Постановление N 23 от 31.05.2017 относительно Отчета аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год и по Отчету аудита эффективности менеджмента долга публичного сектора в 2016 году

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

относительно Отчета аудита по Отчету Правительства об исполнении

государственного бюджета за 2016 год и по Отчету аудита эффективности

менеджмента долга публичного сектора в 2016 году

№ 23  от  31.05.2017

 (в силу 21.07.2017) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 253-264 ст. 12 от 21.07.2017

* * *

Счетная палата в присутствии министра финансов г-на Октавиана Армашу, заместителя министра финансов г-жи Марии Кэрэуш, генерального директора Таможенной службы г-на Виталия Врабие, заместителя начальника Государственной налоговой службы г-на Игоря Цуркану, начальника главного управления публичного долга Министерства финансов г-жи Елены Матвеевой, заместителя начальника главного управления Государственного казначейства Министерства финансов г-на Петру Опри, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год (приложение № 1) и Отчет аудита эффективности менеджмента долга публичного сектора в 2016 году (приложение № 2).

Аудиторские миссии были проведены на основании ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с программами аудиторской деятельности Счетной палаты² будучи реализованными согласно применяемым стандартам аудита³, внутренней нормативной базе, а также соответствующим передовым практикам.

__________________________

¹Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями) (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

²Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год” и Постановление Счетной палаты № 47 от 5.12.2016 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2017 год” (с последующими изменениями и дополнениями).

³Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3-го уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты” Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении руководств по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

Для подтверждения констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиты были проведены в Министерстве финансов со сбором аудиторских доказательств от Государственной налоговой службы, Таможенной службы, Директората кредитной линии при Министерстве финансов, некоторых первичных исполнителей бюджета и др.

Рассмотрев констатации и выводы аудита, заслушав представленные Отчеты, а также объяснения ответственных лиц, присутствующих на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Государственный бюджет, как составная часть национального публичного бюджета, представляет собой преимущественно совокупность публичных доходов и расходов, инструмент межбюджетных отношений с остальными компонентами бюджетной системы. В этом контексте существенным является факт, что бюджетное исполнение за 2016 год было реализовано в условиях применения новых методологий, бюджетной классификации, планов-счетов и финансово-бюджетной отчетности⁴.

_____________________________

⁴Ст.3 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014.

Относительно Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год (приложение № 1) отмечается следующее.

Данный отчет был составлен Министерством финансов в соответствии с положениями нормативной базы касательно бюджета в формате, сопоставимом с показателями утвержденного бюджета (с последующими уточнениями), отраженная в отчетности информация базировалась на данных Государственного казначейства и консолидированных данных исполнителей бюджета, предоставляя ситуации об исполнении государственного бюджета по состоянию на 31.12.2016.

В результате несоблюдения графика по разработке и утверждению Среднесрочного прогноза бюджета и графика по разработке и утверждению закона о государственном бюджете Закон о государственном бюджете на 2016 год был утвержден с опозданием на 6 месяцев, в период с января по июнь отчетного года применялась процедура временного бюджета.

По сравнению с 2015 годом государственный бюджет за 2016 год был исполнен в условиях регистрации небольшой положительной тенденции в экономическом развитии, отмеченной: ростом валового внутреннего продукта (номинального) на 9,7%; снижением на 11,2 п.п. уровня инфляции на конец года, составив 2,4%; колебанием молдавского лея, а именно, незначительным обесцениванием по сравнению с долларом США на 2,5% и ростом по сравнению с евро на 1%; повышением импорта и экспорта; увеличением на 25,6% официальных резервных активов Национального банка Молдовы.

В 2016 году первоначально утвержденные основные бюджетные показатели уточнялись 2 раза (в октябре и декабре), первое уточнение государственного бюджета было произведено путем принятия политической ответственности Правительством за проект закона по внесению изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2016 год. Оба изменения были произведены в период через 3 месяца от их предыдущего утверждения. В значительной мере внесенные изменения были обусловлены неточностью макроэкономических показателей и прекращением внешнего финансирования внешними донорами. В этих условиях первоначально утвержденные доходы в государственном бюджете существенно отличаются от показателей, оцененных в Среднесрочном прогнозе бюджета (+0,6 млрд. леев), а первоначально утвержденные были уменьшены по доходам и расходам на – 2,1 млрд. леев, или на -1,9%, и, соответственно, на – 6,7%.

Проведенная аудитом проверка и отчетные данные Министерства финансов об исполнении государственного бюджета за 2016 год свидетельствуют, что основные бюджетные показатели были исполнены следующим образом:

В результате анализа бюджетного исполнения по состоянию на 31.12.2016 установлено следующее: поступившие доходы в сумме 28879,6 млн. леев (97,4%) на 775,8 млн. леев (2,6%) ниже уровня уточненных бюджетных показателей; кассовые расходы в сумме 32313,2 млн. леев (95,5%) на 1525,0 млн. леев (4,5%) ниже уровня уточненных бюджетных показателей; бюджетный дефицит в сумме 3433,6 млн. леев (82,1%) на 749,1 млн. леев (17,9%) ниже уровня уточненных бюджетных показателей.

Таким образом, в отчетном периоде государственный бюджет был реализован с дефицитом, эквивалентным 2,55% по отношению к ВВП, основным источником финансирования дефицита были государственные ценные бумаги, выпущенные на внутреннем рынке, денежные средства, временно одолженные со счетов публичных органов и учреждений с финансовой автономией, которые обслуживаются через Единый казначейский счет, а также поступившие внешние средства.

Государственный долг зарегистрировал возрастающую тенденцию по сравнению с предыдущим годом, составив на конец 2016 года сумму 50785,8 млн. леев, увеличившись на 17276,6 млн. леев, или на 51,6%. Так, внутренний государственный долг и внешний государственный долг вписывались в лимиты, установленные в Законе о государственном бюджете, и составили 21519,6 млн. леев и, соответственно, 29266,2 млн. леев (эквивалент 1778,9 млн. долларов США). В результате приостановления финансирования внешними донорами при уточнении государственного бюджета поступления внешних грантов были уменьшены от 130,2 млн. долларов США до 59,9 млн. долларов США, а внешние кредиты – с 163,9 млн. долларов США до 156,9 млн. долларов США, поступления внешних ресурсов в 2016 году возросли против прошлого года.

Среди наиболее существенных аспектов, связанных с исполнением доходов государственного бюджета в 2016 году, отмечаются: (i) нерелевантность макроэкономических прогнозов; (ii) приостановление внешнего финансирования внешними донорами; (iii) зачисление с нарушением положений Налогового кодекса авансовых платежей за счет возврата налога на добавленную стоимость и акцизов (435,9 млн. леев); (iv) неопределение стоимости всех мероприятий, включенных в налогово-бюджетную политику, и, как следствие, неоценка реального влияния на поступления в бюджет; (v) рост объема налоговых/таможенных льгот в отсутствие отчетности и оценки социального и экономического влияния; (vi) сохранение на существенном уровне задолженности по оплате обязательств налогоплательщиков перед национальным публичным бюджетом снижает финансовые возможности государства, которое вынуждено привлекать внутренние источники финансирования (государственные ценные бумаги), таким образом, генерируя дополнительные затраты для их обслуживания; (vii) неполучение начиная с 2016 года на неопределенный срок государственным бюджетом остатка чистой прибыли Национального банка Молдовы; (viii) превышение плафонов, установленных Законом о государственном бюджете на 2016 год, по возмещению налога на добавленную стоимость и акцизов и др.

Среди наиболее значимых констатаций, связанных с исполнением расходов государственного бюджета в 2016 году, отмечаются: (i) оценка расходов, включенных в Среднесрочный прогноз бюджета, как и в предыдущие годы свидетельствует о резервах по улучшению; (ii) нерегламентированное отражение операций, связанных с продажей земельных участков в размере 11,9 млн. леев и зданий, стоимостью 9,9 млн. леев; (iii) несоблюдение общих правил бюджетирования по программам путем неприсвоения кодов программ ряду расходов (41,9 млн. леев) и занижения (на 2,0 млн. леев) расходов, связанных с одной программой, в результате несоблюдения общих правил бюджетирования; (iv) неправильная классификация средств, предназначенных для субсидирования сельскохозяйственных производителей (Фонд субсидирования сельскохозяйственных производителей, Фонд винограда и вина) при утверждении, уточнении и исполнении бюджета; (v) выплата исполнителями бюджета (33,8 млн. леев) и Министерством финансов (2,6 млн. леев) членских взносов в международные организации, которые не были включены в Постановление Правительства № 454 от 24.03.2008 “Об оптимизации участия центральных отраслевых органов публичного управления, а также других центральных административных органов в обеспечении выполнения обязательств перед международными организациями”; (vi) ненадлежащая классификация расходов, связанных с содержанием представительства в Республике Молдова межгосударственной телерадиокомпании “Мир” АО в сумме 2,5 млн. леев, и неотражение в информациях Министерства финансов доли участия в зарубежном капитале в сумме 0,07 млн. леев; (vii) сохранение проблем по разделу учета задолженностей по оплате взносов в международные организации, членом которых является Республика Молдова, и неотражение в учете членских взносов (5958,0 млн. леев); (viii) оплата некоторых исполнительных документов без соблюдения хронологии поступления по причине отсутствия исчерпывающих положений относительно начала исчисления разумного срока исполнения исполнительных документов; (ix) отсутствие исчерпывающих положений касательно процедуры включения/исключения объектов инвестиций в/из портфеля объектов капитальных вложений; (x) использование не по назначению средств, выделенных из резервного фонда Правительства, в результате отсутствия ряда ограничений в Информационной системе финансового менеджмента (5,4 млн. леев); (xi) отсутствие некоторых положений касательно отчетности, базирующейся на результативности, в рамках управления средствами дорожного фонда; (xii) постоянный рост размера межбюджетных трансфертов, в том числе как удельного веса в общих расходах государственного бюджета, а также зависимости бюджетов, являющихся компонентами национального публичного бюджета (бюджета государственного социального страхования, фондов обязательного медицинского страхования и бюджетов административно-территориальных единиц), от межбюджетных трансфертов, выделенных из государственного бюджета.

Так, общий размер указанных несоответствий составил 6955,2 млн. леев, из которых влияющих на исполнение государственного бюджета – 500,3 млн. леев, и не влияющих – 6454,9 млн. леев, в том числе устраненных Министерством финансов в ходе аудита – 79,8 млн. леев. Размер несоответствий и неустраненных недостатков с влиянием на бюджетное исполнение составил: по доходам – 15,7 млн. леев (0,05% от общей суммы доходов); по расходам – 208,0 млн. леев (0,64% от общей суммы расходов) и 276,6 млн. леев – относящихся к источникам финансирования бюджета, которые не были консолидированы будучи отраженными и в экономической бюджетной классификации 4 “Обязательства” и в экономической бюджетной классификации 5 “Долги”.

Для подтверждения вышеизложенного и учитывая ответственность Министерства финансов за исполнение государственного бюджета (по кассовому методу), аудиторская группа составила безусловное мнение по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год. Вместе с тем, учитывая установленные аспекты, которые не влияют на кассовое исполнение государственного бюджета за отчетный год, в частности, отсутствие учета капитала, зарегистрированного в некоторых международных организациях и оплаченного в форме “paid-in”, делается вывод о наличии резервов касательно окончательной стоимости зарегистрированного за ними капитала и задолженности перед этими учреждениями. В этом отношении отмечается, что эти аспекты не являются составной частью показателей, отраженных в отчетности, представленной Правительству и Парламенту.

Констатации аудита изложены в Отчете аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год (приложение № 1), сопровождены рекомендациями по устранению несоответствий и улучшению ситуаций в аудируемых областях.

Относительно Отчета аудита эффективности менеджмента долга публичного сектора в 2016 году (приложение № 2) отмечается следующее.

Остаток долга публичного сектора в 2016 году увеличился по сравнению с предыдущим годом на 16,1 млрд. леев (+37,2%), составив 59371,9 млн. леев. Повышение долга публичного сектора было обусловлено ростом остатка государственного долга (+17,3 млрд. леев), связанное в значительной степени с выпуском государственных ценных бумаг для выполнения обязательств по оплате, следуемых из государственных гарантий. В результате долг публичного сектора как удельного веса в ВВП составил 44,2%. Опережение на 27,5 п.п. темпа роста долга публичного сектора (+37,2%) по сравнению с темпом роста ВВП (+9,7%) может повлиять в будущем на платежеспособность Правительства, а также может привести к долгосрочным последствиям с дополнительными налоговыми воздействиями и долгосрочному обременению государственного бюджета.

Остаток государственного долга продолжает регистрировать возрастающую тенденцию, по сравнению с прошлым годом он возрос на 17276,6 млн. леев (+51,6%), составив 50785,8 млн. леев, из которого внешний государственный долг (+2982,4 млн. леев/+11,3%) был в сумме 29266,2 млн. леев и внутренний государственный долг (+14294,2 млн. леев/+197,8%) составил 21519,6 млн. леев. Как удельный вес в ВВП государственный долг возрос против предыдущего года на 10,4 п.п., составив 37,8%, увеличение было обусловлено выпуском государственных ценных бумаг для выполнения обязательств по оплате, следуемых из государственных гарантий (+13,34 млрд. леев). В течение последних 3 лет отмечается опережение темпа роста государственного долга против темпа роста экспорта и по сравнению с темпом роста ВВП, что, безусловно, приводит к увеличению риска несостоятельности.

Остаток внутреннего государственного долга возрос в 3 раза по сравнению с прошлым годом, что представляет собой самый высокий уровень за последние годы, одновременно вписываясь в плафон, установленный Законом о государственном бюджете на 2016 год (21762,1 млн. леев), составив 21519,6 млн. леев. По сравнению с предыдущим годом внутренний государственный долг возрос на 14294,2 млн. леев (+197,8%), в том числе за счет увеличения выпуска государственных ценных бумаг на первичном рынке (+953,0 млн. леев) и выпущенных в счет государственных гарантий по срочным кредитам, предоставленным Национальным банком Молдовы банкам, находящимся в процессе ликвидации (+13,34 млрд. леев). Сохранение на том же уровне или незначительный рост задолженности по государственным ценным бумагам, выпущенным в обращение на первичном рынке, свидетельствует о наличии риска рефинансирования, последующий выпуск будучи произведен в новых условиях финансового рынка.

Остаток внешнего государственного долга увеличился по сравнению с показателем предыдущего года на 127,7 млн. долларов США (+9,6%), составив на конец года 1464,7 млн. долларов США (эквивалент 29266,2 млн. леев), вкладываясь в плафон, установленный Законом о государственном бюджете на 2016 год. Вместе с тем освоение внешних средств подразделениями по внедрению проектов, финансируемых за счет внешних средств, свидетельствует о наличии некоторых резервов, основными причинами были несвоевременное выполнение условий по внешнему финансированию, предусмотренных в кредитных соглашениях, и затягивание процедур по внедрению мероприятий в рамках проектов.

Остаток задолженностей рекредитованных бенефициаров на конец отчетного года составил 4959,9 млн. леев, снизившись против 2015 года на 277,7 млн. леев (-5,3%). В общей сумме задолженности рекредитованных бенефициаров задолженности с истекшим сроком оплаты составили 342,9 млн. леев, зарегистрировав снижение на 232,6 млн. леев по сравнению с прошлым годом. Снижение задолженности рекредитованных бенефициаров с истекшим сроком оплаты обусловлено исключением из Государственного регистра некоторых экономических агентов-бенефициаров рекредитованных кредитов. Сохранение в течение многих лет задолженностей с истекшим сроком оплаты продолжает представлять исходя из их структуры высокий риск невозврата.

Остаток задолженности гарантированных дебиторов на конец 2016 года составил 461,3 млн. леев, снизившись по сравнению с началом периода на 23,7 млн. леев. Вместе с тем в общей сумме задолженности гарантированных дебиторов значительный удельный вес приходится на задолженность по внешним гарантированным кредитам (458,9 млн. леев/99,5%). Необходимо отметить, что задолженности гарантированных дебиторов с истекшим сроком оплаты составили 455,6 млн. леев, или 98,8%, представляя высокий риск невозврата.

В контексте вышеизложенного Счетная палата отмечает необходимость развития менеджмента долга публичного сектора, в том числе путем консолидации действий по мониторингу рисков устойчивости и уязвимости, связанных с государственным долгом. Вместе с тем подтверждается, что Отчет о ситуации в области долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2016 год, как составная часть Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год, был разработан в соответствии с данными, отраженными в Государственных отчетах по государственному долгу, государственным гарантиям и государственному рекредитованию, с данными, генерируемыми ИС DMFAS, а также с данными о кассовом исполнении государственного бюджета из системы Государственного казначейства.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год (приложение № 1) и Отчет аудита эффективности менеджмента долга публичного сектора в 2016 году (приложение № 2), которые являются составными частями настоящего Постановления.

2. Настоящее Постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Министерству финансов и потребовать, согласно компетенциям:

2.1.1) рассмотреть результаты аудитов в рамках министерской коллегии с утверждением плана мероприятий по устранению недостатков в соответствии с рекомендациями из Отчетов аудита;

2.1.2) предусмотреть соответствующие действия по развитию и корректировке возможностей Информационной системы, предназначенной для обобщения финансовых отчетов бюджетных учреждений, особенно связанных с организационной бюджетной классификацией 1;

2.1.3) регламентировать последовательность и критерии для выплаты исполнительных документов из государственного бюджета, а также обеспечить их согласованность в соответствии с законодательными положениями (констатации из раздела 3.9 Отчета аудита, приложение № 1);

2.1.4) совместно с уполномоченными органами (Государственной налоговой службой и Таможенной службой) принять меры с целью укрепления контроля за соответствием применения налоговых и таможенных льгот, обеспечением их надлежащего учета и отчетности;

2.1.5) развивать менеджмент государственного долга путем улучшения управления и мониторинга рисков для обеспечения обслуживания долга в предусмотренные сроки (Отчет аудита, приложение № 2);

2.2. Правительству для информирования и предложить:

2.2.1) рассмотреть обстоятельства, в которых выделены средства из государственного бюджета для содержания представительства в Республике Молдова межгосударственной телерадиокомпании “Мир”, и предложить взять уполномоченными органами на учет долю государства в ее уставном капитале (200,0 тыс. российских рублей, эквивалентных 0,066 млн. леев по состоянию на 31.12.2016) (констатация из раздела 3.8 Отчета аудита, приложение № 1);

2.2.2) проанализировать ситуации касательно выделения финансовых средств из чрезвычайного фонда Правительства и утверждения постановлений, особенно в случаях, в которых те же расходы повторяются более 2 лет подряд (констатация из раздела 3.11 Отчета аудита, приложение № 1);

2.2.3) внести ряд изменений в Положение о чрезвычайных фондах Правительства относительно указания документов, которые служат основанием для выделения финансовых средств из интервенционного фонда (констатация из раздела 3.11 Отчета аудита, приложение № 1);

2.3. Постоянной парламентской комиссии по экономике, бюджету и финансам для ознакомления, информирования и рассмотрения, при необходимости;

2.4. Парламенту Республики Молдова для ознакомления;

2.5. Президенту Республики Молдова для информирования.

3. Принять к сведению, что в результате проведенной аудиторской деятельности в рамках аудита Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год были откорректированы ошибки и устранены несоответствия на общую сумму 79,2 млн. леев.

4. Относительно мер, принятых для исполнения подпункта 2.1 из настоящего Постановления и реализации рекомендаций аудита, устанавливается срок 10 месяцев с даты опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова с ежеквартальным информированием Счетной палаты.

5. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона № 261-XVI от 5.12.2008.

Приложение № 1

к Постановлению Счетной палаты

№ 23 от 31.05.2017

ОТЧЕТ

аудита по Отчету Правительства об исполнении

государственного бюджета за 2016 год

Список аббревиатур

КРАТКИЙ ОБЗОР

Начиная с 1 января 2016 года бюджетная система перешла на новую методологию по разработке и исполнению бюджетов, являющихся составной частью НПБ. Так, публичные органы/учреждения применяют новые положения Бюджетной классификации, План счетов и Методологические нормы организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений.

В результате несоблюдения графика по разработке и утверждению СПБ и графика по разработке и утверждению закона о государственном бюджете Закон о государственном бюджете на 2016 год был утвержден с опозданием на 6 месяцев, в период января-июня 2016 года применялась процедура временного бюджета.

Вместе с тем отмечается, что государственный бюджет за 2016 год был исполнен по сравнению с 2015 годом в условиях небольшой положительной тенденции в экономическом развитии. Так, по состоянию на 31.12.2016 было отмечено следующее: рост на 9,7% номинального ВВП; снижение на 11,2 п.п. уровня инфляции, составившего 2,4% на конец года; колебание молдавского лея, а именно, незначительное обесценивание по сравнению с долларом США на 2,5% и рост по сравнению с евро на 1%; повышение импорта и экспорта; увеличение на 25,6% официальных активов резерва Национального банка Молдовы.

В 2016 году первоначально утвержденные основные бюджетные показатели уточнялись 2 раза. Первое уточнение государственного бюджета было произведено в октябре путем принятия Правительством политической ответственности за проект закона по внесению изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2016 год, а второе – в декабре. Оба уточнения имели место в период через 3 месяца от их предыдущего утверждения. В значительной мере внесенные в 2016 году изменения были обусловлены неточностью макроэкономических показателей и приостановлением внешнего финансирования внешними донорами. В этих условиях первоначально утвержденные доходы в государственном бюджете существенно отличаются от показателей, оцененных в СПБ (+0,6 млрд. леев), а первоначально утвержденные были снижены как по доходам, так и расходам: на (– 2,1 млрд. леев), или на (-1,9%), и, соответственно, на (- 6,7%).

Эволюция основных бюджетных показателей свидетельствует об их постоянном росте, хотя реализация их находится ниже прогнозируемого уровня. Так, доходы государственного бюджета были исполнены в сумме 28.879,6 млн. леев (97,4%), расходы – в сумме 32.313,2 млн. леев (95,5%) и бюджетный дефицит – в сумме 3.433,6 млн. леев (82,1%).

Внутренний государственный долг и внешний государственный долг вписывались в лимиты, установленные Законом о государственном бюджете, и составили, соответственно, 21.519,6 млн. леев и 29.266,2 млн. леев (эквивалент 1778,9 млн. долларов США). Вместе с тем, хотя при уточнении государственного бюджета поступления внешних грантов были уменьшены с 130,2 млн. долларов США до 59,9 млн. долларов США, а внешние кредиты – с 163,9 млн. долларов США до 156,9 млн. долларов США, поступления внешних ресурсов в 2016 году возросли против прошлого года.

Подробные констатации и выводы представлены в соответствующих разделах Отчета.

