Также, не были разработаны и описаны внутренние процедуры относительно процесса обобщения информации, представляемой Министерству финансов в соответствии с действующей бюджетной классификацией.

Вместе с тем, при составлении финансовых отчетов НКСС не обеспечила полноту представленной информации. В Главной книге и в Бухгалтерском балансе остатки задолженности соответствуют данным из отчетов, представленных поставщиками услуг, однако они не соответствуют аналитическому учету из ИС. Инструкция по бухгалтерскому учету в НКСС предусматривает, что задолженности отражаются в периоде, в котором они были начислены, а не выплачены. НКСС различно отражает начисление и выплату по видам пособий, а остатки по задолженности, связанные с бенефициарами пособий, из Бухгалтерского баланса не отражают достоверно ситуацию на дату составления отчетности.

Данная ситуация была обусловлена тем, что НКСС не ведет синтетический учет остатка задолженности перед бенефициаром по социальным выплатам, они начисляются заново в каждом месяце, остаток закрывался на конец месяца.

НКСС аргументировала это тем, что на конец отчетных периодов, как установлено в положениях касательно отношений с ГП “Poșta Moldovei”, оно обязано возвратить неиспользованный остаток на счет НКСС, что приводит к занижению задолженности, а бухгалтерский учет НКСС не обеспечивает аналитический учет бенефициаров и соответствующих задолженностей, а лишь суммарно по каждой категории выплаты. Одновременно с возвратом средств на счет НКСС сторнируется задолженность, несмотря на то, что все операции по отмене используются лишь в случае корректировки ошибок. Вместе с тем аудит отмечает, что НКСС не владеет аналитическим бухгалтерским учетом ни по одной категории бенефициаров, однако по некоторым пособиям сохраняется остаток задолженности благодаря тому, что обязательство возвратить остаток по некоторым пособиям истекает в конце 3 и, соответственно, 6 месяцев. Таким образом, остаток задолженности, отраженный в Бухгалтерском балансе, является частичным, что влияет и на отражение фактических расходов. Этот факт приводит к несоблюдению принципа бухгалтерского учета методом начисления²⁰ при отражении начисления расходов по социальным выплатам.

На учет БГСС не были распространены положения по установлению единого механизма бухгалтерского учета и финансовой отчетности. Отсутствие единых положений по структуризации и учету бюджетов усложняет процесс составления отчетности БГСС и влияет на правильность составления отчетов.

Вместе с тем, применение Плана счетов, отличного от общего применяемого Плана и не унифицированного, в ситуации, когда БГСС является компонентом НПБ, может создать трудности при обобщении информации и отчетности НПБ, в том числе при введении данных в ИСФМ (информационную систему финансового менеджмента).

____________________________

¹² Приказ министра финансов № 208 от 24.12.2015 “Обюджетной классификации”.

¹³ Приказ министра финансов № 156 от 01.11.2013.

¹⁴ Приказ министра финансов № 215 от 28.12.2015.

¹⁵ Приказ министра финансов № 38 от 17.02.2017 “Об утверждении формуляров Отчетов об исполнении бюджета государственного социального страхования и Методологические нормы о порядке их составления” (далее – Приказ МФ № 38 от 17.02.2017).

¹⁶ Ст.73 (4) Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности.

¹⁷ Постановление Счетной палаты № 11 от 19.05.2016 “ОбОтчете аудита по Отчету Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2015 год”.

¹⁸ Приказ министра финансов № 38 от 17.02.2017

¹⁹ Ст.26 Закона о бухгалтерском учете.

²⁰ Закон о бухгалтерском учете.

