Hotărâre nr.18 din 18.05.2017 cu privire la Rapoartele auditului de conformitate combinat cu auditul performanţei şi auditului financiar asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2016

CURTEA DE CONTURI

H O T Ă R Â R E

cu privire la Rapoartele auditului de conformitate combinat

cu auditul performanţei şi auditului financiar asupra

Raportului Guvernului privind executarea bugetului

asigurărilor sociale de stat pe anul 2016

nr. 18  din  18.05.2017

 (în vigoare 23.06.2017) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 201-213 art. 9 din 23.06.2017

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa viceministrului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei dna Viorica Dumbrăveanu, preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări Sociale dna Laura Grecu, şefului Serviciului Fiscal de Stat dl Serghei Puşcuţa, directorului Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă dna Raisa Dogaru; directorului Direcţiei Generale Asistenţă Socială a Consiliului Municipal Chişinău dna Ludmila Crăciun, şefului Direcţiei metodologie din cadrul Trezoreriei de Stat a Ministerului Finanţelor dna Svetlana Plăcintă, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Rapoartele auditului de conformitate combinat cu auditul performanţei şi auditului financiar asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2016.

___________________________________

^1. Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (în continuare – Legea nr.261-XVI din 05.12.2008).

Misiunile de audit au fost realizate în temeiul art.28 şi art.31 din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, în conformitate cu Programul activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016 şi în concordanţă cu Standardele Internaţionale de Audit², având drept scop:

- evaluarea conformităţii şi eficienţei unor procese şi tranzacţii aferente veniturilor şi cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale de stat;

- evaluarea corectitudinii întocmirii Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat, cu exprimarea opiniei de audit.

___________________________________

^2. Hotărârea Curţii de Conturi nr.46 din 14.12.2015 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016”; Hotărârea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”.

Probele de audit au fost colectate la Casa Naţională de Asigurări Sociale (în continuare – Casa Naţională, sau CNAS) prin analiza şi contrapunerea datelor din Sistemul informaţional “Protecţia Socială”, inclusiv din evidenţa contabilă a CNAS, cu informaţiile solicitate şi primite de la terţe părţi. De asemenea, au fost efectuate verificări la unele Direcţii de asistenţă socială şi la Agenţia pentru Ocuparea Forţei de Muncă a municipiului Chişinău.

Examinând rezultatele auditului şi audiind Rapoartele prezentate, precum şi motivaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Bugetul asigurărilor sociale de stat (în continuare - BASS) este administrat de Casa Naţională, care este responsabilă de administrarea bugetului şi implementarea programelor, în conformitate cu obiectivele şi indicatorii de performanţă asumaţi. Totodată, entitatea vizată este responsabilă de întocmirea şi prezentarea către Guvern a Raportului anual privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat³, cu asigurarea respectării cadrului general de raportare financiară, precum şi de gestionarea mijloacelor BASS şi administrarea patrimoniului public aflat în gestiune, în conformitate cu principiile bunei guvernări.

___________________________________

^3. Art.73 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014.

Constatările expuse în Raportul auditului de conformitate combinat cu auditul performanţei asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2016 relevă că veniturile BASS au fost influenţate de activităţile cu rezerve ale entităţilor implicate. Astfel,

- înregistrarea plătitorilor de contribuţii la BASS, nu în toate cazurile, s-a efectuat în termenele legale, iar entităţile implicate nu au efectuat sistematic reconcilierea datelor, ceea ce nu asigură evidenţa completă a plătitorilor la nivel naţional;

- măsurile de disciplinare a plătitorilor care nu s-au înregistrat la BASS au fost insuficiente, astfel încât 24 de subdiviziuni teritoriale ale CNAS (60,0%) nu au constatat contravenţii pentru asemenea neconformităţi;

- datele sistemului informaţional aferente numărului de plătitori înregistraţi şi statutului acestora nu corespund celor prezentate de CNAS pentru 24 de puncte teritoriale (58,5%), ceea ce nu oferă o bază exactă pentru evaluarea veniturilor;

- excluderea din evidenţă a unor plătitori la BASS şi a obligaţiunilor acestora s-a efectuat, în unele cazuri, fără temei sau fără indicarea, ori cu indicarea eronată în sistemul informaţional a datelor reale, ceea ce a determinat raportarea neveridică a indicatorilor;

- atribuirea unor statute plătitorilor în lipsa reglementărilor şi justificărilor din partea entităţilor abilitate a dus la radierea neconformă a acestora din Registrul plătitorilor de contribuţii;

- prezentarea de către plătitori a dărilor de seamă aferente BASS la un nivel scăzut (55,7%) şi neaplicarea măsurilor contravenţionale de sancţionare a acestora limitează procesul monitorizării asupra contribuţiilor ce urmează a fi încasate la buget;

- netransferarea de către plătitori a contribuţiilor în mărimea cuvenită şi în termenele stabilite a determinat formarea restanţelor la BASS (358,8 mil.lei), iar în 3 cazuri - în sume semnificative (de peste 10,0 mil.lei).

Cheltuielile BASS au fost planificate pentru anul 2016 pe programe şi subprograme cu unele rezerve, determinate de asistenţa şi ghidarea insuficientă din partea autorităţilor centrale implicate şi responsabile (Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei şi Ministerul Finanţelor). Astfel, nu a fost stabilită modalitatea efectuării unei analize, pentru asigurarea corespunderii subprogramelor cu priorităţile politicii în domeniu. Respectiv, la stabilirea structurii subprogramelor nu a fost asigurat cadrul logic al programului, adică legătura directă dintre elemente. Setul indicatorilor de performanţă, nu a fost prioritizat corespunzător scopurilor şi obiectivelor şi nu va oferi posibilitatea evaluării performanţelor privind implementarea politicilor în domeniu. De asemenea, pentru sectorul social nu a fost creată o bază de date cu informaţii financiare şi nefinanciare aferente programelor/subprogramelor, prin ce nu se asigură continuitatea acestui proces şi consecvenţa stabilirii obiectivelor. Structura actuală a subprogramelor BASS va influenţa rezultatele evaluării performanţelor prin nereflectarea impactului real al politicilor, oferind date aferente doar achitării drepturilor acordate.

Acordarea şi verificarea conformităţii acordării ajutorului social şi ajutorului pentru perioada rece a anului se realizează prin intermediul mai multor autorităţi (Direcţiile de asistenţă socială, Casa Naţională, Î.S. “Posta Moldovei”, Inspecţia Socială), care nu conlucrează eficient, ceea ce a determinat stabilirea prestaţiilor în cuantum majorat, nerecuperarea plăţilor achitate neconform şi neasigurarea evidenţei sumelor care urmează a fi recuperate. Astfel, Direcţiile de asistenţă socială au acordat ajutoare sociale fără a dispune de informaţii privind toate drepturile solicitanţilor care generează venituri, precum şi de asigurarea că datele oferite de solicitanţi sunt veridice. Din sumele achitate neconform, Inspecţia Socială a înaintat spre restituire suma de 1,4 mil.lei. Real Direcţiile de asistenţă socială au recuperat de la beneficiari doar 0,2 mil.lei, dat fiind faptul că activităţile şi responsabilităţile prevăzute entităţilor nominalizate nu sunt însoţite de mecanisme legale de recuperare a mijloacelor achitate neconform. Totodată, se denotă lipsa la Casa Naţională a informaţiei privind sumele care urmează a fi recuperate, situaţie determinată de neprevederea modului de conlucrare între CNAS şi Inspecţia Socială.

Plăţile neridicate privind prestaţiile sociale acordate şomerilor de către Agenţiile Ocuparea Forţei de Muncă, aflate la conturile bancare tranzitorii, au fost raportate ca utilizate integral, fapt ce influenţează asupra corectitudinii reflectării indicatorilor în rapoartele privind executarea BASS.

Investiţiile şi reparaţiile capitale realizate nu au avut la bază o planificare pe deplin justificată, fiind relevate carenţe în procesul de analiză a propunerilor şi al determinării necesităţilor reale. Acest fapt denotă că subdiviziunea responsabilă nu deţine informaţii actualizate şi reale privind necesarul pe fiecare obiectiv în parte, precum şi nivelul de executare a contractelor, adică nu se asigură o monitorizare suficientă a executării investiţiilor şi reparaţiilor capitale pe obiecte.

Totodată, atestarea de către audit a contractării de lucrări suplimentare, dar indispensabile, care nu au fost prevăzute în proiectele de investiţii capitale, relevă activitatea nesatisfăcătoare a unor operatori în procesul de construcţie, prin elaborarea unor proiecte cu rezerve şi deficienţe. Acest fapt a generat cheltuieli suplimentare suportate de beneficiar privind proiectarea adăugătoare a lucrărilor, precum şi contractarea pentru îndeplinirea ulterioară a lor.

Managementul procesului de achiziţionare a biletelor de recuperare a sănătăţii prin tratament sanatorial şi reabilitare pentru persoane asigurate a fost defectuos, ceea ce a determinat desfăşurarea necorespunzătoare a procedurilor de achiziţionare, cu contractarea unor oferte neconforme în valoare de 8,5 mil.lei, iar în unele cazuri, cu utilizarea ineficientă, cu efectuarea supraplăţilor de mijloace publice, precum şi cu indici de fraudă în sumă de 1,9 mil.lei.

Gestionarea de către CNAS a sistemului informaţional complex şi specific, unic la nivel naţional, care conţine informaţii privind plătitorii de contribuţii la BASS, persoanele asigurate, dar şi beneficiarii de prestaţii sociale, necesită îmbunătăţiri. Verificările de audit la acest capitol au relevat:

- deficienţe în gestionarea procesului de efectuare a modificărilor şi de soluţionare a incidentelor;

- documentarea insuficientă a modificărilor în structura şi configurarea sistemului;

- lipsa divizării şi segregării funcţiilor între mediile sistemului (dezvoltare, testare şi producţie) şi persoanele care operează cu sistemul informaţional (furnizorii de servicii de mentenanţă şi personalul CNAS);

- implicarea în procesul de generare a unor rapoarte a specialiştilor din domeniul tehnologiilor informaţionale şi lipsa controalelor documentate de verificare repetată şi de contrapunere.

Cele enumerate pot compromite securitatea şi integritatea datelor şi informaţiilor din sistemul informaţional al entităţii. Astfel, pentru diminuarea riscurilor aferente, acestuia urmează a-i fi sporită securitatea, prin proceduri de control sigure din partea CNAS, inclusiv în procesul de operare a modificărilor şi de gestionare a incidentelor de către furnizorii serviciilor de mentenanţă şi de deservire a echipamentului şi a sistemului informaţional etc.

Misiunea de audit financiar asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat a cuprins evaluarea corespunderii rapoartelor privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi a rapoartelor financiare⁴ cu cerinţele cadrului de raportare. Rezultatele misiunii atestă că întocmirea rapoartelor privind executarea BASS s-a realizat în conformitate cu reglementările unui cadru de raportare care a fost aprobat cu întârziere pentru CNAS. Totodată, prevederile neexhaustive ale acestuia nu au permis aprecierea corectitudinii reflectării de către CNAS a indicatorilor executaţi în rapoartele privind executarea BASS. Situaţia privind reglementarea neexhaustivă în Normele metodologice în vigoare a particularităţilor de raportare a executării BASS a fost atestată de Curtea de Conturi şi în cadrul auditului precedent⁵, fiind înaintată Ministerului Finanţelor cerinţa de a întreprinde, în comun cu Casa Naţională de Asigurări Sociale, măsuri în vederea aducerii în concordanţă a prevederilor normative referitoare la metodele de raportare a executării BASS. În acest context, se menţionează că noul cadru de raportare a fost aprobat fără a se ţine cont de această cerinţă, fapt ce necesită reiterarea şi precizarea acesteia în Hotărârea actuală. De asemenea, la întocmirea rapoartelor financiare, CNAS nu a asigurat completitudinea informaţiilor prezentate, în contextul principiului contabilităţii de angajamente⁶, la capitolul datorii, iar formatul acestor rapoarte nu a fost aprobat în modul corespunzător. În aceste condiţii, auditul îşi exprimă opinia cu rezerve asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat.

___________________________________

^4. Bilanţul contabil, Raportul privind fluxul mijloacelor băneşti, Raportul privind rezultatele financiare, Raportul privind fluxul de capital propriu.

^5. Hotărârea Curţii de Conturi nr.11 din 19.05.2016 cu privire la Raportul auditului Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2015.

^6. Legea contabilităţii nr.113-XVI din 27.04.2007.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Rapoartele auditului de conformitate combinat cu auditul performanţei şi auditului financiar asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2016, conform Anexei nr.1 şi Anexei nr.2.

2. Prezenta Hotărâre şi Rapoartele de audit se remit:

2.1. Casei Naţionale de Asigurări Sociale şi se cere:

2.1.1. să implementeze recomandările din Rapoartele de audit;

2.1.2. să revizuiască şi să ajusteze cadrul normativ intern privind procesul de evidenţă şi raportare a BASS (Planul de conturi şi Instrucţiunea privind evidenţa contabilă), în contextul cadrului legal-normativ nou, şi să asigure coordonarea acestuia cu Ministerul Finanţelor, întru asigurarea consolidării conforme şi exacte a bugetului public naţional;

2.2. Consiliului de Administraţie al Casei Naţionale de Asigurări Sociale, pentru documentare cu privire la rezultatele auditului, şi se cere monitorizarea executării cerinţelor şi implementării recomandărilor înaintate;

2.3. Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, pentru examinare conform competenţelor, şi se cere:

2.3.1. să ajusteze cadrul regulator prin prevederea exhaustivă a bazei de calcul a venitului global la acordarea ajutorului social, la capitolul venituri obţinute din toate tipurile de pensii şi prestaţii sociale lunare, ţinând cont de constatările Curţii de Conturi privind neluarea în calcul a prestaţiilor calculate, dar neridicate, şi asigurarea colaborării între Casa Naţională şi organele de asistenţă socială în aspectul vizualizării în SIA “Asistenţa socială” a informaţiei privind drepturile la prestaţii calculate, dar neridicate;

2.3.2. să analizeze erorile generate de SIA “Asistenţa socială” şi să întreprindă măsurile necesare în vederea determinării cauzelor şi neadmiterii acestora pe viitor;

2.3.3. să asigure stabilirea, în cadrul regulator, a responsabililor şi a mecanismului de restituire a plăţilor achitate neîntemeiat beneficiarilor de ajutor social şi de ajutor pentru perioada rece a anului, precum şi reflectarea de către CNAS a mijloacelor care urmează a fi restituite;

2.3.4. să examineze cadrul legal în vigoare în aspectul actualităţii şi necesităţii de formare a Fondului de şomaj şi să propună modificări de rigoare ale acestuia;

2.3.5. să revizuiască, în comun cu Casa Naţională de Asigurări Sociale, structura subprogramelor (scopul, obiectivele, indicatorii de performanţă), în contextul cadrului logic al acestora, întru asigurarea corespunderii cu priorităţile politicilor sectoriale şi, respectiv, a performanţei implementării acestora;

2.4. Ministerului Finanţelor, pentru examinare conform competenţelor, şi se cere:

2.4.1. să analizeze şi să revadă, în comun cu Casa Naţională de Asigurări Sociale, structura subprogramelor BASS (program/subprogram şi activităţi), ţinând cont de specificul prestaţiilor acordate prin intermediul CNAS, în scopul facilitării determinării performanţei atinse, comparativ cu asumările şi resursele utilizate, şi reflectării impactului politicilor;

2.4.2. să prevadă expres conţinutul Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat, care urmează a fi întocmit de Casa Naţională de Asigurări Sociale, în aspectul rapoartelor componente;

2.4.3. să prevadă exhaustiv modul de reflectare a indicatorilor: executat, achitat şi efectiv, în Rapoartele privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat, în contextul specificului CNAS, ţinând cont de ajustările necesare (supraplăţi, restituiri etc.), şi, totodată, asigurarea reflectării acestora conform principiilor contabilităţii;

2.4.4. să prevadă formatul şi modul de întocmire a rapoartelor financiare de către CNAS, întru asigurarea consolidării conforme şi exacte a bugetului public naţional;

2.4.5. să ajusteze cadrul normativ, la capitolul veniturile BASS, pentru a asigura raportarea reală/conformă a indicatorilor, ţinând cont de termenele de prezentare lunară a Raportului privind executarea BASS, conform clasificaţiei economice (Formularul nr.3 CNAS) şi Declaraţiei privind calcularea şi utilizarea contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii;

2.5. Guvernului Republicii Moldova, pentru examinare conform competenţelor, precum şi pentru identificarea măsurilor de responsabilizare a operatorilor implicaţi în procesul aferent lucrărilor privind investiţiile şi reparaţiile capitale (proiectare, expertizare a proiectelor, geodezie etc.), în aspectul activităţii nesatisfăcătoare;

2.6. Comisiilor parlamentare permanente economie, buget şi finanţe şi protecţie socială, sănătate şi familie, pentru informare;

2.7. Procuraturii Generale, cu anexarea materialelor aferente situaţiilor constatate de audit, pentru examinare după competenţă şi calificare, sub aspectul legii penale, a acţiunilor/inacţiunilor persoanelor responsabile şi/sau implicate în procedurile de achiziţionare a biletelor de recuperare a sănătăţii prin tratament sanatorial, care au generat utilizarea ineficientă, cu supraplăţi şi indici de fraudă în sumă de 1,9 mil.lei.

3. Despre executarea cerinţelor din subpunctele 2.1 - 2.4 ale prezentei Hotărâri, inclusiv privind implementarea recomandărilor auditului, se va informa Curtea de Conturi în termen de 5 luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.

4. Prezenta Hotărâre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008.

Anexa nr.1

la Hotărârea Curţii de Conturi

nr.18 din 18 mai 2017

RAPORTUL

auditului de conformitate combinat cu auditul performanţei

asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului

asigurărilor sociale de stat pe anul 2016

I. SINTEZA

Auditul de conformitate combinat cu auditul performanţei asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2016 presupune verificarea tranzacţiilor semnificative sub aspect valoric - la capitolul venituri, şi prin context - la partea de cheltuieli, după cum urmează:

- înregistrarea şi evidenţa plătitorilor de contribuţii la BASS şi a obligaţiunilor acestora, ţinându-se cont de atribuţiile entităţilor implicate;

- elaborarea BASS pe programe, inclusiv stabilirea indicatorilor de rezultat;

- executarea unor cheltuieli pentru acordarea prestaţiilor sociale;

- achiziţionarea biletelor de recuperare a sănătăţii prin tratament sanatorial şi reabilitare pentru persoane asigurate, aplicând principiile de performanţă ce ţin de eficienţa şi economicitatea cheltuielilor efectuate în aceste scopuri;

- planificarea şi realizarea cheltuielilor de întreţinere a CNAS (investiţii şi reparaţii capitale, acordarea premiului anual şi sporului pentru performanţa colectivă).

Dat fiind faptul că Casa Naţională gestionează unica bază de date privind plătitorii de contribuţii la BASS, persoanele asigurate, dar şi beneficiarii de prestaţii sociale, auditul a testat funcţionalitatea sistemului informaţional al entităţii, în aspectul plenitudinii şi veridicităţii datelor deţinute şi generate de acest sistem. În acelaşi timp, monitorizarea acţiunilor instituţiilor responsabile de executarea cerinţelor şi implementarea recomandărilor înaintate de către CCRM anterior constituie un element distinct al prezentei misiuni.

Rezultatele auditului atestă că controalele existente atât în cadrul CNAS, cât şi în subdiviziunile sale teritoriale, deşi acoperă o parte esenţială din procesele operaţionale, funcţionează parţial. Astfel, s-a constatat că:

- înregistrarea plătitorilor de contribuţii la BASS, în condiţiile reglementărilor existente în acest sens, nu oferă o garanţie asupra plenitudinii bazei de date la nivel naţional a plătitorilor;

- evidenţa corectă a plătitorilor de contribuţii la BASS şi a obligaţiilor acestora nu a fost asigurată, inclusiv urmare neaplicării în deplină măsură de către CNAS a drepturilor de constatare a faptelor contravenţionale pentru neonorarea în termen de către plătitori a obligaţiilor legale (înregistrarea la BASS şi prezentarea dărilor de seamă);

- veniturile BASS nu au fost încasate integral, situaţie generată de netransferarea în termen de către plătitori a contribuţiilor şi de măsurile întreprinse de autorităţile abilitate cu atribuţii în acest sens (CNAS şi SFS), ceea ce a determinat admiterea formării restanţelor (358,8 mil.lei);

- MMPSF nu a asigurat metodologia şi asistenţa necesară la elaborarea BASS pe programe, inclusiv în aspectul corelării subprogramelor cu priorităţile politicilor de sector, cu stabilirea obiectivelor şi indicatorilor de performanţă;

- CNAS nu a creat o bază de date cu informaţii financiare şi nefinanciare aferente programelor/subprogramelor, prin ce nu se asigură continuitatea acestui proces şi consecvenţa stabilirii obiectivelor;

- ajutorul social şi ajutorul pentru perioada rece a anului au fost acordate de către DAS fără a dispune de informaţii privind toate drepturile solicitanţilor care generează venituri, precum şi de date veridice oferite de solicitanţi, ceea ce a determinat stabilirea prestaţiilor în cuantum majorat. Totodată, pentru sumele achitate nejustificat, normele legale nu prevăd un mecanism de recuperare, precum şi de evidenţă a acestora;

- prestaţiile sociale acordate de către AOFM şomerilor nu au fost ridicate, în unele cazuri, de beneficiari, ceea ce a determinat înregistrarea mijloacelor financiare la conturile bancare tranzitorii ale beneficiarilor;

- achiziţionarea de către CNAS a biletelor de recuperare a sănătăţii prin tratament sanatorial şi reabilitare pentru persoane asigurate, în condiţiile unui management defectuos al procesului de achiziţii, a determinat adjudecarea neîntemeiată şi nejustificată (în baza ofertelor neconforme) a contractelor de achiziţii publice în valoare totală de 8,5 mil.lei, precum şi achiziţionarea ineficientă, în unele cazuri, cu indici de fraudă şi cu supraplăţi în sumă de 1,9 mil.lei;

- planificarea mijloacelor necesare pentru investiţii şi reparaţii capitale, precum şi monitorizarea contractelor necesită îmbunătăţiri, pentru a asigura executarea conformă a acestor cheltuieli;

- acordarea premiului anual şi a sporului pentru performanţa colectivă a fost însoţită de unele carenţe, care au determinat calcularea şi achitarea neconformă a unor plăţi în sume nesemnificative;

- unicul Sistem informaţional “Protecţia Socială” la nivel naţional, gestionat de CNAS, necesită îmbunătăţiri la capitolul modificări şi incidente operate, asigurarea divizării drepturilor de administrare acordate furnizorilor serviciilor de mentenanţă, precum şi a elementelor de securitate a sistemului;

- achiziţionarea serviciilor de deservire a echipamentului şi a sistemului informaţional nu a fost însoţită de proceduri de control sigure din partea CNAS, ceea ce a determinat achiziţionarea serviciilor, inclusiv pentru componente, care nu sunt critice pentru funcţionarea sistemului;

- solicitările de mentenanţă şi de deservire a echipamentului şi a sistemului informaţional nu se înregistrează în toate cazurile, ci doar cele preluate în lucru şi în drept, ceea ce nu oferă posibilitatea evaluării eficienţei cheltuielilor în aceste scopuri, a timpului examinării adresărilor şi soluţionării problemelor.

În scopul înlăturării deficienţelor şi neconformităţilor constatate, auditul a înaintat un set de recomandări aferente gestionării resurselor bugetului, precum şi sistemului informaţional de administrare a BASS.

II. PREZENTAREA DOMENIULUI AUDITAT

2.1. Domeniul de audit

BASS este destinat achitării drepturilor de asigurări sociale, prin intermediul CNAS, face parte din BPN, fiind independent de BS, şi cuprinde veniturile, cheltuielile şi rezultatele financiare ale sistemului public¹. Sistemul public de asigurări sociale reprezintă un ansamblu organizat de forme de asigurări sociale care îşi păstrează individualitatea, depind unele de altele, realizându-se aspectul de totalitate prin care sunt ocrotiţi asiguraţii².

Dreptul de administrare şi gestionare a sistemului public de asigurări sociale i-a revenit Casei Naţionale, care este o autoritate publică autonomă, de nivel naţional, subordonată Guvernului.

2.2. Responsabilitatea părţilor

Potrivit Statutului³, Casa Naţională administrează şi gestionează sistemul public de asigurări sociale din Republica Moldova. Rolul CNAS pentru BASS, reieşind din competenţele şi responsabilităţile legale în domeniul finanţelor publice, este semnificativ şi vizează⁴:

- întocmirea şi prezentarea către MMPSF a proiectului legii anuale a BASS şi a propunerilor de modificare;

- administrarea BASS şi implementarea programelor în conformitate cu obiectivele şi indicatorii de performanţă asumaţi;

- asigurarea gestionării mijloacelor BASS şi administrării patrimoniului public aflat în gestiune în conformitate cu principiile bunei guvernări;

- prezentarea către Guvern, MMPSF şi MF a rapoartelor privind executarea BASS, inclusiv privind performanţa în cadrul programelor.

