Постановление N 20 от 29.05.2009 по результатам контроля правильности и законности решений, принятых Государственной налоговой службой о возмещении налога на добавленную стоимость в 2008 году

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по результатам контроля правильности и законности решений,

принятых Государственной налоговой службой о возмещении

налога на добавленную стоимость в 2008 году

N 20  от  29.05.2009

 (в силу 17.07.2009) 

Мониторул Офичиал N 112-114 ст.16 от 17.07.2009

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя министра финансов г-на Виорела Дандара, начальника Главной государственной налоговой инспекции г-на Виктора Коадэ, начальника Государственной налоговой инспекции по мун.Кишинэу г-на Прокопия Дуки, а также ответственных лиц некоторых территориальных Государственных налоговых инспекций, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹ рассмотрела результаты контроля правильности и законности решений, принятых Государственной налоговой службой о возмещении налога на добавленную стоимость в 2008 году.

__________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Контрольные мероприятия были проведены в соответствии с Программой контрольной/аудиторской деятельности Счетной палаты на 2008 год, задача которых состояла в проверке порядка возмещения и зачета налога на добавленную стоимость (далее – НДС), анализе институциональных рамок, регламентирующих эти аспекты, а также принятия мер для улучшения ситуации Главной государственной налоговой инспекцией (далее – ГГНИ) и другими органами, содействующими в соответствующих областях. 

Проверке были подвергнуты: ГГНИ, в частности Управление администрирования крупных налогоплательщиков (далее – УАКН); Налоговые бюро Государственной налоговой инспекции по мун.Кишинэу: Чентру, Чокана, Буюкань, Ботаника, Рышкань; Государственные налоговые инспекции по районам: Стрэшень, Яловень, Хынчешть, Штефан Водэ, Орхей, Кахул, Сорока, мун.Бэлць.

В процессе контроля доказательства были собраны путем анализа Деклараций по НДС с соответствующими приложениями, данных информационной системы ГГНИ, выборочной проверки первичных документов некоторых экономических агентов, изучения актов контроля, составленных налоговыми инспекторами, рассмотрения объяснений ответственных лиц и др.

Рассмотрев результаты проверки, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствующих на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

РЕЗЮМЕ

• Уклонение от уплаты налогов, допущенное фирмами-фантомами, является серьезной проблемой для бюджетной системы. Деятельность только лишь 25 фирм, которые стали фирмами-фантомами (из которых 22 зарегистрированы в Налоговом бюро Чентру Государственной налоговой инспекции по мун.Кишинэу), рассмотренная во время проверки, обусловила зачет в одностороннем порядке НДС  в период их деятельности (2007-2008 гг.) в сумме 889,9 млн.леев, которая не была перечислена в бюджет.

• Как  результат сомнительной деятельности четырех фирм-фантомов, незарегистрированных в качестве плательщиков НДС, и которые не осуществляли закупки и поставки товаров, были получены денежные средства в сумме 1952,6 млн.леев, часть из которых наличными, а другая часть была перечислена за границу.

• Деятельность некоторых государственных органов по обнаружению, изучению и противодействию изощренным схемам уклонения от уплаты налогов, применяемым фирмами-фантомами, нерезультативна.

• Одним из факторов, благоприятствующих возник­новению и функционированию многочисленных фирм-фантомов, является выдача в отдельных случаях налоговыми органами налогоплательщикам  бланков строгой отчетности (налоговых накладных), без квалифицированной проверки объемов покупок и поставок.

• Несвоевременное обновление базы данных ГГНИ, которая на момент контроля была составлена с опозданием на около 6 месяцев, является для бюджета риском и препятствует оперативному обнаружению фирм-фантомов, для которых подобная ситуация создает условия действовать в течение этих 6 месяцев без надзора по базе данных ГГНИ.

• При принятии решений о возмещении НДС налоговые органы исключают из суммы НДС, направленной к возмещению, НДС к внесению по товарам и услугам, приобретенным от фирм-фантомов на основании решения Координационного совета Главной государственной налоговой инспекции. Налоговый кодекс данную процедуру не предусматривает. Вместе с тем, с экономического агента данная сумма не вычитывается, она остается у него в качестве НДС для перехода в зачет в последующий период.

• На протяжении 2008 года, из-за необеспечения в территориальных налоговых органах эффективного внутреннего контроля, у некоторых налогоплательщиков отсутствуют соответствующие приложения к Декларациям по НДС. В результате ошибочные данные в Декларациях по НДС не выявлены, а декларации не были признаны непредставленными.

• Налоговые органы не использовали в полной мере возможности по погашению задолженностей по бюджету кредиторов – экономических агентов, которым возмещается НДС, тем самым бюджет упустил возможность взыскать их задолженность.

• Отдел борьбы с налоговыми правонарушениями ГГНИ не располагает достаточными институ­циональными возможностями,  для чего должен быть расширен и обучен в целях применения между­народного опыта в борьбе с уклонением от уплаты налогов.

• Деятельность комиссий по возмещению НДС должна быть улучшена.

I. ВВЕДЕНИЕ

Порядок обращения за возмещением сумм НДС, действия налоговых органов на заявление субъекта налогообложения, требования к документальному подтверждению и определению сумм НДС к возмещению на налоговый период 2008 года, в целях выполнения требований Налогового кодекса² (с последующими изменениями и дополнениями) предусматривались:

__________________

² Переопубликованный в специальном издании ОМ от 08.02.2007.

a) до 21.03.2008 – Положением о возмещении налога на добавленную стоимость, утвержденным Постановлением Правительства № 1124 от 28.09.2006³ (с последующими изменениями и дополнениями);

b) и с 21.03.2008 – Положением о возмещении налога на добавленную стоимость, утвержденным Постановлением Правительства № 287 от 11.03.2008⁴ (далее – Положение, утвержденное Постановлением Правительства № 287).

__________________

³ ОМ, 2006, № 157, ст.1212. Утратило силу 21.03.2008 Постановлением Правительства № 287 от 11.03.2008.

⁴ ОМ, 2008, № 57-60, ст.363.

Наиболее значимым изменением данного Постановления являлось исключение распределения субъектов налого­обложения по группам доверия.