III. ОТВЕТСТВЕННОСТИ СТОРОН

Ответственность Национальной кассы социального страхования состояла в:

- администрировании бюджета государственного социального страхования и внедрении программ в соответствии с принятыми задачами и показателями результативности;

- обеспечении управления средствами бюджета государственного социального страхования и администрирования публичного имущества, находящегося в управлении, в соответствии с принципами надлежащего правления;

- осуществлении мониторинга и анализа исполнения бюджета государственного социального страхования, с составлением и представлением Министерству финансов и Министерству труда, социальной защиты и семьи ежемесячных, квартальных и годовых отчетов об исполнении бюджета в объеме и сроки, установленные Министерством финансов, в том числе относительно результативности в рамках программ и обеспечением их публикации;

- составлении и представлении финансовых отчетов на основании Закона о бухгалтерском учете и в соответствии со сроками и требованиями, установленными Министерством финансов;

- составлении годового отчета об исполнении бюджета государственного социального страхования, согласовании его с Министерством труда, социальной защиты и семьи, Министерством финансов и представлении в установленные сроки Правительству для рассмотрения и утверждения, а также обеспечения его публикации.

Ответственность Министерства труда, социальной защиты и семьи заключается в осуществлении мониторинга и анализа исполнения бюджета государственного социального страхования, а также результативности в рамках программ.

Ответственность Министерства финансов состояла в:

- разработке и утверждении на основании Закона о бухгалтерском учете и в соответствии с Планом бухгалтерских счетов методологии по бухгалтерскому учету в бюджетной системе, в том числе по бухгалтерскому учету исполнения бюджета государственного социального страхования;

- разработке и утверждении методологии, необходимой для внедрения законодательно-нормативной базы в области публичных финансов, а также в оказании методологической помощи в бюджетном процессе центральным и местным публичным органам.

Ответственность аудиторской группы заключалась в оценке того, что Отчет Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования был разработан в соответствии с утвержденной базой по составлению отчетности путем применения процедур аудита, способствующих получению достаточных и адекватных аудиторских доказательств, с целью предоставления разумной базы для составления заключения. Отраженные показатели могут повлиять на принятие решений пользователей, взятых на основании этих отчетов, поэтому была оценена применимость базы по составлению отчетности в аспекте комплексности и полноты.

При проведении аудита был использованы профессиональные навыки и профессиональный скептицизм касательно:

- применения и осуществления процедур аудита, как ответа на выявленные риски, для получения достаточных и адекватных аудиторских доказательств с целью предоставления базы для аудиторского заключения;

- оценки базы по составлению отчетности, в том числе порядка представления операций и событий, и измерения, в котором она обеспечивает всестороннее и полное предоставление информаций;

- информирования ответственных за управление лиц касательно запланированной сферы и сроках проведения аудита, а также об основных констатациях, выводах и рекомендациях аудита, в том числе о любых существенных недостатках внутреннего контроля, выявленных в ходе аудита²¹ .

___________________________

²¹ ISSAI 1260 “Информирование руководящих ответственных лиц субъекта об аспектах аудита”, утвержденный Постановлением Счетной палаты № 7 от 10.03.2014.

IV. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ АУДИРУЕМОЙ ОБЛАСТИ

Роль Национальной кассы²² заключается в управлении бюджетом государственного социального страхования и внедрении программ в соответствии с принятыми задачами и показателями результативности. Согласно Уставу²³, НКСС администрирует и управляет государственной системой социального страхования Республики Молдова и составляет годовой отчет об исполнении бюджета государственного социального страхования, согласовывает с Министерством труда, социальной защиты и семьи, Министерством финансов и представляет его в установленные сроки Правительству для рассмотрения и утверждения.

Законодательная база²⁴ предусматривает, что бухгалтерский учет в бюджетной системе организуется на основании Закона о бухгалтерском учете и в соответствии с Планом бухгалтерских счетов и методологией, разработанной и утвержденной Министерством финансов. Вместе с тем, учет поступлений и выплат бюджету государственного социального страхования обеспечивается на основании собственного Плана бухгалтерских счетов с использованием информационных систем, специфичных для областей деятельности.