Astfel, CNAS este responsabilă de îndeplinirea obiectivelor care asigură: evidenţa plătitorilor la BASS şi a contribuţiilor de asigurări sociale; organizarea stabilirii, calculării şi plăţii în termen a prestaţiilor sociale; creşterea nivelului de încredere a plătitorilor în sistemul public de asigurări sociale. Concomitent, responsabilitatea conducerii entităţii constă în organizarea unui sistem de MFC, având şi obligaţiunea de a asigura prevenirea erorilor şi fraudelor.

2.3. Cadrul de reglementare

Casa Naţională îşi desfăşoară activitatea în conformitate cu prevederile Constituţiei Republicii Moldova, legilor şi hotărârilor Parlamentului, decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, hotărârilor, ordonanţelor şi dispoziţiilor Guvernului, altor acte normative, tratatelor internaţionale la care Republica Moldova este parte, precum şi cu Statutul aprobat în modul stabilit⁵.

Prin urmare, cadrul legislativ-normativ ce reglementează domeniul de activitate al CNAS este complex şi are menirea să asigure funcţionarea sistemului public de asigurări sociale.

________________________

¹ Art.10 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999 privind sistemul public de asigurări sociale (în continuare – Legea nr.489-XIV din 08.07.1999).

² Art.1 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

³ Hotărârea Guvernului nr.937 din 13.11.2014 “Cu privire la aprobarea Statutului Casei Naţionale de Asigurări Sociale”.

⁴ Art.22 din Legea privind finanţele publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014 (în continuare – Legea nr.181 din 25.07.2014).

⁵ Pct.3 din Statutul Casei Naţionale de Asigurări Sociale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.937 din 13.11.2014.

III. SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

3.1. Temeiul auditului

Auditul de conformitate combinat cu auditul performanţei asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2016 a fost realizat în temeiul prevederilor art.28 şi art.31 din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008 şi în conformitate cu Programul activităţii de audit pe anul 2016, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr.46 din 14.12.2015 (cu modificările şi completările ulterioare).

3.2. Scopul auditului

Scopul auditului a constat în:

- obţinerea probelor de audit relevante şi adecvate pentru formularea constatărilor şi concluziilor incluse în Raportul de audit, cu înaintarea recomandărilor de îmbunătăţire a proceselor;

- documentarea de audit suficient de detaliată, care să asigure înţelegerea activităţii desfăşurate, a probelor colectate şi a concluziilor la care s-a ajuns.

3.3. Responsabilitatea echipei de audit

Responsabilitatea echipei de audit a constat în a oferi o asigurare rezonabilă privind conformitatea şi performanţa aspectelor auditate, prin exprimarea unei concluzii în baza probelor de audit colectate.

Totodată, auditorii nu sunt responsabili de prevenirea faptelor de fraudă şi eroare.

3.4. Metodologia şi sfera de abordare a auditului

Misiunea de audit a fost realizată în concordanţă cu Standardele Internaţionale de Audit aplicate de Curtea de Conturi⁶, cu evaluarea procedurilor de control intern din cadrul proceselor auditate.

Sfera de abordare a auditului a cuprins tranzacţii aferente indicatorilor privind executarea BASS pe anul 2016 atât la partea de venituri, cât şi la partea de cheltuieli, relevante din punct de vedere cantitativ şi calitativ, ţinându-se cont de aspectele auditate anterior de CCRM. Probele de audit au fost colectate în cadrul CNAS şi a 2 subdiviziuni teritoriale ale sale⁷, cu analiza şi verificarea datelor din SI “Protecţia Socială”. De asemenea, au fost efectuate verificări la DAS sect. Buiucani şi DAS sect. Centru din mun. Chişinău, la AOFM a mun. Chişinău, precum şi analizate informaţiile prezentate de terţe persoane (MF, IS, IFPS (actualmente SFS)).

Domeniile selectate, criteriile de audit, precum şi procedurile de testare aplicate sunt prezentate în Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

________________________

⁶ Hotărârea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi” şi Hotărârea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

⁷ CTAS sect.Râşcani şi CTAS sect. Botanica din mun.Chişinău.

⁶ Hotărârea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400, în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi” şi Hotărârea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

⁷ CTAS sect.Râşcani şi CTAS sect. Botanica din mun.Chişinău.

IV. CONSTATĂRILE AUDITULUI

4.1. Termenele legale de înregistrare a plătitorilor de contribuţii la BASS şi de declarare/achitare a contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii, în unele cazuri, au fost depăşite.

Situaţiile respective, care duc la imposibilitatea identificării tuturor plătitorilor de contribuţii la BASS, sunt determinate de lacunele în cadrul regulator şi de neconlucrarea electronică şi operativă a CNAS cu toate organele abilitate cu dreptul de înregistrare. Respectiv, nedeclararea contribuţiilor determină imposibilitatea urmăririi posibilelor venituri, iar nevirarea în termen a contribuţiilor generează creşterea restanţelor, care rezultă şi din procesul ineficient de constatare a contravenţiilor.

Unul dintre obiectivele Casei Naţionale, stabilite în Planul anual de acţiuni⁸, a fost “Asigurarea evidenţei la nivel naţional a tuturor plătitorilor şi a obligaţiilor acestora faţă de BASS”, prin monitorizarea şi evaluarea următorilor indicatori de rezultat:

- numărul plătitorilor înregistraţi şi al celor aflaţi la evidenţă la finele anului;

- 100% de plătitori înregistraţi/actualizaţi în termen la BASS, în raport cu numărul total de plătitori înregistraţi de către organele abilitate;

- numărul declaraţiilor recepţionate şi rata plătitorilor care au prezentat în termen declaraţiile;

- numărul măsurilor şi acţiunilor aplicate de CNAS, inclusiv 100% de contravenţii constatate în raport cu numărul plătitorilor care nu şi-au onorat obligaţiunile legale.

Evaluările de audit atestă că entitatea a realizat parţial aceşti indicatori, în continuare fiind prezentate informaţii detaliate ce susţin constatarea în cauză.

____________________________

⁸ Planul anual de acţiuni, aprobat prin Ordinul preşedintelui CNAS nr.11-A din 22.01.2016.

4.1.1. Procesul de înregistrare a plătitorilor de contribuţii la BASS, în condiţiile cadrului regulator actual şi ale SI “Protecţia Socială”, nu asigură evidenţa completă a plătitorilor la nivel naţional.

Potrivit reglementărilor interne ale CNAS⁹, persoanele juridice şi întreprinzătorii individuali, supuşi înregistrării de stat conform prevederilor Legii nr.220-XVI din 19.10.2007¹⁰, se înregistrează în calitate de plătitori, în mod automatizat, în baza informaţiei electronice primite din Registrul de stat administrat de Centrul Resurselor Informaţionale de Stat “Registru”. Respectiv, unităţile şi persoanele fizice care nu cad sub incidenţa legii nominalizate¹¹ sunt obligate să se înregistreze, în termen de 10 zile lucrătoare de la data obţinerii dreptului de a desfăşura o anumită activitate, ca plătitori de contribuţii de asigurări sociale de stat, la subdiviziunea teritorială a Casei Naţionale unde îşi au adresa juridică.

Auditul, pentru a se asigura de veridicitatea şi integritatea datelor prezentate de CNAS, a solicitat suportul specialiştilor CNAS pentru a genera din SI “Protecţia Socială” raportul privind numărul total de plătitori înregistraţi la situaţia din 31.12.2016. Potrivit explicaţiilor entităţii, în SI “Protecţia Socială” nu sunt elaborate rapoarte de extragere a informaţiilor privind numărul plătitorilor total înregistraţi. Pentru elaborarea unui astfel de raport sau a altuia care nu există în sistemul informaţional, se fac solicitări la specialiştii TI din cadrul CNAS. Astfel, pe parcursul anului 2016, Direcţia generală implementarea sistemelor informaţionale a îndeplinit 318 adresări de oferire a informaţiilor solicitate de subdiviziunile CNAS. Totodată, în unele cazuri, utilizatorii sistemului descriu modul de selectare a datelor şi raportul este generat de către elaboratorii de sistem.

Notă: Din 12.04.2017, în SI a fost implementat raportul statistic pentru extragerea informaţiei privind numărul total de plătitori înregistraţi la o dată anumită (Lista plătitorilor înregistraţi).

____________________________

⁹ Regulamentul privind evidenţa plătitorilor de contribuţii la BASS, aprobat prin Ordinul preşedintelui CNAS nr.275-A din 27.11.2015.

¹⁰ Legea nr.220-XVI din 19.10.2007 privind înregistrarea de stat a persoanelor juridice şi a întreprinzătorilor individuali (în continuare – Legea nr.220-XVI din 19.10.2007).

¹¹ Gospodăriile ţărăneşti, asociaţiile obşteşti, persoanele juridice constituite în baza actelor normative, titularii patentei de întreprinzător, notarii publici, avocaţii, executorii judecătoreşti, mediatorii.

4.1.1.1. Înregistrarea plătitorilor de contribuţii la BASS a fost însoţită de neconformităţi, determinate de neînregistrarea în termen a unor plătitori, fără aplicarea măsurilor disciplinare, precum şi de erorile admise de CNAS la înregistrarea acestora.

La finele anului 2016, numărul plătitorilor (484334 unităţi) a fost în diminuare cu 71049 unităţi, comparativ cu situaţia înregistrată la început de an (555383 unităţi). Informaţiile prezentate de entitate atestă că în anul 2016 au fost înregistraţi 9771 plătitori de contribuţii la BASS. Auditul a extras din SI “Protecţia Socială” rapoarte privind numărul plătitorilor înregistraţi pe parcursul anului 2016, ale căror date au fost contrapuse cu cele prezentate de CNAS. Rezultatele atestă că pentru 24 de puncte teritoriale (58,5%) datele prezentate de CNAS sunt diferite de cele generate din sistemul informaţional.

Auditul a constatat că unii agenţi economici au fost înregistraţi ca plătitori de contribuţii la BASS după ce au trecut procedura de reînregistrare la CÎS, inclusiv urmare schimbării codului fiscal. Astfel, pentru 5 agenţi economici care au fost reînregistraţi, auditul a contrapus data reînregistrării la organul abilitat cu cea din SI “Protecţia Socială”. Rezultatele denotă că, pentru un plătitor, în Certificatul privind înregistrarea în calitate de plătitor de contribuţii la BASS este indicată data înregistrării la CNAS - 17.11.1992, pe când în raportul “Modificarea datelor plătitorului” data indicată este 07.11.2016. Cu referire la această situaţie, CNAS a comunicat că, la prelucrarea informaţiei primite de la CÎS despre reînregistrarea întreprinderii şi atribuirea noului cod fiscal, specialistul din eroare a înregistrat din nou această întreprindere.

În contextul dat, auditul a verificat înregistrarea ca plătitori de contribuţii la BASS a altor 21 unităţi economice reînregistrate la CÎS în perioada 02-07.11.2016 şi a constatat că acestora li s-a atribuit eronat al doilea cod CNAS. Acest fapt contravine prevederilor Regulamentului privind evidenţa plătitorilor de contribuţii la BASS¹², care stipulează că codul CNAS se atribuie o singură dată şi reprezintă numărul de identificare al plătitorului pe întreaga perioadă de activitate. Admiterea erorilor de înregistrare dublă a plătitorilor şi atribuirea repetată a codului CNAS denaturează evidenţa acestora şi nu permite cunoaşterea istoriei plătitorului şi, respectiv, urmărirea obligaţiunilor acestuia.

Notă: Potrivit informaţiei prezentate de CNAS, în cadrul SI “Protecţia Socială”, până la 17.11.2016, a fost implementată verificarea după IDNO, pentru a nu se dubla datele, suplinită ulterior cu verificarea după codul fiscal, astfel încât dublările să fie excluse.

După cum s-a menţionat, responsabilitatea pentru înregistrarea plătitorilor de contribuţii la BASS aparţine CTAS, iar CNAS monitorizează şi coordonează procesul, totalizând informaţiile privind numărul plătitorilor înregistraţi, inclusiv diferenţiat, pe metode de înregistrare (automat, prin cerere). Auditul a contrapus informaţiile prezentate de CNAS pe suport de hârtie cu cele din SI “Protecţia Socială” privind numărul plătitorilor înregistraţi în 3 luni ale anului 2016, fiind constatate neconcordanţe. Astfel, pentru 9 din 41 de puncte teritoriale (22,0%) nu corespund datele privind numărul de plătitori înregistraţi în lunile iulie şi septembrie, iar pentru 5 puncte teritoriale (12,2%) - în luna decembrie.

Divergenţe ale datelor din rapoartele generate de SI “Protecţia Socială” privind numărul plătitorilor înregistraţi au fost constatate de audit la etapa de planificare a misiunii de audit (03-04.11.2016). Prin urmare, pentru luna septembrie, în 2 rapoarte ale CNAS¹³ se atestă date diferite privind numărul plătitorilor de contribuţii la BASS (98 unităţi şi, respectiv, 108 unităţi), situaţia fiind comunicată entităţii în vederea soluţionării şi unificării datelor. Ulterior, în perioada 29.02.2017-01.03.2017, auditul a constatat că aceste rapoarte reflectă date identice (99 de unităţi), însă sunt diferite de cele anterior extrase din SI “Protecţia Socială” şi cele sistematizate de CNAS. Situaţiile constatate sunt impactul acţiunilor insuficiente de monitorizare a acestui proces, care nu oferă auditului asigurare asupra plenitudinii datelor privind numărul real de plătitori înregistraţi la BASS. Entitatea a informat echipa de audit (06.03.2017) că asupra rapoartelor din sistem continuă lucrările pentru soluţionarea tuturor problemelor.

Potrivit procesului cartografiat de înregistrare şi evidenţă a plătitorilor de contribuţii la BASS, Direcţia generală evidenţa contribuabililor, urmare monitorizării procesului, la necesitate, vine cu propuneri de ajustare a funcţionalităţii sistemului informaţional. Analiza informaţiei privind propunerile înaintate atestă că acestea sunt importante pentru asigurarea evidenţei conforme la nivel naţional a plătitorilor. În pofida acestui fapt, unele propuneri, cum ar fi: elaborarea raportului privind numărul plătitorilor înregistraţi în total pe republică şi pe fiecare CTAS în parte; înlăturarea erorilor la formarea unor rapoarte¹⁴ etc., nu au fost implementate.

În contextul plenitudinii datelor înregistrate la CNAS şi reieşind din drepturile entităţii prevăzute de Codul contravenţional¹⁵, auditul a analizat informaţia privind numărul proceselor-verbale pentru desfăşurarea activităţii fără înregistrare ca plătitor de contribuţii la BASS, întocmite în anul 2016. Rezultatele analizei atestă că la 24 CTAS (60,0%) nu s-au constatat contravenţii privind desfăşurarea activităţii fără înregistrare în termen ca plătitor de contribuţii de asigurări sociale de stat.

Auditul, pentru a se asigura de faptul că în punctele teritoriale respective nu au fost săvârşite astfel de contravenţii, a contrapus datele CNAS care atestă înregistrarea plătitorilor cu datele preluate de pe pagina oficială a Ministerului Justiţiei (www.justice.gov.md) privind unităţile înregistrate în Registrul de stat al organizaţiilor necomerciale şi persoanele autorizate¹⁶ şi cu extrasul din Registrul cabinetelor avocaţilor şi birourilor asociate de avocaţi de pe site-ul oficial al Uniunii Avocaţilor din Republica Moldova (www.uam.md). Rezultatele atestă că din 19 cazuri privind înregistrarea organizaţiilor necomerciale, în 12 cazuri (63,2%) a fost depăşit termenul de înregistrare, iar în 4 cazuri (21,1%) unitatea nu a fost înregistrată ca plătitor de contribuţii la BASS.

Situaţiile respective au fost admise deoarece, pentru a se înregistra ca plătitori de contribuţii la BASS, reprezentantul unităţii urmează să se prezinte la CTAS unde îşi are adresa juridică şi să depună cerere. Auditul menţionează că organizaţiilor necomerciale nu pot fi aplicate constrângerile prevăzute de Codul contravenţional în cazul desfăşurării activităţilor fără înregistrare ca plătitor la BASS. Pentru aducerea în concordanţă, CNAS a înaintat MJ propuneri de modificare a Codului contravenţional, care până în prezent nu au fost adoptate.

Rezultatele verificării înregistrării ca plătitori de contribuţii la BASS a 14 birouri/cabinete de avocaţi, relevă că în 5 cazuri (35,7%) unităţile au fost înregistrate cu întârziere de către CTAS Donduşeni, CTAS sect. Buiucani şi CTAS sect. Râşcani din mun. Chişinău, CTAS Ştefan Vodă. Reieşind din datele prezentate de CNAS privind contravenţiile constatate în acest sens, auditul menţionează că CTAS Donduşeni, pe parcursul anului 2016, nu a încheiat nici un proces-verbal. Alte două CTAS (CTAS sect. Buiucani din mun. Chişinău şi CTAS Ştefan Vodă), deşi au încheiat procese-verbale, birourile/cabinete de avocaţi verificate de audit nu au fost sancţionate pentru neînregistrarea în termen. În alte 2 cazuri (14,3%), subdiviziunile teritoriale ale CNAS au atribuit plătitorii la alte categorii fără a ţine cont de forma juridică a acestora, ceea ce a determinat evidenţa eronată a plătitorilor pe categorii.

Notă: CNAS, la 24.03.2017, a cerut subdiviziunilor sale teritoriale luarea la evidenţă a 232 cabinete de avocaţi şi birouri asociate care nu erau înregistrate la BASS, precum şi corectarea categoriilor celor înregistraţi.

____________________________

¹² Pct.5 din Regulamentul privind evidenţa plătitorilor de contribuţii la BASS.

¹³ Lista plătitorilor înregistraţi şi Lista plătitorilor înregistraţi conform formei juridice/activităţii de bază.

¹⁴ Rapoarte în modulul “Registrul angajatorului”.

¹⁵ Codul contravenţional al Republicii Moldova, aprobat prin Legea nr.218-XVI din 24.10.2008 (în continuare – Codul contravenţional).

¹⁶ Experţi judiciari, notari, avocaţi, mediatori, executori judecătoreşti, administratori autorizaţi etc.

4.1.1.2. Scoaterea de la evidenţă a plătitorilor de contribuţii, precum şi a obligaţiunilor acestora, în unele cazuri, nu a fost justificată.

În anul 2016, din Registrul de evidenţă a plătitorilor au fost excluse 87739 de unităţi, majoritatea fiind gospodării ţărăneşti (cca 62,0 mii de unităţi), conform listelor autorităţilor publice locale¹⁷, întocmite în baza deciziilor organelor fiscale. Pentru a-i califica şi pe alţi plătitori ca “inactivi”, cu radierea ulterioară din Registrul de evidenţă a plătitorului, Casa Naţională, pe parcursul anului 2016, a remis în adresa IFPS (actualmente SFS) listele persoanelor juridice şi întreprinzătorilor individuali (47,0 mii de unităţi) care pe parcursul ultimilor 3 ani nu au prezentat declaraţiile, nu au efectuat transferuri de mijloace băneşti şi nu au datorii la BASS. Aceasta va permite elucidarea statutelor plătitorilor de contribuţii la BASS, cu ajustarea/precizarea, după caz, a datelor din SI “Protecţia Socială”.

Auditul menţionează că, pentru radierea din Registrul de evidenţă a plătitorilor a altor categorii de plătitori, ca temei poate servi: decizia organului superior; decizia fondatorului; decizia organelor de drept, bancrotul; decesul fondatorului; fuzionarea; reorganizarea. Potrivit informaţiilor primite de la autorităţile abilitate cu dreptul de lichidare a plătitorilor, CNAS modifică în SI “Protecţia Socială” statutul plătitorului în “lichidat”, cu indicarea datei lichidării. Prin prisma celor relatate, auditul a verificat aleatoriu în SI “Protecţia Socială” dacă plătitorii cărora li s-a atribuit statutul “lichidat” aveau înregistrate datorii faţă de BASS la situaţia din 31.12.2016. Astfel, se atestă că, din 111 cazuri verificate, în:

- 49 de cazuri (44,1%) s-a înregistrat altă dată a lichidării decât anul 2016, fiind indicaţi anii 1995-2015 sau 2020-2025;

- 1 caz (0,9%) data lichidării nu a fost indicată;

- 2 cazuri (1,8%) motivul lichidării a fost înregistrarea dublă a plătitorului.

Totodată, 8 plătitori şi-au reluat activitatea, fapt pentru care le-a fost modificat statutul din “lichidat” în “activ”. În acest context, auditul menţionează că CNAS nu înregistrează data operării tuturor modificărilor, ceea ce nu oferă posibilitatea determinării apariţiei obligaţiunilor faţă de BASS.

Potrivit informaţiei prezentate de CNAS, în anul 2016 au fost radiaţi din Registrul de evidenţă a plătitorilor 10 plătitori care aveau înregistrate restanţe faţă de BASS în sumă totală de 124,2 mii lei (de la 177 lei până la 56657 lei). Auditul a extras din SI “Protecţia Socială” informaţii referitor la 4 plătitori, constatând că acestora li s-a atribuit statutul “lichidat” în baza datelor CÎS. Analiza detaliată a informaţiei privind modificările statutelor plătitorilor şi restanţelor la BASS denotă că datoriile a 3 unităţi au fost luate la evidenţa specială, în baza Deciziilor IFPS despre stingerea obligaţiunilor fiscale şi luarea la evidenţa specială. Totodată, se atestă diminuarea nejustificată a plăţilor la BASS¹⁸ în anul 2016 pentru 2 plătitori cu 27,4 mii lei şi, respectiv, cu 56,7 mii lei, cu restabilirea lor în luna ianuarie 2017. Aceste situaţii au determinat raportarea eronată a obligaţiunilor plătitorilor faţă de BASS la finele anului 2016 în aceleaşi sume.

Auditul a verificat interconexiunea datoriilor a 10 plătitori radiaţi din Registrul de evidenţă a plătitorilor şi veniturile asigurate reflectate în extrasele de cont ale salariaţilor acestora. Rezultatele verificării relevă că 8 plătitori au avut persoane angajate, iar 6 dintre ei nu şi-au onorat integral obligaţiunea de achitare a contribuţiilor de bază şi individuale. Totodată, alt plătitor, în calitate de fondator, nu a achitat integral contribuţia individuală stabilită în sumă fixă. Aceste situaţii vor determina în viitor, la momentul solicitării drepturilor la prestaţii sociale de către persoanele asigurate, diminuarea cuantumului prestaţiei sau/şi majorarea solicitărilor de mijloace financiare de la BS.

____________________________

¹⁷ Potrivit prevederilor art.13 din Legea nr.1353-XIV din 03.11.2000 privind gospodăriile ţărăneşti (de fermier), gospodăria ţărănească se înregistrează de către fondatorul ei la primăria unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi în ale cărei hotare el deţine teren.

¹⁸ Hotărârile Curţii de Apel Chişinău din 22.06.2016 şi din 08.06.2016, prin care s-a dispus încetarea procesului de insolvabilitate şi radierea din RSUD a celor 2 agenţi economci, fără descărcarea de obligaţiile pe care le aveau înainte de intentarea procedurii de insolvabilitate.

4.1.1.3. Procesul de primire şi transmitere la deservire a plătitorilor în cadrul subdiviziunilor teritoriale asigură monitorizarea obligaţiunilor acestora.

Pe parcursul anului de referinţă, 1025 plătitori de contribuţii la BASS au migrat de la o CTAS la alta. Auditul a verificat aleatoriu conformitatea operării modificării în SI “Protecţia Socială” a datelor la 4 plătitori. Rezultatele verificării atestă că subdiviziunile teritoriale ale CNAS au primit şi au transmis la deservire agenţi economici în urma modificării adreselor juridice ale acestora (informaţie parvenită de la CÎS). Urmare operării acestor schimbări, a fost păstrat codul CNAS iniţial atribuit plătitorilor, astfel încât prin contul curent al plătitorului se pot urmări obligaţiunile faţă de BASS. Totodată, se menţionează că la momentul transferării la altă CTAS, plătitorii nu aveau înregistrate datorii la acest buget.

4.1.1.4. Atribuirea nejustificată a statutelor unor plătitori a dus la excluderea acestora din Registrul de evidentă a plătitorilor.

Auditul menţionează că modificările şi completările datelor plătitorilor se efectuează similar procedurii de înregistrare. Verificările de audit asupra datelor prezentate de entitate atestă că alte 6920 de unităţi care au completat rândurile plătitorilor de contribuţii la BASS nu se regăsesc în rapoartele din SI “Protecţia Socială” aferente înregistrării plătitorilor. Potrivit motivaţiei entităţii, “din rândurile acestora fac parte deţinătorii patentei de întreprinzător, persoanele fizice care au încheiat contracte de asigurare, gospodăriile ţărăneşti etc., cărora, din motivul încetării activităţii, li s-a atribuit statutul “lichidat”, iar la reluarea activităţii li s-a schimbat statutul în “activ””.