В целях администрирования возмещения НДС, в соответствии с указанными нормативными актами, в рамках Государственной налоговой службы (далее – ГНС), были созданы:

- на центральном уровне – Республиканская комиссия,

- на местном уровне – территориальные комиссии,

- при УАКН – комиссия ГГНИ.

Республиканская комиссия рассматривает разногласия между субъектами налогообложения и территориальными Государственными налоговыми инспекциями (далее – ГНИ) и УАКН, а территориальные комиссии и Комиссии ГГНИ рассматривают материалы и принимают решения по возмещению НДС, рассматривают жалобы и обращения субъектов налогообложения по вопросам, связанным с возмещением НДС.

В 2008 году по информации, представленной ГГНИ, субъекты налогообложения направили 1907 запросов по возмещению НДС на сумму 1524,9 млн.леев. В результате проверок и рассмотрений, проведенных территориальными комиссиями и комиссией ГГНИ, было принято 1285 решений о разрешении возмещения НДС в сумме 1411,5 млн.леев. В то же время было принято 36 решений об отказе в возмещении на сумму 8,6 млн.леев. В 2008 году большинство возмещений НДС были приняты на основании проверок, а 96 налогоплательщикам были утверждены, в соответствии с требованиями законодательства, возмещения без проведения проверок на сумму 635,6 млн.леев, или 47% от общей суммы. Налоговые проверки, проведенные в целях подтверждения представленных деклараций, установили у 170 налогоплательщиков НДС к зачету по приобретениям от фирм-фантомов в сумме 111,3 млн.леев, или 7,3% от общей суммы прошений в 2008 году Анализ возмещения НДС свидетельствует, что в 2008 году, большинство утвержденных к возмещению сумм были утверждены Комиссиями ГГНИ (64,4%) и ГНИ по мун.Кишинэу (19,4%).

Общие поступления НДС в счет государственного бюджета, по состоянию на 31.12.2008, составили 9058,0 млн.леев, в том числе: НДС на произведенные товары и оказанные услуги на территории республики – 3148,4 млн.леев; НДС на импортированные товары – 7271,6 млн.леев; возмещение НДС – (-1362,0) млн.леев.

Из общей суммы поступлений НДС, администрируемых налоговыми органами (3148,6 млн.леев), удельный вес суммы НДС, разрешенной (утвержденной) в 2008 году к возмещению за счет государственного бюджета, составил 46% (1448,6 млн.леев).

Кассовое исполнение по возмещению НДС за счет государственного бюджета, согласно Отчету об исполнении государственного бюджета за 2008 год, составило 1362,0 млн.леев, из которых 1036,8 млн.леев (76,1%) были перечислены на счета налогоплательщиков, а на сумму 325,2 млн.леев были оплачены их налоговые обязательства в национальный публичный бюджет (в том числе государственный бюджет – 147,8 млн.леев, фонды обязательного медицинского страхования – 16,3 млн.леев, бюджет государственного социального страхования – 108,5 млн.леев, бюджеты административно-территориальных единиц – 52,6 млн.леев).

В целях возмещения НДС из государственного бюджета Центральному казначейству к оплате были направлены документы в сумме 1448,0 млн.леев. Остаток невозмещенных финансовых средств, согласно данным Казначейства (в соответствии с документами, направленными к оплате) по состоянию на 31.12.2008, составил 84,0 млн.леев. Размер возмещений НДС из бюджета увеличился по сравнению с 2007 годом на 41,6 млн.леев.

Изменение и дополнение ст.112 и введение ст.1121 в Раздел III “Налог на добавленную стоимость” Налогового кодекса в части регистрации субъектов налогообложения, представившее возможность зарегистрировать в качестве плательщика НДС при осуществлении налогооблагаемых поставок на более чем 100,0 тыс.леев, а для капитальных вложений и на сумму один лей, обусловило увеличение количества налогоплательщиков, зарегистрированных в качестве плательщиков НДС. Так, количество экономических агентов, зарегистрированных (в целом по стране) в качестве плательщиков НДС, по состоянию на 01.12.2008, составило 21411 налогоплательщиков, что на 4956 больше по сравнению с зарегистрированными по состоянию на 01.01.2007 и на 2550 больше по сравнению с 01.01.2008.

II. КОНСТАТАЦИИ

1. Констатации относительно деятельности Республиканской комиссии и территориальных комиссий

Деятельность комиссий по возмещению НДС является сложным процессом вследствие как субъективных, так и объективных факторов, и требует улучшения.

Как Республиканская комиссия, так и комиссии ГНИ по мун.Кишинэу и комиссия ГГНИ, за период деятельности, не располагали регламентом относительно организации, проведения и оценки их деятельности, прав, ответственности и обязанностей членов комиссий. Материалы, рассмотренные в рамках заседаний Республиканской комиссии, были отражены в составленных протоколах, а указания из принятых решений имели рекомендательный характер, окончательное решение оставалось за территориальными комиссиями и УАКН. Вместе с тем Республиканская комиссия не проводит мониторинг рекомендаций, направленных территориальным комиссиям относительно рассмотренных на заседаниях материалов.

Республиканская комиссия, согласно представленным протоколам, в период января-декабря 2008 года, провела 20 заседаний, на которых было рассмотрено 117 случаев разногласий. В рамках заседаний комиссия не приняла окончательных решений, но указано какие документы и процедуры следует учитывать. К данным протоколам не приложены (за некоторым исключением) документы, являющиеся основой для рассмотрения и изложения по случаям разногласий. При их составлении не учитывались требования Правил по разработке организационно-распорядительных документов и Типовой инструкции по ведению делопроизводства в органах публичного центрального отраслевого управления и местного самоуправления Республики Молдова, утвержденных Постановлением Правительства № 618 от 05.10.1993⁵. Так, в этих протоколах не указана повестка дня; отсутствует изложение дискуссий с указанием выступавших лиц, мнений и представленных предложений; аргументирование принятых решений. Эти несоответствия приводят к невозможности определения оправдательной основы при утверждении того или иного решения, принятого Республиканской комиссией. В некоторых протоколах не установлен четко характер рекомендаций, направленных Республиканской комиссией, выполнение которых остается на усмотрение территориальных налоговых органов. Одновременно в составленных протоколах не указывается название отдела (а также и имя работника) ГГНИ, проанализировавшего базу данных (дополнительно к информации, представленной на заседании) по экономическому агенту, изучившего его финансово-хозяйственные показатели, поставки-приобретения, а также возможные риски по части происхождения товаров и/или услуг, исключая сделки, незадекларированные фирмами-фантомами. 