Так, бухгалтерский учет исполнения бюджета государственного социального страхования ведется Национальной кассой социального страхования согласно нормам, утвержденным²⁵ Министерством финансов. НКСС имеет собственный План бухгалтерских счетов, а Инструкция по бухгалтерскому учету в НКСС была согласована с Министерством финансов письмом № 02/4-17 от 26.10.2001.НКСС составляет и ежемесячно²⁶ публикует отчеты об исполнении администрируемого ею бюджета. Порядок составления и представления отчетов об исполнении бюджетов- компонентов национального публичного бюджета установлен Министерством финансов. Также, Национальная касса представляет финансовые отчеты²⁷ на основании Закона о бухгалтерском учете и в соответствии со сроками и требованиями, установленными Министерством финансов.

По завершению бюджетного года НКСС составляет и представляет Правительству²⁸ Годовой отчет об исполнении бюджета государственного социального страхования в формате, сравнимом с форматом утвержденных бюджетов.

_____________________________

²² Ст.22 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности.

²³ Постановление Правительства № 937 от13.11.2014 “Об утверждении Устава Национальной кассы социального страхования”.

²⁴ Ст.71 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности.

²⁵ Ст.26 Закона о бухгалтерском учете.

²⁶ Ст.72Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности

²⁷ Ст.74Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности.

²⁸ Ст.73Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности.

V. СФЕРА И ПОДХОД АУДИТА

Счетная палата на основании мандата, предусмотренного ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 05.12.2008, а также в соответствии с Программами аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 и, соответственно,на 2017 годы²⁹ провела аудит Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования за 2016 год.

Цель аудиторской миссии состояла в оценке составления Отчета Правительства об исполнении бюджета государственного социального страхования в соответствии с утвержденной базой по составлению финансовой отчетности³⁰, в аспекте правильного отражения доходов и расходов.

Сфера и задачи аудита. Счетная палата изложила свое мнение относительно формирования, использования и отчетности средств бюджета государственного социального страхования сквозь призму применения Национальной кассой социального страхования (НКСС) Бюджетной классификации, Плана бухгалтерских счетов и Методологических норм организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений.

Так, аудиторские доказательства были получены в рамках Национальной кассы социального страхования.

Цели аудита были установлены в результате применения аналитических процедур и изучения аудируемой области и состоят в:

- получении подтверждения того, что НКСС отразила соответствующим образом и полностью доходы от взносов обязательного государственного социального страхования;

- получении подтверждения того, что НКСС отчиталась надлежащим образом об исполненных расходах в соответствии с подпрограммами.

Аудиторская миссия была запланирована и реализована в соответствии со Стандартами аудита, применяемыми Счетной палатой³¹, и передовыми практиками в области финансового аудита.

Аудиторские доказательства, поддерживающие констатации, выводы и рекомендации касательно подтверждения того, что информации из отчетов являются полными и точными, были получены путем проверки первичных документов, карточек бухгалтерских счетов, бухгалтерских регистров, сопоставления с базами данных, в том числе путем наблюдения, рассмотрения, сравнения, перерасчета и интервьюирования и др. в зависимости от областей, отобранных для аудитирования.

_____________________________

²⁹ Постановление Счетной палаты № 46 от14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палатына 2016 год”; Постановление Счетной палаты № 47 от 05.12.2016 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2017 год”.

³⁰ Закон о бухгалтерском учете.

³¹ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

VI. РЕКОМЕНДАЦИИ АУДИТА

В рамках аудита было проверено выполнение полномочий НКСС по администрированию БГСС. Учитывая выявленные резервы, рекомендуется:

Национальной кассе социального страхования:

обеспечить связь/корреляцию видов деятельности в рамках подпрограмм БГСС с бухгалтерскими счетами НКСС путем проведения анализа и структуризации существующих выплат, учитывая их назначение и вид бенефициара.

Вместе с тем, исходя из констатаций аудита относительно резервов и недостатков из области бухгалтерского учета, и отчетности, должны быть направлены рекомендации по пересмотру и корректировке нормативной базы, которая связана с компетенцией других субъектов (Министерства финансов, Министерства труда, социальной защиты и семьи). В этом контексте требования будут направлены в Постановлении Счетной палаты по утверждению Отчета аудита.