Din lista plătitorilor cărora li s-a activat statutul, auditul a selectat aleatoriu, pentru verificare, 4 unităţi din diferite categorii de plătitori (gospodărie ţărănească, deţinător al patentei de întreprinzător etc.). Rezultatele verificării atestă că 3 unităţi au fost excluse fără temei, până în anul 2016, din rândurile plătitorilor de contribuţii la BASS. Mai mult decât atât, doi plătitori, în perioada anilor 2014-2016, au achitat contribuţii şi au prezentat dări de seamă. În acest context, se relevă că în 2 cazuri eroarea a fost corectată de către entitate în anul 2016, iar într-un caz - în anul 2017.

Urmare analizei datelor din sistemul informaţional, s-a constatat că CNAS a atribuit plătitorilor statutul de: “afacere începută”, “afacere reluată”, “suspendat”, “dezactivat” sau “închis”, pentru care nu dispune de reglementări şi criterii specifice calificării. Cele relatate denotă că calificativele în cauză atribuite plătitorilor sunt neconforme şi nu pot fi justificate .

Potrivit circularei CNAS din 24.02.2017, remisă în adresa subdiviziunilor teritoriale ale sale, a fost modificat clasificatorul “statutul plătitorului”, care conţine 3 indicatori reglementaţi: “activ”, “suspendat” şi “lichidat”. Totodată, entitatea a informat că, în scopul actualizării procesului de evidenţă a plătitorilor de contribuţii la BASS, subdiviziunile teritoriale urmează să iniţieze procedura de verificare şi revizuire a statutelor plătitorilor.

4.1.2. Obligaţia de declarare a contribuţiilor de asigurări sociale de stat nu a fost onorată de către toţi plătitorii.

Pe parcursul anului 2016, obligaţia de declarare a contribuţiilor de asigurări sociale de stat a fost onorată de 55,7% din plătitorii de contribuţii la BASS, în timp ce 30,1% din plătitori nu au prezentat dări de seamă în acest sens mai mult de 3 ani. Încălcarea regulilor de prezentare a declaraţiilor BASS privind calcularea şi utilizarea contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii determină lipsa monitorizării asupra contribuţiilor ce urmează a fi încasate la buget.

Prezentarea declaraţiilor privind calcularea şi utilizarea contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii (Formele BASS şi BASS-AN) este reglementată de Legea privind sistemul public de asigurări sociale¹⁹ şi Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2016²⁰. În cadrul CNAS procesul de prezentare a declaraţiei Forma BASS este descris şi reglementat prin ordine, regulamente şi instrucţiuni.

Potrivit reglementărilor, responsabili de prezentarea declaraţiei Forma BASS se fac plătitorii de contribuţii la BASS²¹. Pentru încălcarea regulilor de prezentare a declaraţiilor Forma BASS, CNAS poate constata contravenţii prevăzute de Codul contravenţional²². La rândul său, SFS aplică constrângeri pentru diminuarea cuantumului contribuţiilor, inclusiv prin prezentarea declaraţiei Forma BASS, care conţine informaţii sau date neveridice²³.

Rezultatele auditării au relevat că instrumentele de monitorizare a procesului de prezentare a declaraţiilor Forma BASS şi de sancţionare, prevăzute la acest capitol, nu au asigurat acumularea integrală a dărilor de seamă, astfel încât nivelul prezentării acestora este redus. Informaţia privind prezentarea de către plătitorii de contribuţii a declaraţiilor Forma BASS este prezentată în Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Datele din anexă relevă că, pe parcursul anului 2016, numărul plătitorilor de contribuţii care nu au avut obligaţiunea de prezentare a declaraţiei Forma BASS s-a diminuat cu 18,0% (72133 de unităţi), în majoritate, urmare lichidării unor persoane juridice şi fizice. Respectiv, din numărul celor obligaţi să declare, se atestă un nivel al declarării de doar 55,7%, ceea ce determină posibilitatea redusă a înregistrării de către CNAS şi a urmăririi de către IFPS (actualmente SFS) a plăţilor la acest buget.

Potrivit informaţiei prezentate de CNAS, din cei 69227 de plătitori de contribuţii care nu au prezentat declaraţia Forma BASS, 46991 de unităţi (67,9%) nu au prezentat dările de seamă obligatorii mai mult de 3 ani. La 01.08.2016, Casa Naţională a remis în adresa IFPS (actualmente SFS) listele persoanelor juridice şi întreprinzătorilor individuali care pe parcursul ultimilor 3 ani nu au prezentat declaraţiile, nu au efectuat transferuri de mijloace băneşti şi nu au datorii la BASS, pentru a întreprinde măsurile de rigoare şi pentru a-i califica, după caz, ca “inactivi”²⁴. În pofida acţiunilor derulate, Casa Naţională nu deţine informaţii aferente posibilelor contribuţii ce urmează a fi declarate şi încasate la BASS de către 22236 de unităţi.

Totodată, auditul relevă că informaţiile privind numărul de plătitori care nu au prezentat declaraţia Forma BASS pentru anul 2016, extrase din SI “Protecţia Socială” după perioada de gestiune, diferă semnificativ. Potrivit motivaţiei entităţii, aceasta se datorează faptului că pentru generarea rapoartelor din sistemul informaţional se utilizează date operative la data formării acestuia cu includerea entităţilor care pe parcurs au fost înregistrate, au modificat adresa juridică sau au fost radiate. Aceste circumstanţe nu permit evaluarea în dinamică a indicatorilor de rezultat (numărul declaraţiilor depuse) pentru a evalua performanţa înregistrată.

În cazul încălcării de către plătitor a regulilor de prezentare a declaraţiilor Forma BASS, CNAS aplică măsuri contravenţionale de sancţionare²⁵. Pentru identificarea problemelor şi oportunităţilor de îmbunătăţire a nivelului declarării contribuţiilor, precum şi a măsurilor aplicate de către CNAS, auditul a efectuat o analiză în dinamică pe sectoare a ambelor aspecte.

Rezultatele analizei denotă că cel mai înalt nivel al declarării contribuţiilor a fost înregistrat la Cantemir - de 83,1%, iar cel mai scăzut - la sect. Centru din mun. Chişinău, de 46,1%. În acelaşi timp, dacă ponderea per total a celor care nu au prezentat dări de seamă la BASS mai mult de 3 ani în numărul celor care nu au prezentat este de 67,9%, atunci analiza pe puncte teritoriale indică că la Şoldăneşti acest indicator constituie 90,2%. Această categorie de plătitori deţine o pondere semnificativă în toate regiunile ţării, cea mai mică fiind înregistrată la Călăraşi (42,5%). Situaţia creată indică asupra necesităţii urgentării activităţilor organelor responsabile (IFPS (actualmente SFS)²⁶, CÎS²⁷ şi CNAS²⁸) în aspectul revizuirii statutelor plătitorilor de contribuţii la BASS.

Referitor la aplicarea măsurilor contravenţionale de sancţionare în cazul neprezentării declaraţiilor în termenele stabilite, auditul a constatat că au fost întocmite de către subdiviziunile teritoriale ale CNAS procese-verbale, în medie, la 4,1% plătitori restanţieri. Pe sectoare au fost încheiate procese-verbale cu o pondere de la 0,3% (sect. Ciocana din mun. Chişinău) până la 81,4% (Dubăsari). CNAS a motivat nivelul redus de constatare a contravenţiilor prin: lipsa entităţii la adresa juridică înregistrată; neprezentarea la CTAS a persoanelor pentru întocmirea proceselor-verbale etc.

Auditul a analizat selectiv 25 de plătitori din Basarabeasca, Dubăsari, sect. Buiucani şi sect. Ciocana din mun. Chişinău, cărora CTAS le-a întocmit procese-verbale cu privire la contravenţii. Rezultatele analizei atestă că contravenţiile au fost constatate pentru neprezentarea în termen a declaraţiei Forma BASS aferente anului 2016, iar în unele cazuri, şi pentru perioadele anterioare. Astfel, rezultatele examinării a 15 procese-verbale întocmite de CTAS sect. Buiucani şi CTAS sect. Ciocana din mun. Chişinău indică că măsura contravenţională a fost aplicată în 14 cazuri (93,3%), la momentul sau ulterior depunerii dărilor de seamă obligatorii (declaraţia Forma BASS sau declaraţia REV), inclusiv pentru perioada sancţionată. Astfel, se constată că un factor care afectează intensitatea aplicării acţiunilor de disciplinare a plătitorilor este aplicarea măsurilor de constrângere asupra plătitorilor doar în momentul când aceştia se prezintă la CTAS. În acest context, se menţionează că Codul contravenţional şi Instrucţiunea cu privire la contravenţiile constatate de CNAS nu oferă detalii cu privire la locul constatării contravenţiei, ceea ce nu limitează entitatea în procesul de constatare a contravenţiilor.

Alt impediment în aplicarea operativă în anul 2016 a măsurilor de constrângere a fost faptul că art.412 alin.(2) din Codul contravenţional a acordat dreptul de constatare a contravenţiei doar preşedintelui CNAS şi directorilor CTAS, care simultan au avut şi activităţi manageriale, inclusiv de semnare a deciziilor, ceea ce impune prezenţa permanentă la locul de muncă. În acest context, se menţionează că din 16.03.2017²⁹ acest drept a fost extins şi asupra vicepreşedinţilor Casei Naţionale şi şefilor adjuncţi ai subdiviziunilor teritoriale, şefilor subdiviziunilor şi persoanelor care deţin funcţii de control în cadrul CNAS şi CTAS. Aceasta a determinat aplicarea, în anul 2017, a măsurilor de constrângere şi de către şefii direcţiilor generale.

În scopul disciplinării contribuabililor şi responsabilizării acestora în vederea prezentării în termen a declaraţiilor Forma BASS, suplimentar celor 2823 de procese-verbale încheiate de către CTAS, au fost întreprinse şi alte măsuri. Astfel, s-au desfăşurat 518 seminare, în cadrul cărora au participat 13416 plătitorii de contribuţii la BASS; au fost publicate 125 de articole în presa locală; s-au realizat 32 de emisiuni şi alte materiale iluminate în mass-media locală; au fost expediate 29026 scrisori de informare/citaţii prin intermediul ÎS “Poşta Moldovei” şi 11489 citaţii electronice prin intermediul SIA “e-Raportare” privind prezentarea cu întârziere a declaraţiilor; au fost invitaţi la CTAS 4424 plătitori de contribuţii care n-au prezentat declaraţiile.

La rândul său, Casa Naţională, prin prisma atribuţiilor şi responsabilităţilor de monitorizare şi coordonare a procesului de înregistrare a obligaţiunilor plătitorilor de contribuţii la BASS, a realizat activităţi de informare şi soluţionare a situaţiei privind declararea contribuţiilor, printre care se enumeră: publicarea lunară pe pagina oficială a articolelor privind informarea despre termenul de prezentare a declaraţiilor; desfăşurarea, în cadrul ediţiei a XV-ea a expoziţiei naţionale “Fabricat în Moldova”, a seminarului pentru plătitorii de contribuţii cu tematica “Procesul de raportare lunară şi electronică la CNAS”; desfăşurarea săptămânală, în incinta CNAS, a seminarelor cu plătitorii de contribuţii etc.

____________________________

¹⁹ Art.5 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

²⁰ Pct.3 din Anexa nr.3 la Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2016 nr.156 din 01.07.2016 (cu modificările şi completările ulterioare; în continuare – Legea BASS pe anul 2016).

²¹ Pct.3 din Anexa nr.3 la Legea BASS pe anul 2016.

²² Art.294 alin.(1) şi art.412 din Codul contravenţional.

²³ Art.12 alin.(6) din Legea BASS pe anul 2016.

²⁴ Scrisoarea CNAS nr.II-03/10-7143 din 01.08.2016 către Inspectoratul Fiscal Principal de Stat.

²⁵ Instrucţiunea cu privire la contravenţiile constatate de Casa Naţională de Asigurări Sociale, aprobată prin Ordinul preşedintelui CNAS nr.1-A din 11.02.2012 (cu modificările ulterioare).

²⁶ Inspectoratul Fiscal Principal de Stat prezintă trimestrial organului înregistrării de stat informaţia despre persoanele juridice inactive, pentru a decide asupra radierii acestora din Registrul de stat (art.26 alin.(6) din Legea nr.220-XVI din 19.10.2007).

²⁷ În baza informaţiei prezentate de către Inspectoratul Fiscal Principal de Stat despre persoanele juridice cărora li s-au aplicat prevederile art.174¹ din Codul fiscal, Î.S. Camera Înregistrării de Stat va radia persoanele respective din Registrul de stat (art.26 alin.(8) din Legea nr.220-XVI din 19.10.2007).

²⁸ CNAS, prin intermediul subdiviziunilor sale teritoriale, efectuează în mod automat, în baza informaţiei electronice primite din Registrul de Stat administrat de Î.S. Centrul Resurselor Informaţionale de Stat “Registru”, anularea înregistrării plătitorului din Registrul de evidenţă a plătitorului computerizat a persoanelor juridice şi întreprinzătorilor individuali.

²⁹ Legea nr.208 din 17.11.2016 privind modificarea şi completarea Codului contravenţional al Republicii Moldova nr.218-XVI din 24 octombrie 2008; art.412 alin.(2) din Codul contravenţional.

4.1.3. Nevirarea deplină şi în termen a sumelor aferente contribuţiilor de asigurări sociale a determinat acumularea restanţelor la BASS.

Potrivit cadrului legal³⁰, plătitorii de contribuţii la BASS sunt obligaţi să transfere, în mărimea cuvenită, în modul şi în termenele stabilite, contribuţiile de asigurări sociale de stat aferente salariilor calculate şi altor recompense. Informaţia privind contribuţiile calculate şi achitate, datoriile formate la BASS, precum şi acţiunile întreprinse de CNAS în acest sens este prezentată în Anexa nr.3 la Raportul de audit.

Datele din anexă atestă că datoriile per total ale plătitorilor de contribuţii la BASS la finele anului 2016 sunt cu 4,4% (50,2 mil.lei) mai mari comparativ cu începutul anului. Aceasta se datorează faptului că nivelul achitării contribuţiilor (9699,0 mil.lei) a fost mai mic cu 3,6% decât al calculării acestora (10058,8 mil.lei). Totodată, se relevă că în 28 de sectoare din 41 existente (68,3%) datoriile plătitorilor la finele anului depăşeau suma contribuţiilor lunare calculate, ceea ce indică asupra nerespectării termenelor legale de virare a contribuţiilor³¹. Analiza datoriilor la finele anului ale plătitorilor din 4 puncte teritoriale indică depăşirea de 2 ori a sumei contribuţiilor lunare calculate (Basarabeasca; Ceadâr-Lunga; Făleşti; Vulcăneşti), iar într-un caz - mai mult de 8,8 ori (Taraclia).

Analiza asupra aplicării măsurilor contravenţionale de sancţionare pentru netransferarea, transferarea tardivă sau transferarea incompletă a contribuţiilor atestă insuficienţa măsurilor aplicate de către subdiviziunile teritoriale ale CNAS. Astfel, CTAS Basarabeasca a întocmit 22 de procese-verbale cu privire la contravenţii, CTAS Ceadâr-Lunga - 7 procese-verbale, CTAS Făleşti - 53 procese-verbale, CTAS Vulcăneşti - 9 procese-verbale, iar CTAS Taraclia - doar 2 procese-verbale. Totodată, se menţionează că alte 2 CTAS nu au întocmit procese-verbale pentru nerespectarea termenelor legale de virare a contribuţiilor (CTAS sect. Botanica din mun. Chişinău şi CTAS Călăraşi), deşi soldul datoriilor plătitorilor de la finele anului indică asupra existenţei restanţelor. Pe fonul acestora se accentuează pozitiv activitatea CTAS Orhei şi a CTAS sect. Râşcani din mun. Chişinău, care au încheiate 219 procese-verbale şi, respectiv, 206 procese-verbale.

Auditul, în baza informaţiei prezentate de entitate, a analizat structura restanţelor plătitorilor de contribuţii la BASS şi ponderea lor în totalul datoriilor. Concomitent, s-au examinat valoarea şi ponderea datoriilor luate la evidenţa specială, care sunt parte componentă a datoriilor plătitorilor de contribuţii la BASS. Informaţia privind datoriile şi restanţele plătitorilor de contribuţii la BASS la situaţia din 31.12.2016 este prezentată în Anexa nr.4.

Datele din anexă denotă că restanţe la BASS la finele anului 2016 au fost înregistrate în toate sectoarele republicii, în sumă totală de 358,8 mil.lei, cu ponderea de 30,2% în totalul datoriilor. Acestea au fost analizate de către audit în aspectul ponderii, dat fiind faptul că valoarea depinde de numărul plătitorilor de contribuţii la BASS, şi al cuantumului contribuţiilor calculate, în timp ce ponderea atestă eficienţa activităţilor de administrare şi monitorizare a datoriilor. Astfel, cele mai semnificative restanţe au fost constatate în raionul Basarabeasca - de 70,9%, iar cele mai mici - în raionul Criuleni, de 7,7%.

Analiza structurii restanţelor atestă că majoritatea acestora sunt formate din contribuţii ale angajatorilor (39,3%) şi din majorările de întârziere calculate pentru neplata în termen a contribuţiilor sau pentru contribuţiile calculate în urma controlului fiscal (35,8%). Restanţele (358,8 mil.lei) au fost formate de cca 34317 plătitori de contribuţii la BASS. Auditul a analizat cuantumul restanţelor, acestea fiind structurate pe niveluri, după cum este redat în Anexa nr.5 la Raportul de audit.

Datele din anexă indică că 3 plătitori de contribuţii la BASS aveau înregistrate restanţe în sume semnificative, inclusiv 2 - de peste 10,0 mil.lei, şi 1 - mai mult de 40,0 mil.lei. În acest context, se menţionează că datoriile acestora de 11,1 mil.lei, de 18,3 mil.lei şi, respectiv, de 40,6 mil.lei au fost în creştere continuă, dat fiind faptul că plăţile virate la buget în anul 2016 au fost mai mici decât cele calculate.

Datoriile totale luate la evidenţa specială însumează 275,8 mil.lei, ce constituie 23,2% din totalul datoriilor la BASS (Anexa nr.4). Prin urmare, în toate punctele teritoriale existau plătitori de contribuţii la BASS ale căror obligaţiuni au fost luate la evidenţa specială, ponderea mai mare a acestora fiind înregistrată în Taraclia (86,1%), iar cea mai mică - în Călăraşi (2,2%). Obligaţiile la BASS au fost luate la evidenţa specială de către CNAS în baza deciziilor de luare la evidenţa specială emise de organele SFS³².

Controalele aferente administrării plăţilor la BASS se efectuează de către 3 entităţi publice. Astfel, potrivit normelor legale:

- Casa Naţională are dreptul de control asupra: calculării şi plăţii indemnizaţiilor de asigurări sociale³³; constatării contravenţiilor pentru încălcările ce ţin de transferarea contribuţiilor de asigurări sociale de stat³⁴;

- Serviciul Fiscal de Stat exercită controlul asupra corectitudinii calculării şi virării în termen a contribuţiilor la BASS³⁵;

- Inspecţia financiară efectuează controlul financiar al operaţiunilor şi tranzacţiilor privind respectarea cadrului normativ în domeniul bugetar şi economico-financiar³⁶.

Informaţiile în acest sens denotă că CNAS, prin intermediul subdiviziunilor sale teritoriale, a realizat 3533 de controale, IFPS (actualmente SFS) - 364 de controale, şi Inspecţia financiară - 3 controale. Ca urmare, au fost restabilite plăţi la BASS şi calculate penalităţi/amenzi în sumă totală de 11,4 mil.lei, inclusiv contribuţii de bază - 5,7 mil.lei, contribuţii individuale - 0,7 mil.lei, penalităţi - 2,3 mil.lei, amenzi - 2,7 mil.lei.

Cu referire la schimbul de informaţii între CNAS şi IFPS (actualmente SFS) privind contribuţiile de asigurări sociale de stat, se relevă că, în perioada 18 iulie - 4 august 2016, a fost aprobat un nou Regulament cu privire la schimbul de informaţii între CNAS şi IFPS³⁷. Regulamentul stabileşte modul schimbului de informaţii între autorităţi privind contribuţiile de asigurări sociale de stat calculate, modificate şi stinse, precum şi modul de verificare a informaţiilor aferente BASS. Verificările efectuate de audit privind aplicarea în practică a procedurii scrise de verificare a datelor aferente BASS au relevat următoarele:

- în perioada iunie-octombrie 2016, CNAS a sesizat IFPS (actualmente SFS) referitor la soluţionarea dublării restanţei aferente BASS la unii contribuabili care au modificat adresa juridică şi, respectiv, raza de deservire la organul fiscal;

- prin Actele de primire-predare, semnate de ambele părţi, se confirmă că CNAS a transmis şi IFPS (actualmente SFS) a primit electronic datele cu soldurile la situaţiile din 01.01.2016 şi 01.01.2017, cu calculele şi plăţile lunare aferente BASS;

- în perioada 28.02.2017-01.03.2017, CNAS şi IFPS (actualmente SFS) au semnat Informaţia totalizatoare privind tranzacţiile efectuate în anul 2016.

În acest context, auditul a contrapus datele prezentate de CNAS şi SFS referitor la sumele restanţelor la BASS ale unor plătitori de contribuţii (65,6 mil.lei) la situaţia din 31.12.2016, iar rezultatele nu au indicat divergenţe.

Una dintre activităţile realizate de CNAS pe parcursul anului de referinţă a fost efectuarea corectărilor plăţilor la BASS, în cazul constatării supraplăţilor sau erorilor. Auditul a analizat selectiv corectările plăţilor la BASS pentru 5 plătitori, efectuate de CNAS în baza solicitărilor înaintate de CTAS sect. Buiucani şi CTAS sect. Râşcani din mun. Chişinău. Rezultatele atestă că toate corectările au fost operate de către CNAS conform, în baza ordinelor de plată şi a contului personal al plătitorului de contribuţii la BASS.

____________________________

³⁰ Art.7 alin.(1) din Legea BASS pe anul 2016.

³¹ Anexa nr.3 la Legea BASS pe anul 2016.

³² Art.174 alin.(5) din Codul fiscal, aprobat prin Legea nr.1163-XIII din 24.04.1997.

³³ Legea nr.131 din 08.06.2012 privind controlul de stat asupra activităţii de întreprinzător ( în continuare – Legea nr.131 din 08.06.2012); art.30 din Legea nr.289-XV din 22.07.2004 privind indemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă şi alte prestaţii de asigurări sociale ( în continuare – Legea nr.289-XV din 22.07. 2004).

³⁴ Art.294¹ din Codul contravenţional.

³⁵ Art.35 din Legea nr.489-XIV din 08.07.1999.

³⁶ Pct.5 subpct.1 lit.a) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Inspecţiei financiare din subordinea Ministerului Finanţelor, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.1026 din 02.11.2010.

³⁷ Regulamentul cu privire la schimbul de informaţii între Casa Naţională de Asigurări Sociale şi Inspectoratul Fiscal Principal de Stat nr.II-03/04-7635 din 18.07.2016 şi nr.26-15/1-10-1295/6245 din 04.08.2016, aprobat de CNAS şi IFPS.

4.1.4. Controalele privind corectitudinea stabilirii şi achitării indemnizaţiilor pentru incapacitate temporară de muncă au ca rezultat restabilirea plăţilor la BASS.

Sistemul public de asigurări sociale prevede realizarea dreptului la indemnizaţie pentru incapacitate temporară de muncă. Stabilirea, calcularea şi plata prestaţiei se efectuează de către angajator. CNAS este abilitată cu dreptul de control asupra corectitudinii stabilirii, calculării şi plăţii indemnizaţiei menţionate în aspectul cheltuielilor efectuate din mijloacele BASS³⁸. Controlul asupra corectitudinii stabilirii şi achitării indemnizaţiilor pentru incapacitate temporară de muncă în conformitate cu legislaţia în vigoare se realizează în baza Legii nr.131 din 08.06.2012. Auditul a constatat că acest proces a fost identificat şi descris în cadrul CNAS.

Potrivit informaţiei aferente controalelor efectuate de CNAS, prin intermediul subdiviziunilor sale teritoriale, în anul 2016 s-au efectuat 3533 de controale. Ca urmare, au fost calculate cheltuieli neacceptate în sumă de 4,4 mil.lei şi penalităţi de 1,0 mil.lei. Testarea de audit a procesului de realizare a controlului asupra corectitudinii stabilirii şi achitării indemnizaţiilor pentru incapacitate temporară de muncă nu a constatat devieri semnificative³⁹.

În contextul dat, auditul menţionează că pe parcursul anului de referinţă (01.04.2016-30.09.2016) a fost instituit moratoriu asupra controalelor de stat, astfel încât CNAS în această perioadă a efectuat controale doar la instituţiile care nu cad sub incidenţa Legii nr.131 din 08.06.2012 (plătitorii care nu practică activitate de întreprinzător). Totodată, se atestă că din 28.10.2016 au fost operate modificări la Legea nr.131 din 08.06.2012⁴⁰, prin care CNAS a fost exclusă din Lista organelor de control şi domeniilor aferente acestora.