__________________

⁵ Не опубликовано.

Комиссия ГНИ по мун.Кишинэу состоит из 3 постоянных и 2 меняющихся членов, в зависимости от налогового бюро (далее – НБ), что не имеет четкого регламентирования в нормативных актах. Также детально не регламентирован порядок организации и функционирования комиссии, не установлена ответственность в аспекте бюро. В отсутствие регламентирования и делегирования ответственности, процесс рассмотрения материалов о возмещении НДС охватывает множество лиц и этапов рассмотрения (проверок). Данная ситуация создает риск затягивания процедур рассмотрения и уклонения от ответственности.

2. Констатации относительно порядка организации возмещения НДС налоговыми органами

Выборочной проверкой сделок некоторых экономических агентов, разногласия которых прямо или косвенно были рассмотрены Республиканской комиссией в 2008 году (в том числе за предыдущий 2007 год), установлено, что ГНС не утвердила и не регламентировала систему (в том числе через развитие информационных технологий) предупреждения, противодействия и обнаружения деятельности фирм-фантомов.

Требования Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 287, устанавливают обязанность налогового органа принимать решение о методе осуществления возмещения в течение 3 дней со дня получения заявления на возмещение НДС, основываясь на установленных критериях риска. В этих условиях ГНС не обеспечивает выполнение в полной мере некоторых комплексных мер по использованию существующих возможностей информационной системы ГГНИ.

В ГНИ по мун.Бэлць и по районам Яловень, Орхей, Сорока, Стрэшень, а также и в НБ Чентру отмечено несоблюдение требований Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 287 относительно документов, подшитых в специальное дело, а также копий документов, подтверждающих право на возмещение НДС, которые характеризуются следующими нарушения:

- Не обеспечен контроль полноты составления дел в соответствии с законоположениями.

- Не все копии документов специальных дел заверены подписью налогового работника и руководителя экономического агента, с наложением печати возле надписи “копия соответствует оригиналу”.

- На момент контроля не все дела содержали документы сравнительных проверок. В некоторых из них отсутствовали утвержденные решения о методах возмещения НДС.

- К некоторым делам были приложены копии документов, не содержащие все необходимые данные в соответствии с действующими требованиями. Представлены не все необходимые документы, подтверждающие вид, цену, количество экспортированных товаров и услуг, спецификации по контракту, оплату за оказанные услуги.

- Допущены некоторые несоответствия в данных датирования приложенных документов (акты контроля, протоколы), что свидетельствует о несоблюдении процедур возмещения НДС и подтверждает несоответствующее отношение к составлению документов. Допущено несоответствие данных проставления даты на документах, подтверждающих транспортные услуги (дата транспортировки, дата таможенного оформления и дата пересечения государственной границы).

Некоторые территориальные ГНИ не предприняли соответствующих мер по недопущению несоответствующего движения бланков накладных НДС, что способствовало возникновению и функционированию фирм-фантомов. При рассмотрении заявлений на выдачу бланков налоговых накладных не были соблюдены Указания Главной государственной налоговой инспекции № 10-09-03/4872 от 24.08.2001 относительно проведения анализа ситуации экономического агента в целом, в том числе по разделу “начисление и оплата НДС в бюджет”, с последующим изучением информации, представленной экономическим агентом в части использования накладных НДС, посредством компьютеризированной базы данных ГНС, а в случае установления некоторых отклонений и нарушений, выдачу бланков накладных НДС следовало прекратить. При выдаче бланков накладных НДС не проверяется  “надежность” заявителей сквозь призму экономических агентов, с которыми они сотрудничали. Проведенные проверки выявили случаи, когда некоторым экономическим агентам было выдано большое количество бланков налоговых накладных в период осуществления ими сделок с фирмами, объявленными "фантомами". Так, в 2008 году 4 экономическим агентам (“Acorcons” ООО; “Casexim” ООО; “Alimbec Grup” ООО и “Jachin Grup” ООО), на основании 13 заявок, было выдано 1202 налоговые накладные, несмотря на то, что в журналах покупок были указаны сделки с 21 фирмой, объявленных "фантомами", в сумме 561,4 млн.леев (в том числе НДС – 93,7 млн.леев), удельный вес приобретений от фирм-фантомов составил от 78% до 99,9% от общего объема покупок. В свою очередь, ими осуществлялись поставки различным экономическим агентам, которые отразили НДС к зачету, что обусловило занижение выплат в бюджет.

Налоговые контроли и проверки экономических агентов, осуществляющих сомнительную деятельность, не всегда завершаются конкретными предложениями по противодействию данной деятельности. Так, в результате 9 налоговых контролей и проверок, проведенных у первых 3 из вышеуказанных четырех экономических агентов, в 5 случаях установлены сделки с фирмами-фантомами, однако меры по ограничению риска уклонения от уплаты налогов не были предприняты.

В некоторых случаях не соблюдены требования ст.101 Налогового кодекса и п.20 Положения, утвержденного Постановлением Правительства № 287, касающиеся соблюдения сроков возмещения НДС, не превышающих 45 дней от даты подачи заявления, выявив превышение данных сроков до 6 месяцев, чаще всего, в период выплаты денежных средств. 

Несмотря на то, что ст.101 (5) Налогового кодекса предусматривает осуществление возмещения НДС в счет погашения задолженностей хозяйствующих субъектов (или их кредиторов) и только при отсутствии задолженностей – на банковский счет хозяйствующего субъекта, налоговые органы не использовали в полной мере возможность по погашению задолженности перед бюджетом кредиторов экономических агентов, получающих возмещение НДС, упустив возможность взыскать задолженность последних в бюджет.