Наиболее существенные констатации, связанные с исполнением доходов государственного бюджета в 2016 году:

(i) неточность макроэкономических прогнозов;

(ii) приостановление внешнего финансирования внешними донорами, что повлияло на существенное изменение бюджетных показателей;

(iii) неопределение стоимости мероприятий, включенных в налогово-бюджетную политику, и, как следствие, неоценка реального влияния на поступления в бюджет;

(iv) постоянный рост налоговых и таможенных льгот в условиях отсутствия отчетности и неоценки социального и экономического влияния;

(v) сохранение на существенном уровне задолженности по оплате обязательств налогоплательщиков перед НПБ, что снижает финансовые возможности государства, которое вынуждено привлекать внутренние источники (ГЦБ), генерируя дополнительные затраты для их обслуживания;

(vi) начиная с 2016 года государственный бюджет не будет получать на неопределенный срок остаток чистой прибыли НБМ;

(vii) превышение плафонов, установленных Законом о государственном бюджете на 2016 год, по возмещению НДС и акцизов.

Наиболее существенные констатации, связанные с исполнением расходов государственного бюджета в 2016 году:

(i) оценка расходов, включенных в СПБ, как и в предыдущие годы, свидетельствует о наличии резервов по улучшению;

(ii) зачисление с нарушением положений Налогового кодекса авансовых платежей за счет возврата НДС и акцизов (435,9 млн. леев);

(iii) ненадлежащая классификация средств, полученных от продажи земельных участков (11,9 млн. леев) и зданий (9,9 млн. леев) в результате торгов, проведенных Агентством публичной собственности;

(iv) несоблюдение общих правил бюджетирования по программам путем неприсвоения кодов программ ряду расходов (41,9 млн. леев) и занижения расходов на программу на 2,0 млн. леев в результате неприменения общих правил бюджетирования;

(v) ненадлежащая классификация средств, предназначенных для субсидирования сельскохозяйственных производителей (ФССП/Фонд винограда и вина) при утверждении, уточнении и исполнении бюджета;

(vi) выплата исполнителями бюджета членских взносов в международные организации в сумме 33,8 млн. леев и МФ – в сумме 2,6 млн. леев, которые не были включены в ПП “Об оптимизации участия центральных отраслевых органов публичного управления, а также других центральных административных органов в обеспечении выполнения обязательств перед международными организациями”;

(vii) ненадлежащая классификация расходов, предназначенных для содержания МТРК “Мир” в сумме 2,5 млн. леев, и неотражение в информациях МФ доли участия в ее зарубежном капитале в сумме 0,07 млн. леев;

(viii) сохранение проблем, установленных и в предыдущие годы по разделу учета задолженностей по оплате взносов в международные организации, членом которых является РМ, и оплата их посредством МФ и первичных исполнителей бюджета, а также невосстановление и невзятие на учет МФ членских взносов РМ в соответствующих организациях (5958,0 млн. леев);

(ix) оплата некоторых исполнительных документов без соблюдения хронологии поступления в ГК по причине отсутствия ряда исчерпывающих положений относительно начала исчисления разумного срока исполнения исполнительных документов;

(x) отсутствие исчерпывающих положений касательно процедуры включения и исключения объектов инвестиций из портфеля объектов капитальных вложений;

(xi) использование не по назначению средств, выделенных из резервного фонда Правительства, являющегося составной частью Чрезвычайных фондов Правительства, в результате отсутствия ряда ограничений в ИСФМ (5,4 млн. леев);

(xii) отсутствие некоторых положений касательно отчетности, основанной на результативности управления средствами дорожного фонда;

(xiii) постоянный рост межбюджетных трансфертов как удельного веса в общих расходах государственного бюджета и в общих доходах бюджетов, являющихся компонентами НПБ.

Государственный бюджет за 2016 год был реализован с дефицитом в сумме 3433,6 млн. леев, будучи ниже запланированного уровня, который, как удельный вес в ВВП, составил 2,53%, или на 0,64 п.п. меньше, чем прогнозируемый показатель (3,17%). Для покрытия бюджетного дефицита в течение года были привлечены финансовые активы общей чистой стоимостью 312,9 млн. леев, основным внутренним источником финансирования дефицита были ГЦБ, выпущенные на внутреннем рынке. Вместе с тем для потребностей государственного бюджета были привлечены и денежные средства, одолженные со счетов публичных органов и учреждений с финансовой автономией, которые обслуживаются с ЕКС. Чистая стоимость внешних средств, привлеченных для покрытия бюджетного дефицита, составила 4112,5 млн. леев.

Государственный долг зарегистрировал возрастающую эволюцию по сравнению с предыдущим годом, составив на конец 2016 года сумму 50.785,8 млн. леев, увеличившись на 17.276,6 млн. леев. В результате аудиторской деятельности были установлены несоответствия на общую сумму 6955,2 млн. леев, из которых влияющих на исполнение государственного бюджета – 500,3 млн. леев, в том числе устраненных – 27,2 млн. леев, и не влияющих – 6454,9 млн. леев, в том числе устраненных – 52,6 млн. леев. Необходимо отметить, что в ходе аудита были устранены несоответствия на общую сумму 79,8 млн. леев (смотреть перечень несоответствий в приложении № 4 к настоящему Отчету)

Размер неустраненных несоответствий и недостатков, которые влияют на исполнение государственного бюджета, составил: по доходам – 15,7 млн. леев (0,05% от общей суммы доходов); по расходам – 204,2 млн. леев (0,63% от общей суммы расходов), и 276,6 млн. леев, относящихся к источникам финансирования бюджета, которые не были консолидированы, они были отражены в ЭБК 4 “Обязательства” и в ЭБК 5 “Долги”.

Заключение аудиторской группы относительно Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год

На основании проведенной деятельности аудиторская группа отмечает, что Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год был составлен в соответствии с применяемыми положениями, а кассовое исполнение по доходной части, расходной части и бюджетному дефициту представляет собой достоверное отражение ситуации бюджетного года, завершенного 31.12.2016. По всем существенным аспектам финансовая информация основывалась на данных учета казначейской системы и на консолидированных данных отчетов исполнителей бюджета. Таким образом, на основании проведенной деятельности и учитывая ответственность Министерства финансов за кассовое исполнение государственного бюджета, аудиторская группа составила безусловное мнение по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год по кассовому исполнению.

Обоснование условного мнения о соответствии некоторых аспектов, не влияющих на кассовое исполнение государственного бюджета за 2016 год

На основании проведенной деятельности и учитывая существенное влияние установленных недостатков и несоответствий, которые не влияют на исполнение государственного бюджета за 2016 год, в частности, отсутствие учета капитала, зарегистрированного в некоторых международных организациях, и оплаченных им сумм в форме “paid-in”, аудиторская группа делает вывод о наличии резервов относительно реальной стоимости зарегистрированного за ними капитала и задолженности перед этими учреждениями. Аудит отмечает, что соответствующие аспекты не являются частью показателей, включенных в отчетность Правительству и Парламенту в рамках исполнения государственного бюджета за 2016 год. Констатации аудита изложены в настоящем Отчете и направлены на поддержку заключения и вывода, составленного аудиторской группой. Одновременно Отчет содержит специфические рекомендации по устранению установленных несоответствий и повышению эффективности в аудируемых областях.

I. ВВЕДЕНИЕ

Аудиторская миссия по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год проводилась в Министерстве финансов на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате¹ и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год².

__________________________

¹Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями).

²Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год” (с последующими изменениями и дополнениями).

Цель аудиторской миссии

Цель аудиторской миссии состояла в получении разумного подтверждения относительно того, что Отчет Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год по существенным аспектам разработан в соответствии с законодательными положениями и представляет финансовую информацию, основанную на данных учета казначейской системы и консолидированных данных отчетов исполнителей бюджета.

Получатели Отчета аудита

Отчет аудита предназначен для Министерства финансов, Парламента и Правительства, гражданского общества и других заинтересованных сторон.

Методология, сфера подхода и ответственности сторон аудита представлены в приложении № 1 к настоящему Отчету.

Аудируемые субъекты

Министерство финансов – в качестве администратора государственного бюджета и органа, ответственного за бюджетный процесс.

Государственное казначейство – в качестве подразделения, ответственного за обеспечение исполнения НПБ посредством казначейской системы.

Также аудиторские доказательства были собраны от ГНС, ТС и от некоторых исполнителей бюджета.

Аспекты относительно представления аудируемых финансовых ситуаций

Отчет аудита излагает ситуации об исполнении государственного бюджета за 2016 год, администрируемого через казначейскую систему Министерства финансов, по состоянию на 31.12.2016. Аудитом были охвачены ситуации, представленные Государственным казначейством к 15 апреля 2017 года. Аудиторская группа не несет ответственность за любые изменения, внесенные после указанной даты. Вместе с тем аудиторы не ответственны за предотвращение фактов мошенничества и ошибок.

II. ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

2.1. Макроэкономический контекст, связанный с исполнением бюджета за 2016 год³

Государственный бюджет за 2016 год был исполнен в условиях положительной тенденции в экономическом развитии, отмеченной повышением валютных резервов, импорта и экспорта, снижения уровня инфляции и др. Так, макроэкономический контекст, связанный с 2016 годом, характеризуется путем:

• роста номинального ВВП по сравнению с предыдущим годом на 9,7%, или на 11,9 млрд. леев, составив 134,5 млрд. леев, а также по сравнению с уточненным показателем (132,7 млрд. леев)⁴ – на 1,3%, или на 1,8 млрд. леев. По сравнению с предыдущим годом в сопоставимых ценах ВВП увеличился на 4,1% (в 2015 году (-0,5%)), зарегистрировав показатель 104,1% (смотреть рисунок № 1 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита);

• снижения уровня инфляции на конец 2016 года по сравнению с концом 2015 года (13,6%) на 11,2 п.п., составив 2,4%, будучи ниже уровня инфляции, установленного НБМ (5%) на 2,6 п.п. (смотреть рисунок № 2 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита). В условиях 2016 года отмечается нисходящая тенденция потребительских цен по сравнению с предыдущим годом, основной причиной было существенное обесценивание в 2015 году национальной валюты по отношению к другим валютам. Так, цены на продовольственные товары возросли по сравнению с ценами на начало года на 2,8%, на непродовольственные товары – на 3,2%, на услуги – на 0,5%, отмечая нисходящую тенденцию против предыдущего года (смотреть рисунок № 3 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита).

• колебания молдавского лея по отношению к основным валютам, по сравнению с ситуацией на начало года был зарегистрирован рост доллара США на 2,5%⁵ и, соответственно, обесценивание евро на 1%⁶ (смотреть рисунок № 4 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита);

• роста импорта и экспорта в 2016 году против 2015 года на 33,5 млн. долларов США (+0,8%)⁷ и, соответственно, на 78,4 млн. долларов США (+4,0%)⁸, было отмечено и незначительное повышение удельного веса экспорта в ВВП на 0,1 п.п., составив на конец года 30,3%, а удельный вес импорта в ВВП снизился на 1,6 п.п., составив на конец года 59,6% (смотреть рисунок № 5 из приложения № 3 и таблицу № 1 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита);

• увеличения внешнего государственного долга по сравнению с предыдущим годом на 127,7 млн. долларов США составив на конец 2016 года 1464,7 млн. долларов США или 66,9% от объема официальных резервных активов НБМ (2205,9 млн. долларов США). Против прошлого года официальные резервные активы НБМ увеличились на 449,1 млн. долларов США, или на 25,6%. Как удельный вес в общих официальных резервных активах внешний государственный долг, оцененный в долларах США, зарегистрировал тенденцию снижения против предыдущего года на 9,2 п.п. (смотреть рисунок № 6 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита);

____________________________

³При анализе представленных информаций использовалось множество источников:

www.statistica.md, www.bnm.md, www.mec.gov.md, www.mf.gov.md,

Справка к Отчету об исполнении государственного бюджета за 2016 год.

⁴ВВП оценен при уточнении государственного бюджета.

⁵Курс доллара США на 1.01.2016 – 19,6585 леев, на 31.12.2016 – 20,1578 леев.

⁶Курс евро на 1.01.2016 – 21,4779 леев, на 31.12.2016 – 21,2659 леев.

⁷Рост импорта: с 3986,8 млн. долларов США в 2015 году до 4020,3 млн. долларов США в 2016 году.

⁸Рост экспорта: с 1966,9 млн. долларов США в 2015 году до 2045,3 млн. долларов США в 2016 году.

2.2. Начиная с 1 января 2016 года бюджетная система перешла на новую методологию по разработке и исполнению бюджетов, являющихся компонентами НПБ

Начиная с 1.01.2016 публичные органы/учреждения применяют новые положения из Бюджетной классификации⁹, План счетов и Методологические нормы организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений¹⁰. Также начиная с 2016 года МФ ввело в действие новые информационные системы: модули “Бюджетные ассигнования” (GAB), “Казначейство” (Trez-2) и CNFD (финансовые отчеты).

Согласно Концепции по оптимизации национальных трансфертов, утвержденной Постановлением Административного совета Национального банка Молдовы № 138 от 24 июля 2014 года, начиная с 1.01.2016 национальные трансферты в пользу НПБ производятся с использованием кодов IBAN.

С целью регламентирования операций, связанных с кассовым исполнением средств НПБ посредством казначейской системы МФ, были утверждены Методологические нормы по кассовому исполнению бюджетов, являющихся компонентами национального публичного бюджета, через казначейскую систему Министерства финансов, которые также вступили в действие с 1.01.2016. Для обеспечения контроля правильности поступлений в НПБ используется Регистр кодов IBAN, связанных с поступлениями в национальный публичный бюджет, владельцем которого является МФ, который при необходимости обновляется. Регистр кодов IBAN содержит коды IBAN по поступлению для всех бюджетов, являющихся компонентами НПБ.

Ответственность за правильность составления платежных документов возложена на плательщиков/налогоплательщиков. Контроль за соответствием кодов IBAN, указанных в платежных документах, с Регистром кодов IBAN осуществляют коммерческие банки и поставщики работ/услуг за плату.

Для обеспечения оплаты и учета платежей в НПБ посредством казначейской системы МФ в 2016 году МФ утвердило¹¹ Порядок зачисления и учета платежей в национальный публичный бюджет посредством казначейской системы Министерства финансов в 2016 году.

___________________________

⁹Бюджетная классификация, утвержденная Приказом министра финансов № 208 от 24.12.2015.

¹⁰План счетов бюджетного учета и Методологические нормы организации бухгалтерского учета и финансовой отчетности бюджетных учреждений, утвержденные Приказом министра финансов № 216 от 28.12.2015.

¹¹Приказ министра финансов № 180 от 12.10.2015 о порядке зачисления и учета платежей в национальный публичный бюджет посредством казначейской системы Министерства финансов в 2016 году.

2.3. Краткое изложение общего исполнения синтетических показателей государственного бюджета

Первоначально бюджет на 2016 год был утвержден по доходам в размере 31.378,9 млн. леев, по расходам в сумме 35.561,7 млн. леев, с дефицитом 4.182,8 млн. леев. В 2016 году основные бюджетные показатели были изменены 2 раза (Законом № 236 от 3.10.2016 и Законом № 262 от 9.12.2016). Необходимо отметить, что первое уточнение государственного бюджета было произведено путем взятия Правительством политической ответственности за проект закона по внесению изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2016 год № 154 от 1.07.2016. В результате внесенных изменений основные бюджетные показатели составили: по доходам – 29.641,6 млн. леев, по расходам – 33.824,4 млн. леев, бюджетный дефицит был сохранен на первоначально утвержденном уровне (4.182,8 млн. леев).

Проведенная аудиторская деятельность и данные, отраженные в отчетности МФ об исполнении государственного бюджета за 2016 год, свидетельствуют, что основные показатели государственного бюджета были реализованы:

• по доходам – в сумме 28.879,6 млн. леев (97,4%), или на 775,8 млн. леев ниже запланированного уровня;

• по расходам – в сумме 32.313,2 млн. леев (95,5%) или на 1.525,0 млн. леев ниже запланированного уровня;

• по бюджетному дефициту – в сумме 3433,6 млн. леев (82,1%), или на 749,1 млн. леев ниже запланированного уровня.

Вместе с тем внутренний государственный долг составил 21.519,6 млн. леев, а внешний государственный долг – 29.266,2 млн. леев (эквивалент 1464,7 млн. долларов США), оба вписались в плафон, установленный Законом о государственном бюджете¹², и регистрируя рост против показателей предыдущего года на 14293,8 млн. леев и, соответственно, на 2982,8 млн. леев.

______________________

¹²Плафон, установленный ст.7 Закона о государственном бюджете на 2016 год, составил: для внутреннего государственного долга – 21.762,1 млн. леев и для внешнего государственного долга – 32.422,5 млн. леев (эквивалент 1581,6 млн. долларов США).

2.4. Поступления внешних источников в 2016 году возросли по сравнению с предыдущим годом

Поступления внешних источников в 2016 году составили 5883,9 млн. леев, в том числе 1292,8 млн. леев – внешние гранты/внешние пожертвования, и 4591,1 млн. леев – внешние кредиты. По сравнению с предыдущим годом общие поступления из внешних источников возросли на 1607,9 млн. леев (+37,6%). На этот показатель повлияли снижение поступлений за счет внешних грантов на 453,2 млн. леев (-26,0%) и рост размера внешних займов на 2062,4 млн. леев (+81,5%). Сравнительный анализ с предыдущими периодами (2012-2016 года) представлен в таблице № 2 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

В первоначально утвержденном государственном бюджете для бюджетной поддержки были предусмотрены внешние гранты в сумме 130,2 млн. долларов США (эквивалент 2746,2 млн. леев) и внешние кредиты – 183,1 млн. долларов США (эквивалент 3862,5 млн. леев). При уточнении государственного бюджета поступления за счет внешних грантов были снижены до 59,9 млн. долларов США¹³ (1198,6 млн. леев), а внешние кредиты – до 157,8 млн. долларов США¹⁴ (3137,4 млн. леев), снижение внешних поступлений было связано с приостановлением финансирования следующими внешними донорами: Европейской комиссией – по грантам на сумму примерно 66,6 млн. долларов США (эквивалент 1465,6 млн. леев), Правительством Румынии – по грантам (-3,7 млн. долларов США¹⁵/82,0 млн. леев) и кредитам (-51,7 млн. долларов США/1245,9 млн. леев)¹⁶. Вместе с тем при уточнении государственного бюджета был увеличен размер поступлений за счет внешних кредитов (донор МВФ) на 24,7 млн. долларов США (эквивалент 493,3 млн. леев).

Из общего размера уточненных внешних средств (294,1 млн. долларов США/4336,0 млн. леев) бюджетная поддержка целевого назначения составила 171,8 млн. долларов США (эквивалент 3436,0 млн. леев), а бюджетная поддержка без целевого назначения – 45,0 млн. долларов США (эквивалент 900,0 млн. леев). Проверки аудита показывают, что в 2016 году не были выделены средства в сумме 4,0 млн. долларов США¹⁷ (-4,5% от годовых показателей) и 11,2 млн. евро¹⁸ (-9,6% от годовой суммы), на нереализацию внешнего финансирования на утвержденном уровне повлияла и волатильность обменных пунктов по сравнению с включенными в бюджет. Ситуация о финансировании, произведенном в 2016 году, представлена в таблице № 3 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

_________________________

¹³56,8 млн. долларов США = эквивалент 1198,6 млн. леев.

¹⁴157,8 млн. долларов США = эквивалент 3137,4 млн. леев.

¹⁵Утвержденный бюджет – 7,4 млн. долларов США, уточненный бюджет – 3,7 млн. долларов США.

¹⁶Был пересмотрен график выплаты сумм, выделенных Правительством Румынии, был выплачен лишь первый транш.

¹⁷Наиболее существенный размер недофинансирования: МАР – 3,5 млн. долларов США, МВФ – 0,5 млн. долларов США.

¹⁸Наиболее существенный размер недофинансирования: Европейская комиссия – 7,9 млн. долларов США, Правительство Румынии – 3,3 млн. евро.

III. КОНСТАТАЦИИ

3.1. Несоблюдение бюджетного графика привело к утверждению государственного бюджета на 2016 год с опозданием примерно на 6 месяцев

• Проверка соблюдения графика по разработке и утверждению СПБ свидетельствует об опоздании его на всех этапах. Начало с опозданием примерно на 3 месяца процесса разработки СПБ¹⁹ имело отрицательное влияние, генерируя задержку в реализации других мероприятий бюджетного графика. Следует отметить, что СПБ 2016-2018 не был утвержден Правительством, а лишь коллегией МФ, будучи размещен на web-странице министерства. Утверждение состоялось с опозданием на 2 месяца (протокол заседания коллегии МФ № 3/1 от 20.07.2015), без консультации с Координирующей группой СПБ.

Согласно объяснениям ответственных лиц МФ задержка начала процесса разработки СПБ 2016-2018 была связана с опозданием утверждения примерно на 4 месяца Закона о государственном бюджете на 2015 год²⁰, а непредставление для утверждения Правительству связано с отставкой Правительства в июне и октябре 2015 года, а также ограничение Правительства в осуществлении утверждения и представления Парламенту проектов законов и проектов документов политик²¹.

На задержку реализации мероприятий из процесса СПБ повлияла и необходимость координирования экономических и финансовых политик, макроэкономических, макроналоговых и бюджетных параметров с партнерами по развитию. После утверждения прогноза макроэкономических показателей Координирующей группой, на основании которого были оценены рамки ресурсов и разработаны лимиты расходов по секторам, появилась необходимость координировать с МВФ макроэкономические и макробюджетные показатели, а также налоговые политики с целью заключения новой программы, что привело к затягиванию утверждения СПБ и вследствие этого Закона о государственном бюджете на 2016 год в сроки, установленные нормативной базой.

На несоблюдение сроков по разработке и утверждению Закона о государственном бюджете повлияло и объявление об отставке губернатора НБМ. Миссия МВФ, которая была в октябре 2015 года, не имела мандат по заключению Меморандума между МВФ и РМ, проведя оценку достижений в предварительной деятельности, согласованной предыдущей миссией. После миссии МВФ в октябре в ноябре 2015 года ушло в отставку Правительство, которое было назначено в августе 2015 года. В условиях настоятельного обязательства вновь созданного Правительства в феврале 2016 года заключить новую программу с МВФ касательно экономической и финансовой политик на среднесрочный период консультация по показателям с партнерами по развитию была неизбежной, которая должна была быть согласована в рамках следующей миссии МВФ.

• Также не были соблюдены сроки, предусмотренные в графике мероприятий по разработке и утверждению государственного бюджета на 2016 год, все мероприятия были начаты и завершены с опозданием. 16.05.2016 МФ представило для утверждения Правительству проект закона о государственном бюджете на 2016 год, который был утвержден ПП № 643 от 24.05.2016. В свою очередь, Парламент утвердил Закон о государственном бюджете на 2016 год 01.07.2016 Законом № 154 или с опозданием на 6 месяцев.

В результате несоблюдения графика по разработке и утверждению СПБ и графика по разработке и утверждению закона о государственном бюджете в период января-июня 2016 года применялась процедура временного бюджета.

______________________________

¹⁹Исходя из сложившихся обстоятельств, Приказом министра финансов № 56 от 24.04.2015 был утвержден Внутренний план по обеспечению реализации процесса разработки документа СПБ.

²⁰Закон об утверждении государственного бюджета на 2015 год № 72 от 12.04.2015.