____________________________

³⁸ Art.30 din Legea nr.289-XV din 22.07.2004.

³⁹ Suma penalităţilor (12,5 mii lei) şi cheltuielilor neacceptate (148,6 mii lei), calculate în rezultatul controalelor, a fost raportată de CTAS în dările de seamă în mărime diminuată (cu 7,5 mii lei).

⁴⁰ Legea nr.230 din 23.09.2016 pentru modificarea şi completarea unor acte legislative (data publicării 28.10.2016).

4.2. Cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat

4.2.1. Subprogramele BASS au fost elaborate conform normelor în vigoare, cu unele rezerve.

Reglementările metodologice prevăd cerinţe privind procesul de elaborare a bugetului pe programe, precum şi îndrumări privind structura subprogramelor. MMPSF, în comun cu CNAS, au stabilit structura subprogramelor cu unele rezerve, nefiind asigurat cadrul logic al programului. Astfel, obiectivele, care trebuie să aibă un caracter operaţional şi să reprezinte cât mai concret posibil acţiunile care se planifică a fi întreprinse şi termenul de realizare a acestora, pentru a atinge scopul subprogramului, au fost formulate prea general. Setul indicatorilor de performanţă nu este prioritizat corespunzător scopurilor şi obiectivelor, nu oferă o viziune completă prin acoperirea tuturor activităţilor majore ale subprogramelor şi, respectiv, nu va oferi posibilitatea evaluării performanţelor privind implementarea politicilor în domeniu.

Modul de elaborare, aprobare şi administrare a bugetelor de toate nivelurile este ghidat de principii⁴¹, unul dintre care este principiul performanţei. Conform acestui principiu, resursele bugetare se alocă şi se utilizează în mod econom, eficient şi eficace, în concordanţă cu principiile bunei guvernări, iar bugetele se elaborează şi se raportează pe programe fundamentate în bază de performanţă. În acest context, în anul 2016, în temeiul Legii nr.181 din 25.07.2014, CNAS a elaborat BASS şi pe programe, în baza Clasificaţiei bugetare⁴².

____________________________

⁴¹ Art.11 din Legea nr.181 din 25.07.2014.

⁴² Ordinul ministrului Finanţelor nr.208 din 24.12.2015.

4.2.1.1. MMPSF, la elaborarea BASS pe programe, nu a asigurat asistenţa necesară privind corelarea subprogramelor cu priorităţile politicilor de sector.

Anual, în conformitate cu calendarul bugetar⁴³, APC de specialitate în domeniul protecţiei sociale elaborează circulara privind elaborarea proiectului BASS pe anul bugetar următor şi o remite CNAS. MMPSF, la elaborarea acestui document, urma să se ghideze de prevederile CBTM, circularei MF privind elaborarea propunerilor de buget şi de metodologia prevăzută în Setul metodologic. Astfel, ca conţinut, circulara privind elaborarea proiectului BASS trebuie să includă, pe lângă alte capitole, sumarul priorităţilor de politici în domeniul protecţiei sociale cu impact asupra BASS, în baza strategiei de cheltuieli în domeniul protecţiei sociale.

De facto, MMPSF a remis CNAS circulara MF privind elaborarea propunerilor de buget pentru anul 2016 şi estimărilor pentru anii 2017-2018, fără a specifica priorităţile de politici în domeniul protecţiei sociale cu impact asupra BASS, ceea ce a determinat nerespectarea atribuţiilor legale⁴⁴. Totodată, reieşind din faptul că proiectul BASS se întocmeşte având la bază: prognoza indicatorilor macroeconomici, limitele de transferuri interbugetare, priorităţile de politică stipulate în strategia sectorială de cheltuieli şi alţi indicatori, MMSPF, în contextul atribuţiilor sale, nu a asigurat CNAS cu metodologia, precum şi cu informaţia necesară.

De asemenea, la elaborarea proiectului BASS⁴⁵, MMPSF urma să analizeze evoluţia indicatorilor generali ai BASS şi performanţa programelor de cheltuieli, precum şi să determine, în comun cu CNAS, structura programelor şi să completeze informaţia generală despre acestea (scopul, obiectivele, lista indicatorilor de performanţă). Conform Setului metodologic, procedura de elaborare a bugetului derulează de sus în jos, însă în cazul BASS, CNAS a solicitat suportul MMPSF la elaborarea bugetului pe programe. MMPSF a remis un set de subprograme, reieşind din experienţa în anii precedenţi, fără a actualiza la situaţia la zi sau conform unei analize bine argumentate.

Ulterior, CNAS urma să estimeze resursele BASS şi să repartizeze cheltuielile pe programe, în corespundere cu priorităţile politicii sectoriale. CNAS, în urma analizei setului de subprograme remis de MMPSF, a identificat lipsa unor prestaţii (activităţi), neasigurarea corelării unor subprograme cu subgrupele funcţionale, precum şi atribuirea necorespunzătoare a unor activităţi la subprograme, şi a solicitat reformularea setului de subprograme. Acest fapt denotă că MMPSF nu are stabilite priorităţile de politică sectorială.

Pentru sectorul protecţia socială nu a fost publicată o strategie sectorială de cheltuieli pe anul 2016 şi nici prezentată confirmarea creării grupului sectorial de lucru şi participării CNAS în cadrul acestuia. De asemenea, MMPSF nu a elaborat, conform competenţelor, un regulament privind organizarea procesului de planificare bugetară şi procedura de conlucrare cu CNAS, pentru a asigura organizarea internă a activităţilor legate de elaborarea programelor. Astfel, nu a fost determinată modalitatea efectuării unei analize care să confirme că s-au identificat toate subprogramele relevante şi activităţile, iar obiectivele au fost corelate cu strategiile sectoriale, pentru ca în structura acestora să fie asigurată o legătură logică între elemente atât la etapa de planificare, cât şi la etapele de implementare şi de monitorizare.

____________________________

⁴³ Pct.380, subcap.7.2.2 din Setul metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului, aprobat prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.209 din 24.12.2015 (în continuare – Setul metodologic).

⁴⁴ Art.50 alin.(3) din Legea nr.181 din 25.07.2014.

⁴⁵ Compartimentul 7.3.2. “Bugetul asigurărilor sociale de stat” din capitolul VII. “Elaborarea şi aprobarea bugetelor anuale” al Setului metodologic.

4.2.1.2. Procedurile interne ale CNAS de stabilire a subprogramelor şi activităţilor la elaborarea BASS pe programe necesită îmbunătăţiri, pentru a asigura continuitatea acestui proces, care este determinat inclusiv de factorii externi.

Conform Setului metodologic, conducătorii autorităţilor bugetare asigură organizarea internă a activităţilor legate de elaborarea programelor şi desemnează persoanele responsabile. În cadrul CNAS această responsabilitate revine subdiviziunii planificare bugetară, însă nu au fost prestabilite procedurile interne privind organizarea activităţilor legate de elaborarea programelor.

Specific elaborării BASS este că CNAS, fiind administrator de buget, nu are o autoritate bugetară. Totodată, MMPSF, la elaborarea proiectului BASS, trebuie să determine, în comun cu CNAS, structura programelor şi să completeze informaţia generală despre acestea (scopul, obiectivele, lista indicatorilor de performanţă).

Conform explicaţiilor, specialiştii CNAS au participat, în comun cu MMPSF, la determinarea structurii programelor şi la coordonarea indicatorilor de performanţă. De asemenea, în procesul de identificare a activităţilor în cadrul subprogramelor, CNAS a fost asistată metodologic de către MF. Totodată, nu a fost prezentată analiza, sau studiul, prin care se argumentează identificarea subprogramelor corespunzătoare sectorului şi, respectiv, a activităţilor atribuite acestora.

În cadrul CNAS nu s-a asigurat formarea bazei de date cu informaţii financiare şi nefinanciare aferente subprogramelor din domeniul de competenţă, după cum prevede cadrul regulator⁴⁶, care ar sta la baza stabilirii subprogramelor şi elementelor acestora, ceea ce va crea dificultăţi la asigurarea continuităţii planificării bugetare pe programe. Conform explicaţiilor CNAS, acest fapt a fost determinat de lipsa accesului CNAS la SIMF, precum şi a metodologiei exprese privind modalitatea de formare şi ţinere a acestei baze de date.

Cheltuielile totale ale BASS pentru anul 2016 au fost incluse în programul “Protecţia socială”, care include 10 subprograme finanţate din mijloacele BASS şi ale bugetului de stat. În cadrul subprogramelor au fost definite activităţile care, conform reglementărilor, trebuie să reflecte serviciile prestate de o autoritate bugetară pentru atingerea obiectivelor subprogramului.

Astfel, CNAS a repartizat tipurile de prestaţii sociale conform activităţilor, în contextul clasificaţiei funcţionale⁴⁷, care prevede gruparea cheltuielilor bugetare după funcţii şi obiective socioeconomice exercitate în cadrul sectorului bugetar. În acelaşi timp, clasificaţia prevede expres atribuirea anumitor cheltuieli la subgrupe funcţionale, fără a ţine cont de tipul beneficiarului şi, respectiv, de funcţiile şi obiectivele socioeconomice. Spre exemplu, la subgrupa funcţională 1020 “Protecţia persoanelor în etate”, care cuprinde activităţi privind acordarea protecţiei sociale pentru riscurile asociate vârstei, urmează să se reflecte şi cheltuielile pentru acoperirea diferenţei până la pensia minimă, cheltuielile aferente perioadelor necontributive incluse în stagiul de cotizare, alocaţiile lunare de stat unor categorii de populaţie, alocaţiile lunare nominale de stat pentru persoanele cu merite deosebite faţă de stat.

CNAS a identificat pentru Subprogramul 9004 “Protecţia persoanelor în etate”, atribuit la această subgrupă funcţională, activităţile relevante, care, în mare parte, cuprind pensiile legate de vârstă. În acelaşi timp, la verificarea de către audit a unor activităţi, prin analiza cadrului legal, s-a constatat că acestea cuprind unele prestaţii pentru un spectru larg de beneficiari (beneficiari de pensii şi alocaţii sociale pentru limita de vârstă, pentru dizabilitate, pentru pierderea întreţinătorului), dar nu se referă exclusiv la acest subprogram şi, respectiv, la subgrupa funcţională corespunzătoare. Astfel, aceste cheltuieli/activităţi reflectate pe subprograme, în contextul prestaţiei pe care o reprezintă, nu corespund în întregime scopului şi obiectivelor subprogramelor, însă au fost prevăzute cumulativ, fără divizarea pe tipuri de beneficiari.

De menţionat că, potrivit normelor metodologice, cheltuielile care fac parte din diferite subgrupe funcţionale, dar nu pot fi separate din cauza incapacităţii de ţinere separată a evidenţei contabile, vor fi atribuite la subgrupa care deţine cota majoră a cheltuielilor. Astfel, CNAS a argumentat atribuirea cheltuielilor la o singură subgrupă funcţională (1020) prin faptul că ponderea majoră o deţin beneficiarii de pensii pentru limita de vârstă (conform evidenţei statistice).

În acest context, se remarcă că pentru unele tipuri de prestaţii (alocaţii lunare de stat unor categorii de populaţie din stânga Nistrului⁴⁸, acoperirea diferenţei până la pensia minimă), care întrunesc câte o singură activitate, CNAS deţine evidenţa separată pe fiecare tip de beneficiar, ceea ce ar permite reflectarea pe subprograme, conform obiectivului. În acelaşi timp, evidenţa contabilă a cheltuielilor pentru alte activităţi menţionate (“Protecţia socială suplimentară a unor categorii de populaţie”⁴⁹, “Susţinerea persoanelor cu merite deosebite faţă de stat”⁵⁰) se ţine cumulativ la câte un singur cont, ceea ce nu permite divizarea pe beneficiari. Totodată, atribuirea cumulativă a cheltuielilor la subgrupa funcţională menţionată (1020) nu este argumentată, deoarece, conform evidenţei statistice, nu este posibil de determinat dacă majoritatea benefici-arilor întruchipează persoane în etate sau preponderent persoane cu necesităţi speciale.

În acelaşi timp, se menţionează că cheltuielile privind suportul financiar⁵¹ acordat pentru aceleaşi categorii de beneficiari sunt divizate pe activităţi separate, în funcţie de tipul beneficiarului, fiind atribuite de CNAS la un subprogram separat - 9011 “Susţinerea suplimentară a unor categorii de populaţie”.

Aşadar, la atribuirea cheltuielilor menţionate pe subprograme nu a fost păstrată o consecvenţă, astfel încât, în unele cazuri, acestea se raportează după tipul beneficiarului, iar în alte cazuri - conform funcţiilor şi obiectivelor.

În contextul celor expuse, auditul consideră că MF urmează să se expună asupra corectitudinii reflectării cheltuielilor pe subprograme sau cu divizare pe tipuri de beneficiari. Raportarea cheltuielilor conform ponderii acestora aferente subprogramului determină influenţarea asupra imaginii subprogramului în întregime şi, respectiv, nu reflectă impactul real al politicilor pe fiecare funcţie şi obiectiv.

____________________________

⁴⁶ Pct.625 din cap.XI al Setului metodologic.

⁴⁷ Anexa nr.6 la Ordinul ministrului Finanţelor nr.208 din 24.12.2015.

⁴⁸ Art.1⁴ din Legea privind protecţia socială suplimentară a unor beneficiari de pensii şi a unor categorii de populaţie nr.1591-XV din 26.12.2002.

⁴⁹ Art.2 din Legea cu privire la protecţia socială suplimentară a unor categorii de populaţie nr.121-XV din 03.05.2001.

⁵⁰ Regulamentul cu privire la modul de stabilire şi plată a alocaţiilor nominale de stat pentru merite deosebite faţă de stat, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.1413 din 27.11.2003 cu privire la alocaţiile nominale de stat pentru merite deosebite faţă de stat.

⁵¹ Legea pentru modificarea şi completarea unor acte legislative nr.147 din 17.07.2014.

4.2.1.3. Indicatorii stabiliţi în cadrul subprogramelor nu vor reflecta impactul politicilor din domeniu, ci doar achitarea drepturilor acordate.

Conform Setului metodologic⁵², subprogramele trebuie să fie focusate pe performanţă, adică pe lângă informaţia financiară, bugetul pe programe cuprinde informaţia nefinanciară, fiind stabilite scopul, obiectivele şi indicatorii de performanţă. Astfel, în structura unui program/subprogram trebuie să existe o legătură logică între elementele acestuia atât la etapa de planificare cu abordarea de sus în jos, cât şi la etapa de implementare cu abordarea de jos în sus, după cum este prezentat în Figura nr.1.

Figura nr.1

Cadrul logic al programului

Sursa: Setul metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului.

Auditul a constatat că la majoritatea subprogramelor BASS în descriere au fost enumerate doar activităţile (prestaţiile), ceea ce nu oferă o informaţie generală şi suficientă despre scopul, obiectivele şi structura programului. Analiza structurii şi a elementelor, prin aplicarea cadrului logic, a relevat mai multe rezerve la stabilirea subprogramelor BASS, şi anume:

♦ Scopurile, deşi au fost definite clar şi concis, în majoritate, se referă la activităţi specifice care urmează a fi implementate şi nu reflectă starea de lucruri aşteptată. Rezultatele auditului relevă că scopurile stabilite sunt formulate ca şi acţiune/operaţiune care urmează să fie implementată, dar nu ca scop care trebuie să fie obţinut prin acţiuni/operaţiuni. Astfel, formularea “Asigurarea...” este legată de modul în care poate fi obţinută o stare de lucruri dorită, dar nu răspunde la întrebarea “Ce se doreşte de realizat”. Totodată, se menţionează că în cazul BASS scopul este prea general, iar activităţile incluse în subprograme sunt de natură diversă, nefiind asigurată corelarea acestora.

♦ Obiectivele stabilite în cadrul programelor BASS nu definesc, în termeni cantitativi şi verificabili, ce urmează a fi realizat şi nu specifică timpul. Rezultatele auditului denotă că obiectivele stabilite în cadrul subprogramelor BASS sunt definite ca acţiune/operaţie care urmează a fi efectuată, şi nu ca rezultat sau produs care urmează a fi obţinut. Astfel, obiectivele nu răspund la întrebarea: “Cum va fi atins scopul”, nefiind specificat clar progresul către realizarea scopului, şi nu reflectă beneficiul scontat.

♦ Setul indicatorilor de performanţă⁵³ nu este prioritizat corespunzător scopurilor şi obiectivelor, nu oferă o viziune completă şi nu acoperă toate activităţile majore ale subprogramelor. Stabilirea indicatorilor de rezultat, precum şi a valorii acestora ţine de competenţa MMPSF, însă se atestă necorelarea acestora cu obiectivele.

Referitor la modalitatea de stabilire a indicatorilor, se relevă că, potrivit metodologiei, aceştia trebuie să fie corelaţi cu scopul şi cu obiectivul, care reies din politici. În acelaşi timp, indicatorii trebuie să fie relevanţi activităţii instituţiei şi urmează să se ţină cont de posibilităţile şi riscurile legate de colectarea datelor.

În contextul atribuţiilor⁵⁴, se atestă că realizarea indicatorilor stabiliţi în cadrul subprogramelor nu depinde de CNAS, care, în limita mijloacelor bugetului asigurărilor sociale de stat aprobat anual, garantează protecţia socială a participanţilor la sistemul public de asigurări sociale. Totodată, în cazul BASS, realizarea indicatorilor nu reflectă implementarea politicilor, mai bine zis, impactul acestora, ci executarea bugetului planificat, adică indicatorii de performanţă nu furnizează informaţii privind eficienţa şi eficacitatea subprogramelor. Evaluarea performanţelor subprogramelor va fi influenţată de structura actuală a subprogramelor BASS, din motivul nereflectării impactului real al politicilor.

____________________________

⁵² Ordinul ministrului Finanţelor nr.209 din 24.12.2015 cu privire la aprobarea Setului metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului.

⁵³ Indicatorii de performanţă sunt utilizaţi pentru a măsura progresul şi realizările politicilor şi programelor, aceştia fiind de trei tipuri: de produs, de rezultat, de eficienţă.

⁵⁴ Pct.9 din Statutul Casei Naţionale de Asigurări Sociale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.937 din 13.11.2014 cu privire la aprobarea Statutului Casei Naţionale de Asigurări Sociale; art.22 din Legea nr.181 din 25.07.2014.

4.2.2. Ajutorul social se acordă în sume majorate, din cauza neluării în calcul, la stabilirea acestuia, a pensiilor de care beneficiază persoanele, precum şi a prezentării datelor eronate de către solicitanţi.

Politicile statului de eradicare a sărăciei au determinat lansarea în anul 2008 a Programului de ajutor social, care are menirea de a susţine familiile sărace, prin 2 componente de bază (ajutorul social şi ajutorul pentru perioada rece a anului). Finanţarea acestora se efectuează din BS, prin intermediul BASS⁵⁵.

Potrivit cadrului legal⁵⁶, ajutorul social şi ajutorul pentru perioada rece a anului sunt stabilite de către DASPF, iar Casa Naţională transferă mijloace financiare către băncile comerciale sau Î.S. “Poşta Moldovei” pentru plata prestaţiilor. Astfel, procesul şi mecanismul de acordare a acestor prestaţii se realizează cu implicarea mai multor instituţii. Respectiv, Inspecţia Socială efectuează inspectarea modului de aplicare corectă şi unitară a cadrului legal şi normativ ce vizează acordarea ajutorului social şi ajutorului pentru perioada rece a anului⁵⁷.

În perioada anului de referinţă au fost calculate ajutoare sociale şi ajutoare pentru perioada rece a anului pentru 200,7 mii de familii, în sumă de 814,0 mil.lei. Evoluţia plăţilor calculate pentru prestaţiile menţionate în anii 2011-2016 este prezentată în Diagrama nr.1.

Diagrama nr.1

Dinamica cheltuielilor efective pentru ajutorul social

şi ajutorul pentru perioada rece a anului, în anii 2011-2016 (mil.lei)

Sursa: Rapoartele privind executarea BASS la partea

de cheltuieli pe perioada anilor 2011-2016

(Formularul nr.2.1 CNAS şi Formularul nr.7 CNAS).

Datele din diagramă denotă că cheltuielile aferente ajutorului social, în anii 2011-2016, au crescut de 1,7 ori, iar cele aferente ajutorului pentru perioada rece a anului - de 8 ori. Analiza efectuată de către audit privind mijloacele financiare transferate şi achitate în anul 2016 pentru ajutor social şi ajutor pentru perioada rece a anului⁵⁸ relevă că, la situaţia din 01.01.2017, prestaţiile neridicate de beneficiari au însumat 5,0 mil.lei şi, respectiv, 4,7 mil.lei. Faptul că aceste prestaţii nu sunt ridicate lunar de către beneficiari ar putea fi un indiciu că ajutoarele sociale destinate pentru eradicarea sărăciei nu ating obiectivele propuse.

Mecanismul existent de stabilire a prestaţiilor sociale presupune riscuri la identificarea beneficiarilor şi cuantumului aferent. Pentru oferirea unor soluţii de îmbunătăţire a procesului de acordare a ajutorului social şi ajutorului pentru perioada rece a anului, auditul a verificat la DAS sect. Buiucani şi DAS sect. Centru din mun. Chişinău 36 de cereri, selectate aleatoriu. În urma verificării modului de acordare a prestaţiilor, precum şi de testare a posibilului risc de fraudă prin acordarea nejustificată a ajutorului solicitat, au fost constatate următoarele.

♦ În cazul prezentării de către solicitant a unor informaţii incomplete, greşite, sau necomunicării schimbărilor apărute în structura şi cuantumul veniturilor, se stabileşte ajutorul social şi/sau ajutorul pentru perioada rece a anului în cuantum majorat. La acest aspect, auditul menţionează că cadrul regulator pentru anul 2016 nu a prevăzut expres/exhaustiv procedura de restituire a plăţilor achitate în plus, precum şi autoritatea responsabilă de aceasta, prin ce nu s-a asigurat restituirea plăţilor achitate neconform.

Astfel, auditul a constatat că unui beneficiar, în baza cererii depuse, i-a fost achitat ajutorul social. Ulterior, verificările efectuate de către DAS asupra datelor în baza cărora a fost acordată prestaţia au relevat prezentarea de către beneficiar a informaţiilor incomplete. Ca rezultat, din luna următoare a fost stopată plata, dar nu şi restituirea sumelor primite nejustificat.

În luna decembrie 2016, MMPSF şi CNAS au semnat un Acord de colaborare, prin care s-a prevăzut că DAS este responsabilă de restituirea plăţilor achitate în plus beneficiarilor. Deşi acordul menţionat era în vigoare, auditul a identificat un alt caz, când DAS sect. Buiucani nu a asigurat restituirea sumei aferente ajutorului pentru perioada rece a anului şi ajutorului social, achitată neîntemeiat deoarece beneficiarul a fost inclus în lista de plată cu suma dublă.

♦ În cazurile erorilor admise de SIA “Asistenţa Socială”, se evidenţiază următoarele deficienţe:

- în urma modificărilor operate în cadrul regulator⁵⁹, a fost majorat cuantumul ajutorului pentru perioada rece a anului. Auditul denotă că ajutorul a fost achitat beneficiarului conform modificărilor operate, în timp ce în decizia de acordare emisă de către DAS sect. Buiucani a fost indicată eronat mărimea ajutorului în suma anterior stabilită. Această situaţie a fost determinată de erorile în SIA “Asistenţa Socială” referitor la reflectarea datelor în decizii;

- în urma modificărilor operate prin Legea bugetului de stat pe anul 2015, a fost majorat nivelul venitului lunar minim garantat până la 900 lei, care a stat la baza modificării mărimii ajutorului social acordat beneficiarilor. Auditul a constatat că unui beneficiar i-a fost achitat ajutorul social timp de 6 luni în mărimea ajustată conform, însă în lipsa deciziei de modificare a prestaţiei. Situaţia a fost determinată de faptul că SIA “Asistenţa Socială” nu a generat decizia de modificare, astfel încât în dosarul beneficiarului nu a putut fi ataşat documentul respectiv;

- în cazul schimbării indicatorilor care au stat la baza stabilirii ajutorului social şi/sau acordării dreptului la ajutor pentru perioada rece a anului, în SIA “Asistenţa Socială” automat se modifică cuantumul prestaţiei stabilite prin decizia iniţială, cu emiterea altei decizii. Auditul menţionează că deciziile noi nu conţin data modificării, dar indică data deciziei iniţiale, care rămâne neschimbată până la finalizarea plăţii sau până la depunerea altei cereri de către solicitant. Respectiv, DAS întâmpină dificultăţi la înregistrarea deciziilor de modificare, fiind nevoie de a aplica manual, prin ştampila de ieşire, data de înregistrare a deciziilor. Astfel, deciziile de modificare, anexate la dosar, nu conţin data intrării în vigoare a informaţiilor actualizate, fapt ce influenţează conformitatea documentării modificărilor operate. Potrivit explicaţiilor DAS, aceste situaţii creează incertitudini şi pentru beneficiari privind data aplicării modificărilor. Totodată, se menţionează că SIA “Asistenţa Socială” permite urmărirea modificărilor în sistem, precum şi istoria acestora.