3. Констатации относительно выявления, учета и контроля фирм с сомнительной деятельностью, прямо и косвенно влияющие на декларирование, оплату и возмещение сумм НДС из государственного бюджета 

3.1. Уклонение от уплаты налогов, допущенное фирмами-фантомами, является серьезной проблемой для бюджетной системы.

В целях борьбы с деятельностью фирм-фантомов 30.06.2003 Приказом начальника Главной государственной налоговой инспекции № 135 и директора Центра по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией (далее – ЦБЭПК) № 70, утверждены Методические указания по выявлению, учету и контролю фирм-фантомов, а начальником Государственной налоговой инспекции по мун.Кишинэу 22.12.2004 было утверждено Руководство по учету предприятий-правонарушителей. 

Проверкой установлено, что учет предприятий-правонарушителей ведется только ГНИ по мун.Кишинэу, и они не зарегистрированы в информационной системе ГНС, а территориальные ГНИ не ведут учет подобных предприятий.

Согласно базе данных ГГНИ в 2008 году в НБ ГНИ по мун.Кишинэу были зарегистрированы 3546 фирм-правонарушителей, впоследствии 691 из них была исключена из данной базы.

В критериях определения фирм-фантомов или правонарушителей не предусмотрен ни один показатель касательно существования  постоянных отношений с фирмами-фантомами или правонарушителями. Так, эти экономические агенты не отвечают требованиям по их аннулированию в качестве  плательщиков НДС и по регистрации ГГНИ как фирм-фантомов или правонарушителей и, в результате, продолжают свою деятельность. Сделки посреднических фирм с конечными заказчиками относительно зачета НДС соответствуют законодательству и регламентирований по приостановлению их деятельности не существует. Фирмы-посредники являются исполнителями сомнительных сделок, и не имеют имущества, которое может быть преследовано за неуплату платежей в бюджет, создавая предпосылки для нанесения ущерба национальному публичному бюджету.

В 2008 году в информационной системе ГГНИ было зарегистрировано 206 фирм-фантомов (в том числе 89 – в НБ Чентру ГНИ по мун.Кишинэу), которые, в результате деятельности (приобретений, поставок) с налоговыми накладными, в которых не регистрируется и не декларируется НДС к внесению в бюджет, существенно влияют на объемы зачета и возмещения НДС. Количество данных предприятий не сократилось по сравнению с предыдущим годом (143 фирм-фантомов), а увеличилось на 63 фирмы, или на 44,1%. Учитывая некоторые аналогичные критерии отнесения предприятий к "фантомам" или правонарушителям, количество фирм-фантомов должно было быть намного больше, что и было установлено проверкой.

Согласно информации ГГНИ посредством зарегистрированных в 2008 году фирм, признанных впоследствии "фантомами", в одностороннем порядке в зачет НДС была отнесена сумма в размере 694,0 млн.леев, не исчисленная и не уплаченная в бюджет.

В результате проверок установлено, что фирмы-фантомы имеют некоторые общие характеристики, на основании которых можно определить экономических агентов с риском сокращения платежей в бюджет и/или нанесения ему ущерба, а именно: большой объем поставок и приобретений в ограниченный период времени (от несколько десятков до несколько сот миллионов леев); малое количество работников (как правило директор и главный бухгалтер) и низкая оплата труда (5-10 тыс.леев в год); учредителем является очень молодое или очень старое лицо, местом проживания которого чаще всего являются населенные пункты левого берега Днестра; отсутствие складского помещения (помещение очень мало или не используется); расходы предприятия больше доходов; удельный вес налогов и сборов, перечисленных в бюджет очень низкий по сравнению с объемами продаж.

Результат деятельности фирм-фантомов и их отношения с экономическими агентами, производящими товары и услуги, способствует увеличению вычитаемого НДС в целях увеличения возмещений НДС, а также занижению НДС, подлежащего перечислению в бюджет.

Следует отметить, что при принятии решений о возмещении НДС налоговые органы вычитают из суммы НДС, направленной для возмещения, сумму НДС по товарам и услугам, приобретенным от фирм-фантомов на основании решения Координационного совета Главной государственной налоговой инспекции № 7 от 11.05.2004, в Налоговом кодексе данное вычитание не предусмотрено. Вместе с тем экономический агент данной суммы не лишается, она остается в его распоряжении в качестве переходящего в зачет НДС в последующий период.

В результате проверки, проведенной в ГГНИ, в том числе в УАКН, НБ ГНИ по мун.Кишинэу, а также и в некоторых районных ГНИ отмечены существенные нарушения администрирования НДС. Деятельность лишь 25 фирм (указанных в приложении), которые впоследствии стали фирмами-фантомами (из них 22 зарегистрированы в НБ Чентру ГНИ по мун.Кишинэу), рассмотренная во время проверки, обусловила переход в одностороннем порядке в зачет НДС, в период их деятельности (2007-2008 гг.), в сумме 889,9 млн.леев, не уплатив данную сумму в бюджет. Так, указанные 25 экономических агентов, практически не осуществляя покупок, поставили товары и услуги в сумме 4,5 млрд.леев, не исчислив и не уплатив НДС от их стоимости, как предусматривает ст.101 Налогового кодекса. 

В ходе настоящей проверки отслеживание поставок и приобретений экономических агентов было возможным только до 01.07.2008, поскольку для последующих периодов база данных ГГНИ не была актуализирована. Опоздание в обновлении базы данных на 6 месяцев является недопустимым риском для бюджета и приводит к невозможности оперативного обнаружения фирм-фантомов, создавая возможность для их деятельности некоторый период времени без визуализации в базе данных ГГНИ. 

В отсутствие закупок наиболее существенные поставки, с которых не был рассчитан НДС, осуществлены такими фирмами-фантомами как: КО “Metsepcon” ООО – 415,1 млн.леев, в том числе НДС – 69,2 млн.леев; КО “Mip Construct” ООО – 406,3 млн.леев, НДС – 67,7 млн.леев; “Pag&Prim” ООО – 391,1 млн.леев, НДС – 65,1 млн.леев; КО “Bovcomerţ” ООО – 374,8 млн.леев, НДС – 62,5 млн.леев; КО “Melcon-Exim” ООО – 352,2 млн.леев, НДС – 58,7 млн.леев; КО “Cupvitcons” ООО – 319,7 млн.леев, НДС – 53,3 млн.леев; “Givital Grup” ООО – 307,7 млн.леев, НДС – 51,3 млн.леев; КО “Morelcom” ООО – 300,0 млн.леев, НДС – 50,0 млн.леев; КО “Maruh-construct” ООО – 292,2 млн.леев, НДС – 48,7 млн.леев; “Gunprim” ООО – 278,1 млн.леев, НДС – 46,4 млн.леев т.д.