²¹Ст.7¹ (1) Закона о Правительстве № 64 от 31.05.1990.

3.2. Релевантность бюджетных показателей и уровень их исполнения требуют улучшения

3.2.1. Релевантность и уточнение макроэкономических прогнозов, используемых при разработке СПБ и проекта Закона о государственном бюджете на 2016 год, свидетельствуют о наличии некоторых резервов

Бюджет на 2016 год был утвержден с опозданием на 6 месяцев, в период с января по июнь 2016 года применялась процедура исполнения временного государственного бюджета. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, затягивание утверждения Закона о государственном бюджете было обусловлено необходимостью проведения переговоров о налогово-бюджетной политике и налогово-бюджетных показателях с внешними партнерами.

Проведенный аудитом анализ свидетельствует, что макроэкономические показатели, использованные для разработки СПБ 2016-2018 на 2016 год, которые должны быть использованы при разработке проекта бюджета, существенно отличаются от показателей, использованных при утверждении бюджета в июле 2016 года. Неточность макроэкономических показателей привела к внесению существенных изменений в бюджетные показатели уже через 3 месяца с момента утверждения государственного бюджета (первое уточнение имело место 26.09.2016), изменения были утверждены путем принятия ответственности за проект закона о внесении изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2016 год²². Свод основных макробюджетных показателей, использованных при разработке СПБ и государственного бюджета на 2016 год, представлен в таблице № 1.

________________________

²²ПП № 1086 от 26.09.2016 “О принятии ответственности за проект Закона о внесении изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2016 год № 154 от 1 июля 2016”.

Таблица № 1

Свод основных макробюджетных показателей, использованных

при разработке СПБ и государственного бюджета на 2016 год

Источник. СПБ 2014-2016, СПБ 2015-2017, СПБ 2016-2018;

Отчет об исполнении государственного бюджета за 2016 год.

Данные из таблицы свидетельствуют о больших резервах в оценке как доходов, так и расходов государственного бюджета. Так, первоначально утвержденные доходы в государственном бюджете существенно отличаются от показателей, оцененных в СПБ (+0,6 млрд. леев), а первоначально утвержденные показатели были снижены уже через 4 месяца после их утверждения на 2,1 млрд. леев, или на (-1,9%), и, соответственно, на (- 6,7%). Утвержденные в декабре изменения были связаны в значительной степени с корректировкой бюджетных и макроэкономических показателей в результате реализации основных показателей за 11 месяцев года и разблокировкой внешнего финансирования в связи с заключением Меморандума между МВФ и РМ в октябре 2016 года.

Исключив из общих доходов размер внешних грантов (ЭБК 13 “Полученные гранты”) и межбюджетных трансфертов (ЭБК 19 “Трансферты, полученные в рамках национального публичного бюджета”), уровень исполнения внутренних доходов составил 100,1%, а исключив из общих расходов расходы по процентам (ЭБК 24 “Проценты”), уровень исполнения расходов составил 95,3%.

Остаток неиспользованных ассигнований составил 1525,0 млн. леев. Необходимо отметить, что в отличие от предыдущих лет в конце 2016 года были выполнены все запросы по финансированию, представленные для исполнения исполнителями бюджета. Из общей суммы неиспользованных ассигнований 825,6 млн. леев, или 54,1% представляют собой неиспользованные ассигнования проектов, финансируемых из внешних источников.

Данные из таблицы показывают, что неточность макроэкономических показателей повлияла на релевантность и точность основных налогово-бюджетных показателей, генерируя существенные расхождения между некоторыми макроэкономическими показателями, использованными при разработке СПБ на 2016 год, и показателями, использованными при разработке Закона о государственном бюджете. Внесенные в Закон о государственном бюджете изменения в значительной мере были связаны с актуализацией макроэкономических прогнозов и приостановкой внешнего финансирования: по грантам – на общую сумму 1,6 млрд. леев²³ и по кредитам, соответственно, на 0,9 млрд. леев²⁴.

__________________________

²³Из общей суммы внешних грантов 1,3 млрд. леев предназначены для поддержки бюджета (в том числе: 0,1 млрд. леев – без назначения и 1,2 млрд. леев – по назначению) и 0,3 млрд. леев – предназначены для проектов, финансируемых из внешних источников.

²⁴Из общей суммы внешних кредитов, 0,7 млрд. леев предназначены для поддержки бюджета и 0,2 млрд. леев – предназначены для проектов, финансируемых из внешних источников.

3.2.2 В отличие от предыдущих лет начиная с 2016 года государственный бюджет не будет получать на неопределенный срок остаток чистой прибыли НБМ

При разработке СПБ 2016 в общую сумму доходов государственного бюджета был включен и остаток чистой прибыли НБМ за 2015 год (ЭБК 141210) в оценочном размере 735,5 млн. леев. Согласно данным НБМ, чистая полученная прибыль за 2015 год, предназначенная для распределения, составила 1.906,9 млн. леев, таким образом для отчислений в государственный бюджет было предназначено около 953,5 млн. леев. При разработке государственного бюджета поступления от отчислений остатка чистой прибыли НБМ за 2015 год, которые должны поступить в 2016 году, были исключены в результате утверждения ряда новых положений в Законе о Национальном банке Молдовы № 548-XIII от 21.07.1995, переопубликованном 30.10.2015²⁵. Так, государственный бюджет будет получать отчисления от остатка чистой прибыли НБМ лишь при условии выполнения положений ст.20 (5) указанного закона, которые предусматривают, что “по окончании финансового года прибыль, подлежащая распределению, отчисляется для увеличения уставного капитала в пределах, предусмотренных ст.19 (3)”, которая, в свою очередь, предусматривает: “Уставный капитал является динамичной величиной и образуется из годовой прибыли, подлежащей распределению, из доходов, получаемых согласно ст.64 (3), и/или взносов Правительства до достижения величины, равной 10% от совокупных денежных обязательств Национального банка”. Эта ситуация сохранится и в последующие бюджетные года. Вместе с тем аудит обращает внимание на то, что в результате утверждения указанных положений в последующие бюджетные годы нельзя будет применять положения ст.2 (11) Закона о выпуске государственных облигаций во исполнение Министерством финансов платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий № 807 от 17.11.2014 и № 101 от 1.04.2015 года²⁶, которые предусматривают, что: “в течение срока действия выпущенных государственных облигаций остаток прибыли Национального банка Молдовы, подлежащей распределению, перечисленный Национальным банком Молдовы в доход государственного бюджета, согласно положениям ст.20 (6) Закона № 548-XIII от 21.07.1995 о Национальном банке Молдовы (переопубликован: Официальный монитор Республики Молдова, 2015 г., № 297-300, ст.544), будет направлен Министерством финансов в этом же году для досрочного выкупа государственных облигаций, выпущенных в соответствии с настоящим законом и находящихся в собственности Национального банка Молдовы²⁷”. Так, бремя по выкупу выпущенных ГЦБ с целью поддержания финансовой стабильности в значительной мере возложено на другие внутренние ресурсы государственного бюджета.

_______________________________

²⁵Закон о Национальном банке Молдовы № 548-XIII от 21.07.1995, заново опубликованный в Официальном мониторе Республики Молдова № 297-300/544 от 30.10.2015 (далее – Закон № 548-XIII от 21.07.1995).

²⁶Закон № 235 от 3.10.2016 о выпуске государственных облигаций во исполнение Министерством финансов платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий № 807 от 17 ноября 2014 года и № 101 от 1 апреля 2015 года, на основании положений ст.106¹ Конституции путем принятия ответственности Правительством перед Парламентом (далее – Закон № 235 от 3.10.2016).

²⁷Ст.20 (6) Закона № 548-XIII от 21.07.1995 указывает, что “Остаток прибыли, подлежащей распределению, перечисляется в доход государственного бюджета в 15-дневный срок после получения доклада внешнего аудитора по финансовым отчетам Национального банка”.

3.2.3. В 2016 году отмечается существенное снижение уточненных налогово-бюджетных показателей по сравнению с первоначально утвержденными

Основные бюджетные показатели были утверждены по доходам в сумме 31.378,9 млн. леев, по расходам – 35.561,7 млн. леев, с дефицитом 4.182,8 млн. леев. В течение бюджетного года в Закон о государственном бюджете²⁸ были внесены 2 изменения. Первое уточнение бюджета имело место уже через 3 месяца после утверждения Закона о государственном бюджете на 2016²⁹ год путем принятия Правительством ответственности за проект закона по внесению изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2016 год, второе уточнение было произведено в декабре³⁰ (через 3 месяца после предыдущего уточнения бюджета). В результате первого уточнения основные бюджетные показатели были снижены по сравнению с первоначально утвержденными на 2.065,8 млн. леев (-6,2%) по доходам и на 2.065,8 млн. леев (-5,8%) по расходам, бюджетный дефицит остался на том же уровне, а в результате внесенных изменений путем второго уточнения доходы были увеличены по сравнению с уточнением предыдущего бюджета на 328,5 млн. леев (+1,1%), расходы – на эту же сумму (+328,5 млн. леев/+1,0%), без изменения размера бюджетного дефицита, который остался на уровне 4.182,8 млн. леев. Вместе с тем в течение года на основании ст.16 Закона о государственном бюджете на 2016 год бюджетные показатели были увеличены по доходам и по расходам на равную сумму 13,8 млн. леев, не влияя на бюджетный дефицит. Проведенный в этой связи аудитом анализ представлен в таблице № 4 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Наиболее существенные изменения, утвержденные Парламентом, были внесены по компоненту общих ресурсов, в значительной мере будучи обусловленными снижением импорта, что привело к снижению поступлений от НДС на импортируемые товары (ЭБК 114120) и НДС на товары и услуги, произведенные и оказываемые на территории РМ (ЭБК 114110), а также к приостановлению финансирования по внешним грантам, предназначенным для поддержки государственного бюджета (ЭБК 130000).

Одновременно наиболее существенные изменения, внесенные исполнителями бюджета на основании ст.16 Закона о государственном бюджете на 2016 год, были произведены по компоненту проектов, финансируемых из внешних источников.

________________________

²⁸Закон о государственном бюджете на 2016 год № 154 от 1.07.2016.

²⁹ПП № 1086 от 26.09.2016.

³⁰Закон № 261 от 9.12.2016 о внесении изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2016 год № 154 от 1 июля 2016 года.

3.3. Исполнение НПБ в целом

В 2016 году реализованные доходы НПБ составили 46,0 млрд. леев, расходы – 48,5 млрд. леев, дефицит – 2,5 млрд. леев. По сравнению с показателями предыдущего года отмечается возрастающая тенденция по доходам на 2,3 млрд. леев (+5,3%), по расходам – на 2,0 млрд. леев (+4,3%), а бюджетный дефицит снизился на 0,3 млрд. леев (-7,4%). Исполнение НПБ в структуре по видам бюджетов представлено в таблице № 2.

Таблица № 2

 Структура национального публичного бюджета

в 2013-2016 годах, млрд. леев

Источник. Данные МФ и НБС.

Справка: *Данные за 2015 год представлены в сопоставимых условиях.

Справка: Данные, относящиеся к НПБ, представлены с консолидацией межбюджетных трансфертов.

Значительный удельный вес в структуре доходов и расходов НПБ занимает государственный бюджет. Как удельный вес в ВВП, доходы и расходы НПБ регистрировали в 2013-2016 годах переменную тенденцию, зарегистрировав самый низкий уровень в 2016 году. В отличие от предыдущих лет БГСС, ФОМС и БАТЕ завершили бюджетный год с излишком, а дефицит государственного бюджета зарегистрировал возрастающую тенденцию в 2013-2016 годах, наибольший размер (3,4 млрд. леев) был отмечен в 2016 году. Как удельный вес в ВВП, бюджетный дефицит НПБ составил 1,9%, или на 0,3 п.п. ниже уровня предыдущего года.

Анализ удельного веса в общих доходах НПБ налоговых доходов свидетельствует, что они регистрировали неодинаковую динамику, составив в 2016 году 85,6%, или на 1,6 п.п. меньше предыдущего года. Также отмечается повышение удельного веса прямых и косвенных доходов в общих налоговых доходах, которые составили в 2016 году 51,4% и, соответственно, 52,2%, или на 8,8 п.п. и, соответственно, на 2,6 п.п. ниже предыдущего года. Синтез удельного веса в ВВП доходов НПБ в 2009-2016 годах представлен в таблице № 5 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Анализ, проведенный аудитом относительно темпа роста прямых и косвенных налогов НПБ, свидетельствует, что темп роста прямых налогов (12,1%)³¹ опережал на 3,2 п.п. темп роста косвенных налогов (8,9%)³². Аудит также отмечает ситуацию, когда темп роста доходов НПБ опережал темп роста доходов государственного бюджета (+2,5 п.п.)³³, а темп роста расходов НПБ ниже темпа роста расходов государственного бюджета на 1,9 п.п.³⁴. Вместе с тем проведенный анализ показывает, что темп роста доходов НПБ опережал темп роста расходов НПБ на 1,0 п.п.³⁵, а по государственному бюджету отмечается обратная ситуация, когда темп роста расходов опережал на 3,4 п.п³⁶ темп роста доходов. Ситуация представлена в таблице № 6 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

___________________________

³¹Расчет: 20224,4 млн. леев/18040,8 млн. леев = 12,1%.

³²Расчет: 20561,8 млн. леев/18886,2 млн. леев = 8,9%.

³³Расчет: (46,0 млрд. леев/43,7 млрд. леев = 5,3%) – (28,9 млрд. леев /28,1 млрд. леев = 2,8%) = (+2,5%).

³⁴Расчет: (48,5 млрд. леев /46,5 млрд. леев = 4,3%) – (32,3 млрд. леев /30,4 млрд. леев = 6,2%) = (-1,9%).

³⁵Расчет: темп роста доходов НПБ (5,3%) – темп роста расходов НПБ (4,3%) = 1,0 п.п.

³⁶Расчет: темп роста доходов ГБ (2,8%) – темп роста расходов ГБ (6,2%) = (-3,4 п.п.).

3.4. Неточность макроэкономических прогнозов повлияла на уровень реализации некоторых доходов государственного бюджета, указывая на их завышение или занижение

Проведенные аудитом проверки относительно релевантности ряда макроэкономических показателей, используемых при оценке основных видов доходов, выявили следующее.

• В основе оценки акцизов на импортируемые нефтепродукты (ЭБК 114242) находились данные об импортируемом количестве (тыс. тонн) в 2015 году и индексации ставок акцизов на темп роста ВВП по сравнению с предыдущим годом³⁷ (+11,4%)³⁸, оценки к проекту государственного бюджета составили 1.569,5 млн. леев. Учитывая то, что бюджет на 2016 год был утвержден 1.07.2016, до его утверждения применялся временный бюджет, а проект бюджета на 2016 год был представлен Правительству для рассмотрения и утверждения в мае 2016 года, оценки поступлений от акцизов на импортируемые нефтепродукты были пересмотрены, исходя из реализации за 4 месяца 2016 года, с корректировками на новые ставки акцизов для остальных 8 месяцев бюджетного года. Проверки аудита относительно надлежащего применения общих правил при оценке поступлений от применения акцизов на импортируемые нефтепродукты установили, что МФ применило несоответствующий ВВП, реализованный в 2015 году, который составил 121,9 млрд. леев, был применен ВВП, использованный при уточнении бюджета за 2015 год (119,8 млрд. леев). Таким образом, реальный рост ВВП, который должен был быть использован для увеличения ставок акцизов на нефтепродукты, составил 9,5%, или на 1,9 п.п.³⁹ меньше по сравнению с реально примененным (11,4%), от применения акцизов на импортируемые бензин и дизельное топливо в государственный бюджет дополнительно поступило около 15,7 млн. леев⁴⁰. Как удельный вес в ВВП, поступления от применения акцизов на импортируемые нефтепродукты возросли по сравнению с оцененным уровнем на 0,08 п.п.

Поступления, реализованные по данному виду доходов, составили 1.691,9 млн. леев, или на 122,4 млн. леев больше, чем было предусмотрено, причиной было увеличение объема импорта бензина – на 6,8 тыс. тонн (+71,8 млн. леев), дизельного топлива – на 66,3 тыс. тонн (167,7 млн. леев). Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 7 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

• При оценке поступлений от “Сбора за осуществление таможенных процедур” (БКД 115610) были использованы объемы импорта и экспорта. При разработке СПБ 2016-2018 (2016 год – база формирования государственного бюджета на 2016), импорт и экспорт, оцененные МЭ, составили 4800 млн. долларов США и, соответственно, 2250 млн. долларов США. Исходя из динамики предыдущих лет, МФ использовало при оценке поступлений от применения сбора за осуществление таможенных процедур импорт и экспорт в меньшем объеме, чем было оценено МЭ (4250 млн. долларов США и, соответственно, 2050 млн. долларов США), на 550 млн. долларов США – по импорту и на 200 млн. долларов США – по экспорту. При утверждении государственного бюджета показатели по импорту и экспорту, представленные МЭ для разработки СПБ 2016, были существенно снижены (импорт – с 4800 млн. долларов США до 4050 млн. долларов США и экспорт – с 2250 млн. долларов США до 2000 млн. долларов США). По сравнению с фактической⁴¹ ставкой, реализованной в 2015 году (0,33%), фактически применяемая ставка при разработке СПБ была снижена на 0,09%, составив 0,24%, а в результате корректировки стоимости импорта и экспорта, а также курса доллара США по отношению к молдавскому лею, она была откорректирована до 0,30% (+0,06%). Отмечается переменная тенденция удельного веса в ВВП поступлений от применения ставок сбора за осуществление таможенных процедур, при разработке СПБ она составляла 0,24%, при уточнении бюджета в декабре – 0,30%, а реализованный показатель – 0,31%. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 8 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

• В основе оценки поступлений от “Таможенного сбора” (БКД 115110) стояли импорт, курс доллара США и его фактическая ставка. В результате неравномерных тенденций импорта⁴², колебания курса молдавского лея по отношению к доллару США, применяемого на этапах разработки, утверждения и уточнения государственного бюджета⁴³, и снижения фактической ставки на этапе разработки, утверждения и первого уточнения государственного бюджета (с 1,21% в 2015 году до 1,14% при первом уточнении), ставка была восстановлена при втором уточнении бюджета (0,22%). В результате вышеизложенного годовые оценки также варьировали: от 854,6 млн. леев – при утверждении бюджета, до 972,6 млн. леев – при втором уточнении. Удельный вес в ВВП поступлений по этому виду доходов варьировал от 0,64% при утверждении государственного бюджета до 0,73% при уточнении в декабре, будучи реализованным на этом же уровне 0,73%, фактически⁴⁴ реализованная ставка составила 1,23%. Поступление доходов составило 983,1 млн. леев, или 101,1% (+10,5 млн. леев) по сравнению с годовыми показателями. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 9 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

• В основе оценки НДС на импортируемые товары (БКД 114120) были использованы импорт, валютный курс доллара США и его фактическая⁴⁵ ставка. Хотя налогооблагаемая база увеличилась по сравнению с предыдущим годом, на этапах разработки, утверждения и уточнения бюджета были зарегистрированы переменные/неодинаковые тенденции в результате корректировки стоимости импорта, среднегодового курса доллара США по отношению к молдавскому лею. В этих условиях отмечается и изменчивость фактической ставки и удельного веса в ВВП оцененных и реализованных поступлений. Фактические поступления в бюджет составили 11.761,0 млн. леев или 100,5% (+63,9 млн. леев) по сравнению с годовыми показателями. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 10 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

• В основе оценки НДС на товары и услуги, произведенные и, соответственно, оказываемые на территории РМ (БКД 114110), находился прогноз внутреннего потребления. Проверки аудита показывают, что при оценке поступлений НДС на произведенные товары и оказываемые услуги на территории РМ, используемых при разработке государственного бюджета, МФ не использовало в качестве налогооблагаемой базы потребление, оцененное МЭ⁴⁶. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, “при разработке проекта государственного бюджета была использована оценка МФ, так как потребление, оцененное МЭ, было ниже чем ВВП, а исторические данные показывают обратную ситуацию. В основе оценки, произведенной МФ, находилось то, что потребление будет как минимум на 5% больше, чем ВВП, для исключения недооценки доходов в результате недооценки потребления”. Также отмечается увеличение фактической ставки по сравнению с реализованной в 2015 году. Удельный вес в ВВП реализованных доходов увеличился против показателя предыдущего года на 0,1 п.п., составив в 2016 году 4,0%. Поступления в государственный бюджет по этому виду доходов составили 5315,4 млн. леев, или 102,2% (+113,7 млн. леев) по сравнению с годовым показателем. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 11 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

• В основе оценки поступлений от налога на доходы юридических лиц (БКД 1112) была использована налогооблагаемая база (общая прибыль) и ВВП. В результате роста оцененного ВВП увеличилась и налогооблагаемая база. Фактическая ставка⁴⁷, использованная при разработке СПБ, была увеличена по сравнению с реализованной в 2015 году на 0,5 п.п., составив 6,8%, будучи уменьшенной при утверждении бюджета до 6,4%, а при уточнении бюджета вновь была увеличена до 6,8%. Как удельный вес в ВВП, налог на доходы физических лиц составил 2,5%, сохраняясь на оцененном уровне. Поступления в государственный бюджет, реализованные в 2016 году, составили 3291,8 млн. леев, или на 100,7% больше (+23,8 млн. леев). Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 12 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

• При оценке поступлений от налога на доходы физических лиц (БКД 1111) находилась налогооблагаемая база (фонд оплаты труда), представленная МЭ. Как удельный вес в ВВП, налогооблагаемая база, использованная при разработке и уточнении бюджета, варьировала от 27,1% при разработке СПБ до 26,6% при уточнении бюджета.

• Хотя налогооблагаемая база, оцененная при разработке и уточнении бюджета, возросла против налогооблагаемой базы, оцененной при разработке СПБ, оцененная фактическая⁴⁸ ставка была снижена с 9,37% до 8,8%. Так, оцененные поступления в государственный бюджет также возросли против показателя, оцененного в СПБ. Реализованные поступления составили 1371,5 млн. леев, или 96,1% (-55,4 млн. леев) по сравнению с годовыми показателями, тем не менее, увеличившись против поступлений прошлого года на 160,3 млн. леев. Реализованный удельный вес в ВВП (2,4%) выше показателя 2015 года на 0,2 п.п. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 13 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

• При оценке “Акцизов на импортируемые табачные изделия (ЭБК 114222), стояли поступления, реализованные в предыдущем году (2015) с включением влияния изменения ставок акцизов, предложенных в налогово-бюджетной политике на соответствующий год. Оцененные поступления по этому виду доходов были подвергнуты в течение года изменениям, будучи увеличенными с 1414,8 млн. леев до 1443,7 млн. леев (+28,9 млн. леев), реализованные поступления составили 1573,2 млн. леев (109,0%), или на 129,5 млн. леев больше против уточненной годовой суммы. По сравнению с предыдущим годом поступления возросли примерно на 344,8 млн. леев. Рост обусловлен повышением объема импорта сигарет с фильтром – на 100,4 млн. единиц и табака непосредственно для упаковки – на 12,4 тонн. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 14 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

___________________________

³⁷Ст.122 Налогового кодекса № 1163-XIII от 24.04.1997 (далее – Налоговый кодекс).