Despre deficienţele apărute pe parcursul utilizării SIA “Asistenţa Socială”, DAS sectoriale au informat conducerea DASPF. Respectiv, DAS sectoriale au sesizat persoanele din cadrul MMPSF responsabile de administrarea SIA “Asistenţa Socială”, iar DASPF a înaintat către minister lista problemelor cu care se confruntă, în vederea înlăturării deficienţelor apărute.

Potrivit actului normativ⁶⁰, la calcularea cuantumului ajutorului social se iau în considerare veniturile pentru luna anterioară celei în care a fost depusă cererea, inclusiv veniturile obţinute din toate tipurile de pensii şi prestaţii sociale lunare (compensaţii etc.). Ca urmare a sistării pensiilor de către CNAS, din cauza neridicării de către beneficiari timp de 6 luni, SIA “Asistenţa Socială” nu permite vizualizarea acestui venit, iar indicatorii aferenţi pensiei au valoarea “zero” şi, respectiv, nu sunt luaţi în calcul la acordarea ajutorului social. Neridicarea pensiei, care poate fi reluată la cererea beneficiarului, duce la calcularea mărimii ajutorului social în valori majorate. Astfel, auditul a constatat 3 cazuri, din 36 verificate, când a fost achitat ajutorul social majorat timp de 2 - 13 luni⁶¹, iar peste 6-8 luni beneficiarii şi-au reluat pensia sistată. Totodată, auditul menţionează că aceşti beneficiari continuă să depună alte cereri de acordare a ajutorului social chiar în aceeaşi lună când a fost stopat acest drept.

Potrivit informaţiei prezentate Curţii de Conturi de către Inspecţia Socială, pe parcursul anului 2016, au fost verificate 846 cereri de ajutor social din 19 raioane, UTA Găgăuzia şi mun. Bălţi. Totodată, la sesizare, s-au efectuat 7 inspecţii inopinate, în cadrul cărora au fost verificate 191 cereri de ajutor social şi de ajutor pentru perioada rece a anului. În urma verificărilor, s-au constatat achitări nejustificate ale prestaţiilor în sumă de 2,0 mil.lei (24,1% din cheltuielile supuse verificării de 8,1 mil.lei), inclusiv iregularităţi admise de către beneficiari – 1,4 mil.lei, şi iregularităţi/erori cauzate de factorul administrativ – 0,6 mil.lei.

Conform informaţiei Inspecţiei Sociale, la 31.12.2016, din 1,4 mil.lei înaintate spre restituire, DASPF a asigurat rambursarea de la beneficiari a sumei de 189,4 mii lei, cu rata de restituire de doar 13,7%. În acest context, se menţionează că Inspecţia Socială nu are pârghii de sancţionare a persoanelor responsabile de implementarea recomandărilor înaintate. Cele constatate denotă lipsa în normele legale a responsabililor şi a mecanismului de restituire a plăţilor achitate neîntemeiat beneficiarilor de ajutor social şi ajutor pentru perioada rece a anului.

Totodată, auditul relevă lipsa la CNAS a informaţiei privind sumele care urmează a fi recuperate, situaţie determinată de neconlucrarea cu Inspecţia Socială, în vederea determinării modului de informare, evidenţă şi raportare a prestaţiilor care urmează a fi restituite de către beneficiari.

____________________________

⁵⁵ Art.14 din Legea cu privire la ajutorul social nr.133-XVI din 13.06.2008 (cu modificările şi completările ulterioare; în continuare – Legea nr.133 din 13.06.2008).

⁵⁶ Art.9 alin.(1) şi art.10 alin.(1) din Legea nr.133-XVI din 13.06.2008.

⁵⁷ Pct.5 din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea Inspecţiei Sociale, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.802 din 28.10.2011 cu privire la instituirea Inspecţiei Sociale.

⁵⁸ Informaţia privind executarea BASS la partea de cheltuieli a prestaţiilor sociale la situaţia din 01.01.2017.

⁵⁹ Pct.1¹ din Hotărârea Guvernului nr.1167 din 16.10.2008 “Pentru aprobarea Regulamentului cu privire la modul de stabilire şi plată a ajutorului social”.

⁶⁰ Pct.22 lit.o) şi pct.25 din Regulamentul cu privire la modul de stabilire şi plată a ajutorului social, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.1167 din 16.10.2008.

⁶¹ în mărime totală de 17,6 mii lei.

4.2.3. Acordarea ajutorului de şomaj şi prestaţiilor sociale şomerilor se realizează cu implicarea mai multor instituţii, în lipsa creării Fondului de şomaj.

Ajutorul de şomaj este o măsură a statului⁶² destinată protecţiei sociale a persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă şi stimulării ocupării forţei de muncă. Potrivit cadrului legal⁶³, Fondul de şomaj urma a fi constituit din contribuţii obligatorii ale angajatorilor şi salariaţilor, precum şi din mijloace alocate de la bugetul de stat. Deşi Curtea de Conturi⁶⁴ anterior a menţionat despre neformarea acestui fond din cauza lipsei mecanismelor şi instrumentelor, situaţia a rămas neschimbată şi în anul de referinţă.

Procesul de acordare a ajutorului de şomaj şi prestaţiilor sociale şomerilor se realizează prin intermediul sistemului public de asigurări sociale, cu implicarea mai multor instituţii. Astfel,

♦ Casa Naţională de Asigurări Sociale acordă lunar finanţarea pentru plata prestaţiilor sociale şomerilor, în baza comenzilor întocmite lunar de către ANOFM.

♦ Agenţia Naţională pentru Ocuparea Forţei de Muncă repartizează mijloacele financiare primite de la CNAS către agenţiile teritoriale, precum şi raportează trimestrial şi anual privind utilizarea acestora. Totodată, AOFM teritoriale calculează prestaţiile de asigurări sociale şomerilor şi transferă mijloacele financiare către prestatorii de servicii ai beneficiarilor, în baza listelor şomerilor în format electronic şi pe suport de hârtie.

♦ Prestatorii serviciilor de plată a acestor prestaţii (instituţiile bancare comerciale) desemnaţi, prin cerere, de către beneficiari efectuează plăţile în baza contractelor încheiate între AOFM teritoriale şi instituţia financiară selectată de beneficiari.

În anul 2016, pentru ajutorul de şomaj, din BASS au fost alocate mijloace în sumă de 44,5 mil.lei la 5500 de persoane, inclusiv plata indemnizaţiei pentru incapacitate temporară de muncă la 100 de persoane şi a indemnizaţiei de maternitate la 28 de persoane. Dinamica numărului beneficiarilor de ajutor de şomaj, în funcţie de cauza aflării în căutarea unui loc de muncă, este reflectată în Figura nr.2.

Figura nr.2

Dinamica numărului beneficiarilor de ajutor de şomaj,

în dependenţă de cauza aflării în căutarea unui loc de muncă

Sursa: Raportul statistic privind măsurile de ocupare şi protecţie socială a persoanelor aflate

în căutarea unui loc de muncă, realizate de către agenţiile pentru ocuparea forţei de muncă ale

 Republicii Moldova pentru anii 2014-2016, Formularul nr.1-OFM (ocuparea forţei de muncă).

Analiza datelor din figură denotă că majoritatea beneficiarilor de ajutor de şomaj au fost persoanele care au pierdut locul de muncă prin demisionare (40,2%), fiind urmate de cele care au pierdut locul de muncă prin reducerea statelor de personal (31,7%), prin expirarea contractului individual de muncă (14,2%), prin încheierea lucrărilor sezoniere (8,2%), precum şi din alte motive⁶⁵ (5,7%).

Verificarea de către audit a conformităţii acordării ajutorului de şomaj în 29 de dosare (inclusiv 3 dosare privind acordarea indemnizaţiei de maternitate şi 2 dosare privind acordarea indemnizaţiei de incapacitate temporară de muncă) nu a depistat erori. Totodată, rezultatele auditării restituirii sumelor achitate nejustificat⁶⁶ denotă lipsa deciziei în acest sens, precum şi a înştiinţării de restituire adresată beneficiarului. Astfel, lipsa deciziei nu asigură justificarea şi corectitudinea procesului de restituire a mijloacelor financiare, precum şi evidenţa sumelor necesare spre a fi încasate. Conform informaţiei prezentate de AOFM mun. Chişinău, pe parcursul anului 2016, de la 16 şomeri au fost recuperate 26,0 mii lei. Auditul a constatat că, la solicitarea de către AOFM mun. Chişinău a mijloacelor financiare pentru achitarea prestaţiilor, cele transferate de la ANOFM au fost micşorate cu sumele restituite.

Totodată, neîntocmirea la sfârşit de an, între ANOFM şi subdiviziunile sale teritoriale, a actelor de verificare privind sumele neridicate de către beneficiari identifică riscul finanţării neconforme a AOFM pentru acordarea ajutorului de şomaj.

Analiza realizată de audit asupra plăţilor efectuate pentru ajutorul de şomaj şi prestaţiile de asigurări sociale pentru şomeri atestă că raportarea utilizării mijloacelor financiare nu reflectă situaţia reală. Astfel, pentru anul 2016, mijloacele financiare transferate către subdiviziunile teritoriale au fost reflectate de către ANOFM, în darea de seamă prezentată la CNAS, ca utilizate integral. În acelaşi timp, se atestă că la situaţia din 31.12.2016 la conturile tranzitorii ale beneficiarilor în instituţiile financiare din mun. Chişinău se înregistrau mijloace financiare neridicate de beneficiari în sumă de 83,1 mii lei, inclusiv de 4,2 mii lei - pentru anul 2015.

____________________________

⁶² Art.29 din Legea privind ocuparea forţei de muncă şi protecţia socială a persoanelor aflate în căutarea unui loc de muncă nr.102-XV din 13.03.2003 (în continuare – Legea nr.102-XV din 13.03.2003).

⁶³ Art.42 alin.(2) din Legea nr.102-XV din 13.03.2003.

⁶⁴ Hotărârea Curţii de Conturi nr.14 din 16.06.2015 “Cu privire la Raportul auditului Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2014”.

⁶⁵ Finalizarea lucrării prevăzute în contractul individual de muncă încheiat pentru perioada îndeplinirii unei anumite lucrări; forţă majoră; constatarea faptului că salariatul nu corespunde funcţiei deţinute sau muncii prestate din cauza stării de sănătate etc.

⁶⁶ Art.41 alin.(1) din Legea nr.102–XV din 13.03.2003.

4.2.4. Examinarea unor petiţii privind calcularea şi achitarea pensiei.

Pe parcursul misiunii de audit, la adresa Curţii de Conturi au parvenit petiţii de la doi cetăţeni privind regularitatea şi corectitudinea calculării pensiilor acestora.

Rezultatele examinării petiţiei unui beneficiar de pensie pentru vechime în muncă privind conformitatea plăţilor efectuate atestă următoarele.

- Privitor la plata pensiei anticipate pe 6 luni, se relevă că, la scoaterea de la evidenţă din localitatea de domiciliu în legătură cu plecarea cu traiul în România, petiţionarul nu a întreprins integral măsurile în vederea valorificării dreptului prevăzut de art.36 alin.(2) din Legea nr.156 din 14.10.1998 privind sistemul public de pensii;

- Referitor la încălcarea de către CNAS a prevederilor art.34 alin.(2) din Legea nr.156 din 14.10.1998 privind sistemul public de pensii, prin efectuarea ilegală a plăţilor pensiei pentru vechimea în muncă, auditul nu a constatat probe concludente care ar demonstra pretinsa prejudiciere a bugetului invocată de petiţionar;

- Referitor la acordarea indemnizaţiei viagere, se menţionează că pensionarul, prin nesolicitarea de la organul de asigurări sociale, a ratat dreptul, oferit de Legea cu privire la Procuratură nr.294-XVI din 25.12.2008, de a beneficia de indemnizaţie viageră în cuantum de 85%⁶⁷. La momentul actual, nu este posibilă valorificarea acestui drept, deoarece efectele legii au încetat din data abrogării⁶⁸ acesteia (la 01.08.2016);

- Referitor la opinia petiţionarului privind deţinerea statutului de persoană asigurată în baza Hotărârii Curţii Constituţionale nr.3 din 25.01.2005⁶⁹, auditul denotă că hotărârea în cauză nu are tangenţă cu subiectul abordat de petiţionar, nu se referă la condiţii/criterii ce ţin de pensionare;

- Referitor la solicitarea petiţionarului de a fi introdusă în sistemul electronic “ACCES CPAS” informaţia privind salariul şi alte plăţi din perioada anilor 1976-2002, auditul menţionează că, potrivit prevederilor Hotărârii Guvernului nr.418 din 03.05.2000⁷⁰, s-a stabilit că informaţiile privind salariul şi alte plăţi ale petiţionarului urmau a fi introduse în sistemul electronic “ACCES CPAS” doar începând cu anul 2006.

Totodată, se menţionează că aspectele invocate de petiţionar au constituit obiectul examinării în instanţele de judecată, care au constatat toate circumstanţele şi s-au expus asupra acestora, iar prin încheierea⁷¹ definitivă şi irevocabilă a Curţii Supreme de Justiţie, recursul declarat de petiţionar în cauza civilă intentată la cererea de chemare în judecată împotriva CNAS şi CTAS Botanica, mun. Chişinău privind obligarea furnizării informaţiei, achitării anticipate a pensiei, reparării prejudiciului material şi moral a fost respins ca inadmisibil.

Urmare a verificării conformităţii şi plenitudinii calculării de către specialiştii CTAS Botanica a pensiei pentru limită de vârstă a celui de-al doilea petiţionar, prin prisma corectitudinii calculării stagiului de cotizare, auditul concluzionează următoarele. În contextul că beneficiarul, în noiembrie 1992, a fost înmatriculat în secundariatul clinic al Universităţii de Stat de Medicină “N. Testemiţanu” din Republica Moldova şi plasat la studii de rezidenţiat în România, fiind exmatriculat din rezidenţiat, în aprilie 1998, de către Universitatea de Stat de Medicină “N.Testemiţanu”, în legătură cu finalizarea perioadei de studii, auditul menţionează că perioada de studii respectivă urmează a fi inclusă în stagiul de cotizare, ca studii în instituţiile de învăţământ superior de zi, pentru calcularea şi stabilirea pensiei. Respectiv, organul de pensionare urmează să recalculeze cuantumul pensiei din data stabilirii acesteia.

____________________________

⁶⁷ 85% din suma tuturor plăţilor lunare asigurate ale procurorului în exerciţiu în ultima funcţie deţinută.

⁶⁸ Legea cu privire la Procuratură nr.294-XVI din 25.12.2008, abrogată la 01.08.2016 prin Legea cu privire la Procuratură nr.3 din 25.02.2016.

⁶⁹ Hotărârea Curţii Constituţionale nr.3 din 25.01.2005 pentru controlul constituţionalităţii unor prevederi din Legea nr.289-XV din 22 iulie 2004 “Privind indemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă şi alte prestaţii de asigurări sociale” şi a unor prevederi din anexa la Hotărârea Guvernului nr.416 din 26 aprilie 2004.

⁷⁰ Pct.1, pct.2 şi pct.5 din Hotărârea Guvernului nr.418 din 03.05.2000 cu privire la crearea Registrului de stat al evidenţei individuale în sistemul public de asigurări sociale; Anexa nr.3 la Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2006 nr.305-XVI din 01.12.2005.

⁷¹ Încheierea Curţii Supreme de Justiţie nr.3ra-457/14 din 30.04.2014.

4.2.5. Procesul de achiziţionare a biletelor de recuperare a sănătăţii prin tratament sanatorial şi reabilitare pentru persoane asigurate nu a fost desfăşurat conform şi pe principii de performanţă.

În scopul satisfacerii necesităţilor de bilete de tratament sanatorial pentru asiguraţi şi pentru veterani, CNAS a desfăşurat în anul 2016 două proceduri de Licitaţie Publică deschisă. În cadrul unei licitaţii, contractul a fost atribuit după criteriul “cel mai mic preţ”, iar la a doua – potrivit criteriului “oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic”. Ca rezultat, au fost achiziţionate 12099 bilete de tratament sanatorial în valoare totală de 68,0 mil.lei (Anexa nr.6).

Potrivit normelor legale⁷², autoritatea contractantă este obligată să asigure eficienţa achiziţiilor publice, obiectivitatea şi imparţialitatea în cadrul procedurilor aplicate, precum şi transparenţa şi publicitatea acestora etc.

În urma auditării documentelor care au stat la baza achiziţionării biletelor/serviciilor de tratament sanatorial, au fost constatate neconformităţi, încălcări şi abateri de la cadrul normativ în domeniu, comise de grupul de lucru pentru achiziţiile publice al CNAS la toate etapele procedurilor aplicate. Astfel, managementul defectuos al procesului de achiziţii publice a determinat, în unele cazuri, utilizarea ineficientă şi cu indici de fraudă a mijloacelor bugetare, precum şi achiziţionarea unor servicii necalitative, acestea fiind exemplificate prin următoarele:

♦ încălcarea principiilor transparenţei şi concurenţei prin nepublicarea în “Official Journal of the European Community” a anunţului/invitaţiei de prezentare a ofertelor privind achiziţiile publice de bilete sanatoriale. De asemenea, entitatea a admis încălcarea cerinţelor legale⁷³ şi prevederilor Documentelor de Licitaţie⁷⁴ elaborate referitor la limba de comunicare în cadrul achiziţiilor publice - limba de stat⁷⁵. Aceasta a determinat favorizarea operatorilor economici nerezidenţi, prin nerespingerea de către grupul de lucru pentru achiziţii a ofertelor depuse în limbile rusă şi ucraineană. Acţiunile menţionate au condiţionat adjudecarea neîntemeiată şi nejustificată (în baza ofertelor neconforme) a contractelor de achiziţii publice în valoare totală de 8,5 mil.lei pentru 1220 de bilete sanatoriale;

♦ încălcarea principiului utilizării eficiente a mijloacelor publice prin adjudecarea contractelor potrivit criteriului de evaluare “oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic”, prin evaluarea indicatorilor calitativi ai operatorilor economici, reieşind din datele prezentate.

În urma evaluării pentru unele loturi de achiziţii a punctajelor atribuite de către grupul de lucru, în baza unei formule parte a Documentelor de Licitaţie, s-a constatat un decalaj semnificativ între punctajele acordate ofertanţilor, deşi indicii calitativi diferă nesemnificativ (cu sutimi sau zecimi). Astfel, auditul relevă că modalitatea aplicată de CNAS la evaluarea calităţii serviciilor nu are temei juridic, şi nici susţineri probante, şi nu redă calitatea serviciilor oferite. Totodată, aplicarea acesteia a determinat majorarea cu 315,00 lei a valorii medii a unui bilet achiziţionat la a doua licitaţie, în raport cu a unui bilet achiziţionat la prima licitaţie. De asemenea, această modalitate de determinare a ofertei câştigătoare prin evaluarea indicatorilor cantitativi a dus la:

- achiziţionarea a 4906 bilete, în valoare de 28,7 mil.lei, în situaţia în care acestea urmau a fi achiziţionate în sumă de 27,4 mil.lei, fapt care a condiţionat supraplăţi şi indici de fraudă în valoare de 1,3 mil.lei;

- achiziţionarea neconformă a 299 de bilete în valoare de 2,0 mil.lei, cu acordarea serviciilor de tratament sanatoriale inferioare cantităţii serviciilor care urmau a fi contractate în valoare de 1,7 mil.lei, cauzând supraplăţi şi indici de fraudă în valoare de 0,3 mil.lei;

- achiziţionarea a 401 bilete în valoare de 2,8 mil.lei cu neasigurarea nivelului satisfăcător al calităţii;

♦ achiziţionarea neconformă a 450 de bilete în valoare de 2,4 mil.lei, ca urmare a neacceptării ofertelor calificate în valoare de 2,1 mil.lei, determinând supraplăţi şi indici de fraudă în valoare de 0,3 mil.lei;

♦ încheierea contractelor de achiziţionare a biletelor/serviciilor sanatoriale cu abateri de la Documentaţia-standard⁷⁶ şi nespecificarea în biletele de tratament eliberate de instituţiile sanatoriale a serviciilor achiziţionate nu asigură obţinerea/valorificarea de către beneficiari (asiguraţi şi veterani) a serviciilor achiziţionate corespunzător cantităţii şi calităţii solicitate. Astfel, deoarece contractul încheiat de CNAS şi biletul de tratament nu conţin caracteristica şi specificul serviciilor achiziţionate, inclusiv referitor la organizarea tratamentului de bază şi a alimentaţiei, la condiţiile pentru trai şi posibilitatea tratării concomitente a diferitor maladii, precum şi la efectuarea investigaţiilor medicale de laborator etc., beneficiarul nu cunoaşte volumul serviciului sanatorial care urmează a-i fi acordat. Totodată, CNAS nu se asigură de prestarea conformă şi deplină a serviciilor către beneficiari.

____________________________

⁷² Art.13 alin.(2), art.19 alin.(1) şi art.20 alin.(1), art.6 din Legea privind achiziţiile publice nr.96-XVI din 13.04.2007 (în continuare – Legea nr.96-XVI din 13.04.2007).

⁷³ Art.28 alin.(3) şi art.44 alin.(3) lit.c) din Legea nr.96-XVI din13.04.2007.

⁷⁴ Pct.28.2 şi pct.28.3 din Documentele de Licitaţie pentru achiziţionarea serviciilor de tratament sanatorial.

⁷⁵ Pct.18.1 din Documentele de Licitaţie pentru achiziţionarea serviciilor de tratament sanatorial.

⁷⁶ Documentaţia-standard pentru realizarea achiziţiilor publice de bunuri şi servicii, Anexă la Hotărârea Guvernului nr.763 din 11.10. 2012 (Anexă-model la Contractul de achiziţii publice de bunuri şi servicii).

4.2.6. Cheltuielile aferente investiţiilor şi reparaţiilor capitale au fost reflectate corect, dar cu rezerve la planificarea/precizarea mijloacelor şi monitorizarea executării contractelor.

♦ Planificarea cheltuielilor privind investiţiile şi reparaţiile capitale a fost justificată/argumentată insuficient, fiind relevate carenţe în procesul de analiză a propunerilor şi la determinarea necesităţilor reale. Măsurile derulate în cadrul entităţii auditate nu au redus riscul planificării exagerate şi necorespunzătoare, astfel generând unele devieri dintre indicatorii aprobaţi, precizaţi şi executaţi pe obiective.

Conform reglementărilor interne, la planificarea mijloacelor aferente investiţiilor şi reparaţiilor capitale, estimarea cheltuielilor se efectuează în baza listelor obiectelor şi volumelor de lucrări cu costul lor estimativ. Astfel, rezultatele auditului atestă că subdiviziunea achiziţii a generalizat toate propunerile parvenite de la CTAS, pe tipuri de cheltuieli, în final întocmind lista propunerilor. În cadrul analizei de către audit a propunerilor privind cheltuielile aferente lucrărilor de investiţi capitale şi reparaţii nu a fost identificat principiul (criteriul) de atribuire a cheltuielilor pe articole, precum şi de selectare a obiectelor. Acest fapt denotă că procedurile interne ale CNAS nu prevăd expres modul de analiză şi selectare a obiectelor.

BASS pe anul 2016 a fost executat în baza bugetului provizoriu până în luna iulie, ulterior legea anuală⁷⁷ suportând 2 precizări (la 03.10.2016 şi 09.12.2016). În contextul modificărilor operate, auditul a contrapus planul iniţial de investiţii şi reparaţii capitale cu cel precizat/revizuit ulterior. Rezultatele atestă că, dat fiind faptul că BASS a fost aprobat cu întârziere, s-au operat modificări în planul iniţial de investiţii şi reparaţii capitale, bazate pe solicitările parvenite de la CTAS privitor la lucrările efectuate până la finele anului 2015.

Totodată, auditul a efectuat analiza investiţiilor şi reparaţiilor capitale, precum şi a evoluţiei limitelor aprobate prin prisma cheltuielilor executate şi efective, structurată pe obiective. Astfel, s-a constatat că cheltuielile privind investiţiile şi reparaţiile capitale pentru unele obiective au fost precizate nejustificat, în baza unei analize incomplete a necesarului de mijloace financiare, fără corelarea cu cheltuielile executate şi efective. Acest fapt a determinat un şir de rezerve privind repartizarea şi raportarea cheltuielilor executate şi efective la nivel de obiect. Astfel, cheltuielile aferente reparaţiilor capitale au fost executate la nivel de 100%. Totodată, s-a constatat că pentru unele obiecte mijloacele au fost utilizate peste planul precizat, din contul altor obiecte. Pentru un obiect nu s-a ţinut cont de datoriile existente la început de an, fiind executate cheltuieli în lipsa prevederii mijloacelor financiare. La capitolul investiţii capitale, auditul a constatat că au fost executate cheltuieli cu 1,2 mil.lei mai puţin faţă de mijloacele precizate la acest capitol (6,4 mil.lei). În acelaşi timp, la un obiect, iniţial entitatea a planificat mijloace pentru investiţii capitale, neţinând cont de obligaţiunile contractuale. Ulterior, planul a fost precizat, fără a se lua în calcul lucrările executate.