Несмотря на то, что ГГНИ являлась инициатором внедрения отчетности по всем налоговым фактурам, как приложение к каждой ежемесячной Декларации по НДС (новшество, привлекшее внимание налоговых органов других стран), в результате необеспечения эффективного контроля со стороны налоговых органов у 24 из вышеуказанных 25 проверенных экономических агентов к Декларациям по НДС отсутствуют соответствующие приложения. В результате зарегистрированные ими данные в Декларациях по НДС не были подтверждены соответствующими накладными, а декларации не были признаны непредставленными.

Прием Деклараций по НДС, в которых указывались покупки, не подтвержденные соответствующими прило­жениями, позволило данным налогоплательщикам в течение определенного периода времени осуществлять незаконную деятельность.

За период, подвергнутый контролю, деятельность 2-3 фирм-фантомов осуществлялась в течение 1-8 месяцев, после чего представление Декларации по НДС ими прекращалось. Такая деятельность отмечена и в ходе проведения контроля. 

 В контексте вышеизложенного приводим пример обманных схем уклонения от уплаты налогов. Так, фирма “Visocenii C.P.”, перерегистрированная 18.06.2008, не осуществив фактических покупок, представила Декларацию по НДС за июль, в которой указала покупки на сумму 352,7 млн.леев и НДС на 70,4 млн.леев, не подтвержденные в соответствующих приложениях, отразив поставки на эту же сумму и незадекларировав и не перечислив в бюджет 70,4 млн.леев. Вышеотмеченное позволило некоторым экономическим агентам отразить в одностороннем порядке вычитаемый НДС в этом же размере. Всего в течение 6 месяцев данный экономический агент выдал накладные на  поставки товаров и услуг на сумму 477,6 млн.леев и НДС на 95,5 млн.леев, который не был задекларирован и не перечислен в бюджет.

За один день Фирма “Impervin Club” ООО, не осуществив покупки, выдала три налоговые накладные на поставки товаров на сумму 66,1 млн.леев и НДС на 13,2 млн.леев.

В отсутствие фактических покупок фирма “Malton Grup” ООО выдала накладные в сумме 120,1 млн.леев и НДС – 24,0 млн.леев преимущественно фирме “Teocon-teh” ООО.

Фирма “Teocon-teh” ООО, в свою очередь, выдала налоговые накладные в сумме 227,1 млн.леев и НДС – 45,6 млн.леев (в 1,65 раз больше по сравнению с осуществленными покупками) нескольким фирмам-фантомам, а именно “Casexim” ООО, “Varscomteh” ООО, “Lutart-com” ООО, “Vitovt” ООО. За последней фирмой числились значительные поставки в адрес экономических агентов с доверием, в том числе крупных налогоплательщиков.

Фирма “Varscomteh” ООО осуществила приобретения на общую сумму 176,1 млн.леев и НДС – 35,2 млн.леев, в том числе от фирм-фантомов в сумме 170,7 млн.леев и НДС – на 34,5 млн.леев, и в течение 3 месяцев выдавала накладные на поставки на сумму 300,6 млн.леев и НДС – на 60,1 млн.леев (или в 1,7 раза больше по сравнению с осуществленными покупками), в том числе КО “Stimex grup” ООО в сумме 211,5 млн.леев и НДС – 42,3 млн.леев, а также в адрес некоторых крупных налогоплательщиков.

КО “Stimex grup” ООО осуществило поставки на общую сумму 238,8 млн.леев и НДС – 47,7 млн.леев, в том числе фирме “Diorific” ООО – 125,8 млн.леев и НДС – 25,2 млн.леев.

Фирма “Diorific” ООО, в свою очередь осуществила поставки на общую сумму 271,6 млн.леев и НДС – 54,3 млн.леев (в 2,1 раза больше), в том числе в адрес некоторых экономических агентов с доверием, в том числе крупных налогоплательщиков.

В контексте вышеизложенного следует отметить, что указанные фирмы завышали переходящий в одностороннем порядке в зачет НДС на каждом этапе выдачи налоговых накладных, без соответствующих начислений и перечислений. Аналогичные обманные схемы были отмечены у всех рассмотренных фирм-фантомов.

В результате рассмотрения 6 экономических агентов с доверием, включая крупных налогоплательщиков, установлено осуществление ими приобретений от фирм-фантомов, которые, согласно информации базы данных ГГНИ, не осуществляли закупок, осуществив в одностороннем порядке зачет НДС в сумме 140,2 млн.леев, не перечисленный данными фирмами-фантомами в бюджет.

В результате проверок, проведенных в отдельных территориальных ГНИ, установлены некоторые нарушения администрирования НДС. Так, вследствие внесения, с некоторым опозданием, в базу данных ГГНИ соответствующей информации относительно фирм-фантомов, ГНИ по району Стрэшень не был исключен из расчетов по возмещению одному налогоплательщику НДС,  происходящего из различных сделок с фирмами "фантомами" на общую сумму 1352,1 тыс.леев. При возмещении НДС другому экономическому агенту к расчету был принят НДС в сумме 114,2 тыс.леев, возникший от одной фирмы-фантома.

При возмещении одному экономическому агенту НДС ГНИ по району Орхей ограничилось проверкой лишь на первом этапе, в обход принципу проверки до производителя или импортера товара, не установив тем самым воздействие сделок с отдельными поставщиками товаров и услуг, которые, в свою очередь, осуществили закупки на основании различных налоговых накладных от фирм-фантомов с НДС на общую сумму 218,7 тыс.леев.