³⁸ВВП 2016 г., использованный при разработке бюджета (133,5 млрд. леев)/уточненный ВВП в 2015 г. (119,8 млрд. леев) = +11,4%.

³⁹Расчет: ВВП, оцененный на 2016 год (133,5 млрд. леев)/ВВП, реализованный в 2015 году (121,9 млрд. леев) = 9,5% – 11,4% = (-1,9 п.п.).

⁴⁰Дополнительные поступления: расчет: на импортируемый бензин: (3714 леев (x)109,5% =4066 леев-4137 леев =71 лей (x) 91,4 тыс. тонн = 6,5 млн. леев), на импортируемое дизельное топливо: (1544 леев (x) 109,5%=1690 леев – 1720 леев = 30 леев (x) 307,8 тыс. тонн =9,2 млн. леев), всего: 6,5 млн. леев +9,2 млн. леев=15,7 млн. леев.

⁴¹Отношение между поступлениями в бюджет и налогооблагаемой базой.

⁴²Неравномерная тенденция импорта: 2015 год – 3986,8 млн. долларов США, СПБ: оценено МЭ – 4800 млн. долларов США, оценено МФ – 4250 млн. долларов США, утвержденный бюджет – 4050,0 млн. долларов США, I уточнение – 3750,0 млн. долларов США, II уточнение – 4000,0 млн. долларов США.

⁴³Курс доллара по отношению к молдавскому лею: при СПБ – 20,40 леев, утверждено – 21,1 леев, I уточнение – 20,0 леев, II уточнение – 19,9 леев.

⁴⁴Отношение между поступлениями в бюджет и налогооблагаемой базой.

⁴⁵Отношение между поступлениями в бюджет и налогооблагаемой базой.

⁴⁶Потребление, оцененное МЭ: при разработке СПБ 2016 – 130361 млн. леев, при утверждении бюджета – 125503 млн. леев, при I уточнении – 140937 млн. леев, при II уточнении – 140937 млн. леев.

⁴⁷Отношение между поступлениями в бюджет и налогооблагаемой базой.

⁴⁸Отношение между поступлениями в бюджет и налогооблагаемой базой.

3.5. Синтез исполнения доходов государственного бюджета

3.5.1. Доходы государственного бюджета в целом были реализованы ниже запланированного уровня

В 2016 году доходы государственного бюджета были реализованы на уровне 97,4%, общие поступления составили 28.879,6 млн. леев, сумма непоступивших доходов составила 775,8 млн. леев. В отличие от предыдущих лет исполнение внутренних доходов государственного бюджета (за исключением грантов и межбюджетных трансфертов) было реализовано на уровне 100,1% (27.592,5 млн. леев) от годового предусмотренного уровня. Проведенный аудитом анализ относительно свода исполнения государственного бюджета в 2012-2015 годах представлен в таблице № 15 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

По сравнению с предыдущим годом, отмечается рост уровня исполнения общих доходов на 1,9 п.п. (с 95,5% в 2015 году до 97,4% в 2016 году), а по доходам без грантов и межбюджетных трансфертов – на 2,4 п.п. (с 97,7% в 2015 году до 100,1% в 2016 году). Задачи по поступлению доходов были выполнены органами ГНС на уровне 100,3%, а органами ТС – на уровне 102,0%.

Значительный удельный вес в общих доходах государственного бюджета приходится на налоговые доходы – 75,9% (21911,8 млн. леев), далее следуют неналоговые доходы – 16,9% (4884,9 млн. леев), гранты – 4,4% (1276,0 млн. леев), специальные/собранные средства – 2,7% (793,8 млн. леев). Проведенный аудитом анализ относительно структуры доходов государственного бюджета в 2012-2015 годах представлен на рисунке № 7 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

Анализ в динамике поступлений по основным видам доходов свидетельствует о росте по сравнению с поступлениями предыдущего года. Так, поступления по НДС возросли на 832,8 млн. леев (+6,1%), по акцизам – на 701,7 млн. леев (+18,2%), по налогам на доходы – на 680,3 млн. леев (+17,1%), по налогу на международную торговлю – на 123,5 млн. леев (+9,3%). Анализ поступлений в динамике по основным видам доходов в 2013-2016 годах представлен на рисунке № 8 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита

3.5.2. Уровень реализации доходов государственного бюджета в 2016 году по сравнению с предыдущим годом зарегистрировал рост на 1,9 п.п., составив 97,4% от годового показателя

Сравнение прогнозируемых показателей с реализованными позволяет сформировать общее видение касательно качества, предсказуемости и надежности прогнозов по доходам.

Несмотря на то, что доходы государственного бюджета в 2009-2016 годах постоянно увеличивались, тем не менее тенденция уровня исполнения доходов в указанном периоде была неравномерной, наиболее низкий уровень исполнения доходов был зарегистрирован в 2015 году. Анализ этой ситуации представлен в таблице № 3.

Таблица № 3

 Уровень исполнения доходов государственного

бюджета в 2009-2016 годах, млн. леев

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2009-2016 годы.

Аудит отмечает, что в 2016 году доходы, взысканные в государственный бюджет, возросли против предыдущего года на 0,8 млрд. леев, а уровень исполнения доходов (97,4%)⁴⁹ вписывается в плафоны, применяемые в международных практиках (+6%/-3%)⁵⁰. Вместе с тем анализ реализации общих доходов по сравнению с первоначально утвержденными показателями показывает, что бюджет был реализован на уровне 92,0%, что не вписывается в маржу, принятую международными практиками, установленными PEFA, которыми измеряется эффективность менеджмента публичных финансов, превысив принятую маржу на 5,0%⁵¹.

Хотя уровень точности макроэкономических показателей свидетельствует о резервах, исключая как непредсказуемый фактор из общих доходов государственного бюджета внешние гранты, в отличие от предыдущего года отмечается, что уровень реализации внутренних доходов по сравнению с первоначально утвержденными показателями составил 99,6%, что указывает на положительный фактор, в 2015 году он составил 95,4%.

__________________________

⁴⁹Исполнено к уточненному плану.

⁵⁰Показатель PEFA 2016 (ИП 3 “Исполнение доходов по сравнению с утвержденными показателями”).

⁵¹Расчет: 100% – 92% = 8% – 3% = 5%.

3.5.3. Как и в предыдущие годы, исполнение доходов на уровне видов осуществлялось неравномерно

Несмотря на то, что доходная часть была реализована на уровне 97,4%⁵², проведенные аудитом проверки свидетельствуют, что уровень исполнения доходов в аспекте видов доходов, утвержденных в Законе о государственном бюджете, варьировал от 44,8% по БКД 131 “Гранты, полученные от правительств иностранных государств” до 119,3% по БКД 1411 “Полученные проценты”. Вместе с тем по стоимости наиболее существенные непоступления в бюджет отмечены по БКД 1141 “Налог на добавленную стоимость” (152,5 млн. леев) и по БКД 13 “Полученные гранты” (-793,7 млн. леев). Подробный анализ поступлений по НДС свидетельствует, что поступления НДС на произведенные товары и оказываемые услуги на территории РМ (БКД 114110) и НДС на импортируемые товары (БКД 114120) были реализованы с переплатой по сравнению с оцененными доходами на 113,7 млн. леев и, соответственно, на 63,9 млн. леев, вместе с тем возврат НДС (БКД 114130) был реализован с превышением оценок, включенных в бюджет, на 330,1 млн. леев, что повлияло на исполнение НДС в целом. Нереализация на оцененном уровне “Полученных грантов” (БКД 13) связана с приостановлением внешнего финансирования некоторыми внешними донорами. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 16 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Подробный анализ в аспекте БКД на уровне 6 цифр (K6) свидетельствует, что в 2016 году администраторы доходов администрировали 98 видов доходов, уровень исполнения которых варьировал от 28,8% до 244,6%, а общие переоценки/недопоступления составили (-1415,7 млн. леев), а недооценки/переплаты – (+639,1 млн. леев), поступившие доходы без предусмотренных норм – (+0,8 млн. леев). Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 17 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Обобщение факторов, которые наиболее существенно повлияли на недооценки/переплаты, согласно объяснениям МФ⁵³, представлено далее.

_______________________

⁵²Исполнено к уточненному плану.

⁵³Объяснительная записка к Отчету об исполнении государственного бюджета за 2016 год; объяснительные записки основных администраторов доходов (ГГНИ и ТС).

Анализ, проведенный аудитом в аспекте констатации наиболее существенных переоценок/недопоступлений, представлен далее

• Введение в 2016 году “Поимущественного налога” пополнило поступления в бюджет на 34,8 млн. леев

В 2016 году Законом о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 138 от 17.06.2016 в Налоговый кодекс был введен новый раздел – VI¹ “Поимущественный налог” (ЭБК 113611). С целью администрирования этого налога ГНС разработала АИС “Поимущественный налог”, а Положение о порядке администрирования поимущественного налога было утверждено приказом ГГНИ № 1034 от 27.10.2016.

Согласно ст.287³ (1) Налогового кодекса, объектом налогообложения является недвижимое имущество, предназначенное для жилья, включая дачные коттеджи (за исключением земельных участков), а также его доли, которые отвечают в совокупности условиям, что общая оценочная стоимость недвижимого имущества составляет 1,5 млн. леев и более и общая площадь составляет 120 квадратных метров и более. Налогооблагаемой базой недвижимого имущества, которое подпадает под вышеуказанные условия, является оценочная стоимость этого имущества, оцененная территориальными кадастровыми органами, с применением ставки 0,8% от налогооблагаемой базы.

Согласно данным, представленным ГП “Cadastru” и ГНС, по состоянию на 1.11.2016 количество субъектов налогообложения поимущественным налогом составило 2893 физических лица, из которых 2638 (91,2%) представляют собой лиц, зарегистрированных в административной зоне мун. Кишинэу.

В государственном бюджете на 2016 год по этому разделу были оценены поступления на общую сумму 50,0 млн. леев. Исчисленная сумма по оплате поимущественного налога составила 51,1 млн. леев, поступления – 34,8 млн. леев, или 69,6%, а задолженности по оплате поимущественного налога на конец 2016 года составили 16,3 млн. леев. Согласно информации ГНС, в 2017 году по состоянию на 26.03.2017 в государственный бюджет поступил поимущественный налог, относящийся к налоговому периоду 2016 года, на общую сумму 12,3 млн. леев (+24,1% от исчисленного размера), таким образом, задолженности по состоянию на 26.03.2017 составили 4,0 млн. леев, или 7,8% от суммы, начисленной на 2016 год.

3.5.4. Основные администраторы бюджета перевыполнили установленное задание по поступлению доходов

Правом администрирования доходов государственного бюджета были наделены ГНС, ТС, МФ и некоторые бюджетные учреждения⁵⁴. Синтез уровня сбора доходов администраторами доходов показывает, что ГНС выполнила задание на уровне 100,3%, ТС – 102,0%, МФ – 116,2 % и бюджетные учреждения – на уровне 95,8%. Свод уровня сбора доходов администраторами доходов представлен в нижеследующей таблице.

Таблица № 4

 Свод уровня сбора доходов администраторами доходов

в 2016 году, млн. леев

Источник. Данные МФ.

Прогноз по доходам был перевыполнен ГНС на 35,6 млн. леев (+0,3%), а ТС взыскала на 337,6 млн. леев (+2,0%) больше утвержденного задания.

По сравнению с предыдущим годом поступления по доходам, администрируемым ГНС, возросли в целом на 1,0 млрд. леев (в 2015 году – 10,5 млрд. леев), а поступления по доходам, администрируемым ТС, увеличились на 1,7 млрд. леев (в 2015 году – 15,8 млрд. леев).

Несмотря на то, что ГНС выполнила задание по сбору доходов, аудит отмечает, что из 35 территориальных органов ГНС 14 не выполнили задание⁵⁷ (-120,4 млн. леев), уровень реализации по ним варьировал между 78,9% по Хынчешть и 96,5% по Фэлешть. Наиболее существенное перевыполнение задания по сбору доходов отмечено в Штефан Водэ (+15,3%), Теленешть (+13,9%) и Дубэсарь (11,0%).

Проверки аудита показывают, что по 6 территориальным налоговым органам⁵⁸ наблюдается снижение на 168,8 млн. леев поступлений против предыдущего года. Существенный рост доходов, поступивших в 2016 году по сравнению с поступлениями предыдущего года, отмечен в мун. Кишинэу (+836,1 млн. леев), районах Яловень (+38,2 млн. леев), Орхей (+36,3 млн. леев), Стрэшень (+30,9 млн. леев) и Кахул (+28,8 млн. леев).

__________________________

⁵⁴Приказ № 180 от 12.10.2015 о порядке зачисления и учета платежей в национальный публичный бюджет посредством казначейской системы Министерства финансов в 2016 году.

⁵⁵Из общей суммы запланированных доходов (29.655,4 млн. леев) были исключены доходы, относящиеся к БКД 13 (2.069,7 млн. леев), БКД 19 (10,0 млн. леев), БКД 111122 (-42,1 млн. леев), БКД 114130 (-2.241,5 млн. леев), БКД 114290 (-165,0 млн. леев) = 30.024.3 млн. леев.

⁵⁶Из общей суммы реализованных доходов (29.336,5 млн. леев) были исключены доходы, относящиеся БКД 13 (2.276,0 млн. леев), БКД 19 (11,1 млн. леев), БКД 111122 (-45,4 млн. леев), БКД 114130 (-2.571,6 млн. леев), БКД 114290 (-167,0 млн. леев) = 30.376,5 млн. леев.

⁵⁷ТГНИ: мун. Бэлць (-40,6 млн. леев), Бричень (-4,5 млн. леев), Чимишлия (-2,1 млн. леев), Дондушень (-2,8 млн. леев), Фэлешть (-1,9 млн. леев), Флорешть (-3,1 млн. леев), Хынчешть (-33,3 млн. леев), Яловень (-8,0 млн. леев), Ниспорень (-3,5 млн. леев), Окница (-1,2 млн. леев), Резина (-7,7 млн. леев), Рышкань (-5,1 млн. леев), Сорока (-5,9 млн. леев), АТО Гагаузия (-0,7 млн. леев).

⁵⁸ТГНИ: мун. Бэлць (-4,0 млн. леев), Бричень (-0,6 млн. леев), Хынчешть (-46,1 млн. леев), Резина (-20,9 млн. леев), Сынджерей (-94,2 млн. леев), Сорока (-3,0 млн. леев).

3.5.5. Анализ ежемесячных и ежеквартальных поступлений

Анализ месячных и квартальных поступлений доходов свидетельствует, что как и в прошлые годы, наиболее существенные суммы поступлений наблюдаются в IV квартале, поступления в декабре составили 13,6% от общей суммы доходов. Поступления в IV квартале превысили среднемесячные поступления на 1518,5 млн. леев (+21,0%), а поступления в декабре превысили среднемесячные поступления на 1520,0 млн. леев, или на 63,2%. Существенное превышение поступлений в декабре по сравнению со среднемесячными поступлениями обусловлено поступлением грантов и внешних кредитов в результате заключения соглашения между РМ и МВФ, в декабре было профинансировано 1929,0 млн. леев. Также, согласно объяснениям ответственных лиц МФ, повышенное поступление доходов во II полугодии было связано с поступлением в этом периоде доходов от переработки сельскохозяйственной продукции. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 18 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

3.5.6. Возврат НДС и акцизов зарегистрировал тенденцию роста по сравнению с предыдущим годом, достигнув наибольшего размера за период 2012-2016 годов, отмечается и превышение на 332,1 млн. леев лимитов, утвержденных в бюджете по возврату НДС и акцизов

В бюджете на 2016 год первоначально были утверждены средства, предназначенные для возврата НДС и акцизов, на общую сумму 2378,0 млн. леев⁵⁹. В результате изменений, внесенных в Закон о государственном бюджете, они составили 2406,5 млн. леев⁶⁰. Проверки аудита показывают, что в течение года были возвращены НДС и акцизы на общую сумму 2738,6 млн. леев,⁶¹ или на 332,1 млн. леев⁶² (+13,8%) больше, чем сумма, предусмотренная в бюджете. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, превышение возврата НДС и акцизов по сравнению с размером, утвержденным в бюджете, было обусловлено соблюдением положений п.48-51 Положения о возмещении налога на добавленную стоимость⁶³, которые регламентируют ответственность налогового органа за нарушение сроков возврата НДС, а также то, что в 2016 году были оплачены и задолженности, связанные с возвратом НДС и акцизов, сформированные в конце 2015 года (465,3 млн. леев).

Анализ, проведенный аудитом касательно обобщения возврата НДС и акцизов, свидетельствует, что размер этих возвратов постоянно растет, достигнув самого высокого уровня в 2016 году (2.738,6 млн. леев), а по сравнению с предыдущим годом возврат НДС и акцизов возрос на 449,0 млн. леев.

Из общей суммы возврата НДС и акцизов значительная часть была перераспределена между бюджетами, являющимися компонентами НПБ, в счет задолженностей по прочим видам доходов: в государственный бюджет – 1360,9 млн. леев (49,7%), в БАТЕ – 37,7 млн. леев (1,4%), в НМСК – 115,4 млн. леев (4,2%), в БГСС – 385,6 млн. леев (14,1%), на счета экономических агентов было перечислено 839,0 млн. леев (30,6%). Направления использования возврата НДС и акцизов в 2016 году представлены в нижеследующей таблице.

__________________________

⁵⁹Расчет: возврат НДС (2153,6 млн. леев) + возврат акцизов (224,4 млн. леев) = 2378,0 млн. леев.

⁶⁰Расчет: возврат НДС (2241,5 млн. леев) + возврат акцизов (165,0 млн. леев) = 2406,5 млн. леев.

⁶¹Расчет: возврат НДС (2541,6 млн. леев) + возврат акцизов (167,0 млн. леев) = (2738,6 млн. леев).

⁶²Расчет: возврат НДС (-330,1 млн. леев) + возврат акцизов (-2,0 млн. леев) = (-332,1 млн. леев).

⁶³ПП № 93 от 1.02.2013 “Об утверждении Положения о возмещении налога на добавленную стоимость”.

Таблица № 5

 Направления использования возврата НДС и

акцизов в 2016 году, млн. леев

Источник. Данные МФ.

Из общей суммы доходов, перераспределенных государственному бюджету, на счет вывозных/ввозных пошлин, уплаченных в аванс (ЭБК 518300), было отнесено 684,5 млн. леев⁶⁴.

Проведенный аудитом анализ относительно обобщения в динамике сумм возврата НДС и акцизов представлен в таблице № 19 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Данные из таблицы показывают, что в 2016 году удельный вес возврата НДС в общей сумме поступившего НДС увеличился по сравнению с предыдущим годом на 2,0 п.п., составив 15,1%, а удельный вес возврата акцизов в общей сумме поступивших акцизов снизился на 1,9 п.п., составив на конец года 3,5%.

Из общей суммы возврата акцизов (167,0 млн. леев) наиболее существенную сумму возврата получили 3 экономических агента⁶⁵, доля которых составила 145,1 млн. леев, или 86,9% от общей суммы.

Проверки аудита показывают, что в результате применения положений ст.101¹ (4) Налогового кодекса (в редакции до 1.07.2016), которые предусматривали, что “возмещение НДС осуществляется в счет погашения задолженности хозяйствующих субъектов (или их кредиторов) перед национальным публичным бюджетом, а при отсутствии задолженности возмещение производится на банковский счет хозяйствующего субъекта”, в 2016 году из общей суммы возврата НДС (2571,6 млн. леев) были погашены обязательства перед НПБ сторонних экономических агентов (кредиторов) на общую сумму 358,2 млн. леев, что составило 13,9% от общего возврата НДС.

Необходимо отметить, что в результате утверждения налогово-бюджетной политики на 2016 год⁶⁶ положения указанной статьи были изменены, а именно: “Возмещение НДС, согласно настоящей статье, осуществляется только субъекту налогообложения, располагающему решением о возмещении НДС, в счет погашения его задолженностей перед национальным публичным бюджетом, а в отсутствие задолженностей, по заявлению субъекта налогообложения, в счет его будущих обязательств перед национальным публичным бюджетом или на банковский счет данного субъекта налогообложения”, вступив в действие с 1.07.2016. Проверки аудита свидетельствуют, что в этих условиях МФ произвело возврат НДС на счет сторонних лиц и после ввода в действие этого положения, общий размер этих возмещений составил 1,9 млн. леев (Посольство США в РМ и АО “Fabrica de vinuri Slobozia Mare”). Возврат НДС указанному винзаводу был произведен на счет Фонда винограда и вина (1 случай – 0,2 млн. леев), а по Посольству США – средства были перечислены на другой банковский счет, управляемый U.S.Disbursing officer NE (Офисом Соединенных Штатов по платежам (USDO)⁶⁷, основанием послужил запрос⁶⁸ посла США в РМ (4 случая – 1,7 млн. леев).

Также отмечается, что в 2016 году до ввода в действие положений налогово-бюджетной политики на 2016 год, которая не предусматривала отнесение возврата НДС и акцизов в счет будущих обязательств, МФ практиковало возврат НДС в счет вывозных/ввозных пошлин, уплаченных в аванс (в счет будущих обязательств), размер которых составил 435,9 млн. леев. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, решение было принято вследствие недостаточности финансовых средств по причине приостановления внешнего финансирования, которое было разблокировано после заключения Меморандума между РМ и МВФ.

Аналогичные ситуации отмечаются и по возврату акцизов, были возвращены акцизы в счет будущих обязательств по вывозным/ввозным пошлинам, уплаченным в аванс, в период с января по июнь 2016 года на общую сумму 18,3 млн. леев, или 11,0% от общего размера возврата акцизов (167,0 млн. леев).

______________________

⁶⁴В общей сумме возврата НДС, перераспределенного на другие доходы государственного бюджета, платежи, предназначенные для вывозных/ввозных пошлин, составили 592,4 млн. леев, а перераспределенные из возврата акцизов на вывозные/ввозные пошлины – 92,1 млн. леев, всего 684,5 млн. леев.

⁶⁵ООО “Renaissance Perfect” – 8,8 млн. леев (5,3% от общей суммы возврата акцизов) и ООО “Lukoil-Moldova” – 116,6 млн. леев (69,8% от общей суммы возврата акцизов), ООО “Garma-grup” –19,7 млн. леев (11,8% от общей суммы возврата акцизов).

⁶⁶Закон о внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты № 138 от 17.06.2016 (далее – Закон № 138 от 17.06.2016).

⁶⁷USDO является единицей Государственного казначейства США.

⁶⁸Письмо посла США в РМ.