Aceste cazuri denotă că subdiviziunea achiziţii nu deţine informaţii actuale şi reale privind necesarul pe fiecare obiect în parte, ţinând cont de toate contractele existente la obiect, de nivelul de executare a acestora şi de existenţa datoriilor aferente fiecărui contract şi obiect.

De menţionat că, începând cu anul 2017, subdiviziunea achiziţii a elaborat un model nou de Registru al monitorizării procesului de executare a contractelor. Acest registru nu prevede structurarea pe obiecte şi nu include capitolul privind nivelul executării contractului (valoarea executată a contractului), adică nu va soluţiona rezervele constatate în procesul de planificare a mijloacelor necesare pentru cheltuielile de investiţii şi reparaţii capitale, precum şi de monitorizare.

♦ Cele constatate la planificarea investiţiilor şi reparaţiilor capitale denotă şi carenţe în activitatea de monitorizare a executării contractelor. În acest context, auditul relevă că, în cazul unui obiect, deşi în devizul general au survenit mai multe modificări şi s-au încheiat contracte suplimentare, CNAS nu a deţinut un deviz general actualizat cu care să compare lucrările executate de facto, pentru a asigura nesuprapunerea acestora la nivel de volume şi preţ. S-a atestat şi faptul că, în afară de contractele încheiate cu antreprenorul general, au mai fost organizate proceduri de achiziţii separate şi s-au încheiat un şir de contracte cu alţi antreprenori. Conform explicaţiilor CNAS, în devizul elaborat iniţial de proiectant aceste lucrări nu au fost prevăzute, deşi erau indispensabile. Modul de organizare a evidenţei executării contractelor care se realizează pe etape (pe parcursul mai multor ani) nu a permis contrapunerea volumelor lucrărilor executate în anul 2016 cu cele contractate, precum şi cu cele executate până la momentul auditului. Totodată, din motivul contractării divizate a lucrărilor şi neţinerii evidenţei celor excluse anterior din deviz nu a fost posibil de expus asupra necesităţii şi justificării lucrărilor contractate suplimentar.

♦ În contextul verificării executării conforme a contractelor, s-a constatat activitatea nesatisfăcătoare a unor operatori în procesul de construcţie (proiectant, Serviciul de verificare şi expertizare a lucrărilor etc.). Astfel, la unele obiecte, antreprenorul a depistat un şir de lucrări neprevăzute de proiect, dar indispensabile, ceea ce a generat cheltuieli suplimentare pentru beneficiar privind proiectarea adăugătoare a acestora, precum şi contractarea pentru îndeplinirea ulterioară a lor.

♦ CNAS a reflectat corespunzător în evidenţa contabilă cheltuielile privind investiţiile şi reparaţiile capitale, cu mici devieri. Cele relatate nu au determinat denaturarea raportării la nivel de articol de cheltuieli, ci doar planificarea nejustificată a cheltuielilor.

____________________________

⁷⁷ Legea BASS pe anul 2016.

4.2.7. Funcţionarea necorespunzătoare a unor elemente ale controlului intern determină carenţe nesemnificative la acordarea premiului anual şi sporului pentru performanţa colectivă.

În perioada anului 2016, CNAS a acordat în premieră funcţionarilor publici premiul anual în mărime de 10% din salariul anual total, proporţional cu timpul efectiv lucrat, cheltuielile efective pentru aceasta constituind 5,8 mil.lei. Auditul a supus verificării selective fişele personale ale 15 funcţionari şi a constatat că premiile anuale au fost calculate conform.

În cadrul auditului s-au contrapus listele privind acordarea premiului anual pentru anul 2015, aprobate prin Ordinul preşedintelui CNAS, cu datele evidenţei contabile şi s-au constatat unele neconformităţi. Astfel, la 13 persoane care nu se regăsesc în ordinul de premiere le-au fost calculate premii în mărime de 9,5 mii lei. Potrivit explicaţiilor CNAS, persoanele în cauză nu se regăsesc în ordin deoarece în perioada anului 2015 se aflau în concediul pentru îngrijirea copilului până la vârsta de 3 ani, sau cu acestea au fost încetate raporturile de serviciu. În acelaşi timp, sistemul informaţional de evidenţă contabilă a calculat automat la 9 persoane premiul în sumă de 0,8 mii lei, întrucât acestea în perioada de referinţă au avut plăţi salariale (spor pentru performanţă). De menţionat că cadrul normativ⁷⁸ prevede acordarea premiului anual proporţional cu timpul efectiv lucrat în anul respectiv. Astfel, se atestă o situaţie de incertitudine în cazul acestor persoane, care pe parcursul anului precedent, pentru care s-a acordat premiul, nu au activat (timpul efectiv lucrat), dar, totodată, au înregistrat venituri în formă de spor pentru performanţă, de care se ţine cont la determinarea premiului anual.

De asemenea, auditul a supus verificării stabilirea şi acordarea în perioada anului 2016 a sporului semestrial pentru performanţa colectivă a funcţionarilor publici din cadrul CNAS, cheltuielile efective constituind suma de 7,5 mil.lei. Verificările denotă atribuirea la două Direcţii din cadrul CNAS a unor calificative superioare celor din Procesele-verbale privind evaluarea performanţei colective a subdiviziunilor structurale din cadrul CNAS, precum şi din Rapoartele semestriale de activitate a direcţiilor respective. Această situaţie a dus la repartizarea unui spor în cuantum de 15% din fondul de salarizare semestrial, în loc de 10%, adică cu 36,2 mii lei mai mult.

____________________________

⁷⁸ Pct.8 subpct.2 din Hotărârea Guvernului nr.331 din 28.05.2012 “Privind salarizarea funcţionarilor publici”.

4.2.8. Insuficienţa controalelor în domeniul TI în cadrul CNAS, în procesul de achiziţionare a serviciilor TI şi cel de mentenanţă, determină necesitatea elaborării şi implementării unor proceduri de control cu asigurarea siguranţei datelor/informaţiilor gestionate.

Auditul a constatat că SI “Protecţia Socială” este unica bază de date la nivel naţional, gestionată de CNAS, în care:

- se înregistrează şi se ţine evidenţa plătitorilor de contribuţii la BASS şi a obligaţiunilor acestora;

- se înscriu date despre persoanele asigurate în sistemul public de asigurări sociale;

- se înregistrează şi se ţine evidenţa beneficiarilor de prestaţii sociale;

- se urmăreşte interconexiunea contribuţiilor calculate/achitate cu plăţile stabilite/achitate etc.

SI “Protecţia Socială”, care acoperă o parte mare a activităţilor CNAS, în timp s-a transformat într-un sistem proprietar cu componente, funcţii şi arhitectură specifice. În acest context, se menţionează că pe parcursul anilor pentru crearea sistemelor informaţionale au fost realizate investiţii esenţiale şi s-au suportat cheltuieli semnificative pentru mentenanţa şi dezvoltarea componentelor informaţionale, inclusiv pentru procurarea şi întreţinerea tehnicii de calcul, consumabilelor, reţelelor, componentelor Centrului de rezervă, licenţelor etc.⁷⁹ Imposibilitatea operării cu datele acestui sistem şi generării rapoartelor relevante indică asupra unei dependenţe de specialiştii TI.

Informaţia privind cheltuielile din anul 2016 pentru mentenanţa şi dezvoltarea SI “Protecţia Socială” şi altor componente informaţionale, conform Clasificaţiei economice, este prezentată în Anexa nr.7.

Potrivit datelor din anexă, pentru serviciile informaţionale acordate de persoane terţe, Casa Naţională a suportat cheltuieli efective în sumă totală de 15,4 mil.lei. Auditul, în baza contractelor, facturilor fiscale/invoice, actelor/rapoartelor de prestare a serviciilor şi ordinelor de plată, a analizat informaţia privind serviciile informaţionale contractate de CNAS, acordate de prestatorii de servicii, precum şi plăţile efectuate acestora. Astfel, se constată că în anul 2016 au fost prestate servicii informaţionale de către 5 agenţi economici, cele mai costisitoare fiind cele acordate pe tot parcursul anului de un agent economic (de 13,1 mil.lei). Pentru toate serviciile informaţionale prestate au fost semnate de către executor şi CNAS Rapoarte privind serviciile acordate, care conţin date despre solicitările de modificare în SI şi statutul lor.

În acest context, auditul a analizat detaliat conţinutul şi costul serviciilor acordate lunar de către acest prestator de servicii, în scopul evaluării aspectelor ce ţin de cantitatea, complexitatea şi diversitatea acestora. Rezultatele analizei atestă că serviciile acordate în lunile ianuarie-martie de către un operator economic au costat Casa Naţională câte 0,9 mil.lei, iar în lunile aprilie-decembrie - câte 1,2 mil.lei. Astfel, se menţionează că, indiferent de volumul serviciilor prestate, conform Rapoartelor lunare privind serviciile acordate, costul lunar al serviciilor a fost în cuantum egal.

Auditul consideră că, deşi toate serviciile informaţionale acordate de cei 3 prestatori de servicii au fost documentate prin facturi fiscale/invoice şi acte/rapoarte de prestare a serviciilor, acest fapt nu oferă asigurare că serviciile au fost prestate de facto, precum şi că erau necesare. Reieşind din cele constatate, auditorul consideră oportună examinarea detaliată a aspectelor ce ţin de sistemele informaţionale ale entităţii, în cadrul unei misiuni de audit separate, inclusiv pentru justificarea cheltuielilor suportate în acest sens.

CNAS nu deţine instrumente suficiente pentru a putea realiza o evaluare obiectivă a lucrărilor executate în cadrul derulării contractelor de mentenanţă, în aspectul argumentării necesităţii lucrărilor şi resurselor utilizate de facto. Contractul de externalizare la fel nu conţine prevederi care să reglementeze cuantificarea lucrărilor şi achitarea acestora în funcţie de volumul real. Astfel de tipuri de relaţii contractuale sunt caracterizate de riscuri în capacitatea beneficiarului de a argumenta volumul cheltuielilor şi de a asigura un nivel suficient de control asupra calităţii şi operativităţii lucrărilor achiziţionate. Suplimentar, oricare majorare a volumului lucrărilor achiziţionate poate fi considerată neargumentată.

Un control eficient în domeniu ar presupune controale funcţionale şi documentate pe parcursul întregului ciclu de viaţă al gestiunii sistemului şi ar acoperi cel puţin (controale-cheie TI): controlul accesului, gestiunea solicitărilor şi a modificărilor şi gestiunea incidentelor.

Auditul relevă că intrarea în sistemul informaţional este autorizată prin nume de utilizator şi parole, iar specialiştii CNAS/CTAS pot accesa doar modulele cu care operează. Datele din sistemul informaţional se păstrează pe server la CNAS, iar copiile de rezervă - în celula de păstrare la Centrul de date de rezervă.

Auditul a constatat că controalele existente în SI “Protecţia Socială” pe alocuri nu sunt implementate şi/sau nu funcţionează, fiind admise unele divergenţe între datele rapoartelor generate de sistem.

Deşi unele componente sau funcţii sunt dezvoltate de către specialiştii CNAS, din cauza numărului mare de modificări necesare de operat, instituţia nu deţine capacităţi pentru mentenanţa şi dezvoltarea de sine stătătoare a sistemului. Totodată, s-a constatat faptul că în cadrul CNAS controalele de bază TI necesită a fi îmbunătăţite.

____________________________

⁷⁹ Potrivit Legii BASS: 10,0 mil.lei - în anul 2010; 10,5 mil.lei - în anul 2011; 15,0 mil.lei - în anul 2012; 15,0 mil.lei - în anul 2013; 24,7 mil.lei - în anul 2014; 22,6 mil.lei - în anul 2015; 22,1 mil.lei - în anul 2016.

4.2.8.1. În cadrul CNAS, pentru SI “Protecţia Socială”, domeniile ce ţin de modificări şi incidente nu sunt gestionate eficient, astfel existând riscul ca în sistem să fie introduse modificări neautorizate, sau care nu au fost testate şi acceptate corespunzător.

Ineficienţa procesului de gestiune a modificărilor în cadrul SI, determinată de lipsa de control asupra iniţiativelor de modificare şi asupra procesului de implementare pentru fiecare în parte, poate rezulta în compromiterea securităţii, integrităţii şi disponibilităţii datelor. Dintre cele mai importante îngrijorări, accentuăm următoarele:

a) Pentru a putea asigura faptul că toate solicitările de modificare au fost înregistrate, precum şi pentru a putea asocia oricărei modificări realizate o solicitare formală şi, respectiv, pentru a fi posibil de deţinut controlul asupra întregului proces de modificare, este obligatorie înregistrarea centralizată a tuturor solicitărilor de modificare, cu includerea detaliilor necesare celorlalte etape (ex.: solicitant, dată, categorie, modul vizat, argumentarea solicitării, autorizare etc.). Deşi, în unele cazuri, solicitările de modificare se înregistrează, iar de către furnizor se ţine evidenţa solicitărilor luate în lucru, nu este asigurată nici înregistrarea tuturor cererilor, nici înscrierea detaliilor necesare pentru derularea procesului într-o manieră controlată.

b) Nu este implementat un proces de autorizare şi acceptare definit şi controlat în domeniul gestiunii modificărilor. Drept urmare, nu este respectat principiul “4 ochi” şi, respectiv, nu există siguranţa că procesul de selectare a modificărilor spre implementare este unul controlat. Deşi există cadrul de reglementare care vizează operarea modificărilor, pentru SI “Protecţia Socială” procesul de acceptare (refuz) şi autorizare nu este însoţit de documentarea centralizată a tuturor cazurilor, fapt ce nu permite aplicarea controalelor şi monitorizarea procesului.

c) Din motiv că nu sunt înregistrate toate cererile de modificare, acţiunile întreprinse în baza acestora, statutul proceselor, părţile implicate (solicitantul, persoana care a autorizat, responsabilul de securitate, persoana responsabilă de elaborare etc.), durata şi alte elemente critice necesare pentru derularea unui proces controlat, este imposibil de a cuantifica şi a argumenta volumul total al resurselor de timp utilizate. Nu este posibilă monitorizarea modificărilor, astfel încât să se poată specifica cel puţin durata, tipul, rezultatul, persoana solicitantă, persoana care a autorizat, persoana care a testat, persoana care a acceptat, rezultatul testării etc.

d) Deşi furnizorul livrează o interfaţă de înregistrare a solicitărilor, aceasta este destinată facilitării interacţiunii cu beneficiarul şi nu include elementele şi datele necesare pentru asigurarea unui mediu controlat de către CNAS. Astfel, deşi acţiunile se realizează, nu sunt înregistrate detalii referitor la rezultatele testărilor, persoanele implicate. Mai mult, modificările operate nu sunt gestionate în aspectul operării modificărilor de rigoare în documentaţia sistemului (în special, ghiduri de utilizare, administrare; instrucţiuni de lucru etc.). Drept urmare, aceste documente nu sunt modificate de fiecare dată când sunt operate modificări în sistem.

e) În procesul de testare a modificărilor trebuie să fie luate în consideraţie în mod prioritar aspectele de securitate. Din motivul neajunsurilor procesului de documentare a modificărilor, nu există dovezi concludente privind realizarea evaluării aspectelor de securitate în procesul de testare, precum şi monitorizarea ulterioară a acestor aspecte. Spre exemplu, modificările care ţin de existenţa unor rezultate inexacte în rapoarte trebuie însoţite de analize complexe, care să dovedească că au fost identificate cauzele erorilor, iar ajustările operate nu afectează alte date, calcule sau rapoarte. Acest lucru trebuie documentat şi autorizat corespunzător.

Riscuri:

Domeniul gestiunii incidentelor este reglementat, sunt implementate unele controale, dar, totuşi, acesta este unul segmentat. Pentru eficientizarea acestuia, procesul urmează a fi centralizat, iar cadrul de reglementare - ajustat. Lipsa unui proces complex, centralizat de gestiune a incidentelor nu permite identificarea şi tratarea unui spectru larg de ameninţări şi evenimente de securitate. Drept urmare, eficienţa măsurilor de securitate (cele implementate) este diminuată considerabil.

Controlul insuficient asupra procesului de gestiune a modificărilor poate avea impact negativ direct asupra datelor şi funcţionalităţii sistemului, poate determina incidente majore sau chiar indisponibilitatea sistemului. În unele cazuri, modificările netestate corespunzător pot duce la pierderi sau coruperi de date.

În acelaşi timp, lipsa de control al elementelor de autorizare şi acceptare a modificărilor poate genera schimbări nedorite sau neoportune în sistemul informatic.

4.2.8.2. De la momentul lansării în producţie (anul 2007) până în prezent au fost incluse mai multe funcţii noi, care au dus la modificări semnificative ale versiunii de bază a sistemului informaţional. La momentul actual, arhitectura aplicaţiei şi a bazei de date, structura, configurarea, precum şi alte aspecte nu sunt documentate suficient.

CNAS nu are stabilite cerinţe faţă de documentarea sistemului şi a proceselor ciclului de viaţă al acestuia, iar furnizorul realizează activităţile de administrare, mentenanţă şi dezvoltare fără o documentare adecvată. Deşi ghidurile de utilizare şi administrare sunt revizuite periodic, acest proces nu este controlat şi bazat pe includerea tuturor modificărilor. Sistemul nu este documentat la nivel de arhitectură şi părţi funcţionale, elemente, configurări, cod sursă etc., astfel încât să poată fi asigurată gestiunea independentă de furnizor.

Drept urmare, CNAS este dependentă în totalitate de furnizorul serviciilor de mentenanţă, nefiind în stare să administreze de sine stătător sistemul informaţional. Deşi documentarea sistemului este un proiect independent în sine şi poate implica cheltuieli considerabile, este necesară solicitarea documentării detaliate a modificărilor operate pe parcursul procesului de mentenanţă şi de dezvoltare.

Riscuri:

Sistemul nefiind documentat suficient, există riscul imposibilităţii de a continua activitatea cu utilizarea sistemului, sau de a asigura ajustarea acestuia la cerinţe ulterioare de business proces. Drept urmare, pot fi afectate toate procesele de business în cadrul cărora se utilizează SI “Protecţia Socială”.

4.2.8.3. Furnizorii de servicii de mentenanţă a softului SI “Protecţia Socială” deţin acces privilegiat (drepturi de administrare) atât la mediile de dezvoltare, cât şi la cele de testare şi de producţie. Drept urmare, nu poate fi asigurată divizarea şi segregarea funcţiilor între mediile sistemului.

În cadrul realizării auditului, a fost constatat faptul că nu sunt definite cerinţe din partea CNAS către dezvoltator privind divizarea accesului şi segregarea responsabilităţilor, atât referitor la responsabilii din cadrul CNAS, cât şi între furnizori la diferite etape (mediile de dezvoltare, de testare şi de producţie). Drept rezultat, CNAS nu poate asigura securitatea procesului de dezvoltare şi modificare a sistemului.

Riscuri:

Pot exista schimbări neautorizate, sau care pot genera probleme de securitate. Persoane din partea furnizorului pot efectua modificări atât la nivel de aplicaţie, cât şi la nivel de date, fără a putea fi asigurat un control adecvat.

4.2.8.4. Rapoartele utilizate de entitate, în unele cazuri, sunt generate de către Direcţia generală implementarea sistemului informaţional, prin intermediul interpelărilor la baza de date, sau prin prelucrarea datelor din rapoartele existente, sau prin combinarea datelor din mai multe surse.

Prin urmare, se constată că Sistemul Informaţional “Protecţia Socială” nu furnizează toate rapoartele necesare entităţii, astfel încât pentru crearea acestora este implicat personalul TI, iar indicatorii din rapoartele menţionate nu pot fi contrapuse de către alte persoane cu datele din sistem. Mai mult, nu există dovezi concludente documentate precum că datele incluse în rapoartele furnizate de către entitate sunt verificate şi contrapuse, aşa încât să se atesteze că conţin (sunt bazate pe) datele furnizate de sistem.

Riscuri:

Din motiv că în procesul de generare a rapoartelor este implicat extensiv factorul uman şi nu există controale documentate de verificare repetată şi de contrapunere, se atestă riscul înalt al compromiterii integrităţii şi corectitudinii datelor din rapoarte.

Deoarece nu toate rapoartele sunt generate automat de sistem şi nu este exclusă interferenţa factorului uman, nu poate fi demonstrată corespunderea datelor din unele rapoarte cu starea datelor din sistem la careva dată (stare a datelor).

4.2.8.5. Contractele de deservire a echipamentului şi a sistemului informaţional, încheiate de către CNAS cu furnizorii de servicii, cuprind practic toate componentele sistemului, inclusiv cele care nu sunt critice pentru funcţionarea sistemului.

Pentru o gestiune mai eficientă a resurselor este necesară includerea în contractele de deservire a elementelor critice, a căror deservire nu poate fi realizată cu forţe proprii. Nu au fost obţinute careva probe concludente care să ateste existenţa unei analize şi argumentări a elementelor supuse deservirii externalizare, precum şi a clasificării sau descrierii nivelului de criticism al componentelor de infrastructură şi sistem. Rezultatele verificărilor atestă că solicitările de modificare sau alte adresări către furnizorii de servicii nu sunt documentate suficient de către entitate, astfel încât să fie posibilă evaluarea eforturilor depuse de către furnizor. Drept urmare, sunt înregistrate doar o parte neînsemnată de adresări ale CNAS privind soluţionarea unor aspecte.

Respectiv, nu toate solicitările sunt înregistrate, doar cele preluate în lucru şi, drept urmare, nu există certitudinea privind eficienţa procesului de mentenanţă în baza contractelor de deservire a echipamentului şi a sistemului informaţional sau al celui asigurat de către Direcţia generală implementarea sistemului informaţional.

Riscuri:

Nu pot fi evaluate cheltuielile pentru mentenanţă, astfel încât nu poate fi luată o decizie care ar permite realizarea unor economii de bani (ex: prin trecerea la achitarea doar a activităţilor realizate).

Nu poate fi asigurată evaluarea efortului, a timpului de reacţie şi a eficienţei furnizorului.

Nu poate fi evaluată asigurarea rezolvării tuturor adresărilor, pe motiv că acestea nu se înregistrează în totalitate, urmare cărui fapt unele pot fi ignorate intenţionat sau amânate nemotivat.

Se menţionează că şi anterior Curtea de Conturi, urmare a realizării auditului SI“Protecţia Socială” implementat la Casa Naţională⁸⁰, a identificat neajunsuri în gestionarea domeniului TI şi a venit cu recomandări de îmbunătăţire. Astfel, deşi CNAS a întreprins măsuri constante, a aprobat un şir de acte de reglementare, acestea nu au asigurat excluderea deficienţelor în gestiunea sistemului informaţional la un nivel tolerabil, inclusiv din motivul complexităţii sistemului şi modificării continue a componentelor acestuia.

____________________________

⁸⁰ Hotărârea Curţii de Conturi nr.8 din 11.02.2010 privind Raportul auditului Sistemului Informaţional “Protecţia Socială” implementat la Casa Naţională de Asigurări Sociale.

V. IMPLEMENTAREA SISTEMULUI DE CONTROL INTERN

Evaluarea sistemului de control intern atestă că Casa Naţională, conform cerinţelor legale⁸¹, a instituit un sistem de control complex pentru prevenirea eventualelor erori. În procesul consolidării sistemului, CNAS a identificat şi a descris 70 procese de activitate. Descrierea proceselor operaţionale a oferit posibilitate managementului instituţiei să identifice şi să evalueze riscurile, să prevadă procesele şi obiectivele asupra cărora riscurile identificate pot avea un impact, precum şi să stabilească acţiunile care urmează a fi întreprinse pentru gestionarea acestora.

Evaluarea de către audit a sistemului de control intern la CNAS indică că, deşi activităţile de control, în majoritatea cazurilor, sunt definite şi descrise, ele se organizează şi se realizează parţial şi nu în toate procesele operaţionale şi/sau subdiviziuni, după cum relevă constatările din prezentul Raport de audit.

Respectiv, Direcţia generală audit intern, ca componentă a controlului financiar public intern, în anul 2016 a realizat 10 misiuni de audit aferente activităţilor şi proceselor operaţionale ale entităţii. Rezultatele analizei rapoartelor de audit intern au relevat că riscurile identificate de entitate la elaborarea proceselor au fost confirmate în cadrul auditului.

____________________________

⁸¹ Legea privind controlul financiar public intern nr.229 din 23.09.2010.