Также ГНИ по району Яловень не  провела соответствующую проверку до производителя и в результате при возмещении НДС не было установлено воздействие сделок в связке с фирмами-фантомами, обусловив переходящий в зачет НДС на общую сумму 117,4 тыс.леев. 

Два налогоплательщика зоны действия ГНИ по району Яловень (имея одного и того же учредителя), которым был возмещен НДС на сумму 1160,4 тыс.леев и, соответственно, 1034,6 тыс.леев, систематически на протяжении 2008 года осуществляли взаимный переход в зачет НДС, что обусловило неуплату в бюджет НДС и получение возмещений.

ГНИ по району Яловень проявило неоднозначное отношение к посредническим услугам  при заключении договоров на транспортные услуги, в некоторых случаях не учитывая их к возмещению НДС, а в других – включая их в расчеты по возмещению НДС.

Проверкой выявлены отдельные ситуации риска в части правильного определения суммы НДС к возмещению, которые могут быть обусловлены необоснованным завышением сумм НДС, предназначенных для перехода в зачет в последующем периоде, а также и нерегламентированием порядка нумерации международных товаротранспортных накладных (CMR). В результате нерегламентирования соответствующим образом порядка нумерации CMR и отсутствия полного и четкого рассмотрения вопроса относительно их выдачи и использования, различные получатели возмещений НДС, в том числе зоны деятельности ГНИ по району Яловень, используют один и тот же номер CMR. Более того, тот же номер CMR используется одним и тем же экономическим агентом большее количество раз, создавая предпосылки для возникновения фактов риска и мошенничества в деятельности транспортных предприятий. У различных экономических агентов зоны деятельности ГНИ по району Штефан Водэ установлено завышение сумм НДС, переходящих к зачету в последующем периоде, непосредственно оплаченные через расчетные счета, которые в различных налоговых периодах составляли от 38,9 тыс.леев до 1468,9 тыс.леев.

4. Констатации относительно возмещения НДС экономическим агентам по капитальным инвестициям (затратам)

Вследствие внесения изменений в Налоговый кодекс было предусмотрено возмещение НДС субъектам налогообложения, осуществляющим капитальные инвестиции (затраты) в населенных пунктах республики, кроме муниципиев Кишинэу и Бэлць, за исключением инвестиций в жилье и инвестиций в транспортные средства. Таким образом, в 2008 году налогоплательщикам, осуществляющим капитальные инвестиции (затраты), из бюджета был возмещен НДС на сумму 31,4 млн.леев.

Изменения законодательных норм относительно возмещения НДС субъектам налогообложения, которые начиная с 1 января 2008 года осуществляли капитальные инвестиции (вложения), не содержали некоторых условий и не конкретизировали некоторые используемые понятия. В результате существует риск неполучения ожидаемых результатов. В этой связи приводим пример:

- неограничение возмещения НДС в случае последующих приобретений объектов, для которых был возмещен НДС из государственного бюджета, что обуславливает возможность постоянной продажи и, соответственно, провоцирует переход в зачет НДС для ряда налогоплательщиков по одному и тому же объекту, стимулируя его продажу;

- нечеткое определение понятия "улучшение долгосрочных активов", не заверяющее государство, что налогоплательщики, получающие возмещение НДС, берут обязательство поддерживать и обеспечивать долговременное развитие экономики.

5. Констатации относительно администрирования НДС как налоговыми, так и другими органами

5.1. Правильность возмещения НДС за работы по жилищному строительству, включенному в социально-экономическую программу социального назначения.

Ряд экономических агентов (“Magic” ООО, “Magic-VS” ООО, “Iux-Com” ООО, ПКФ “Fraţii-Şuliţ” ООО, “Apartament confortabil” ООО и др.) получили денежные средства в сумме 171,3 млн.леев, возмещенные из государственного бюджета за работы по жилищному строительству, облагаемых НДС по нулевой ставке согласно ст.104 e) Налогового кодекса. Согласно п.5 Постановления Правительства № 1148 от 04.11.2005 “О социально-экономической программе специального назначения в области жилищного строительства”⁶ (с последующими изменениями и дополнениями), в целях создания резерва квартир для обеспечения жильем лиц, пострадавших в результате стихийных бедствий, а также социально незащищенных слоев населения, заказчики жилых домов, для которых строительные работы облагаются НДС по нулевой ставке, должны были передать, в соответствии с добровольно заключенными договорами с Агентством регионального развития, в указанный резерв до 10% квартир построенного жилья. Проверке не были представлены подтверждающие документы относительно передачи в указанный резерв соответствующих квартир.

__________________

⁶ ОМ, 2005, № 154-156, ст.1262. Утратило силу 03.10.2008 Постановлением Правительства № 1103 от 29.09.2008.

Вместе с тем установлено, что ГНИ по району Стрэшень возместила НДС на общую сумму 3,1 млн.леев субподрядчику ПКФ “Fraţii-Şuliţ” ООО, разрешив переход в зачет НДС в сумме 1,6 млн.леев в отсутствие подтверждающих расчетов касательно транспортных услуг и соответствующих записей в путевых листах.

5.2. Получение с банковских счетов наличных финансовых средств посредством фирм-фантомов.

Проверкой установлено, что через банковские счета некоторых фирм, не зарегистрированных в качестве плательщиков НДС, снимаются значительные суммы наличных денежных средств, аккумулированных от некоторых фирм-фантомов.

Таким образом, следующие случайно выбранные контролем фирмы КО “Costiuc-Grup” ООО, КО “Minas-Agro” ООО, КО “Volcov-Construct” ООО и КО “Sapei-Com” ООО в период 2007-2008 гг. получили от фирм-фантомов в целом 1952,6 млн.леев, или, соответственно, 823,9 млн.леев; 896,9 млн.леев; 141,6 млн.леев; 90,2 млн.леев, часть из них были сняты в виде наличных средств, а остальные перечислены за границу в долларах США. У первых двух фирм счета были открыты в КБ “Investprivatbank” АО, а у последних двух – в КБ “Energbank” АО. 