3.5.7. Доходы, собранные исполнителями бюджета, и проектов, финансируемых из внешних источников, были реализованы ниже прогнозируемого уровня

Доходы, собранные исполнителями бюджета, были реализованы на уровне 94,3% (748,2 млн. леев), или на 36,4 млн. леев ниже уровня предыдущего года. По сравнению с уточненным планом в 2016 году исполнители доходов не собрали около 45,5 млн. леев, из которых 32,1 млн. леев по “Поступлениям от оказания платных услуг” (БКД 142310), 11,1 млн. леев – по “Плате за имущественный наем объектов государственной собственности” (БКД 142320) и 2,3 млн. леев по “Добровольным пожертвованиям” (БКД 144). Свод исполнения доходов за счет специальных средств за 2012-2016 годы представлен в таблице № 20 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

• Внешние гранты, предназначенные для проектов, финансируемых из внешних источников, были реализованы на уровне 37,2%, или в сумме 323,9 млн. леев, недопоступления составили 547,1 млн. леев. Из общей суммы внешних грантов наиболее существенные суммы внешних грантов были предоставлены Европейской комиссией – 96,2 млн. леев, Правительством Румынии – 78,2 млн. леев, Глобальным фондом – 62,2 млн. леев, МФАР – 22,0 млн. леев, Всемирным банком – 18,2 млн. леев. Наибольшее недофинансирование средств отмечается по грантам, предоставленным ЕБРР (414,5 млн. леев) и Всемирным банком (72,4 млн. леев).

В течение года проекты, финансируемые из внешних источников, также получили и внешние кредиты на общую сумму 1521,3 млн. леев, общая непрофинансированная сумма внешних кредитов составила около 921,8 млн. леев. Основными внешними донорами являются Всемирный банк (633,3 млн. леев), ЕИБ (392,3 млн. леев), ЕБРР (298,7 млн. леев). Наиболее существенные суммы недофинансирования по внешним кредитам отмечаются по ЕИБ (354,7 млн. леев), ЕБРР (254,2 млн. леев) и Правительству Польши (224,0 млн. леев).

В 2016 году наибольшие суммы финансирования из внешних источников получили отрасли экономики – 1322,6 млн. леев (71,8% от общей суммы выплаченных внешних источников) в том числе “Сельское хозяйство” (191,9 млн. леев/10,4%), “Дорожный транспорт”, который включает и ремонт дорог (627,7 млн. леев/34,0%). Основные направления назначения поступивших внешних источников в 2016 году представлены в таблице № 21 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

3.5.8. Деятельность, предпринятая ГНС, по добровольному соблюдению налогоплательщиками требований

С целью добровольного соблюдения налогоплательщиками требований ГНС предприняла ряд действий и мер предотвращающего характера путем: контрактации налогоплательщика, направления/передачи писем о соблюдении требований (6,9 тыс. писем), организации и проведения заседаний о соблюдении требований (6,4 тыс. заседаний⁶⁹), проведения налоговых визитов (1,3 тыс. визитов), выявления рисков в администрируемом секторе.

Результаты мер добровольного соблюдения налогоплательщиками требований по своевременному представлению некоторых налоговых отчетов в 2014-2016 годах (Форм VEN12⁷⁰, IVAO15⁷¹ и TVA12⁷²) показывают, что число налогоплательщиков, которые своевременно представили соответствующие налоговые отчеты, в большей части возрастает. Свод количества налогоплательщиков, которые в 2014-2016 годах своевременно представили налоговые отчеты, представлен на нижеследующем рисунке.

______________________

⁶⁹Заседания организованы ответственными лицами (3,8 тыс. заседаний), отраслевые заседания (1,3 тыс. заседаний), методологическая помощь (1,3 тыс. заседаний).

⁷⁰Форма VEN 12 “Декларация по подоходному налогу”.

⁷¹Форма IVAO 15 “Отчет о подоходном налоге от деятельности”.

⁷²Форма TVA 12 “Декларация по НДС”.

Рисунок № 1

Свод количества налогоплательщиков, которые в 2014-2016 годах

своевременно представили налоговые отчеты,

количество налогоплательщиков

Источник: Данные ГНС.

Сравнение количества налогоплательщиков, которые своевременно представили налоговые отчеты, с количеством тех, которые должны были их представить, свидетельствует о повышении уровня соблюдения требований по представлению Формы IVAO15 – с 91,1% в 2014 году до 99,0% в 2016 году, по представлению Формы VEN12 – с 91,7% в 2014 году до 97,9% в 2016 году, по представлению Формы TVA 12 –с 91,7% в 2014 году до 99,6% в 2016 году. Свод уровня соблюдения налогоплательщиками требований по представлению некоторых налоговых отчетов в 2014-2016 годах представлен на рисунке № 9 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

3.5.9. Результативность налоговых и таможенных контролей и предпринятые меры по борьбе с уклонениями по уплате налоговых и таможенных платежей

В 2016 году ГНС осуществила 41897 налоговых контролей или, на 26,4% (-15039 налоговых контролей) меньше по сравнению с предыдущим годом (в 2015 году – 56936 налоговых контролей). Вместе с тем суммы, исчисленные в бюджет в результате налоговых контролей, возросли против показателя предыдущего года на 1,2 млрд. леев, или на 84,0%, составив в 2016 году 2,7 млрд. леев. Результативность налоговых контролей также возросла по сравнению с прошлым годом на 3,8 п.п. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 22 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

В 2016 году с целью проверки соблюдения налогоплательщиками налогового законодательства, в том числе физическими лицами, практикующими незаконную предпринимательскую деятельность, ГНС провела 2571 оперативный налоговый контроль, из которых оказались результативными 1921 (74,7%), были применены санкции на общую сумму 5,8 млн. леев, из которых 2,6 млн. леев были аннулированы вследствие применения положений ст.234 (2) Налогового кодекса⁷³.

Также в результате проведенной ГНС деятельности по обнаружению и санкционированию случаев незаконного осуществления предпринимательской деятельности было составлено 6710 правонарушительных протоколов за осуществление незаконной деятельности с применением санкций на общую сумму 7,6 млн. леев, было взыскано 3,3 млн. леев, а в соответствии с положениями ст.34 (3) Кодекса о правонарушениях⁷⁴, предусматривающими, что “правонарушитель вправе внести половину установленного штрафа в случае уплаты его в течение 72 часов с момента наложения такового. В этом случае наказание в виде штрафа считается исполненным в полном размере”, было аннулировано 3,4 млн. леев. Так, было легализовано 2880 налогоплательщиков⁷⁵.

Учитывая положения Закона о моратории на государственный контроль № 18 от 4.03.2016, а также ПП № 810 от 29.06.2016 “О продлении моратория на государственный контроль”, ГНС сделала акцент на действия по сплошному контролю, который охватывает вид деятельности с повышенным риском уклонения от налогообложения, с обеспечением и сотрудничеством с правоохранительными органами. В рамках соответствующих контролей было дополнительно начислено 116,6 млн. леев. Свод результатов некоторых налоговых контролей, связанных с уклонением от уплаты налогов, проведенных в 2016 году, представлен в таблице № 23 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

• Эффективность деятельности налоговых постов

Налоговые посты созданы ГНС с целью предотвращения и обнаружения случаев налогового нарушения, в том числе уклонения от погашения налоговых обязательств, а также с целью осуществления других полномочий налогового администрирования.

В 2016 году функционировал 341 налоговый пост, или на 117 больше, чем в предыдущем году⁷⁶, был создан 231 новый налоговый пост, а по 248 налоговым постам деятельность не была продлена, на конец 2016 года остались активными 93 налоговых поста. Обобщение осуществления мониторинга и создания налоговых постов в 2016 году представлено в таблице № 24 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Посредством налоговых постов в 2016 году в бюджет поступило около 500,1 млн. леев⁷⁷.

В 2016 году ГНС участвовала в судебных инстанциях по 1433 делам (1105,9 млн. леев), из которых были завершены 848 дел (445,0 млн. леев), в том числе в пользу ГНС – 627 дел (431,2 млн. леев/96,9%) и не в пользу ГНС – 221 дело (13,8 млн. леев/3,1%), в процессе рассмотрения находились 585 дел (660,9 млн. леев). Обобщение информации о рассмотрении судебными инстанциями случаев правонарушений, установленных в рамках налоговых контролей, представлено в таблице № 25 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

• Несмотря на то, что суммы, исчисленные в результате последующих контролей (после таможенного оформления), проведенных ТС, снизились по сравнению с 2015 годом, результативность их возросла на 15,4 п.п.

В 2016 году с применением процедуры последующих контролей ТС проверила 143 экономических агента и дополнительно начислила в государственный бюджет 19,4 млн. леев. Проверки аудита показывают, что хотя в 2016 году результативность последующих контролей возросла против 2015 года на 15,4 п.п., составив 83,2%, размер дополнительно начисленных сумм в государственный бюджет снизился с 35,1 млн. леев в 2015 году до 19,4 млн. леев в 2016 году. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 26 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Анализ числа последующих контролей, проведенных в течение последних 5 лет, свидетельствует, что число последующих контролей снизилось, достигнув в 2016 году самого низкого уровня (143 последующих контроля). Наблюдается неодинаковая тенденция в результативности последующих контролей, самый низкий уровень был зарегистрирован в 2014 году (57,7%), а самый высокий уровень – в 2016 году (83,0%). Вместе с тем отмечается снижение дополнительно начисленных сумм с 162,5 млн. леев в 2012 году до 19,4 млн. леев в 2016 году, зарегистрировав самый низкий уровень за последние годы.

___________________________

⁷³Ст.234 (2) Налогового кодекса предусматривает снижение на 50% наложенного штрафа, если лицо, привлекаемое к ответственности, соблюдает условия из соответствующей статьи.

⁷⁴Кодекс о правонарушениях Республики Молдова № 218-XVI от 24.10.2008.

⁷⁵Была легализована предпринимательская деятельность, осуществляемая путем: выдачи 2130 предпринимательских патентов, принятия на работу 604 лиц в качестве работников, регистрации 34 индивидуальных предприятий, 47 ООО и 65 КХ.

⁷⁶В 2015 году функционировало 224 налоговых поста.

⁷⁷Информация ГНС № 26-07/2-17/410 от 18.04.2017.

3.5.10. Хотя задолженности по оплате обязательств налогоплательщиков перед НПБ продолжают оставаться существенными, они немного снизились по сравнению с предыдущим годом

Задолженности по оплате обязательств налогоплательщиков перед НПБ на конец 2016 года составили 2145,4 млн. леев (основные платежи, пени, штрафы), снизившись против предыдущего года на 6,5 млн. леев, или на 0,3%.

Таблица № 6

 Свод задолженности по оплате обязательств налогоплательщиков

перед НПБ в 2014-2016 годах, млн. леев

Источник. Данные ТС и ГНС.

Справка: Задолженности за 2015 год были снижены на 18,0 млн. леев в результате констатаций аудита относительно исполнения БГСС в 2015 году.

Данные из таблицы показывают, что задолженности по основным платежам снизились против предыдущего года на 17,8 млн. леев, представляя постоянную тенденцию их снижения и составив самый низкий уровень за последние 3 года. Задолженности по оплате санкций/штрафов также снизились по сравнению с предыдущим годом, а задолженности по оплате пени возросли на 64,2 млн. леев.

В общей сумме задолженности перед НПБ, задолженности, администрируемые ГНС, составили 1825,9 млн. леев, снизившись по сравнению с предыдущим годом на 18,8 млн. леев, а задолженности, администрируемые ТС, возросли на 12,3 млн. леев, составив 319,5 млн. леев.

В отличие от предыдущих лет в результате пересмотра ряда предельных показателей, установленных МВФ в пособии по PEFA⁷⁸, удельный вес задолженностей перед НПБ в общих доходах НПБ вписывался в лимиты, установленные PEFA (начиная с 2016 года – 10%)⁷⁹, составив 4,8%⁸⁰ и зарегистрировав снижение против предыдущего года на 0,3 п.п. (в 2015 году– 5,0%), а удельный вес в ВВП задолженностей перед НПБ по оплате налогов и сборов составил 1,6%⁸¹, снизившись на 0,2 п.п. против показателя, зарегистрированного в прошлом году. Синтез удельного веса в ВВП и в общих доходах НПБ задолженностей перед НПБ представлен на рисунке № 10 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

Вместе с тем аудит отмечает, что хотя задолженности перед государственным бюджетом, администрируемые ГНС, снизились на 18,8 млн. леев, по 8 ТГНИ отмечен рост задолженностей (+168,5 млн. леев)⁸², а по 27 ТГНИ – снижение на 187,3 млн. леев⁸³. Вместе с тем в общей сумме задолженности перед НПБ, администрируемой ГНС, наиболее существенные зарегистрированы по ТГНИ мун. Кишинэу – 613,3 млн. леев, АТО Гагаузия – 83,8 млн. леев, Ниспорень – 33,9 млн. леев, Орхей – 31,1 млн. леев, мун. Бэлць – 27,6 млн. леев, Дрокия – 20,9 млн. леев и др.

Анализ аудита показывает на увеличение по сравнению с предыдущим годом платежей, начисленных в НПБ, на 5,8 млрд. леев, из которых начислено ГНС– (+4,1 млрд. леев/+13,9%) и ТС – (+1,7 млрд. леев/+ 10,4%). Рост начисленных ГНС платежей перед государственным бюджетом и БАТЕ составил (+2,3 млрд. леев/+11,0%)⁸⁴, перед БГСС – (+1,5 млрд. леев/+18,5%)⁸⁵, перед ФОМС – (+0,4 млрд. леев/+13,3%)⁸⁶. По видам налогов наиболее существенный рост платежей, начисленных ГНС перед государственным бюджетом и БАТЕ, был зарегистрирован по налогу на доходы (+0,9 млрд. леев/+15,7)⁸⁷, по НДС (+0,5 млрд. леев/+9,8%)⁸⁸, по налогам и сборам на товары и услуги (+0,5 млрд. леев/+7,2%)⁸⁹.

На уровне видов доходов, администрируемых ТС, повышение начисленных платежей зарегистрировано по акцизам – (+ 0,7 млрд. леев)⁹⁰ и по НДС – (+0,8 млрд. леев)⁹¹.

____________________________

⁷⁸В 2016 году МВФ повторно опубликовал пособие по PEFA, в котором пересмотрел некоторые предельные показатели, таким образом лимит показателя “удельный вес задолженностей перед НПБ в общей сумме доходов” был повышен с 2% до 10%.

⁷⁹В 2014-2015 – 2%, в 2016 – 10%.

⁸⁰Расчет: 2,2 млрд. леев /46,0 млрд. леев = 4,8%.

⁸¹Расчет: 2,2 млрд. леев /134,5 млрд. леев = 1,6%.

⁸²Повышение задолженностей по ТГНИ: Басарабяска (+3,0 млн. леев), АТО Гагаузия (+70,5 млн. леев), Дрокия (+25,2 млн. леев), Окница (+50,0 млн. леев), Орхей (+8,2 млн. леев), Сынджерей (+2,6 млн. леев), Сорока (+2,1 млн. леев), Унгень (+6,9 млн. леев).

⁸³Снижение задолженностей по ТГНИ: мун. Кишинэу (-74,9 млн. леев), мун.Бэлць (-8,6 млн. леев), Анений Ной (-24,7 млн. леев), Бричень (-1,2 млн. леев), Кахул (-9,6 млн. леев), Кантемир (-2,4 млн. леев), Кэлэрашь (-3,7 млн. леев), Кэушень (-5,3 млн. леев), Чимишлия (-1,1 млн. леев), Криулень (-1,4 млн. леев), Дондушень (-2,5 млн. леев), Дубэсарь (-0,7 млн. леев), Единец (-5,1 млн. леев), Фэлешть (-5,9 млн. леев), Флорешть (-6,3 млн. леев), Глодень (-2,0 млн. леев), Хынчешть (-6,4 млн. леев), Яловень (-6,6 млн. леев), Леова (-3,6 млн. леев), Ниспорень (-1,2 млн. леев), Резина (-3,0 млн. леев), Рышкань (-2,4 млн. леев), Стрэшень (-0,1 млн. леев), Шолдэнешть (-0,4 млн. леев), Штефан Водэ (-4,4 млн. леев), Тараклия (-3,3 млн. леев), Теленешть (-0,5 млн. леев).

⁸⁴Общая сумма исчисленных ГНС платежей перед ГБ и БАТЕ составила в 2015 году 23,0 млрд. леев, в 2016 году – 26,2 млрд. леев.

⁸⁵Платежи, начисленные ГНС перед БГСС, составили в 2015 году 8,0 млрд. леев, в 2016 году – 9,5 млрд. леев.

⁸⁶Платежи, начисленные ГНС в ФОМС, составили в 2015 году 2,6 млрд. леев, в 2016 году – 3,0 млрд. леев.

⁸⁷Платежи, начисленные ГНС по оплате налога на доходы, составили в 2015 году 5,5 млрд. леев, в 2016 году – 6,4 млрд. леев.

⁸⁸Платежи, начисленные ГНС по оплате НДС, составили в 2015 году 5,2 млрд. леев, в 2016 году – 5,7 млрд. леев.

⁸⁹Платежи, начисленные ГНС по оплате налогов и сборов на товары и услуги, составили в 2015 году 6,3 млрд. леев, в 2016 году – 6,8 млрд. леев.

⁹⁰Платежи, начисленные ТС перед БГ по оплате акцизов, составили в 2015 году 3,5 млрд. леев, в 2016 году – 4,2 млрд. леев.

⁹¹Платежи, начисленные ТС перед БГ по оплате акцизов, составили в 2015 году 11,0 млрд. леев, в 2016 году – 11,8 млрд. леев.

3.5.11. Несмотря на то, что основные администраторы доходов выполнили задание по сбору доходов в государственный бюджет и зарегистрировали небольшое снижение задолженностей по оплате обязательств налогоплательщиков перед государственным бюджетом, сохранение последних на существенном уровне приводит к необеспечению государственного бюджета необходимыми ресурсами

На конец 2016 года задолженности по оплате обязательств налогоплательщиков перед государственным бюджетом (основные платежи, пени, штрафы) составили 1440,1 млн. леев, в том числе администрируемые ГНС – 1120,6 млн. леев (77,8%) и ТС – 319,5 млн. леев (22,2%). Смотреть нижеприведенный рисунок.

Рисунок № 2

Задолженности экономических агентов перед государственным

бюджетом, администрируемые ГНС и ТС, в 2016 году, млн. леев

Источник. Данные ГНС и ТС за 2015 год.

По сравнению с предыдущим годом задолженности по оплате налогов, сборов и других платежей увеличились на 3,4 млн. леев, или на 0,2%, задолженности, администрируемые ГНС, снизились на 8,9 млн. леев (-0,8%), а администрируемые ТС – возросли на 12,3 млн. леев (+4,0%).

В общей сумме неплатежей перед государственным бюджетом основные задолженности составили 745,2 млн. леев (51,7%), штрафы – 336,9 млн. леев (23,4%) и пени – 358,0 млн. леев (24,9%). Проведенный аудитом анализ представлен на рисунке № 11 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

Аудит также отмечает снижение на 1,0 п.п. удельного веса задолженностей, администрируемых ГНС, в общих поступлениях, администрируемых налоговыми органами (с 10,7% в 2015 году до 9,7% в 2016 году), и на 0,1 п.п. задолженностей, администрируемых ТС, в общих поступлениях, администрируемых таможенными органами (с 1,9% в 2015 году до 1,8% в 2016 году). В отличие от предыдущих лет, задолженности, администрируемые ГНС, вписались в лимиты, установленные международной практикой (PEFA). Синтез удельного веса задолженностей перед ГБ в общих доходах, взысканных в ГБ, представлен на рисунке № 12 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

Проанализированные данные свидетельствуют, что как ТС, так и ГНС сталкиваются с трудностями при сборе неплатежей перед государственным бюджетом, что подтверждается сохранением задолженностей на существенном уровне. Трудности по сбору задолженностей перед ГБ подтверждаются и тем, что в общих неплатежах перед государственным бюджетом текущие неплатежи, относящиеся к 2016 году, составили 37,4% (538,2 млн. леев), а неплатежи прошлых лет – 62,6%, или 901,9 млн. леев. Ситуация о текущих и предыдущих задолженностях по оплате налогов, сборов и других платежей представлена на нижеследующем рисунке.

Рисунок № 3

Ситуация о текущих задолженностях и задолженностях прошлых

лет по оплате налогов и сборов в 2012-2016 годах, млн. леев

Источник. Данные МФ.

В общую сумму задолженностей, администрируемых ТС (319,5 млн. леев), включены и задолженности со истекшим сроком давности (более 6 лет) в размере 50,5 млн. леев (15,8%). Вместе с тем в общей сумме неплатежей, администрируемых ТС, 72,8% (232,6 млн. леев) составляют платежи, дополнительно начисленные на основании решений об урегулировании (в том числе пени), составленных в результате последующих контролей. В течение 2016 года ТС аннулировала 21,0 млн. леев, относящихся к задолженностям за предыдущие годы в результате истечения срока давности (6 лет) ⁹².

3.5.12. В течение последних 3 лет результативность сбора неплатежей перед государственным бюджетом остается ограниченной

Несмотря на то, что задача по сбору доходов в государственный бюджет была выполнена как ГНС, так и ТС, сохранение на существенном уровне задолженностей перед государственным бюджетом приводит к ограничению финансирования видов деятельности государственного бюджета, в том числе инвестиционных расходов и расходов на развитие, проанализированные данные свидетельствуют, что мероприятия государственного бюджета направлены преимущественно на финансирование операционных расходов.

Проверки аудита показывают, что из всех неплатежей, связанных с государственным бюджетом, сформированных на начало 2016 года (1436,7 млн. леев), были погашены/оплачены 534,8 млн. леев, или 37,2%. По сравнению с предыдущим годом уровень погашения/взыскания неплатежей перед государственным бюджетом снизился на 3,6 п.п. (в 2014 году – 27,5%, в 2015 году – 40,8%, в 2016 году – 37,2%). Тенденция снижения по сравнению с предыдущим годом погашения/взыскания задолженностей перед государственным бюджетом отмечена как в ГНС (-4,0 п.п.), так и в ТС (-2,1 п.п.). Анализ уровня сбора ГНС и ТС неплатежей за предыдущие годы в государственный бюджет в 2014-2016 годах представлен в таблице № 7.

Таблица № 7

 Анализ уровня сбора ГНС и ТС неплатежей в государственный

бюджет в 2014-2016 годах, млн. леев

Источник. Информации, относящиесяк неплатежам в бюджет, предоставленные ГНС и ТС.

Согласно объяснениям основных администраторов доходов (ГНС и ТС), основными факторами, которые повлияли на сохранение задолженностей на существенном уровне, были:

• начисление сумм в результате налоговых и таможенных контролей, в том числе косвенными методами;

• несвоевременная оплата налогового обязательства по причине плохой экономической ситуации в хозяйствующих субъектах, а также уклонение от уплаты, генерируя начисление пени;

• значительная часть экономических агентов, которые допустили задолженности, не имеют имущества (или оно заложено в финансовых учреждениях), их деятельность приостановлена или преследуется другими кредиторами посредством судебных исполнителей.