VI. EXECUTAREA CERINŢELOR ŞI IMPLEMENTAREA

 RECOMANDĂRILOR ÎNAINTATE DE CURTEA DE CONTURI

În urma a trei misiuni de audit precedent⁸² au fost înaintate 16 cerinţe şi 27 de recomandări, al căror termen-limită de implementare este perioada mai-iunie 2017. În baza rezultatelor de audit şi informaţiilor prezentate, se atestă că Casa Naţională a executat cca 95%, MMPSF - cca 20% şi SFS - cca 80% din cerinţele şi recomandările înaintate. Auditul menţionează că termenul-limită de executare a cerinţelor şi de implementare a recomandărilor nu a expirat, în aceste condiţii entităţile având posibilitatea să depună toate eforturile pentru a le executa şi implementa pe deplin, iar evaluarea lor va fi efectuată în misiunile viitoare.

____________________________

⁸² Hotărârile Curţii de Conturi nr.39 din 27.10.2015 “Cu privire la aprobarea Raportului auditului de performanţă privind sistemul de pensii în Republica Moldova”; nr.11 din 19.05.2016 “Cu privire la Raportul auditului Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2015”; nr.12 din 19.05.2016 “Cu privire la Raportul auditului performanţei administrării şi monitorizării datoriilor faţă de bugetul asigurărilor sociale de stat”.

VII. CONCLUZIA GENERALĂ

Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat în anul 2016 au fost afectate de neasigurarea pe deplin a evidenţei plătitorilor de contribuţii la BASS şi obligaţiunilor acestora, precum şi de nevirarea în termen de către plătitori a contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii, ceea ce a determinat înregistrarea restanţelor (358,8 mil.lei). Măsurile aplicate de către CNAS în vederea urmăririi şi monitorizării procesului de declarare de către plătitori a contribuţiilor nu au asigurat depunerea conformă a dărilor de seamă şi, respectiv, acumularea datelor integrale aferente contribuţiilor care urmează a fi încasate la buget.

Procesul de planificare a BASS pe programe a derulat cu unele rezerve, în lipsa unei continuităţi şi conformităţi unice, ceea ce va condiţiona riscuri la etapa de raportare a acestora. Stabilirea irelevantă a scopurilor, obiectivelor şi indicatorilor de performanţă în cadrul subprogramelor determină caracterul doar informativ, cu imposibilitatea evaluării performanţelor la utilizarea mijloacelor bugetare şi implementării unui sistem bine definit de alocare a resurselor bugetare în funcţie de rezultatele obţinute.

La capitolul cheltuielile bugetului asigurărilor sociale de stat, se relevă că ajutoarele sociale (ajutorul social, ajutorul pentru perioada rece a anului şi ajutorul de şomaj) au fost acordate regulamentar, cu unele derogări, condiţionate de imperfecţiunea cadrului legal, lipsa procedurilor scrise, neconlucrarea între instituţiile implicate.

Managementul procesului de achiziţionare a biletelor de recuperare a sănătăţii prin tratament sanatorial şi reabilitare pentru persoane asigurate a fost defectuos, ceea ce a determinat desfăşurarea necorespunzătoare a procedurilor de achiziţie publică, cu contractarea unor oferte neconforme în valoare de 8,5 mil.lei, utilizarea ineficientă, cu indici de fraudă, în unele cazuri, a finanţelor publice, astfel generând supraplăţi în sumă de 1,9 mil.lei.

Auditul a evidenţiat carenţe în procesele de planificare a mijloacelor pentru investiţii şi reparaţii capitale, de monitorizare a contractelor, precum şi de evidenţă a obiectelor la acest capitol. Acordarea premiului anual şi a sporului pentru performanţa colectivă a fost însoţită, în unele cazuri, de o documentare neadecvată, ceea ce a afectat corectitudinea calculării şi raportării cheltuielilor la acest capitol în sume nesemnificative.

Sistemul Informaţional “Protecţia Socială”, gestionat de CNAS, fiind unic la nivel naţional, complex şi specific, necesită sporirea securităţii, prin proceduri de control sigure din partea CNAS, inclusiv la operarea modificărilor şi incidentelor de către furnizorii serviciilor de mentenanţă şi de deservire a echipamentului şi a sistemului informaţional.

VIII. RECOMANDĂRILE AUDITULUI

Recomandări Casei Naţionale de Asigurări Sociale:

1. Să asigure definitivarea procesului de revizuire în SI “Protecţia Socială” a datelor aferente plătitorilor de contribuţii la BASS, pentru a asigura plenitudinea evidenţei la nivel naţional a plătitorilor (pct.4.1.1).

2. Să ofere, după caz, posibilitatea instruirii specialiştilor implicaţi în înregistrarea şi evidenţa plătitorilor de contribuţii la BASS, generării rapoartelor relevante din SI “Protecţia Socială”, pentru realizarea eficientă a atribuţiilor (pct.4.1.1).

3. Să sporească gradul de aplicare a drepturilor, prevăzute de Codul contravenţional, de constatare a faptelor contravenţionale pentru neprezentarea în termenul stabilit a declaraţiilor, netransferarea, transferarea tardivă sau transferarea incompletă a contribuţiilor (pct.4.1.2 şi pct.4.1.3).

4. Să revizuiască procesul privind elaborarea BASS, prin includerea activităţilor ce ţin de elaborarea subprogramelor, şi să asigure evidenţa informaţiilor financiare şi nonfinanciare aferente subprogramelor BASS (pct.4.2.1).

5. Să analizeze şi să identifice tipurile de prestaţii din BASS prevăzute de cadrul legal, prin prevederea expresă a corelării acestora cu activităţile corespunzătoare subprogramelor şi asigurarea actualizării continue (pct.4.2.1).

6. Să reexamineze şi să reevalueze activităţile membrilor grupului de lucru pentru achiziţii, prin prisma exercitării responsabilităţilor şi atribuţiilor aferente, cu întreprinderea măsurilor de sancţionare (pct.4.2.5).

7. Să asigure conformitatea procedurilor şi principiilor achiziţiilor publice, prin achiziţionarea serviciilor calitative, în baza normelor legale (pct.4.2.5).

8. Să asigure contractarea conformă şi concretă a serviciilor achiziţionate, care să reflecte cantitatea şi calitatea serviciilor balneosanatoriale (pct.4.2.5).

9. Să asigure acordarea către beneficiari a serviciilor conform cantităţii şi calităţii serviciilor achiziţionate, cu specificarea expresă în biletul sanatorial a serviciilor şi condiţiilor care urmează a fi acordate (pct.4.2.5).

10. Să stabilească proceduri interne de organizare a evidenţei pe obiecte şi tipuri de lucrări, în scopul monitorizării executării contractelor, care să asigure evidenţa actualizată/la zi a nivelului de executare pe contracte, precum şi a cheltuielilor acumulate pe obiecte (pct.4.2.6).

11. Să stabilească mecanisme de contrapunere a informaţiilor cu datele din evidenţa contabilă, care să asigure actualizarea permanentă privind cheltuielile executate şi efective, precum şi necesarul de mijloace financiare, în scopul planificării conforme a acestora (pct.4.2.6).

12. Să întreprindă măsuri eficiente în vederea minimizării riscului de acordare neconformă a premiilor anuale (pct.4.2.7).

13. Să implementeze un proces centralizat/controlat şi automatizat de gestiune a incidentelor şi a modificărilor, astfel încât să fie distinse cel puţin: cererile de modificare, incidentele, solicitările de suport şi de deservire, pentru a asigura faptul că orice modificare instalată în mediu de producţie este autorizată, aprobată şi testată, precum şi documentată corespunzător (pct.4.2.8.1).

14. Să reducă treptat dependenţa de furnizorii externi în administrarea SI “Protecţia Socială”, inclusiv prin instruirea angajaţilor (pct.4.2.8.2).

15. Să aprobe şi să aplice cerinţe de actualizare permanentă a documentaţiei tehnice aferente sistemului informaţional, cu desemnarea unei persoane responsabile de monitorizarea procesului respectiv (pct.4.2.8.2).

16. Să elaboreze şi să aprobe unele acte normative interne cu privire la stabilirea cerinţelor de securitate în raport cu furnizorii, astfel încât să fie asigurată, cel puţin:

- divizarea distinctă a rolurilor între mediile de dezvoltare, de testare şi de producţie (pct.4.2.8.3);

- segregarea responsabilităţilor, aşa încât aceleaşi persoane să nu poată deţine drepturi de administrare pentru câteva din mediile de dezvoltare, de testare şi de producţie (pct.4.2.8.3).

17. Să asigure definitivarea clară a setului rapoartelor de bază necesare entităţii şi elaborarea şablonului corespunzător necesităţilor, cu includerea acestora în setul de rapoarte generate automat, fără posibilitatea de modificare a conţinutului şi de păstrare a stării datelor la momentul raportării (pct.4.2.8.4).

18. Să implementeze un proces complex de înregistrare a tuturor adresărilor CNAS privind deservirea echipamentului şi a sistemului informaţional, cu includerea detaliilor referitoare la solicitant, timpul de soluţionare, acţiunile întreprinse etc., astfel încât să poată fi asigurată o evaluare cantitativă şi justă a cheltuielilor reale pentru procesul de mentenanţă (pct.4.2.8.5).

Recomandări Agenţiei Naţionale pentru Ocuparea Forţei de Muncă:

19. Să reflecte în darea de seamă prezentată către Casa Naţională de Asigurări Sociale sumele neridicate de către beneficiari şi cele rămase la conturile bancare tranzitorii ale beneficiarilor din instituţii financiare (pct.4.2.6).

20. Să întocmească, în comun cu Agenţiile pentru ocuparea forţei de muncă teritoriale, acte de verificare privind sumele neridicate de către beneficiari (pct.4.2.6).

Anexa nr.2

la Hotărârea Curţii de Conturi

nr.18 din 18.05.2017

RAPORTUL

auditului financiar asupra Raportului Guvernului privind executarea

bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2016

I. OPINIA DE AUDIT ŞI BAZELE

PENTRU EXPRIMAREA ACESTEIA

1.1. Opinie cu rezerve asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat

Curtea de Conturi a auditat Raportul Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2016, întocmit şi prezentat de Casa Naţională de Asigurări Sociale (în continuare – Casa Naţională, sau CNAS). Acesta cuprinde rapoartele privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi rapoartele financiare (Bilanţul contabil, Raportul privind fluxul mijloacelor băneşti, Raportul privind rezultatele financiare, Raportul privind fluxul de capital propriu). Ţinând cont de aspectele descrise în paragraful 1.2. “Baza pentru exprimarea opiniei cu rezerve”, în urma obţinerii probelor, auditul concluzionează că la raportarea informaţiilor privind unele tranzacţii şi situaţii au fost identificate inexactităţi. În acest sens, auditul exprimă o opinie cu rezerve cu privire la Raportul Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat.

1.2. Baza pentru exprimarea opiniei cu rezerve

Auditul s-a desfăşurat în conformitate cu reglementările aplicabile în domeniu. Auditorii au fost independenţi faţă de instituţiile auditate, în conformitate cu cerinţele etice relevante pentru auditul financiar, responsabilităţile fiind executate potrivit acestora.

Aspectele abordate, în contextul auditului privind evaluarea Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat, care au stat la baza exprimării opiniei cu rezerve, ţin de cadrul de raportare aprobat.

Întocmirea rapoartelor privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat s-a efectuat în conformitate cu reglementările cadrului de raportare aprobat. Totodată, prevederile neexhaustive ale acestuia nu au permis aprecierea corectitudinii reflectării de către CNAS a indicatorilor executaţi. De asemenea, la întocmirea rapoartelor financiare, nu a fost asigurată completitudinea informaţiilor prezentate, în contextul principiului contabilităţii de angajamente¹, la capitolul datorii. În aceste condiţii, auditul îşi exprimă opinia cu rezerve asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de asigurări sociale de stat, deoarece politicile contabile aplicate sunt parţial consecvente cu cadrul general de raportare financiară aplicabil şi determină unele rezerve la capitolul reflectarea cheltuielilor executate, precum şi a datoriilor faţă de beneficiarii de prestaţii. În acest context, situaţiile prezentate nu permit utilizatorilor de rapoarte să înţeleagă efectul tranzacţiilor şi evenimentelor în procesul de luare a deciziilor.

_________________________

¹ Legea contabilităţi nr.113-XVI din 27.04.2007 (în continuare – Legea contabilităţii).

II. CONSTATĂRILE AUDITULUI

2.1. La CNAS, reflectarea la grupe de conturi a veniturilor din contribuţii s-a realizat în baza Planului de conturi contabile propriu, care este diferit de cel elaborat şi aprobat de către Ministerul Finanţelor pentru sistemul bugetar.

Veniturile bugetului asigurărilor sociale de stat (în continuare – BASS) se formează din contribuţii de asigurări sociale, transferuri din bugetul de stat şi alte venituri prevăzute de lege².

După cum prevede legislaţia în vigoare³, încasările BASS prin sistemul trezorerial au fost efectuate conform metodei de casă, iar evidenţa acestora - asigurată de Ministerul Finanţelor (în continuare – MF) prin conturi trezoreriale, bazate pe Clasificaţia bugetară şi pe Planul de conturi contabile. Sumele încasate pe conturile trezoreriale zilnic, cu unele excepţii, s-au transferat de către MF la conturile CNAS⁴, cu perfectarea şi transmiterea către Casa Naţională a Registrului veniturilor⁵.

La CNAS, evidenţa încasărilor BASS s-a realizat în baza Planului de conturi contabile propriu⁶, cu utilizarea sistemului informaţional specific domeniului de activitate⁷. Auditul, pentru a se asigura de regularitatea atribuirii contribuţiilor şi creanţelor aferente la grupele de conturi corespunzătoare, precum şi de plenitudinea sumelor reflectate, a contrapus datele privind veniturile BASS calculate şi cele acumulate cu datele din registrele contabile şi Cartea mare. Rezultatele atestă că conturile aplicate de CNAS nu sunt în corelare cu clasificaţia economică şi nu reflectă conţinutul economic al operaţiunilor, astfel încât nu redau distinct modul de formare a veniturilor.

Spre exemplu, la 121.04 “Contul de repartizare a contribuţiilor agenţilor economici”, pe parcursul anului se înscriu centralizat sumele de contribuţii de asigurări sociale de stat transferate de către 5 categorii de plătitori şi asiguraţi (2121,2 mil.lei), după cum urmează:

- contribuţii individuale de asigurări sociale de stat obligatorii (angajatorii pentru persoane angajate) (2033,6 mil.lei);

- contribuţii de asigurări sociale de stat obligatorii, virate de persoanele fizice care îşi desfăşoară activitatea pe cont propriu (46,5 mil.lei);

- contribuţii de asigurări sociale de stat individuale virate de persoanele fizice care au încheiat contract individual (6,1 mil.lei);

- contribuţii de asigurări sociale de stat obligatorii virate de titularii de patentă de întreprinzător (34,8 mil.lei);

- contribuţii de asigurări sociale de stat obligatorii virate de persoanele fizice, proprietarii de terenuri agricole (0,2 mil.lei).

Respectiv, pe contul 122.03 “Contul de repartizare privind penalităţile pentru întârzierea plăţilor” (33,0 mil.lei) în perioada de gestiune au fost reflectate sumar penalităţile pentru neachitarea în termen de către angajator a contribuţiilor datorate de angajator (24,0 mil.lei), precum şi a contribuţiilor individuale (9,0 mil.lei).

Pentru evidenţa creanţelor pe termen scurt aferente contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii, subconturile aplicate de entitate nu corespund categoriilor de plătitori şi de asiguraţi prevăzute în Legea bugetului asigurărilor sociale de stat⁸.

Astfel, deşi MF a aprobat un nou Plan de conturi contabile în sistemul bugetar, în scopul stabilirii unui mecanism unic de evidenţă contabilă şi raportare financiară pentru autorităţile/instituţiile bugetare, aceste reglementări nu au fost extinse şi asupra evidenţei BASS şi nu s-a asigurat corelarea acestora.

În continuare, auditul a confruntat datele din Registrele veniturilor BASS (Forma FI 006), generate de către MF, şi din ordinele memoriale cu cele reflectate în Rapoartele privind executarea BASS conform clasificaţiei economice (Forma FE-009), întocmite de CNAS. Rezultatele denotă că suma veniturilor executate şi raportate de MF este diferită de cea raportată lunar de CNAS, pentru codul 121100 “Contribuţii de asigurări sociale de stat obligatorii virate de angajatori” (cu 27,9 mii lei - 5628,2 mii lei).

Potrivit entităţii, pentru codul respectiv, valoarea veniturilor este diferită, deoarece CNAS a raportat suma scontată a indemnizaţiilor de incapacitate temporară de muncă, care urmează a fi plătite de către angajator la locul de muncă din contul contribuţiilor de asigurări sociale de stat, şi nu suma real plătită. Această situaţie a fost explicată prin faptul că, în conformitate cu prevederile MF⁹, termenul de prezentare lunară a Raportului privind executarea BASS conform clasificaţiei economice este până la data de 15 a lunii următoare perioadei de gestiune, în situaţia când plătitorii sunt obligaţi să prezinte până la data de 25 a lunii Declaraţiile Forma BASS, care furnizează informaţii privitor la indemnizaţiile pentru incapacitate temporară de muncă¹⁰.

Auditul remarcă că, potrivit cerinţelor MF¹¹, în Rapoartele privind executarea BASS, la indicatorul “executat”, urma să se reflecte tranzacţiile pe conturile de venituri şi cheltuieli ale CNAS, inclusiv plăţile efectuate la locul de muncă. Raportarea indemnizaţiilor pentru incapacitate temporară de muncă la valoarea scontată contravine normelor şi particularităţilor contabilităţii, care prevăd că evidenţa contabilă a executării bugetelor componente ale bugetului public naţional (în continuare - BPN) se realizează conform metodei de casă. Cele relatate denotă că CNAS nu a asigurat raportarea lunară exactă a operaţiunilor/tranzacţiilor ce vizează veniturile încasate de la plătitorii de contribuţii la BASS. Această situaţie nu a influenţat asupra raportării anuale a veniturilor BASS, acestea fiind reflectate corespunzător.

În acest context, auditul a contrapus sumele de contribuţii de asigurări sociale de stat obligatorii calculate şi achitate în anul 2016 cu soldurile aferente, reflectate în registrele contabile, balanţa de solduri şi rapoartele financiare. Rezultatele activităţilor de audit atestă că sumele aferente contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii, reflectate în registrele contabile, Cartea mare şi rapoartele financiare coincid.

CNAS a reflectat corespunzător veniturile în evidenţa contabilă, precum şi în Rapoartele anuale privind executarea BASS. Conturile utilizate nu sunt corelate cu clasificaţia economică şi nu reflectă conţinutul economic al operaţiunilor, astfel încât acestea nu redau distinct sursele de formare a veniturilor, reieşind din tipul plătitorilor. Totodată, din motivul necorelării termenelor de prezentare a unor rapoarte, nu a fost asigurată raportarea lunară exactă a tranzacţiilor ce caracterizează veniturile BASS.

_________________________

² Art.11 din Legea privind sistemul public de asigurări sociale nr.489-XIV din 08.07.1999.

³ Art.63 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014 (în continuare - Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale).

⁴ Ordinul ministrului Finanţelor nr.216 din 28.12.2015 cu privire la aprobarea Planului de conturi contabile în sistemul bugetar şi a Normelor metodologice privind evidenţa contabilă şi raportarea financiară în sistemul bugetar (în continuare - Ordinul MF nr.216 din 28.12.2015).

⁵ Ordinul ministrului Finanţelor nr.215 din 28.12.2015 cu privire la aprobarea Normelor metodologice privind executarea de casă a bugetelor componente ale bugetului public naţional prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor (în continuare - Ordinul MF nr.215 din 28.12.2015); Registrul veniturilor bugetului de stat/bugetului asigurărilor sociale de stat/fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală/bugetelor locale (Forma FI-006).

⁶ Planul de conturi, anexă la Instrucţiunea cu privire la evidenţa contabilă în CNAS, coordonată cu Ministerul Finanţelor prin scrisoarea nr.02/4-17 din 26.10.2001.

⁷ Art.63 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale.

⁸ Legea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2016 nr.156 din 01.07.2016 (în continuare – Legea BASS pentru anul 2016).

⁹ Scrisorile Ministerului Finanţelor nr.24/4-4-21 din 15.02.2016 şi nr.24/4-4-56 din 15.04.2016.

¹⁰ Anexa nr.3 “Categoriile de plătitori, tarifele şi termenele de declarare şi de plată a contribuţiilor de asigurări sociale de stat” la Legea BASS pe anul 2016.

¹¹ Ordinul ministrului Finanţelor nr.156 din 01.11.2013 cu privire la aprobarea formularelor Rapoartelor privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat şi modului de întocmire a acestora (în continuare – Ordinul MF nr.156 din 01.11.2013).

2.2. CNAS a raportat cheltuielile conform subprogramelor, corespunzător activităţilor planificate, fiind constatate situaţii incerte privind corectitudinea reflectării cheltuielilor executate.

Raportarea pe subprograme a BASS s-a efectuat în baza procesului de monitorizare a performanţei programelor. Rapoartele privind performanţa realizată pe programe/subprograme, conform reglementărilor, se întocmesc semestrial şi anual şi sunt prezentate concomitent cu rapoartele financiare în termenele stabilite pentru prezentarea acestora. Formatul acestui raport (Forma FD-053) a fost aprobat iniţial prin Setul metodologic, care stabileşte elaborarea şi aprobarea bugetului, ulterior fiind inclus şi în Ordinul MF nr.216 din 28.12.2015, începând cu 20.01.2017.

La întocmirea rapoartelor privind performanţa pe subprograme, odată cu completarea informaţiei generale, obiectivul urmează să fie indicat ca valoare atât planificată, cât şi realizată pentru anul bugetar în gestiune. De facto, la raportarea subprogramelor BASS, a fost inclus doar obiectivul planificat. De menţionat că obiectivele stabilite în cadrul subprogramelor BASS nu sunt specifice în timp şi măsurabile, respectiv nu oferă posibilitatea de monitorizare a progresului. Constatările mai detaliate se conţin în Raportul auditului de conformitate combinat cu auditul performanţei (subcapitolul 4.2.1).

Evaluarea performanţelor subprogramelor este influenţată de structura actuală a subprogramelor BASS, din motivul nereflectării impactului real al politicilor. Astfel, informaţiile obţinute în procesul monitorizării nu pot fi utilizate în procesul de analiză şi luare a deciziilor la diferite niveluri de administrare în vederea îmbunătăţirii eficacităţii politicilor publice.

În cadrul verificării de audit a reflectării cheltuielilor pe subprograme, s-a constatat că acestea au fost atribuite corespunzător subprogramelor, cu unele menţiuni. Cheltuielile totale ale BASS pentru anul 2016 au fost incluse în programul 90 “Protecţia socială”. Acest program include subprograme administrate de către CNAS, care prevăd activităţi finanţate atât din resursele generale ale BASS, cât şi din transferurile de la bugetul de stat. În cadrul acestui program, CNAS a stabilit 10 subprograme, care sunt repartizate conform Clasificaţiei funcţionale, şi s-au identificat activităţile relevante acestora.

Urmare a analizei şi evaluării efectuate de audit, s-a constatat că CNAS a atribuit unele cheltuieli pe subprograme care nu sunt specifice subgrupei funcţionale. Astfel, în cadrul unor subprograme au fost incluse activităţi care cuprind un spectru larg de prestaţii, prin atribuirea cumulativă a cheltuielilor fără divizarea pe categorii de beneficiari. Planul de conturi al CNAS prevede conturi pe tipuri de prestaţii stabilite în legislaţie, însă nu a fost efectuată o analiză şi repartizare pe tipuri de activităţi şi subprograme. Evaluarea de către audit a structurii Planului de conturi al CNAS relevă că acesta nu asigură uniformitatea reflectării în evidenţa contabilă a cheltuielilor privind prestaţiile sociale, deoarece pentru unele tipuri acesta prevede câte un cont separat pe fiecare categorie de beneficiar, pe când pentru altele - doar un cont cumulativ. Acest fapt determină neconsecvenţa la reflectarea cheltuielilor pe subprograme, în unele cazuri acestea se raportează după categoria beneficiarului, iar în alte cazuri se reflectă conform funcţiilor şi obiectivelor.

Este de menţionat că CNAS a reflectat cheltuielile ţinând cont de planificarea acestora pe subprograme, fiind atribuite pe activităţi, conform ponderii majore a tipurilor de beneficiari. Modul de atribuire a activităţilor şi, respectiv, a cheltuielilor pe subprograme este redat mai detaliat în Raportul auditului de conformitate combinat cu auditul performanţei (subcapitolul 4.2.1).

Raportarea cheltuielilor conform ponderii acestora aferente subprogramului determină influenţarea asupra imaginii subprogramului în întregime, prin majorarea şi, respectiv, diminuarea cheltuielilor pe fiecare subprogram. Astfel, în opinia auditului, se consideră oportună reflectarea corespunzătoare a acestora pentru a putea evalua impactul real al politicilor pe fiecare domeniu.