В контексте вышеизложенного приводится пример деятельности фирмы-фантома КО “Metsepcon” ООО, которая была зарегистрирована в Государственной регистрационной палате 21.02.2007, а в качестве субъекта обложения НДС – зарегистрирована 01.10.2007 НБ Чентру, которое и выдало налоговые накладные. В результате с ноября 2007 года по март 2008 года предприятие (согласно информации базы данных ГГНИ) представило Декларации по НДС, в которых указало поставки на сумму 406,0 млн.леев и НДС к внесению в бюджет – 81,2 млн.леев, а также и покупки на эту же сумму. По данным налоговых накладных фирма не осуществляла покупок. Так, без того, чтобы осуществлять покупки, импортировать или производить товары, не представляя НБ Чентру приложения к Декларации по НДС, фирма выдала накладные по поставкам на сумму 346,0 млн.леев и НДС – 69,1 млн.леев. Поставки были зарегистрированы в ГНИ из налоговых накладных покупателей. В результате своей обманной деятельности КО “Metsepcon” ООО в период 17.12.2007-31.03.2008 получила на банковский счет 189,4 млн.леев, которые при отсутствии покупок в полном объеме были перечислены КО “Costiuc-Grup” ООО и КО “Minas-Agro” ООО.

Несмотря на проведение ряда налоговых контролей, задача которых состояла в проверке выполнения налогоплательщиками своих обязанностей (ст.8, ст.215 и ст.216 Налогового кодекса), обманная деятельность фирмы не была прекращена в оптимальные сроки. В результате бездействия отмечено занижение НДС к внесению в бюджет на 81,2 млн.леев. 

В отношении фирмы КО “Metsepcon” ООО судом сектора Чентру было принято бесспорное решение, согласно которому фирма была признана виновной в совершении преступления (уклонения от уплаты налогов). 

Настоящей проверкой установлено, что в результате непринятия ГГНИ мер, которая на момент составления дела для направления правоохранительным органам располагала необходимой информацией, не собрала все необходимые и возможные документы, которые можно было бы использовать в качестве доказательств в судебном процессе. В деле отсутствуют документы налогового контроля, выписки из журнала покупок, а также поставок, в которых данные были сфальсифицированы. ГГНИ не установила степень ответственности своих работников, которые путем непринятия соответствующих мер привели к нанесению бюджету ущерба.

Ряд других фирм, осуществив покупки услуг от фирм-фантомов, оказывали посреднические услуги. В вышеописанном порядке действовал экономический агент “Metcojalex” ООО, который в 2007-2008 гг. поставил услуги на сумму 161,8 млн.леев и НДС – на 32,3 млн.леев, осуществив большинство закупок от фирм-фантомов (95,9% от общих закупок) и по состоянию на 1.03 2009 не был зарегистрирован в НБ Чентру в качестве фирмы-фантома. 

Налогоплательщик “Metcojalex” ООО выдал накладные на оказанные услуги фирме “Tanjar-Co” ООО, которая, в свою очередь, выдала их другим экономическим агентам с доверием. Фирма “Metcojalex” ООО, получив финансовые средства от фирмы “Tanjar-Co” ООО,  перечислила их вместе с финансовыми средствами, полученными и от других фирм-фантомов и от некоторых других действующих экономических агентов фирме-фантому КО “Metsepcon” ООО. 

Следует отметить, что в акте налогового контроля от 17.03.2008, проведенного в КО “Metcojalex” ООО, указано, что все полученные им финансовые средства  перечислены на счет КО “Metsepcon” ООО, а главный бухгалтер фигурирует в качестве учредителя или главного бухгалтера в предприятиях правонарушителях и фирмах-фантомах, однако руководство НБ Чентру не предприняло эффективных мер по прекращению обманной деятельности данного экономического агента.

Несмотря на то, что база данных ГГНИ и инфор­мационные системы позволяют как обнаружение налоговых нарушений в области НДС на начальном этапе, так и предупреждение данных нарушений внесение информации в базу данных ГГНИ (приложения Декларациям по НДС) осуществляется со значительным опозданием, чем препятствуется получение необходимой информации по противодействию налоговым правонарушениям, в результате в государственный бюджет не был задекларирован и оплачен НДС в значительных размерах, а также увеличены возмещения НДС из бюджета.

5.3. Деятельность некоторых государственных органов по обнаружению, изучению и противодействию изощренным схемам уклонения от уплаты налогов, применяемым фирмами-фантомами, не результативны.

Проверкой установлено, что ГГНИ ведет журнал учета материалов, переданных правоохранительным органам по экономическим агентам, занизившим выплаты в бюджет более чем на 500,0 тыс.леев, а территориальные ГНИ – по занижениям менее чем на 500,0 тыс.леев. Несмотря на то, что в период 2007 года – 31.12.2008 ГГНИ направила правоохранительным органам для рассмотрения согласно компетенции 103 материала, поступившие от территориальных ГНИ по экономическим агентам, занизившим выплаты в бюджет на общую сумму 2048,6 млн.леев (в том числе 48 материалов НБ Чентру в сумме 1300,8 млн.леев), в результате изучения направленных материалов согласно информации, представленной ГГНИ, в судебную инстанцию дошло лишь одно дело о сумме занижения выплат в бюджет в размере 0,7 млн.леев.

Следует отметить, что отдел по борьбе с налоговыми правонарушениями, созданный в ГГНИ в соответствии со Стратегией развития Государственной налоговой службы на период 2006-2010 гг., состоящий из 4 налоговых инспекторов, не обладает достаточными институциональными возможностями, должен быть расширен, а персонал обучен для применения международных методов борьбы с уклонением от уплаты налогов. Консолидация институциональных возможностей данного отдела дополнит общие интересы и задачи органов, наделенных полномочиями налогового администрирования, путем предоставления информации об имеющихся схемах уклонения от уплаты налогов, задокументированных на самом высоком уровне, в ЦБЭПК и Генеральной прокуратуре.

Настоящей проверкой установлено несогласование деятельности по борьбе с уклонением от уплаты налогов в органах, наделенных полномочиями налогового и правового администрирования. Данный факт указывает на необходимость внесения изменений в законодательство, принципов и порядка управления процедурами налогового администрирования в целях создания системы по борьбе с уклонением от уплаты налогов, способной реализовать поставленные задачи.