Для погашения налоговых обязательств налогоплательщиков должников ГНС путем применения процедур принудительного исполнения, предусмотренных Налоговым кодексом, взыскала в НПБ 974,2 млн. леев, в том числе: 844,4 млн. леев – путем взыскания с банковских счетов должников и их дебиторов; 70,2 млн. леев – путем изъятия денежных средств из касс экономических агентов должников; 57,1 млн. леев – добровольно оплачено должниками в результате наложения ареста на имеющееся имущество; 2,6 млн. леев – взыскано в результате продажи арестованного имущества.

3.6. Налогово-бюджетная политика

3.6.1. Влияние налогово-бюджетной политики 2016 года

Согласно законодательной базе⁹³, налогово-бюджетная политика представляет совокупность мероприятий, связанных с формированием, администрированием и использованием бюджетных средств для реализации приоритетов экономических и социальных политик, и находится в основе оценки общей базы ресурсов НПБ.

Анализ аудита относительно реализации утвержденной на 2016 год налогово-бюджетной политики и отражения в отчетности ее влияния показывает, что как при планировании, так и при реализации налогово-бюджетной политики не были оценены все мероприятия. Проанализированные ситуации представлены в следующей таблице.

___________________________

⁹²Положение о погашении таможенных обязательств и/или переплаченных сумм с истекшим сроком давности, утвержденное ПП № 1000 от 28.12.2012.

⁹³Ст.3 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности № 181 от 25.07.2014 (далее – Закон № 181 от 25.07.2014).

Таблица № 8

 Влияние налогово-бюджетных политик,

реализованных в 2016 году, млн. леев

Источник. Налогово-бюджетная политика на 2016 год и Объяснительная записка к

Отчету об исполнении государственного бюджета за 2016 год.

Данные из таблицы показывают, что реализованное влияние оцененных мероприятий составило 359,7 млн. леев, или на 0,1 млн. леев меньше ожидаемого влияния (359,8 млн. леев). Влияние по 2 мероприятиям не достигло ожидаемого результата (-20,6 млн. леев), а по остальным 2 превысило ожидаемый результат на (+20,5 млн. леев).

Аудит отмечает, что влияние по 4 мероприятиям не было оценено. Неоценка мероприятий № 1 “Вычет расходов, понесенных для предоставления частных стипендий” и № 7 “Введение льгот по таможенному сбору на импорт лекарственного сырья, материалов, изделий, первичной и вторичной упаковки, используемых для приготовления и производства лекарств, с точным указанием их тарифных позиций, а также диализов” объяснена МФ тем, что “указанные льготы должны быть применены с момента утверждения постановлений Правительства, которые введут в действие соответствующие нормы”.

Относительно мероприятия № 1, ПП не было утверждено, таким образом, применение соответствующих вычетов не имело место. Касательно мероприятия № 7, ПП было утверждено в октябре 2016⁹⁴, отмечена неоценка реального влияния от применения этого мероприятия начиная с октября 2016 года.

Что касается неоценки налогово-бюджетного влияния в результате снижения ставок таможенных сборов на товары, используемые в качестве конечной продукции компаний из перерабатывающей промышленности (мероприятие № 8 из таблицы № 8), МФ сообщило, что “до инициирования изменений, согласно положениям Соглашений о свободном обмене, экономические агенты получают льготы по оплате таможенных пошлин при ввозе сырья и материалов, происхождения стран, с которыми РМ подписала такие соглашения, однако для другого сырья и материалов, происхождения стран, с которыми РМ не заключила Соглашения о свободном обмене, оплачиваются таможенные пошлины согласно тарифам, предусмотренным в Законе об утверждении Комбинированной товарной номенклатуры № 172 от 25.07.2014. В контексте применения положений Протокола II понятия “продукция страны происхождения” и методов административного кооперирования к Соглашению об ассоциации РМ-ЕС было предложено применение таможенного тарифа в размере 1% как для сырья, не происходящего из стран, с которыми РМ подписала Соглашения о свободном обмене, и впоследствии используемого при производстве конечной продукции и экспортируемой в ЕС, так и для других товаров, импортируемых в РМ с другими целями. В этой связи невозможно провести точный анализ о влиянии на НПБ, связанный с изменением применяемого таможенного тарифа, как по товарам, не происходящим из стран, с которыми РМ подписала Соглашения о свободном обмене, и используемым при производстве конечной продукции, экспортируемой в страны ЕС, так и для других импортируемых товаров.

Неотражение в отчетности и неосуществление мониторинга влияния, полученного от мероприятий налогово-бюджетной политики на соответствующий бюджетный год (мероприятия № 3 и № 7), связаны с неполным его представлением. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, “оценить мероприятия в процессе установления целей налоговой политики для некоторых мероприятий является сложным сквозь призму влияния на бюджет и/или оно является незначительным”. В условиях, в которых новая льгота не может быть оценена исходя из невозможности оценки влияния как непредсказуемого фактора (сколько экономических агентов будут применять и в каком объеме), должны быть предприняты меры для осуществления мониторинга и последующей оценки по крайней мере реализованного влияния.

Аудит отмечает, что хотя целью налоговых льгот является получение положительных эффектов как в социальной сфере, так и в экономическом развитии/росте, Правительство не располагает отчетностью о влиянии или направлениях использования предоставленных льгот, они не были разделены в аспекте по периодам (определенный и/или постоянный), областям, категориям бенефициаров и др.

Эти обстоятельства также указывают на необходимость совершенствования системы мониторинга, оценки и контроля за льготами и квази-фискальными операциями⁹⁵, в том числе сквозь призму внедрения Закона о государственной помощи⁹⁶.

__________________________

⁹⁴ПП № 1165 от 24.10.2016 “Об утверждении перечней лекарственного сырья, материалов, изделий, первичной и вторичной упаковки, используемых для приготовления и производства лекарств”.

⁹⁵Квази-фискальными операциями являются операции государственных органов, субъектов публичного сектора и других секторов национальной экономики, которые не отражаются в бюджетных показателях, но могут в дальнейшем обусловить снижение поступлений в бюджет.

⁹⁶Закон о государственной помощи № 139 от 15.06.2012.

3.6.2. Ситуация по налоговым и таможенным льготам

Проверки аудита показывают, что размер налоговых и таможенных льгот, отраженных в отчетности в 2015 году, был увеличен с 7,9 млрд. леев до 10,0 млрд. леев. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, разница в сумме 2,1 млрд. леев представляет собой налоговые льготы, связанные с НДС по сниженной ставке, предоставленные в соответствии со ст.96 (b) раздела III Налогового кодекса. По сравнению с отчетными данными 2015 года размер налоговых и таможенных льгот, предоставленных по НДС, зарегистрировал увеличение (+2076,1 млн. леев) и по таможенным сборам (+45,1 млн. леев). Так, в 2016 году размер налоговых и таможенных льгот в сопоставимых условиях оценочно составил около 11,1 млрд. леев, увеличившись по сравнению с 2016 годом на 1,1 млрд. леев, или на 11%, а как удельный вес в общих доходах НПБ наблюдается эволюция с 9,7% в 2012 году до 24,1% в 2016 году, с ростом против прошлого года на 1,3 п.п. Темп роста налоговых и таможенных льгот обгоняет темп роста поступлений в НПБ и темп роста ВВП (смотреть следующую таблицу).

Таблица № 9

 Свод налоговых и таможенных льгот,

предоставленных в 2012-2016 годах

Источник. Информационные справки МФ об исполнении

государственного бюджета за 2013-2015 годы.

Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, “увеличение размера налоговых и таможенных льгот обусловлено повышением ставок акцизов на подакцизные товары, а также ростом объема производства экономических агентов, которые пользуются соответствующими льготами”.

Удельный вес в ВВП налоговых и таможенных льгот (в сопоставимых условиях) сохранился на уровне предыдущего года, составив 8,2%. Наиболее существенный рост налоговых и таможенных льгот отмечается по акцизам (+1,3 млрд. леев/+80%), таможенным пошлинам (+0,6 млрд. леев/27,3%), вместе с тем было зарегистрировано снижение льгот, предоставленных по НДС (-0,9 млрд. леев/-12,9%).

Хотя по налоговым и таможенным льготам отмечается постоянный рост, удельный вес льгот, предоставленных по НДС и акцизам, в общей сумме налоговых и таможенных льгот составил 71,9%, снизившись по сравнению с предыдущим годом на 3,6 п.п.

Аудит отмечает, что отсутствие полной отчетности по налоговым и таможенным льготам может генерировать риски нерегламентированного применения и получения, такие случаи были установлены Счетной палатой в рамках аудита системы налоговых и таможенных льгот⁹⁸. Так, в этих обстоятельствах ГНС должна проводить более строгий контроль относительно соответствия получения налоговых льгот бенефициарами. В контексте вышеизложенного аудит отмечает, что Приказом министра финансов № 70 от 24.05.2016 была создана рабочая группа по пересмотру налоговых и таможенных льгот и разработке ряда механизмов, позволяющих проводить оценку по определению затрат и влиянию этих льгот. Приказом министра финансов № 150 от 22.12.2016 был утвержден План действий по внедрению рекомендаций Постановления Счетной палаты № 34 от 29.07.2016 “По Отчету аудита соответствия, ассоциированного с аудитом эффективности системы налоговых и таможенных льгот”, который предусматривает создание механизма по систематизации и мониторингу налоговых и таможенных льгот, сроком реализации было предусмотрено первое полугодие 2017 года. Вместе с тем льготы, установленные по налогу на доходы и по местным сборам, были систематизированы в Регистре налоговых льгот и утверждены приказом начальника ГНС № 1165 от 10.11.2016.

3.7. Расходная часть и нефинансовые активы были реализованы ниже прогнозируемого уровня

3.7.1. Исполнение в целом расходов⁹⁹ государственного бюджета было реализовано ниже прогнозируемого уровня

Согласно отчетным данным МФ и проверок аудита, расходная часть была реализована на уровне 95,5%, или в сумме 32.313,2 млн. леев, остаток неиспользованных ассигнований на конец 2016 года составил 1525,0 млн. леев. По сравнению с предыдущим годом расходы возросли на 1.916,5 млн. леев, или на 6,3% (в 2015 году¹⁰⁰ – 30.396,7 млн. леев). Исполнение расходов государственного бюджета в динамике 2012-2016 годов¹⁰¹ представлено на рисунке № 13 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

Анализ неосвоенных на конец 2016 ассигнований свидетельствует, что они составили 4,5% от общих предусмотренных расходов и снижены против 2015 года на 1436,6 млн. леев.

Неосвоение ассигнований связано с нефинансированием внешних грантов и внешних кредитов на прогнозируемом уровне, а также с уровнем точности прогнозов, разработанных исполнителями бюджета¹⁰². Свод неосвоенных ассигнований за 2012-2016 годы представлен на следующем рисунке.

_____________________________

⁹⁷Отражает суммы, представляющие обязательства государства перед экономическими агентами бенефициарами возмещения НДС и акцизов, сформированные на конец 2016 года, в результате непредставления ГНС заявлений по перераспределению согласованных для возмещения сумм на другие виды доходов, по которым последний имеет задолженности перед бюджетом.

⁹⁸Постановление Счетной палаты № 34 от 29.07.2016 “По Отчету аудита соответствия, ассоциированного с аудитом эффективности системы налоговых и таможенных льгот”.

⁹⁹По данному разделу понятие расходы включает совокупность ЭКБ 2 “Расходы” и ЭКБ 3 «Нефинансовые активы”.

¹⁰⁰Данные за 2015 год представлены в сопоставимых условиях в результате применения новых правил бюджетирования начиная с 2016 года.

¹⁰¹Данные за 2012-2015 годы представлены в сопоставимых условиях 2016 года (переход на новые правила бюджетирования).

¹⁰²В условиях исполнения всех запросов по финансированию территориальными казначействами и ГК наличие остатка неиспользованных ассигнований из общих средств свидетельствует о резервах при планировании расходов.

Рисунок № 4

Остаток неосвоенных ассигнований за 2012-2016 годы

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2012-2015 годы.

В общей сумме неосвоенных ассигнований значительный удельный вес приходится на проекты, финансируемые из внешних источников – 825,6 млн. леев (54,1%), на компонент общих средств приходится 699,4 млн. леев (45,9%).

Необходимо отметить, что уровень исполнения расходов в 2016 году вырос по сравнению с 2015 годом на 4,5 п.п., составив 95,5%. Свод уровня исполнения расходов представлен на рисунке № 14 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

Также аудит отмечает, что в отличие от предыдущих лет на конец 2016 года были исполнены все платежные поручения, представленные для исполнения в территориальные казначейства.

3.7.2. Оценка расходов, включенных в СПБ на 2016 год, свидетельствует о резервах по улучшению, были отмечены существенные изменения по сравнению с первым годом прогнозирования

Свод прогнозов расходов, включенных в СПБ на 2016 год, свидетельствует, что они возросли на 3,9 млрд. леев (+12,3%), с 31,7 млрд. леев в СПБ на первый год (2014-2016) до 35,6 млрд. леев в СПБ на 3 год (2016-2018), а удельный вес расходов в ВВП возрос на 4,8 п.п. (с 24,6% в СПБ на 2014-2016 годы до 29,4% в СПБ на 2016-2018 годы).

3.7.3. Лимиты расходов, первоначально утвержденные в Законе о государственном бюджете на 2016 год, были существенно снижены

В течение 2016 года бюджетные показатели были изменены два раза¹⁰³, они были снижены на 1737,3 млн. леев (-4,9%) по сравнению с первоначально утвержденными показателями (35561,7 млн. леев) и составили 33824,4 млн. леев. Вместе с тем на основании ст.60 (1) a) Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности¹⁰⁴ Правительство Постановлением № 1344 от 14.02.2016 о перераспределении некоторых ассигнований, утвержденных Законом о государственном бюджете на 2016 год № 154 от 1 июля 2016 года, произвело некоторые перераспределения без изменения общего размера расходов, которые вписываются в лимит 10% от размера предусмотренных ассигнований. Также, применяя положения ст.16 a) Закона о государственном бюджете на 2016 год¹⁰⁵, объем общих ассигнований был увеличен на 13,8 млн. леев, таким образом окончательный размер расходов составил 33838,2 млн. леев.

____________________________

¹⁰³I уточнение – Постановление Правительства № 1086 от 26.09.2016 о принятии ответственности за проект Закона о внесении изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2016 год № 154 от 1 июля 2016, II уточнение – Закон № 261 от 09.12.2016 о внесении изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2016 год № 154 от 1 июля 2016 года.

¹⁰⁴Закон № 181 от 25.07.2014.

¹⁰⁵Ст.16 (a) Закона о государственном бюджете на 2016 год № 154 от 01.07.2016 предусматривает, что Министерству финансов предоставляется право “по обоснованным обращениям центральных органов публичной власти изменять утвержденные показатели государственного бюджета по грантам, пожертвованиям, спонсорским и другим безвозмездным поступлениям, дополнительно поступившим в распоряжение бюджетных органов/учреждений”.

3.7.4. Нефинансирование внешних грантов и внешних кредитов на предусмотренном уровне повлияло на уровень реализации расходов

В 2016 году расходная часть была реализована на уровне 95,5%, составив 32313,2 млн. леев. Исключив расходы, связанные с обслуживанием государственного долга (ЭБК 24 “Проценты” – 1747,2 млн. леев), и расходы проектов, финансируемых из внешних источников (1589,6 млн. леев)¹⁰⁶, расходы были исполнены на уровне 97,7%, составив 28976,4 млн. леев и вписываясь в допустимый уровень, установленный международными практиками, будучи ниже его на 2,7 п.п.¹⁰⁷. Свод исполнения расходов без расходов по оплате процентов и без расходов проектов, финансируемых из внешних источников, представлен в таблице № 27 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

• Приостановление до августа внешнего финансирования повлияло на ритмичность/регулярность финансирования расходов в предыдущие месяцы. Так, анализом ежемесячного финансирования расходов установлено, что в январе, феврале, марте, мае, июле, августе и сентябре уровень реализации расходов был ниже среднего реализованного уровня, а расходы декабря превысили среднемесячные расходы на 51,6% (+ 1390,2 млн. леев). Эта ситуация была связана с финансированием из внешних источников внешними донорами в результате заключения Меморандума между Правительством РМ и МВФ, финансовые средства поступили на ЕКС в конце декабря. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 28 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Также аудит отмечает, что в 2016 году, в отличие от предыдущих лет, территориальными казначействами были профинансированы все платежные поручения, представленные для исполнения исполнителями бюджета, не были установлены случаи возврата платежных поручений в результате отсутствия/недостаточности финансовых средств. Так, вследствие того, что на конец года на счетах государственного бюджета остались денежные средства на общую сумму около 3,1 млрд. леев, а все запросы по финансированию были выполнены, наличие остатка неиспользованных ассигнований из общих средств свидетельствует о резерве при планировании собственных бюджетов исполнителями бюджета.

Аудит отмечает, что в 2016 году, исходя из анализа исполнения государственного бюджета в период с января по июнь и ожидаемых оценок, приказом министра финансов № 110 от 3.08.2016 на основании ст.69 Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности была применена процедура блокировки ассигнований на период 60 дней общей суммой 2322,2 млн. леев, из которых 217,4 млн. леев – для расходов на персонал. Эти блокировки должны были быть узаконены путем изменения государственного бюджета с целью снижения первоначально утвержденных годовых ассигнований.

____________________________

¹⁰⁶Правила, установленные PEFA для оценки Структуры расходов по сравнению с первоначально утвержденным бюджетом (PI -3).

¹⁰⁷PEFA (PI 3 – Структура расходов по сравнению с первоначально утвержденным бюджетом) – (-5%).

3.7.5. Уровень исполнения расходов в функциональном аспекте является неравномерным

Анализ исполнения расходов в функциональном аспекте¹⁰⁸ свидетельствует, что значительная их часть была реализована ниже прогнозируемого уровня, варьируя от 82,2% – по Охране окружающей среды (ФБК 05) до 98,5% – по Социальной защите (ФБК 10). В 2016 году из 10 функциональных групп ниже среднего уровня 95,5% были исполнены расходы по 5 функциональным группам, уровень исполнения по которым варьирует от 82,2% до 95,0%. По другим 5 функциональным группам уровень исполнения варьировал от 95,8% до 98,5%. Таким образом, из всех 10 функциональных групп только 3 функциональные группы¹⁰⁹ были профинансированы ниже допустимого уровня (95,0%), используемого международными организациями при оценке эффективности менеджмента публичных финансов¹¹⁰, остальные 7 функциональных групп зарегистрировали уровень исполнения выше допустимого (95,0%). Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 29 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Проверки аудита показывают, что в общих расходах без кода функциональной группы были отражены расходы на общую сумму 0,1 млн. леев, представляющие собой реализацию нефинансовых активов, отраженных на ЭБК 3 “Нефинансовые активы”. Необходимо отметить, что в рамках аудита расходы, отраженные на ЭБК 281500 “Возврат ассигнований прошлых лет” (-27,7 млн. леев), были отнесены на код основной группы 01 “Государственные услуги общего назначения” , группу 03 “Общие услуги”, подгруппу 3 “Общие прочие услуги”, оставляя без присвоения кода бюджетной классификации 0,1 млн. леев, отраженные по ЭБК 3 “Нефинансовые активы”.

Наибольшее неиспользование бюджетных ассигнований было зарегистрировано по группе 04 “Услуги в области экономики” – (-715,1 млн. леев), по группе 01 “Государственные услуги общего назначения” – (-260,6 млн. леев), по группе 09 “Образование” – (-138,7 млн. леев) и др.

На общий уровень исполнения расходов повлиял уровень исполнения расходов, произведенных за счет средств проектов, финансируемых из внешних источников, который составил 65,8%, остаток неиспользованных ассигнований составил 825,6 млн. леев, или 54,1% от общих неиспользованных ассигнований (1.525,0 млн. леев). На неполное освоение средств, предназначенных проектам, финансируемым из внешних источников, повлияло недофинансирование внешних грантов на общую сумму около 547,1 млн. леев и внешних кредитов – 921,8 млн. леев.

Основными направлениями использования внешних средств, предназначенных проектам, финансируемым из внешних источников (1589,6 млн. леев), были “Услуги в области экономики” (ФБК 04) – 993,4 млн. леев; “Государственные услуги общего назначения” (ФБК 01) – 139,7 млн. леев; “Жилищно-коммунальное хозяйство” (ФБК 06) – 115,37 млн. леев; “Образование” (ФБК 09) – 105,0 млн. леев и др. Из общей суммы расходов, отраженных по группе “Услуги в области экономики” (ФБК 04 – 993,4 млн. леев), были освоены посредством “Проекта поддержки Программы дорожного сектора” (код.70024) – 618,6 млн. леев, Проекта “Подключение электрических сетей РМ и Украины к Европейскому союзу операторов электрической энергии” (код 70079) -– 64,4 млн. леев, Проекта “Конкурентоспособное сельское хозяйство” (код 70103) – 82,9 млн. леев, Проекта “IFAD VI” (код 70104) – 28,2 млн. леев, Проекта “Программа реструктуризации винодельческого и виноградарского сектора” (код 70057) – 20,3 млн. леев, Проекта “Повышение конкурентоспособности II” (код 70074) – 27,4 млн. леев, Проекта “Переход к высокоэффективному сельскому хозяйству” (код 70054) – 51,5 млн. леев и др.

____________________

¹⁰⁸Начиная с 1 января 2016 года, бюджетная система перешла на новую Бюджетную классификацию, в том числе функциональную бюджетную классификацию, которая в отличие от старой функциональной бюджетной классификации (23 функциональные группы) имеет 10 функциональных групп, согласно международной классификации COFOG.

¹⁰⁹ФБК 04 (Услуги в области экономики) – 84,1%; ФБК 05 (Охрана окружающей среды) – 82,2%; ФБК 06 (Жилищно-коммунальное хозяйство) – 85,5%.

¹¹⁰Показатель PI – 2 “Структура реально произведенных расходов по сравнению с первоначально утвержденным бюджетом”.

3.7.6. Уровень исполнения расходов в аспекте экономической классификации является переменным, акцент был сделан на операционные расходы

В результате введения в действие новой бюджетной классификации были включены новые понятия, согласно которым “бюджетные расходы” представляют собой совокупность выплат, утвержденных в бюджете/ осуществляемых из бюджета, за исключением платежей, относящихся к операциям с финансовыми активами и обязательствами бюджета, а “текущие расходы” – совокупность бюджетных расходов, за исключением расходов на капитальные инвестиции¹¹¹. Так, текущие расходы в 2016 году составили 31353,3 млн. леев, а расходы на капитальные инвестиции – 959,9 млн. леев. Свод исполнения расходов в аспекте экономической классификации представлен в таблице № 30 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Наиболее низкий уровень реализации был зарегистрирован по ЭБК 35 “Товары”, который составил 58,8% от годовой предусмотренной суммы. Необходимо отметить, что уровень исполнения расходов, отраженных по ЭБК 2 “Расходы”, составил 97,4%, будучи выше общего уровня исполнения (ЭБК 2+3) на 1,9 п.п., а уровень исполнения нефинансовых активов (ЭБК 3) ниже уровня исполнения по ЭБК (2+3) на 15,5 п.п., составив 80,0%.