Modul de organizare a evidenţei contabile a cheltuielilor privind prestaţiile sociale a determinat dificultăţi la verificarea corectitudinii reflectării indicatorilor privind cheltuielile executate şi, respectiv, a întocmirii rapoartelor privind performanţa pe subprograme BASS, din motivul lipsei procedurilor prestabilite referitor la modalitatea de generalizare a informaţiei.

Astfel, evidenţa analitică a beneficiarilor şi prestaţiilor sociale achitate se ţine în Sistemul Informaţional “Protecţia Socială” (în continuare - SI), pe când în contabilitate se reflectă doar evidenţa sintetică. Sistemul de evidenţă contabilă nu are legătură directă cu SI “Protecţia Socială”. Direcţiile responsabile de prestaţii întocmesc rapoartele lunare, în baza datelor prezentate de prestatorii de servicii (oficii poştale şi instituţii bancare), privind calcularea şi achitarea pe fiecare tip de prestaţie şi le prezintă în contabilitate.

De menţionat că aceste dări de seamă sunt divizate pe tipuri de prestatori (oficii poştale şi instituţii bancare), într-o dare de seamă fiind grupate mai multe tipuri de prestaţii (cu indicarea contului contabil la care se atribuie).

Direcţia responsabilă de evidenţa contabilă, în baza Dărilor de seamă generate din SI, pe tipuri de plăţi, întocmeşte Ordinele memoriale corespunzătoare (în Excel). Ulterior, aceste date se introduc manual în sistemul de evidenţă contabilă şi se generează Balanţa soldurilor, precum şi se întocmeşte Cartea mare. Soldurile şi rulajele din Cartea mare se utilizează la întocmirea rapoartelor.

Reieşind din faptul că, în rapoartele de performanţă, cheltuielile sunt structurate pe activităţi, urmează să existe o corelare între acestea şi tipurile de prestaţii achitate şi, totodată, cu conturile contabile la care se ţine evidenţa. Unele activităţi întrunesc mai multe tipuri de prestaţii sau mai multe tipuri de beneficiari, o prestaţie fiind divizată pe mai multe conturi, iar la raportare urmează a fi reflectată cumulativ pe toate conturile corespunzătoare.

De menţionat că CNAS nu dispune de o descriere detaliată privind tipurile de plăţi care urmează a fi reflectate la activităţi şi corelarea cu conturile respective. Cu atât mai mult că pentru unele tipuri de prestaţii sunt implicate şi conturi suplimentare, adică nu doar privind calculul şi plata acestora, ci şi privind calculul supraplăţilor, restituirilor şi alte ajustări/corectări. Astfel, pentru a verifica rulajele, în scopul determinării indicatorului “executat”, pe anumite conturi contabile e necesar de cumulat un şir de ordine memoriale.

De exemplu, pentru a determina indicatorii ce ţin de executarea cheltuielilor privind pensia pentru limită de vârstă, este necesar de cumulat sumele reflectate în ordinele memoriale privind calcularea şi plata acestor pensii, prin instituţiile bancare, prin oficiile poştale, şi de ţinut cont de restituirile procesate de prestatori, precum şi de supraplăţile identificate. Totodată, din aceste sume pot fi efectuate şi alte tipuri de reţineri (titluri executorii). Astfel, Cartea mare nu serveşte ca bază la verificarea cheltuielilor executate.

Procedurile de determinare a cheltuielilor executate nu sunt stabilite expres în cadrul de evidenţă contabilă al CNAS şi ele diferă de la un tip de prestaţie la altul şi, respectiv, nu este cert stabilit în Politica contabilă care conturi contabile au fost utilizate la raportare, în special în cazurile când la o singură activitate urmează a fi cumulate mai multe conturi.

Obiectivul de bază al Planului de conturi este de a facilita întocmirea rapoartelor financiare şi de a pune în evidenţă suficiente date pentru a permite utilizatorilor de rapoarte să înţeleagă situaţia şi activitatea CNAS. În acest context, Instrucţiunea privind evidenţa contabilă a CNAS nu a fost actualizată cu toate conturile noi deschise privind plata prestaţiilor sociale în Planul său de conturi pentru a stabili corectitudinea atribuirii cheltuielilor pe conturi. Necesitatea actualizării acestuia reiese şi din diferenţa unor prestaţii, cu denumirea conturilor şi, respectiv, cu activităţile. Totodată, ţinând cont de modificarea metodei de raportare, întocmită pe tipuri de activităţi, structurarea actuală a conturilor duce la activităţi suplimentare privind determinarea indicatorilor care urmează a fi raportaţi.

Astfel, la CNAS nu este organizată o evidenţă a prestaţiilor şi legătura acestora cu activităţile, precum şi cu conturile contabile reprezentative. Acest fapt determină incertitudini la reflectarea cheltuielilor privind prestaţiile sociale, fiind dificilă verificarea legăturii cu activităţile la care se atribuie, reieşind din faptul că Sistemul contabil al CNAS nu le generalizează corespunzător în mod automat.

2.3. Sunt necesare îmbunătăţiri privind organizarea evidenţei contabile şi perfecţionarea cadrului de raportare.

CNAS, la raportarea executării bugetului asigurărilor sociale de stat, s-a confruntat cu impedimente datorate neasigurării de către Ministerul Finanţelor a cadrului de raportare. Auditul a constatat că pe parcursul anului 2016 s-a creat o situaţie de incertitudine privind formatul şi modul de raportare a executării BASS. Astfel, odată cu punerea în aplicare a Clasificaţiei bugetare¹² de la 1 ianuarie 2016, formularele Rapoartelor privind executarea BASS aprobate de MF anterior¹³ nu mai erau actuale şi nu corespundeau indicatorilor din Legea anuală a BASS. MF, prin Ordinul nr.215 din 28.12.2015¹⁴, odată cu aprobarea Normelor metodologice privind executarea de casă a bugetelor componente ale bugetului public naţional prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor, a aprobat şi Raportul privind executarea bugetului conform clasificaţiei economice (Forma FE-009), conform clasificaţiei bugetare noi. Respectiv, MF, la 15.02.2016, a comunicat Casei Naţionale despre necesitatea raportării lunare a executării BASS conform acestei forme. Totodată, MF, prin Ordinul nr.222 din 31.12.2015, a operat modificări la Ordinul nr.156 din 01.11.2013, şi anume, referitor la substituirea unor formulare de rapoarte şi a modului de întocmire a acestora, fără a ţine cont de suprapunerea rapoartelor lunare (Forma FE-009 “Raport privind executarea bugetului conform clasificaţiei economice” şi Formularul nr.1 CNAS “Raport operativ privind executarea BASS”), cu toate că modul existent de raportare a BASS nu era în format comparabil cu formatul bugetului aprobat.

De menţionat că reglementările privind formatul Rapoartelor aferente executării BASS şi componenţa acestora, care urmau a fi prezentate de CNAS la MF şi Guvern, aprobate prin Ordinul MF nr.156 din 01.11.2013, au fost în vigoare până la 24.03.2017.

Totodată, potrivit Legii BASS pe anul 2016 (pusă în aplicare din 26.07.2016), indicatorii BASS au fost aprobaţi într-o formă comasată (spre exemplu: la partea de cheltuieli prestaţiile sociale fără diferenţiere pe sursa de finanţare), iar unii indicatori au fost modificaţi comparativ cu anul precedent (spre exemplu: transferurile de la bugetul de stat la BASS). Respectiv, reglementările care vizează forma de raportare (Ordinele nr.156 din 01.11.2013 şi nr.215 din 28.12.2015) nu conţin specificaţii distincte pentru BASS privind componenţa şi formatul Raportului privind executarea bugetului conform clasificaţiei economice.

CNAS, pe parcursului anului 2016, a abordat problema incertitudinii formularelor rapoartelor, prin mai multe scrisori adresate MF, solicitând crearea unui grup de lucru mixt, format din specialiştii ministerului şi ai CNAS, în scopul elaborării formatelor rapoartelor privind executarea BASS.

MF, prin Ordinul nr.38¹⁵, a aprobat formularele Rapoartelor privind executarea BASS şi Normele metodologice privind modul de întocmire a acestora abia la 17.02.2017. Acest ordin a intrat în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial, adică din 24.03.2017, fiind abrogat ordinul anterior emis în acest sens (nr.156 din 01.11.2013). De menţionat că termenul de raportare de către CNAS, aprobat de MF, era 17.02.2017, fiind prelungit până la 24.02.2017. În acest context, auditul denotă că MF a determinat CNAS să raporteze executarea BASS pe anul 2016 conform unor formulare care nu erau în vigoare.

În contextul evaluării Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat, s-a constatat că cadrul legal¹⁶ specifică informaţiile care urmează să fie cuprinse în rapoartele anuale privind executarea bugetelor, însă nu prevede expres conţinutul acestuia, precum şi rapoartele componente.

Astfel, reieşind din Raportul remis spre auditare de CNAS, auditul a examinat rapoartele componente incluse şi utilizate la întocmirea acestuia, care au fost atât privind executarea BASS, cât şi financiare. În cadrul analizei, s-a constatat că rapoartele privind executarea au fost intocmite cu inexactităţi, cauzate de deficienţele cadrului regulator, iar formatul rapoartelor financiare nu a fost prevăzut.

Normele metodologice, aprobate prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.38 din 17.02.2017, nu reglementează exhaustiv metoda de reflectare a indicatorilor BASS, la capitolul executat, achitat şi efectiv. CNAS, pentru unele tipuri de prestaţii, reflectă aceeaşi sumă la indicatorii “executat” şi “achitat”, iar pentru altele se ţine cont de valoarea reală a acestora. Acest fapt este condiţionat de modalităţile diferite de raportare a acestora de către CNAS, în funcţie de tipul prestaţiei, cu toate că normele interne nu prevăd explicit formulele de calcul şi lista documentelor contabile întocmite pentru fiecare tip de prestaţie, şi nici circuitul acestora. Astfel, pentru pensii achitate din BASS, CNAS reflectă identic indicatorii “achitat” şi “efectiv”, iar pentru unele prestaţii de asistenţă socială (achitate din bugetul de stat) cheltuielile “executate”, “achitate” şi “efective” se reflectă în aceeaşi valoare. Cele menţionate nu au permis aprecierea de către audit a corectitudinii reflectării de către CNAS a indicatorilor executaţi în rapoartele privind executarea BASS.

Aceeaşi situaţie a fost atestată de Curtea de Conturi şi în cadrul auditului precedent¹⁷, fiind înaintată Ministerului Finanţelor cerinţa de a întreprinde, în comun cu Casa Naţională de Asigurări Sociale, măsuri în vederea aducerii în concordanţă a prevederilor normative referitoare la metodele de raportare a executării BASS.

În acest context, se menţionează că, deşi au fost aprobate formulare noi ale Rapoartelor privind executarea BASS şi Normele metodologice privind modul de întocmire a acestora, cu abrogarea Ordinului nr.156 din 01.11.2013, nu s-a soluţionat problema reglementării exhaustive în Normele metodologice în vigoare.

Prin acelaşi ordin al MF¹⁸ a fost aprobată şi lista rapoartelor financiare care urmează a fi prezentate de CNAS (Bilanţul contabil, Raportul privind fluxul mijloacelor băneşti, Raportul privind rezultatele financiare, Raportul privind fluxul capitalului propriu), fără a fi stabilite formatul şi modul de completare ale acestora. De menţionat că Ordinul nr.156 din 01.11.2013 prevedea nu doar lista acestor rapoarte, ci şi formatul lor. Astfel, raportarea financiară pentru anul 2016 s-a efectuat în baza formularelor neaprobate regulamentar, nefiind asigurată compatibilitatea cu formatul raportului consolidat privind bugetul public naţional.

În acelaşi context, se menţionează că raportarea financiară a CNAS se efectuează în conformitate cu Planul de conturi propriu, care nu este corelat cu cel general, fiind structurat într-un format diferit. Instrucţiunea cu privire la evidenţa contabilă în CNAS a fost coordonată cu Ministerul Finanţelor. Astfel, contabilitatea executării bugetului asigurărilor sociale de stat se ţine de către Casa Naţională de Asigurări Sociale potrivit normelor aprobate¹⁹ de Ministerul Finanţelor, care nu conţin modalitatea de transpunere a conturilor CNAS la Planul de conturi actual şi care nu coincid atât la capitolul denumiri, cât şi la cel privind conţinutul economic. De asemenea, nu au fost elaborate şi descrise proceduri interne referitor la procesul generalizării informaţiilor prezentate la Ministerul Finanţelor corespunzător clasificaţiei bugetare în vigoare.

Totodată, la întocmirea rapoartelor financiare, CNAS nu a asigurat completitudinea informaţiilor prezentate. În Cartea mare şi Bilanţul contabil, soldurile datoriilor corespund datelor din rapoartele prezentate de prestatorii de servicii, însă acestea nu corespund evidenţei analitice din SI. Instrucţiunea cu privire la evidenţa contabilă în CNAS prevede că datoriile se reflectă în perioada pentru care au fost calculate, şi nu achitate. CNAS reflectă diferit calcularea şi achitarea pe tipuri de prestaţii, iar soldurile privind datoriile aferente beneficiarilor de prestaţii, din Bilanţul contabil, nu reflectă imaginea veridică la data raportării.

Situaţia dată a fost condiţionată de faptul că CNAS nu ţine evidenţa sintetică a soldului datoriei faţă de beneficiar privind prestaţiile sociale, aceasta se calculează din nou în fiecare lună, soldul fiind închis la finele lunii.

CNAS a argumentat că la finele perioadelor de gestiune stabilite în reglementările privind relaţiile cu Î.S. “Poşta Moldovei” aceasta este obligată să restituie soldul neutilizat la contul CNAS, ceea ce duce la diminuarea datoriei, iar evidenţa contabilă a CNAS nu asigură evidenţa analitică a beneficiarilor şi datoriilor aferente, ci doar sumar pe fiecare categorie de plată. Odată cu restituirea mijloacelor la contul CNAS, se stornează datoria, cu toate că operaţiunile storno se utilizează doar în cazul corectării erorilor. Totodată, auditul menţionează că CNAS nu deţine evidenţa contabilă analitică pe nici o categorie de beneficiar, însă pentru unele prestaţii se păstrează soldul datoriei, dat fiind faptul că obligaţia de a restitui soldul pentru unele prestaţii este la finele a 3 şi, respectiv, 6 luni. Astfel, soldul datoriilor reflectat în Bilanţul contabil este parţial, ceea ce influenţează şi reflectarea cheltuielilor efective. Acest fapt determină nerespectarea principiului contabilităţii de angajamente²⁰, la reflectarea calculării cheltuielilor privind prestaţiile sociale.

Asupra evidenţei BASS nu au fost extinse reglementările privind stabilirea unui mecanism unic de evidenţă contabilă şi raportare financiară. Lipsa reglementărilor unice de structurare şi evidenţă a bugetelor complică procesul de raportare a BASS şi influenţează acurateţea întocmirii dărilor de seamă.

Totodată, aplicarea unui Plan de conturi diferit de cel general aplicabil, şi nu a unui unificat, în situaţia când BASS este componenta BPN, poate crea deficienţe la generalizarea informaţiei şi raportarea BPN, inclusiv la introducerea datelor în SIMF (sistemul informaţional de management financiar).

_________________________

¹² Ordinul ministrului Finanţelor nr.208 din 24.12.2015 privind Clasificaţia bugetară.

¹³ Ordinul ministrului Finanţelor nr.156 din 01.11.2013.

¹⁴ Ordinul ministrului Finanţelor nr.215 din 28.12.2015.

¹⁵ Ordinul ministrului Finanţelor nr.38 din 17.02.2017 cu privire la aprobarea formularelor Rapoartelor privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat şi Normelor metodologice privind modul de întocmire a acestora (în continuare - Ordinul MF nr.38 din 17.02.2017).

¹⁶ Art.73 alin.(4) din Legea privind finanţele publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale.

¹⁷ Hotărârea Curţii de Conturi nr.11 din 19.05.2016 cu privire la Raportul auditului Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2015.

¹⁸ Ordinul ministrului Finanţelor nr.38 din 17.02.2017.

¹⁹ Art.26 din Legea contabilităţii.

²⁰ Legea contabilităţii.

III. RESPONSABILITĂŢILE PĂRŢILOR

Responsabilitatea Casei Naţionale de Asigurări Sociale a constat în:

- administrarea bugetului asigurărilor sociale de stat şi implementarea programelor în conformitate cu obiectivele şi indicatorii de performanţă asumaţi;

- asigurarea gestionării mijloacelor bugetului asigurărilor sociale de stat şi administrării patrimoniului public aflat în gestiune în conformitate cu principiile bunei guvernări;

- monitorizarea şi analiza executării bugetului asigurărilor sociale de stat, cu întocmirea şi prezentarea către Ministerul Finanţelor şi Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei a rapoartelor lunare, trimestriale şi anuale privind executarea acestuia în volumul şi termenele stabilite de Ministerul Finanţelor, inclusiv privind performanţa în cadrul programelor, şi asigurarea publicării acestora;

- întocmirea şi prezentarea rapoartelor financiare în baza Legii contabilităţii şi în conformitate cu termenele şi cerinţele stabilite de Ministerul Finanţelor;

- întocmirea raportului anual privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat, coordonarea acestuia cu Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, Ministerul Finanţelor, prezentarea, în termenele stabilite, Guvernului, spre examinare şi aprobare, precum şi asigurarea publicării acestuia.

Responsabilitatea Ministerului Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei a constat în monitorizarea şi analiza executării bugetului asigurărilor sociale de stat, precum şi a performanţei în cadrul programelor.

Responsabilitatea Ministerului Finanţelor a fost:

- să elaboreze şi să aprobe, în baza Legii contabilităţii şi în conformitate cu Planul de conturi contabile, metodologia privind evidenţa contabilă în sistemul bugetar, inclusiv privind contabilitatea executării bugetului asigurărilor sociale de stat;

- să elaboreze şi să aprobe metodologia necesară pentru implementarea cadrului normativ-legal în domeniul finanţelor publice, precum şi să acorde asistenţă metodologică autorităţilor publice centrale şi locale în procesul bugetar.

Responsabilitatea echipei de audit a constat în evaluarea faptului că Raportul Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat a fost întocmit în conformitate cu cadrul de raportare aprobat, prin aplicarea procedurilor de audit corespunzătoare obţinerii probelor de audit suficiente şi adecvate, în scopul de a oferi o bază rezonabilă pentru exprimarea opiniei. Indicatorii reflectaţi pot influenţa deciziile utilizatorilor, luate în baza acestor rapoarte, de aceea a fost evaluată aplicabilitatea cadrului de raportare în aspectul comprehensivităţii şi completitudinii.

La realizarea auditului a fost exercitat raţionamentul profesional şi s-a menţinut scepticismul profesional privind:

- aplicarea şi executarea procedurilor de audit ca răspuns la riscurile identificate, pentru a obţine probe de audit suficiente şi adecvate în scopul furnizării unei baze pentru opinia de audit;

- evaluarea cadrului de raportare, inclusiv a modului de prezentare a tranzacţiilor şi evenimentelor, şi măsurii în care acesta asigură prezentarea comprehensivă şi completă a informaţiilor;

- comunicarea persoanelor responsabile cu guvernanţa, aria planificată şi programarea în timp a auditului, precum şi principalele constatări, concluzii şi recomandări ale auditului, inclusiv orice deficienţe semnificative ale controlului intern, identificate pe parcursul auditului²¹.

_________________________

²¹ ISSAI 1260 “Comunicarea aspectelor de audit persoanelor responsabile de conducerea entităţii”, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014.

IV. PREZENTAREA DOMENIULUI AUDITAT

Rolul Casei Naţionale²² constă în administrarea bugetului asigurărilor sociale de stat şi implementarea programelor în conformitate cu obiectivele şi indicatorii de performanţă asumaţi. Potrivit Statutului²³, CNAS administrează şi gestionează sistemul public de asigurări sociale din Republica Moldova şi întocmeşte raportul anual privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat, îl coordonează cu Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei, Ministerul Finanţelor şi îl prezintă, în termenele stabilite, Guvernului, spre examinare şi aprobare.

Cadrul legal²⁴ prevede că evidenţa contabilă în sistemul bugetar se organizează în baza Legii contabilităţii şi în conformitate cu Planul de conturi contabile şi cu metodologia elaborată şi aprobată de către Ministerul Finanţelor. Totodată, evidenţa încasărilor şi plăţilor bugetului asigurărilor sociale de stat se asigură în baza Planului de conturi contabile propriu, cu utilizarea sistemelor informaţionale specifice domeniilor de activitate.

Astfel, contabilitatea executării bugetului asigurărilor sociale de stat se ţine de către Casa Naţională de Asigurări Sociale potrivit normelor aprobate²⁵ de Ministerul Finanţelor. CNAS are propriul Plan de conturi contabile, iar Instrucţiunea cu privire la evidenţa contabilă în CNAS a fost coordonată cu Ministerul Finanţelor, prin scrisoarea nr.02/4-17 din 26.10.2001. CNAS întocmeşte şi publică lunar²⁶ rapoarte privind executarea bugetului pe care îl administrează. Modul de întocmire şi de prezentare a rapoartelor privind executarea bugetelor componente ale bugetului public naţional este stabilit de către Ministerul Finanţelor. De asemenea, Casa Naţională prezintă rapoarte financiare²⁷ în baza Legii contabilităţii şi în conformitate cu termenele şi cerinţele stabilite de Ministerul Finanţelor.

Pentru anul bugetar încheiat, CNAS întocmeşte şi prezintă Guvernului²⁸ Raportul anual privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat într-un format comparabil cu formatul bugetelor aprobate.

_________________________

²² Art.22 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale.

²³ Hotărârea Guvernului nr.937 din 13.11.2014 cu privire la aprobarea Statutului Casei Naţionale de Asigurări Sociale.

²⁴ Art.71 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale.

²⁵ Art.26 din Legea contabilităţii.

²⁶ Art.72 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale.

²⁷ Art.74 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale.

²⁸ Art.73 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale.

V. ARIA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Curtea de Conturi, în baza mandatului prevăzut de art.28 şi art.31 din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, precum şi în conformitate cu Programele activităţii de audit pe anii 2016 şi, respectiv, 2017²⁹, a realizat auditul asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat pentru anul 2016.

Scopul misiunii de audit a constat în evaluarea întocmirii Raportului Guvernului privind executarea bugetului asigurărilor sociale de stat în conformitate cu cadrul de raportare aprobat³⁰, în aspectul corectitudinii reflectării veniturilor şi cheltuielilor.

Aria şi obiectivele de audit. Curtea de Conturi s-a expus asupra formării, utilizării şi raportării resurselor bugetului asigurărilor sociale de stat, prin prisma aplicării de către Casa Naţională de Asigurări Sociale (CNAS) a Clasificaţiei bugetare, Planului de conturi contabile şi a Normelor metodologice privind evidenţa contabilă şi raportarea financiară în sistemul bugetar.

Astfel, probele de audit au fost acumulate în cadrul Casei Naţionale de Asigurări Sociale.

Obiectivele auditului au fost stabilite urmare a aplicării procedurilor analitice şi de cunoaştere a domeniului auditat şi au constat în:

- obţinerea unei asigurări că CNAS a reflectat corespunzător şi deplin veniturile din contribuţii de asigurări sociale de stat obligatorii.

- obţinerea unei asigurări că CNAS a raportat corespunzător cheltuielile executate conform subprogramelor.

Misiunea de audit a fost planificată şi realizată în conformitate cu Standardele de audit aplicate de Curtea de Conturi³¹ şi cu bunele practici în domeniul auditului financiar.

Probele de audit, care să susţină constatările, concluziile şi recomandările formulate, privind asigurarea că informaţiile din rapoarte sunt complete şi exacte, au fost obţinute prin verificarea documentelor primare, fişelor conturilor contabile, registrelor contabile, consultarea bazelor de date, inclusiv observarea, examinarea, contrapunerea, recalcularea şi intervievarea etc., în funcţie de domeniile selectate pentru auditare.

_________________________

²⁹ Hotărârea Curţii de Conturi nr.46 din 14.12.2015 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016”; Hotărârea Curţii de Conturi nr.47 din 05.12.2016 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2017”.

³⁰ Legea contabilităţii.

³¹ Hotărârea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”.

VI. RECOMANDĂRILE AUDITULUI

În cadrul auditului a fost verificată exercitarea atribuţiei CNAS privind administrarea BASS. Ţinându-se cont de rezervele constatate, se recomandă

Casei Naţionale de Asigurări Sociale:

Să asigure legătura/corelarea activităţilor din cadrul subprogramelor BASS cu conturile contabile ale CNAS, prin efectuarea analizei şi structurării prestaţiilor existente, ţinând cont de destinaţia acestora şi de tipul de beneficiar.

Totodată, reieşind din constatările de audit privind rezervele şi deficienţele din domeniul evidenţei contabile şi al raportării, urmează a fi remise recomandări privind revizuirea şi ajustarea cadrului normativ care ţine de competenţa altor entităţi (Ministerul Finanţelor, Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei). În acest context, vor fi înaintate cerinţe în Hotărârea Curţii de Conturi privind aprobarea Raportului de audit.