III. ВЫВОДЫ

Подытожив вышеизложенное, Счетная палата пришла к выводу, что деятельность фирм-фантомов обуславливает значительные уклонения от уплаты налогов. Учреждение и деятельность данных фирм возможно благодаря:

• отсутствию системы борьбы с уклонением от уплаты налогов на национальном уровне;

• неэффективности системы внутреннего контроля в ГНС, выраженной в:

- обработке с опозданием приложений к Декларациям по НДС, происходящей в течение более полугода (что позволило фирмам работать в этот период без визуализации в базе данных ГГНИ);

- отсутствии у некоторых налогоплательщиков приложений к Декларациям по НДС;

- проведении некоторых налоговых контролей, которые не способствуют обнаружению деятельности фирм-фантомов;

-  непринятии необходимых мер из офиса нало­­гового органа в момент обнаружения сомнительной деятельности некоторых налогоплательщиков;

- недоаккумулировании и непредставлении всех доказательств в случае направления материалов правоохранительным органам и рассмотрения дел в судебных инстанциях;

• несовершенстве некоторых нормативных и законодательных актов.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.15(2) и (4), ст.34(3) и ст.37(4) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. О результатах контроля правильности и законности принятия решений по возмещению налога на добавленную стоимость Государственной налоговой службой в 2008 году проинформировать Высший совет безопасности для принятия мер.

2. Настоящее постановление направить Парламентской комиссии по экономической политике, бюджету и финансам, и рекомендовать заслушать лиц, ответственных за налоговое администрирование относительно мер по законодательной консолидации возмещения налога на добавленную стоимость.

3. Проинформировать Правительство о результатах проверки правильности и законности принятия решений о возмещении налога на добавленную стоимость Государственной налоговой службой в 2008 году для принятия мер и предложить:

3.1) создать систему координирования между ключевыми компонентами деятельности по борьбе с уклонением от уплаты налогов, такими как органы государственной регистрации, налоговые органы и правоохранительные органы;

3.2) проанализировать выполнение Постановления Правительства № 1148 от 04.11.2005 сквозь призму формирования резерва квартир за счет возмещения налога на добавленную стоимость за работы в области жилищного строительства, облагаемых налогом по нулевой ставке, отраженные в настоящем постановлении;

3.3) провести многоаспектное изучение проблемы укрепления институциональных возможностей Государственной налоговой службы, в частности отдела борьбы с налоговыми правонарушениями Главной государственной налоговой инспекции, в области борьбы с уклонением от уплаты налогов для исчерпывающего изучения и инструментирования ситуаций уклонения от уплаты налогов и нанесения ущерба государственному бюджету.

4. Потребовать от Министерства финансов рассмотреть на заседании коллегии министерства результаты контроля правильности и законности принятия решений о возмещении налога на добавленную стоимость Государственной налоговой службой в 2008 году и принять меры по устранению нарушений и недостатков, с применением дисциплинарных санкций в соответствии с действующим законодательством в отношении ответственных лиц, допустивших нарушения при администрировании налога на добавленную стоимость.

5. Потребовать от Главной государственной налоговой инспекции:

5.1) совместно с правоохранительными органами принять эффективные меры по взысканию с налогоплательщиков налога на добавленную стоимость, перешедшего в зачет заказчикам без декларирования и уплаты в бюджет;

5.2) разработать план мер по решению выявленных проблем, таких как:

5.2.1) рассмотрение ответственности налоговых инспекторов, привлеченных к деятельности по администри­рованию возмещения налога на добавленную стоимость в аспекте личного вклада и полномочий в борьбе с уклонением от уплаты налогов;

5.2.2) становление и сохранение в налоговых органах системы менеджмента и внутреннего контроля, способной обеспечить эффективное и законное администрирование  налога на добавленную стоимость, в том числе путем переутверждения служебных должностных карточек и установления конкретных прав и обязанностей налоговых инспекторов;

5.2.3) разработка внутренних нормативных актов относительно полномочий и ответственности налоговых органов в процессе возмещения налога на добавленную стоимость;

5.2.4) повышение эффективности после проведенных налоговых контролей и предпринятых мер за нарушение налогового законодательства;

5.2.5)  принятие мер по улучшению деятельности комиссий по возмещению налога на добавленную стоимость;

5.2.6) проверка достоверности налоговых деклараций, в частности отчетов по всем налоговым накладным (приложений к Декларации по налогу на добавленную стоимость);

5.2.7) разработка и внедрение механизма выдачи бланков налоговых накладных, исключающих возможность деятельности фирм-фантомов;

5.2.8) институциональная консолидация отдела борьбы с налоговыми правонарушениями для обнаружения и предоставление информации об имеющихся схемах уклонения от уплаты налогов Центру по борьбе с экономическими преступлениями и коррупцией и Генеральной прокуратуре;

5.2.9) внесение приложений к Декларациям по налогу на добавленную стоимость в оптимальные сроки и регистрация в информационной системе фирм, имеющих отношения с фирмами-фантомами, в целях снижения риска нанесения бюджету ущерба;

5.2.10) сотрудничество с правоохранительными органами для контролирования сделок, проведенных с фирмами-фантомами, сбор и фиксирование доказательств для признания данных сделок недействительными;

5.2.11) непрерывная профессиональная подготовка аппарата налогового контроля, его совершенствование и адаптация к обязанностям констатирования, налогового исследования, анализа и оценки необходимой налоговой информации для устранения всех нарушений и пресечения обманов при возмещении налога на добавленную стоимость из государственного бюджета.

6. Принять к сведению, что:

6.1. Счетная палата направила Генеральной прокуратуре для рассмотрения согласно компетенции материалы проверки правильности и законности принятия решений о возмещении налога на добавленную стоимость налоговыми бюро Чентру и Рышкань, Государственной налоговой инспекцией по мун.Кишинэу и управлением администрирования крупных налогоплательщиков Главной государственной налоговой инспекции;

6.2. Главная государственная налоговая инспекция в ходе настоящей проверки направила Генеральной прокуратуре для рассмотрения согласно компетенции материалы о деятельности налогоплательщиков “Acorcons” ООО и “Casexim” ООО.

7. Об исполнении пп.3–5 настоящего постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

8. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.