Наиболее существенные неиспользованные остатки были зарегистрированы по покупке “Товаров и услуг” (ЭБК 22) – 281,9 млн. леев, “Прочим расходам” (ЭБК 28) – 295,5 млн. леев, “Основным средствам” (ЭБК 31) – 665,5 млн. леев, в том числе по “Незавершенным капитальным вложениям в активы” (ЭБК 319) – 485,4 млн. леев.

Проведенный аудитом анализ отмечает следующее.

• Из общей суммы расходов, отраженных по ЭБК 25 “Субсидии” (2382,1 млн. леев/7,4% от общих расходов), субсидии, предоставленные государственным и муниципальным предприятиям (ЭБК 251), составили 1233,0 млн. леев, субсидии, предоставленные частным предприятиям (ЭБК 252) – 730,8 млн. леев, субсидии, предоставленные общественным организациям (ЭБК 253) – 103,9 млн. леев, а субсидии, предоставленные бюджетным органам/учреждениям на самоуправлении (ЭБК 254) – 314,4 млн. леев.

• В общей сумме “Прочих расходов” (ЭБК 28) – 1422,7 млн. леев (4,4% от общих расходов) значительный удельный вес приходится на “Государственный заказ на подготовку персонала” (ЭБК 2818) – 774,6 млн. леев. Также в рамках этих расходов отражены выплаты на гражданские компенсации (ЭБК 2813) – 32,7 млн. леев, в том числе оплата исполнительных документов – 32,3 млн. леев и возврат ассигнований прошлых лет (ЭБК 2815) – (-46,8 млн. леев). Из общей суммы возврата ассигнований прошлых лет 30,2 млн. леев представляют собой трансферты, возвращенные НКСС, из которых 13,9 млн. леев – согласно акту уступки¹¹², заключенному между МФ и НКСС по оплате социальных выплат за счет средств государственного бюджета, и 16,3 млн. леев представляют собой возврат на основании ст.70 (5) Закона № 181 от 25.07.2014¹¹³ трансфертов общего назначения для покрытия недостаточности доходов бюджета государственного социального страхования.

Вместе с тем отмечается, что возмещение пособий предыдущих лет отражено на расходы (ЭБК 2815) без плана на общую сумму 46,8 млн. леев, повлияв на уровень исполнения расходов (0,14%). Также аудит указывает, что хотя ЭБК 2815, “Возврат ассигнований прошлых лет” является частью расходов, при их отражении и отчетности не используются все коды бюджетной классификации этой операции присвоен лишь код экономической и функциональной бюджетной классификации, не будучи присвоенными коды бюджетной классификации по программам и источникам. В соответствии с объяснениями ответственных лиц МФ “согласно новым правилам бюджетирования, для отражения операций, связанных с возвратом ассигнований прошлых лет, должна быть использована бюджетная линия, посредством которой в предыдущие годы был произведен расход, а исходя из концепции бюджетирования по программам (программа должна иметь задачу, цель и показатели эффективности), не является логичным присваивать код программы этой категории расходов.” В этих обстоятельствах, аудит предложил МФ пересмотреть механизм по отнесению и отражению в отчетности расходов, связанных с возмещением пособий предыдущих лет.

Также аудит констатирует, что в общих расходах возмещений предыдущих лет, 44,1 млн. леев были возвращены в государственный бюджет, а 2,7 млн. леев остались в распоряжении исполнителей бюджета, послужив скрытым источником финансирования, таким образом, влияя на реальный уровень произведенных ими расходов в объеме сумм, невозвращенных в государственный бюджет. Наиболее существенные суммы, не возмещенные в государственный бюджет, отмечаются в МСХПП – 2,6 млн. леев, из которых 2,0 млн. леев – по АВПСХ по программе 51.05 “Субсидирование сельскохозяйственных производителей”.

• Относительно “Нефинансовых активов” (ЭБК 3) аудит отмечает, что в течение года были выделены финансовые средства для приобретения основных средств на общую сумму 720,2 млн. леев, был произведен капитальный ремонт основных средств стоимостью 297,4 млн. леев и капитальные инвестиции на сумму 959,9 млн. леев. Свод инвестиций в основные средства представлен в таблице № 31 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

• В рамках аудита было установлено, что МФ нерегламентированно отразило на ЭБК 371210 “Продажа земельных участков” 11,9 млн. леев (19,5652 га – 12 участков). Согласно положениям экономической бюджетной классификации, на этом коде отражаются активы, “собственником которого является публичное учреждение”, а в соответствии с единым планом счетов “группа счетов 371 “Земельные участки” предназначена для обобщения информации о наличии и движении земельных участков, находящихся в управлении бюджетного учреждения”. Проверки аудита относительно операций, отраженных в отчетности на ЭБК 371210 “Продажа земельных участков”¹¹⁴ свидетельствует, что эти земельные участки не являются собственностью публичных учреждений¹¹⁵, поэтому они не могут быть отражены на соответствующей ЭБК. Для этих операций в ЭБК предусмотрен отдельный код (ЭБК 415220 “Продажа доли участия в уставном капитале”).

Вместе с тем аудит отмечает, что ни экономическая бюджетная классификация (ЭБК 4), и ни единый план счетов (класс 4) не включают отдельные позиции по продаже имущества, являющегося собственностью государства (передача в управление), которое не является частью уставного капитала, необходимо дополнить ЭБК отдельными позициями.

• Также в рамках аудита было установлено ненадлежащее отражение операций, связанных с реализацией зданий (ЭБК 311210 – 9,9 млн. леев /6 объектов), соответствующие суммы были получены от юридических и физических лиц, других, чем учреждения, финансируемые из государственного бюджета, которые регламентированно должны были быть отражены на ЭБК 415220 “Продажа доли участия в уставном капитале”.

• Относительно капитального ремонта зданий (ЭБК 311120 – 257,0 млн. леев) отмечается, что первоначально были предусмотрены 446,6 млн. леев, а в результате утвержденных изменений ассигнования были снижены до 313,3 млн. леев, неиспользованный остаток составил 56,3 млн. леев. Наиболее существенные средства в объекты капитального ремонта были направлены на: ремонт здания Парламента – 98,6 млн. леев, в том числе 9,3 млн. леев за счет резервного фонда Правительства, произведенного посредством МРРС; объекты капитального ремонта, финансируемые посредством ФСИМ – 74,4 млн. леев. Наиболее низкий уровень исполнения был отмечен в МЮ – 45,1%. Свод исполнения ассигнований, предназначенных для капитального ремонта зданий, представлен в таблице № 32 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Из общей суммы неиспользованных ассигнований, предназначенных для капитального ремонта, наиболее существенные отмечаются по общим мероприятиям (ОБК 799) – 29,0 млн. леев, по МРРС (ОБК 208) – 14,2 млн. леев, МЮ (ОБК 204) – 6,7 млн. леев).

Аудит отмечает, что финансирование расходов для капитального ремонта зданий производится без указания объекта. Отсутствие кода объекта приводит к невозможности осуществления периодичного мониторинга проведения капитального ремонта зданий (один раз в пять лет) и объемов инвестированных в него работ, что исключит как минимум ситуации, когда финансирование получают одни и те же объекты инвестиций. В этих условиях, с целью исключения ситуаций по необоснованному финансированию одних и тех же объектов, должна быть разработана стратегия проведения капитального ремонта зданий, чтобы каждый объект недвижимости, находящийся на балансе бюджетных учреждений, получал как минимум один раз в пять лет ассигнования для капитального ремонта, выделение финансовых средств должно быть классифицировано/определена приоритетность в зависимости от состояния объекта.

3.7.7. Реализация прогнозов расходов, оцененных исполнителями бюджета, требует улучшения

Анализ исполнения расходов исполнителями бюджета свидетельствует, что уровень исполнения в 2016 году был неравномерным, варьируя от 41,5% по МИТС (ОБК 0217) до 100,0% в ОНТРО Компании “Телерадио-Молдова” (ОБК 0503) и Совете по конкуренции (ОБК 0405). Ниже среднего уровня 95,5% были исполнены бюджеты 20 первичными исполнителями бюджета из общего числа 52 первичных исполнителей бюджета. Наиболее существенное неиспользование ассигнований допущено по МЭ (ОБК 0202) – 63,8 млн. леев (-13,8% от предусмотренных ассигнований), МЮ (ОБК 0204) – (-47,5 млн. леев/-6,5%), МСХПП (ОБК 0209) – (-94,5 млн. леев/-7,0%), МТДИ (ОБК 0210) – (-507,6 млн. леев/-23,6%), МОС (ОБК 0211) – (-72,0 млн. леев/-14,5%), МП (OБК 0212) – (-83,6 млн. леев/-5,7%), МЗ (OБК 0215) – (-69,1 млн. леев/-6,5%), по Общим мероприятиям (OБК 799 – (-179,9 млн. леев/-0,1%) и др. По сравнению с предыдущим годом остаток неиспользованных ассигнований снизился на 1436,6 млн. леев, составив 1525,0 млн. леев. Вместе с тем отмечается, что на конец 2016 года из общей суммы неиспользованных ассигнований 362,6 млн. леев представляет собой остаток резервированных ассигнований для договоров, таким образом, остаток свободных ассигнований составил 1162,4 млн. леев, или 76,2% от общей суммы неиспользованных ассигнований и 3,4% – от всех уточненных расходов, последний представляет собой скрытые резервы в общей сумме бюджетов исполнителей бюджета. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 33 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

3.7.8. Уровень исполнения бюджетов по программам эффективности и показателям результативности указывает на резервы

Согласно положениям ст.11 (2) Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, начиная с 1.01.2016, все уровни бюджета (ГБ, БГСС, ФОМС и ВАТЕ) разрабатывают и составляют отчетность по собственным бюджетам, базирующимся на программах, основанных на результативности. Методология бюджетирования по программам утверждена Приказом министра финансов № 209 от 24.12.2015 (раздел XI)¹¹⁶. Так, согласно положениям п.591 указанного приказа, “бюджетирование по программам является методом представления и обоснования бюджетов в формате программ с целями, задачами и показателями оценки результативности на всех этапах бюджетного процесса, а также является эффективным инструментом бюджетного управления, который способствует процессу выбора приоритетов и принятия решений о выделении бюджетных ресурсов”.

В 2016 году из государственного бюджета были профинансированы 43 программы эффективности, уровень исполнения по которым варьировал от 0%¹¹⁷ (программа 60 “Развитие промышленности”) до 100% (программа 65 “Развитие систем связи”, программа 68 “Развитие национальных технических стандартов”). Проверки аудита свидетельствуют, что хотя для некоторых подпрограмм в рамках программ были предусмотрены ассигнования: ПБК 6002 “Развитие кластеров в промышленном секторе” – 343,8 млн. леев, ПБК 6405 “Развитие железнодорожного транспорта” – 104,3 млн. леев, ПБК 9014 “Компенсация потерь по денежным вкладам граждан в Сберегательном банке” – 17,2 млн. леев, они вообще не были профинансированы, исполнение их было равно нулю.

________________________

¹¹⁶Приказ министра финансов № 209 от 24.12.2015 об утверждении Методологического руководства по разработке, утверждению и изменению бюджета.

¹¹⁷Программа эффективности 60 “Развитие промышленности”.

Наиболее существенные ассигнования получили программы: ПБК 11 “Трансферты между разными уровнями публичного управления” – 1,3 млрд. леев, ПБК 17 “Государственный долг и долг органов местного публичного управления” – 1,7 млрд. леев, ПБК 35 “Внутренние дела” – 1,7 млрд. леев, ПБК 51 “Развитие сельского хозяйства” – 1,3 млрд. леев, ПБК 64 “Развитие транспорта” – 1,7 млрд. леев, ПБК 80 “Общественное здравоохранение и медицинские услуги” – 3,3 млрд. леев, ПБК 88 “Образование” – 8,3 млрд. леев, ПБК 90 “Социальная защита” – 6,7 млрд. леев.

Вместе с тем наиболее существенные неиспользованные ассигнования отмечаются по программе 64 “Развитие транспорта” – 507,7 млн. леев, ПБК 51 “Развитие сельского хозяйства” – 131,8 млн. леев, ПБК 88 “Образование” – 138,7 млн. леев, ПБК 90 “Социальная защита” – 104,4 млн. леев.

Ниже среднего уровня 95,5% были реализованы 23 программы эффективности. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 34 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Вместе с тем, как и в прошлые годы, отмечается, что хотя исполнители бюджета отчитываются о финансовой части программы, которая генерируется в ИСМФ, нефинансовая часть (показатели результативности) не обобщаются в автоматизированной системе, что делает невозможным оценить в динамике реализованные показатели и достигнутую результативность в рамках соответствующих долговременных программ, а также корреляцию их бюджетирования с достигнутыми результатами. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, “обобщение и осуществление мониторинга посредством ИСМФ эволюции и уровня исполнения показателей результативности в рамках программ эффективности является задачей на последующие 2 года. В результате того, что БАТЕ перешли на бюджетирование по программам только начиная с 1.01.2016, а в первый год невозможно покрыть весь необходимый спектр отчетности, на первом этапе была разработана и утверждена Методология по разработке и мониторингу программ эффективности, которая была внесена на обсуждение с бюджетными органами и учреждениями, а новая ИСМФ не включает динамику показателей, поэтому это начнется лишь с 2016 года. Частое изменение показателей результативности также связано с новой классификацией программ и развитием потенциала по разработке показателей результативности, релевантным соответствующей программе”.

Также аудит указывает, что в общих расходах по програмам 41,9 млн. леев отражены без кода программы, таким образом, не были соблюдены общие правила бюджетирования, которые предполагают присвоение расходов всем компонентам бюджетной классификации.

Аудит вновь поднимает проблему, связанную с отсутствием паспортов программ эффективности, представляющих собой документ, определяющий цели, задачи, области использования бюджетных фондов, органы, ответственные за выполнение/внедрение, промежуточные и окончательные показатели эффективности, срок реализации, а также и другие характеристики бюджета программы. В этих условиях невозможно оценить промежуточную эффективность реализованных показателей, а принцип формирования и изменения программ эффективности был сведен лишь к преобразованию бюджетов исполнителей бюджета в бюджеты по программам, которые представлены в дополнительном классификаторе бюджетной классификации. В существующих условиях государственные программы не могут считаться полным и эффективным инструментом планирования и исполнения, несмотря на то, что Правительство делегирует определенным программам эту ключевую роль. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, “практика других стран не может быть применена в РМ, поскольку специфика построения программ в РМ предполагает их привязку к постоянной функции (например: профессиональное образование, госпитальное лечение и др.), а также определение программы и подпрограммы со всеми элементами точно для одного органа”. По мнению ответственных лиц МФ, “Методология бюджетного планирования предусматривает для этой цели утверждение каждым бюджетным органом/учреждением документа, имеющего заголовок “Программа”, и исходя из специфики бюджетирования по программе, применяемой в РМ, паспорт программы с данными, связанными с другими участниками соответствующей программы и сроком ее внедрения, не является релевантным”.

В контексте объяснений ответственных лиц МФ аудит свидетельствует об отсутствии в приложении № 9 “Методологические нормы по применению бюджетной классификации” к Приказу министра финансов № 208 от 24.12.2015 о бюджетной классификации ряда исчерпывающих положений относительно процесса утверждения и изменения новых программ и подпрограмм. В БКП отмечается лишь то, что “Программная классификация является системой кодирования направлений развития государства”, а также, что она “представляет собой специфическое группирование расходов и не может быть использована для сопоставимости с другими странами” и “код подпрограммы может быть использован только вместе с кодом высшей программы”. Таким образом, не были указаны цели и задачи программ и подпрограмм, включенных в ПБК, утвержденную приказом министра финансов, они не были утверждены и приказами бюджетных органов/учреждений, будучи представленными лишь в Отчетах о реализации программ эффективности.

Проведенные аудитом анализы указывают на постоянный рост объема ассигнований, в то время как уровень реализации показателей результативности указывает на их медленный рост по сравнению с утвержденными показателями. В этих условиях бюджетирование по программам, основанное на результативности, не достигает основной цели – соотнесение объема ассигнований с установленным уровнем реализации показателей результативности.

Уровень реализации 1850 показателей результативности является переменным, отмечено 620 показателей с уровнем выполнения свыше 100%, 571 показатель – с уровнем от 95% до 100%, 73 показателя – с уровнем 90%-95%, 185 показателей – с уровнем 70%-90%, 423 показателя – с уровнем до 70%. Уровень реализации достигнутых показателей (эффективности, производства и результативности) представлен на рисунке № 15 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

Аудит повторяет то, что в условиях отсутствия паспортов программ эффективности, в которые будут включены период реализации, показатели результативности на каждый год, необходимые бюджетные ассигнования (в том числе для каждого года), невозможно оценить уровень их достижения, а также эффективность деятельности органов, которые их внедряют, и релевантность этих показателей, при разработке которых неэффективно отвлекаются человеческие ресурсы и тратится время. Процесс не имеет завершенности в объявлении эффективности расходования публичных средств.

3.8. Анализ исполнения положений некоторых статей Закона о государственном бюджете на 2016 год

• Ст.2 (1) a): ФССП нерегламентированно использовал 2,0 млн. леев за счет возмещения ассигнований предыдущих лет

В бюджете на 2016 год для ФССП первоначально было предусмотрено 900,0 млн. леев, из которых 387,6 млн. леев – за счет Программы финансовой поддержки ENPARD Европейской комиссии, будучи сниженными в течение года до 700,0 млн. леев, в том числе 380,8 млн. леев – за счет указанной Программы Европейской комиссии. Отмечается, что ФССП снизил на 2,2 млн. леев ассигнования, предусмотренные в Законе о государственном бюджете на эти цели, таким образом, объем ассигнований, предназначенных для субсидирования сельскохозяйственных производителей в 2016 году, составил 697,8 млн. леев, а их финансирование – 695,9 млн. леев (99,7%), или на 2,1 млн. леев меньше, чем предусмотрено на год.

Вместе с тем, согласно положениям ст.2 (1) b) Закона о государственном бюджете, в ФССП были утверждены 2,5 млн. леев, предназначенных для Фонда винограда и вина. Проверки аудита по этому субъекту свидетельствуют, что МФ не снизило на 2,5 млн. леев ассигнования, предназначенные для программы 51.05 “Субсидирование сельскохозяйственных производителей” путем отражения их в Фонде винограда и вина по этой же программе 51.05, оставив в программе 51.05 “Субсидирование сельскохозяйственных производителей”, управляемой ФССП, всю сумму 700,0 млн. леев и одновременно отразив сумму 2,5 млн. леев в программе 51.04 “Развитие виноградарства и виноделия”. Таким образом, в Фонде винограда и вина ассигнования, которые должны быть предназначены для субсидирования производителей из области виноградарства и виноделия, были нерегламентированно отражены в программе 51.04 “Развитие виноградарства и виноделия”, а не в программе 51.05 “Субсидирование сельскохозяйственных производителей”, из которой должны были быть выделены.

Относительно финансирования, произведенного ENPARD, отмечается, что последний полностью профинансировал суммы, предусмотренные в бюджете (17,0 млн. евро /эквивалент 357,3 млн. леев), разница 23,5 млн. леев¹¹⁸ составляет разницу валютного курса.

Вместе с тем аудит отмечает, что в программу 51.05 “Субсидирование сельскохозяйственных производителей” нерегламентированно включены расходы, использованные для деятельности 00435 “Предоставление прямых выплат владельцам земель, расположенных за трассой Рыбница – Тирасполь” в сумме 0,3 млн. леев, предоставив ненадлежащую классификацию расходов и, как результат, увеличив ассигнования, предназначенные для программы 51.05, таким образом, повлияв на реальное представление исполнения соответствующей программы.

Также в целях предоставления субсидий сельскохозяйственным производителям ФССП использовал нерегламентированно 1,96 млн. леев, представляющих собой возмещение ассигнований предыдущих лет, которые должны быть возвращены в государственный бюджет. В этих условиях невозврат ассигнований прошлых лет привел к представлению/нереальной отчетности (снижению расходов по программе 51.05 “Субсидирование сельскохозяйственных производителей” на 1,96 млн. леев¹¹⁹), повлияв, таким образом, на использованные ассигнования и уровень исполнения соответствующей программы.

Управление средствами ФССП осуществлялось в соответствии с положениями ПП № 910 от 25.07.2016 “О порядке распределения средств фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей на 2016 год”.

Согласно положениям п.4 указанного ПП, принимается оплата за счет средств, предусмотренных за: (i) авторизированные и неоплаченные папки документов о субсидировании, поданные до 31 октября 2014 года. Их оплата будет осуществляться в соответствии с требованиями Положения о порядке распределения средств фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей, утвержденного Постановлением Правительства № 135 от 24 февраля 2014 г.; (ii) авторизированные и неоплаченные папки документов о субсидировании, поданные до 31 октября 2015 года. Их оплата будет осуществляться в соответствии с требованиями Положения о порядке распределения средств фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей на 2015 год, утвержденного Постановлением Правительства № 352 от 10 июня 2015 г.; (iii) папки о запросе финансовой поддержки, поданные согласно требованиям Положения о порядке предоставления финансовой помощи производителям фруктов, утвержденного Постановлением Правительства № 735 от 10 сентября 2014 года, неоплаченные вследствие израсходования финансовых средств, выделенных согласно положениям Закона № 183 от 28 сентября 2014 года о внесении изменений и дополнений в Закон № 339 от 23 декабря 2013 года о государственном бюджете на 2014 год. Их оплата будет осуществляться в соответствии с требованиями Постановления Правительства № 735 от 10 сентября 2014 г.”

В 2016 году, хотя были полностью использованы ассигнования, предусмотренные в бюджете (697,5 млн. леев), ФССП отразил в отчетности 1,96 млн. леев в качестве ассигнований, предназначенных для программы 51.05 “Субсидирование сельскохозяйственных производителей”, которые представляют собой возврат неиспользованных ассигнований прошлых лет. Регламентированно они должны были быть возвращены в государственный бюджет. Так, за счет ассигнований на 2016 год (697,5 млн. леев) были выплачены: задолженности 2014 года (15,43 млн. леев) и 2015 года (407,02 млн. леев), запросы 2016 года в размере 275,01 млн. леев и оплачены исполнительные документы в размере 0,06 млн. леев (получение субсидий юридическим путем). Анализ о направлениях использования средств ФССП в 2016 году представлен в таблице № 35 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита. Анализ аудита показывает, что реальный уровень реализации программы (100%) был занижен на 0,03 п.п., или на 1,96 млн. леев.

Вместе с тем в контексте констатаций прошлого года, относящихся к указанному субъекту, аудит отмечает, что хотя задолженности ФССП перед сельскохозяйственными производителями, отраженные в отчетности на конец 2015 года, составили 308,8 млн. леев, представленные в таблице данные свидетельствуют, что размер задолженности прошлых лет, оплаченный за счет ассигнований 2016 года, составил 422,45 млн. леев¹²⁰, или на 113,65 млн. леев (+36,8%) больше, чем было отражено в отчетности в 2015 году. Эта ситуация обусловлена дополнительным начислением сумм в результате положений, включенных путем изменения Порядка распределения средств фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей на 2016 год¹²¹.

В результате произведенных инвестиций сельскохозяйственные производители: (a) посадили (i) 3575 га многолетних плантаций, (ii) 830 га виноградных плантаций, (iii) 90 га консолидированных сельскохозяйственных участков; (b) приобрели: (i) 965 единиц сельскохозяйственной техники и оборудования, (ii) 86 линий по обработке, (iii) линию по упаковке, (iv) 2276 единиц племенного скота; (c) создали: (i) 44 зоотехнические фермы, (ii) теплицы площадью 140 га; (d) взяли кредиты в размере 40,1 млн. леев; (e) заключили договора страхования: 72 бенефициара.

• Для Фонда винограда и вина (ст.2 (1) b) первоначально были утверждены 50,8 млн. леев, в том числе 22,5 млн. леев из ФССП (ОБК 00920/ПБК 5104 “Развитие виноградарства и виноделия”), которые в течение года были снижены до 30,0 млн. леев, в том числе 2,5 млн. леев – из указанного Фонда, все ассигнования (30,0 млн. леев) были полностью исполнены (100%). Необходимо отметить, что МФ нерегламентированно отнесло суммы, которые должны были быть выделены Фонду винограда и вина из ФССП (2,5 млн. леев), отразив их в программе 51.04 “Развитие виноградарства и виноделия”, в то время как они должны были быть отражены в программе 51.05 “Субсидирование сельскохозяйственных производителей”.

• Для НФРР (ст.2 (2) в бюджете на 2016 год первоначально были утверждены 199,2 млн. леев, впоследствии будучи сниженными до 149,2 млн. леев. Финансирование в 2016 году составило 146,8 млн. леев, или 98,4%, в том числе средства, предназначенные для операционной деятельности – 9,4 млн. леев (100%). Из общей суммы предусмотренных ассигнований 39,4 млн. леев составляют задолженности государственному бюджету за предыдущие годы. Средства НФРР были использованы посредством 6 программ эффективности. Свод использования средств НФРР представлен в нижеследующей таблице.

____________________

¹¹⁸Расчет разницы валютного курса: уточнение бюджета (17,0 млн. евро/380,8 млн. леев) (-) реализовано (17,0 млн. евро /357,3 млн. леев) = (0,0 млн. евро/23,5 млн. леев).

¹¹⁹Возмещение неиспользованных ассигнований прошлых лет отражается в исполнении бюджета без плана, таким образом, повлияв на общий уровень исполнения проанализированных показателей.

¹²⁰Расчет: задолженности 2014 года (15,43 млн. леев) + задолженности 2015 года (407,02 млн. леев) = 422,45 млн. леев.

¹²¹П.175¹ Порядка распределения средств фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей на 2016 год предусматривает следующее: «Пополнение фонда субсидирования сельскохозяйственных производителей служит основанием для пересмотра процедуры авторизации. Принятые заявления о финансовой поддержке сверх имеющегося утвержденного лимита субсидирования могут быть подвергнуты процессу рассмотрения и инспектирования без утверждения решения по авторизации”.

Таблица № 10

 Свод расходов, произведенных из НФРР

в 2016 году, млн. леев

Источник. Данные МФ и Отчет МРРС.

Необходимо отметить, что все инвестиционные объекты, включенные в бюджет, были полностью профинансированы, за исключением объекта 0761 “Строительство очистной станции и развитие публичной системы канализации и очистки сточных вод на межкоммунитарном уровне (Теленешть)”, уровень исполнения по которому составил 84,8% (13,4 млн. леев профинансированы из 15,8 млн. леев, предусмотренных в бюджете). В отличие от прошлых лет НФРР завершил бюджетный год без задолженностей (долгов).

• Для частичной компенсации взносов обязательного государственного социального страхования, оплачиваемых организациями и предприятиями Общества слепых, Ассоциации глухих и Общества инвалидов (ст.2 (6) a), в государственном бюджете первоначально были предусмотрены 1,39 млн. леев, которые впоследствии были снижены¹²² до 1,24 млн. леев. Финансирование указанных обществ было произведено в сумме 1,2 млн. леев или на уровне 96,4%.

• На приобретение оборудования и сырья организациями и предприятиями Общества слепых, Ассоциации глухих и Общества инвалидов (ст.2 (6) b) в бюджете первоначально были предусмотрены 2,0 млн. леев, которые были увеличены до 2,71 млн. леев. Финансирование было осуществлено полностью.

• Для оплаты Ассоциацией глухих услуг сурдоперевода, предоставляемых переводчиками по просьбе глухих, немых или глухонемых (ст.2 (6) с), в бюджете первоначально были предусмотрены 0,5 млн. леев, впоследствии путем уточнения бюджета суммы были снижены до 0,2 млн. леев, финансирование составило 0,17 млн. леев или 84,9%.

• Для Национального олимпийского и спортивного комитета была выделена сумма 7,5 млн. леев, из которой в целях подготовки и участия молдавских спортсменов в XXXI летних Олимпийских играх, международных соревнованиях, продвижения олимпийского движения – 5,0 млн. леев, для работ по реставрации здания по ул. Пушкина, 11, мун. Кишинэу, – сумма 2,5 млн. леев (ст.2 (7). Аудит отмечает, что на основании ст.60 (1) Закона о публичных финансах и налогово-бюджетной ответственности годовые ассигнования, предусмотренные в Законе о государственном бюджете, были увеличены на 0,3 млн. леев, финансирование было произведено в полном объеме (7,8 млн. леев).

• Для финансирования политических партий (ст.2 (9) было предусмотрено 39,9 млн. леев, финансирование составило 37,9 млн. леев, или 95,0%. Ассигнования были предусмотрены для субсидирования 20 политических партий, участвующих в парламентских выборах от 30.11.2014 (50% от всех ассигнований) и для субсидирования 24 политических партий, участвующих в местных выборах от 14.06.2015 (50% от всех ассигнований). Распределение ассигнований между участвующими политическими партиями осуществлялось с применением коэффициента, рассчитанного исходя из 1/12 объема годовых ассигнований, разделенного на число полученных голосов. Так, коэффициент распределения, используемый для финансирования политических партий на парламентских выборах, составил 1,10609957¹²³, а для участия в местных выборах – 0,4682758¹²⁴. Остаток неиспользованных ассигнований на конец года составил 2,0 млн. леев, из которых для финансирования политических партий, участвующих в парламентских выборах, – 1,2 млн. леев (9 политических партий), а для финансирования политических партий, участвующих в местных выборах, – 0,8 млн. леев (9 политических партий). Необходимо отметить, что неполное использование субсидий, предназначенных для финансирования политических партий, было связано с неоткрытием некоторыми политическими партиями отдельных банковских счетов для субсидий из государственного бюджета. Синтез финансирования политических партий в 2016 году представлен в таблице № 36 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

• Уплата взносов в международные организации, членом которых является РМ (ст.3 (3). В государственном бюджете на уплату взносов в международные организации, членом которых является РМ, первоначально были предусмотрены 126,9 млн. леев, впоследствии путем уточнения бюджета они были снижены до 90,8 млн. леев, исполнение составило 90,5 млн. леев, или 99,6%. Из общей суммы исполненных ассигнований посредством МФ были уплачены 56,6 млн. леев (62,5%) и посредством исполнителей бюджета – 33,9 млн. леев (37,5%).

• Проверки аудита относительно средств, управляемых МФ, свидетельствуют, что согласно проекту Постановления Правительства об уплате из государственного бюджета на 2016 год членских взносов и задолженностей Республики Молдова перед международными и региональными организациями¹²⁵, в государственном бюджете по программе 0604 “Международное сотрудничество” были предусмотрены средства в сумме 88,2 млн. леев, которые впоследствии ПП № 1124 от 10.10.2016 “Об уплате из государственного бюджета на 2016 год членских взносов и задолженностей Республики Молдова перед международными и региональными организациями” были снижены при уточнении бюджета до 56,6 млн. леев. Необходимо отметить, что указанное ПП было утверждено с опозданием примерно на 3 месяца с даты утверждения бюджета в результате затягивания согласования проекта ПП вовлеченными сторонами. Ситуация о внесенных изменениях путем проекта ПП от мая и утвержденного в октябре ПП представлена в нижеследующей таблице.

__________________________

¹²²ПП № 1086 от 26.09.2016.

¹²³Расчет коэффициента для финансирования политических партий, участвующих в парламентских выборах: 1925,0 тыс. леев/12 месяцев/1501151 полученных голосов.

¹²⁴Расчет коэффициента для финансирования политических партий, участвующих в местных выборах: 1925,0 тыс. леев/12 месяцев/3545809 полученных голосов.

¹²⁵Письмо МФ № 17/2-7/22 от 5.05.2016 о передаче на рассмотрение и согласование проекта Постановления Правительства об уплате из государственного бюджета в 2016 году членских взносов и задолженностей Республики Молдова перед международными и региональными организациями.

Таблица № 11

 Свод изменений, внесенных в уплату членских взносов в

международные и региональные организации в 2016 году, млн. леев

Источник. Данные МФ.

Общее снижение первоначально утвержденных ассигнований, предназначенных для уплаты членских взносов в международные и региональные организации, было произведено по причине полного исключения из всех ассигнований, утвержденных в бюджете, сумм, предназначенных для выплаты задолженности перед МБРР (-24,4 млн. леев /1,1 млн. долларов США), ЕБРР (-6,6 млн. леев/0,3 млн. долларов США) и Советом регионального кооперирования (0,9 млн. леев /40,0 тыс. долларов США), уплата по которым была перенесена на 2017 год, а по другим организациям ассигнования были снижены¹²⁶ или увеличены¹²⁷ в результате уточнения и корректировки годовых взносов.

Также аудит отмечает ситуации по перераспределению ассигнований, утвержденных ПП № 1124 от 10.10.2016¹²⁸, между организациями¹²⁹, а по некоторым организациям, хотя были предусмотрены ассигнования, оплата не была произведена¹³⁰. Проведенный аудитом анализ представлен в таблице № 37 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Проверки аудита относительно соответствия и полноты отражения в отчетности задолженностей по уплате членских взносов свидетельствуют, что МФ не отчитывается полностью и достоверно о задолженностях перед международными организациями. Так, информации МФ о задолженностях по уплате членских взносов не включают задолженности перед МАР в размере 880,4 тыс. долларов США (эквивалент 17,6 млн. леев) и перед МБРР – на общую сумму 763,9 тыс. долларов США (эквивалент 15,3 млн. леев), составляющих 10% от зарегистрированного капитала “paid-in” и который должен быть оплачен в валюте. Также задолженности перед МАГИ были увеличены на 831,0 тыс. долларов США (эквивалент 16,6 млн. леев), которые представляют собой стоимость акций, зарегистрированных в форме “callable”, представляющих подлежащий выкупу зарегистрированный капитал и который оплачивается лишь по запросу соответствующей организации. Вместе с тем в общую сумму задолженности была ошибочно включена задолженность перед ООН по промышленному развитию (UNIDO) в размере 91,1 тыс. евро (эквивалент около 2,1 млн. леев). Задолженности перед МОТ и ВОЗ были снижены на 11,1 тыс. CHF (эквивалент 0,2 млн. леев) и, соответственно, на 41,0 тыс. долларов США (эквивалент 0,8 млн. леев).

Также проверки аудита показывают, что в общую сумму задолженности по оплате членских взносов включены и исторические задолженности перед Межпарламентской ассамблеей СНГ в размере 254,4 тыс. долларов США¹³¹ и 603,8 тыс. руб.¹³² (эквивалент 5,3 млн. леев). Эти задолженности были представлены МФ Секретариатом Парламента в 2013 году¹³³, а в его последующих письмах от 2014¹³⁴, 2015¹³⁵ и 2016¹³⁶ годов соответствующие задолженности уже отсутствовали. Согласно информации, приложенной к письму от 2013 года, задолженность в сумме 608,3 тыс. руб. представляет собой исторические задолженности за 1992-1998 годы, а задолженность в сумме 254,4 тыс. долларов США представляет собой исторические задолженности за период 1999-2007 годов. В этих условиях необходимо провести сверку всех задолженностей, включая исторические.

В результате корректировок, проведенных МФ в рамках аудита, задолженность по оплате членских взносов на конец 2016 года составила 178,8 млн. леев. Ситуация о задолженностях по оплате членских взносов по состоянию на 31.12.016, отраженных в отчетности МФ, представлена в таблице № 38 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Также проверки аудита отмечают, что МФ не располагает полной информацией о регистрации в капитале в некоторых международных организациях, а по некоторым из них отсутствуют карточки учета¹³⁷. Эта ситуация обусловлена отсутствием учета относительно подписки РМ на капитал в зарубежных организациях. Вместе с тем отмечается, что в МФ отсутствует какой-либо внутренний нормативный акт, регламентирующий организацию и ведение учета как подписанного капитала, так и начисленных, оплаченных сумм и задолженностей по членским взносам. Учитывая то, что МФ, начиная с 2016 года, перешло на новую систему DMFAS (6 версия), целесообразно рассмотреть возможности по интегрированию операций, связанных с уплатой членских взносов или, в случае невозможности интегрирования, разработать мини-soft при помощи ГП “Fintehinform”, предназначенный для организации учета оплаты членских взносов (начисление, оплата, задолженности, обязательства и др.).

Согласно данным международных организаций, в которых РМ имеет доли в подписанном капитале, стоимость подписанного капитала составляет 297,7 млн. долларов США (эквивалент 5948,1 млн. леев), из которых 18,9 млн. долларов США подлежат оплате (“paid-in”), а 278,8 млн. долларов США представляют собой подписку на акции в форме “callable”, которая в соответствии с требованиями международных организаций представляет собой подлежащий выкупу подписанный капитал, но который может быть оплачен по запросу. Ситуация о зарегистрированном капитале в некоторых международных организациях представлена в нижеследующей таблице.

____________________________

¹²⁶Снижение ставок членских взносов в организации СНГ на общую сумму 2,1 млн. леев.

¹²⁷Увеличение ставок членских взносов в: ООН – (+57,9 тыс. долларов США/+1,3 млн. леев), ОБСЕ (+13,9 тыс. евро/+0,3 млн. леев), ММО (+16,9 тыс. GBP/+0,5 млн. леев) и др.

¹²⁸ПП № 1124 от 10.10.2016 “Об уплате из государственного бюджета на 2016 год членских взносов и задолженностей Республики Молдова перед международными и региональными организациями”.

¹²⁹Снижение ассигнований (9 организаций) – 2,8 млн. леев, увеличение ассигнований (3 организации/4,4 млн. леев, курсовая валютная разница – 1,6 млн. леев.

¹³⁰Международная организация по миграции (1448 CHF/29,7 тыс. леев), причиной было отсутствие инвойса.

¹³¹Задолженности, сформированные в1992-1998 годах – 608,3 тыс. руб.

¹³²Задолженности, сформированные в 1999-2007 годах – 254,4 тыс. долларов США.

¹³³Письмо Секретариата Парламента № 507 от 7.11.2013 – задолженности по состоянию на 31.12.2013 и ставки на 2014 год.

¹³⁴Письмо Секретариата Парламента № 660 от 11.11.2014 – задолженности по состоянию на 31.12.2014 и ставки на 2015 год.

¹³⁵Письмо Секретариата Парламента № 477 от 20.11.2015 – задолженности по состоянию на 31.12.2015 и ставки на 2016 год.

¹³⁶Письмо Секретариата Парламента № 548 от 7.11.2016 – задолженности по состоянию на 31.12.2016 и ставки на 2017 год.

¹³⁷Отсутствуют карточки учета по МФК и МАР.

Таблица № 12

 Ситуация о подписке на акции (капитал) в некоторых

международных организациях по состоянию на 31.12.2016

Источник. МБРР:www.world.bank.org, МАР:www.ida.worlbank.org,

МАГИ: www.miga.org, МФК: www.ifc.org, ЕБРР: www.ebrd.com. 

Исходя из условий соответствующих международных организаций, суммы, оплаченные в форме “paid-in”, могут быть возвращены по запросу членов организаций. Но учитывая то, что МФ не владеет комплексной и полной информацией о выплатах, произведенных РМ в международные организации, в которых имеет доли в капитале в форме “paid-in”, МФ должно инициировать процедуру сверки данных, имеющихся в международных организациях, членом которых является РМ, путем регистрации (доли в капитале) для восстановления и отражения в карточках учета и в своей финансовой отчетности реальной доли в зарубежном капитале.

Собранные аудитом информации относительно зарегистрированного капитала (“paid-in”) и задолженностях, отраженных в отчетности МФ, в качестве члена соответствующих международных организаций, свидетельствуют, что РМ оплатила в период 1992-2016 годов около 12,1 млн. долларов США (эквивалент 242,3 млн. леев), а задолженности на конец 2016 года по подписанному капиталу (“paid-in”) составили около 132,7 млн. леев¹³⁸, или 74,2% от общей суммы задолженности по оплате членских взносов. Вместе с тем аудит отмечает, что в ходе аудита МФ направило письма Всемирному банку (МБРР, МАГИ, МАР)¹³⁹ и ЕБРР¹⁴⁰ относительно стоимости подписанного капитала (“paid-in” и “callable”) по состоянию на 31.12.2016, ситуаций, связанных с подписанным капиталом в МФК, МБРР и МАГИ. Соответствующие информации были подтверждены письмами международных организаций. Синтез ситуации о доле государства в зарубежном капитале по состоянию на 31.12.2016 представлен в нижеследующей таблице.

_____________________________

¹³⁸Расчет: МБРР (27,0+15,3+57,5 = 99,8 млн. леев) + ЕБРР (11,2 млн. леев) + МАГИ (4,1 млн. леев) + МАР (17,6 млн. леев) = 132,7 млн. леев.

¹³⁹Письмо № 17/2-418 от 2.02.2017.

¹⁴⁰Письмо № 17/2-417 от 2.02.2017.

Таблица № 13

 Синтез ситуации о доле государства в зарубежном

капитале по состоянию на 31.12.2016¹⁴¹

Источник. Данные ЕБРР, МБРР, МАГИ, МФК и МАР.

Также установлено, что в соответствии с правилами некоторых организаций, часть из подписанного капитала, подлежащего оплате (“paid-in”), может быть уплачена в национальной валюте, что приводит к появлению валютного риска (положительная курсовая разница). Так, приводим пример случая уплаты членских взносов перед МБРР, в результате чего задолженность перед МБРР возросла с 13,1 млн. леев на момент регистрации до 27,8 млн. леев, причиной было приведение сформированной задолженности (1,5 млн. долларов США) к валютному курсу по состоянию на 30.06.2016 (+12,7 млн. леев)¹⁴³. Для избегания таких случаев в будущем аудит рекомендует вести финансовый учет в валюте подписания.

Посредством исполнителей бюджета были уплачены членские взносы в различные организации на общую сумму 33,9 млн. леев, из которых 33,8 млн. леев – в зарубежные организации и 0,1 млн. леев – в организации внутри страны. Наиболее существенные суммы членских взносов в международные организации были оплачены посредством АНМ – 20,9 млн. леев и через МЭ – 5,0 млн. леев.

√ Относительно полноты нормативной базы, связанной со взятыми обязательствами перед международными организациями, аудит отмечает, что в соответствии с положениями ПП № 454 от 24.03.2008¹⁴⁴ “схема распределения между центральными отраслевыми органами публичного управления, а также другими центральными административными органами ответственности за осуществление деятельности, связанной с выполнением обязательств, в том числе финансовых, принятых Республикой Молдова или соответствующим органом перед международной организацией, членом которой она является, находится в приложении № 2 к указанному ПП”. Проверки аудита относительно соответствия и полноты перечня организаций, включенных в эту схему, путем сопоставления платежей, произведенных посредством исполнителей бюджета перед международными организациями, со списком организаций, включенных в приложение № 2 к ПП № 454 от 24.03.2008, установили, что ЦПО не соблюдали положения п.3 указанного ПП, которые предусматривают, что в случае присоединения Республики Молдова к международной, межпарламентской или иной организации, в деятельности которой принимает участие, должны быть направлены соответствующие предложения МИДЕИ для дополнения приложений № 2 b) и № 3 b) соответствующего ПП, для представления Правительству для утверждения. В этих условиях установлено, что из всех международных организаций, членом которых являются ЦПО (50 организаций/33,8 млн. леев), только 12 организаций (2,0 млн. леев) находятся в соответствующих приложениях. Таким образом, ЦПО совместно с МИДЕИ должны инициировать корректировку приложений № 2 b) и № 3 b) к ПП № 454 от 24.03.2008. Синтез ситуации о числе организаций, не включенных в приложения № 2 b) и № 3 b) к ПП № 454 от 24.03.2008, представлен в таблице № 39 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Относительно полноты организаций, включенных в приложения № 2 a) и № 3 a) к ПП № 454 от 24.03.2008, аудит установил, что в 2016 году МФ оплатило членские взносы 4 организаций¹⁴⁵ (2,6 млн. леев), которые не были включены в соответствующие приложения. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, 2¹⁴⁶ из них имеют отдельные законодательные и нормативные акты. Для повышения прозрачности и четкого видения касательно списка организаций, членом которых является РМ, целесообразно, чтобы в ПП № 454 от 24.03.2008 были включены все организации, членом которых является РМ, независимо от того, если предписания указаны и в других отдельных нормативных или законодательных актах.

Также аудит указывает на ситуацию, когда по ЭБК 2811 “Членские взносы” отражаются расходы на содержание Представительства в РМ межгосударственной телерадиокомпании “Мир” в размере 2,5 млн. леев. Представительство было создано на основании ПП № 400 от 14.06.1995 “О Представительстве межгосударственной телерадиокомпании “Мир” в Республике Молдова” с целью реализации Межправительственного соглашения, подписанного руководителями и представителями стран членов СНГ. Соответствующее соглашение включает 3 составные части: (i) расходы на содержание деятельности Представительства МТРК “Мир” в РМ (производство ТВ и радио программ), (ii) аренда сегмента спутниковой станции “INTERSAT-604”¹⁴⁷, (iii) долю для содержания центрального офиса МТРК “Мир” из Москвы. Необходимо отметить, что за период 2000-2016 годов Представительство МТРК “Мир” в РМ получило финансовые средства на общую сумму 28,3 млн. леев. Вместе с тем Постановление о переходе МТРК “Мир”, национальных филиалов и своих представительств на цифровые и мультимедийные технологии в 2009-2011 годах было подписано РМ “с оговоркой”¹⁴⁸, так как “РМ будет финансировать расходы МТРК “Мир” в пределах расходов, утвержденных в государственном бюджете РМ”. Таким образом, из трех компонентов РМ финансирует лишь первый и третий компонент. Исходя из того, что согласно экономическому смыслу расходы на содержание деятельности МТРК “Мир” не являются частью членских взносов, а субсидированием деятельности МТРК “Мир”¹⁴⁹ аудит считает, что средства в сумме 2,5 млн. леев, предназначенные для содержания МТРК “Мир”, нерегламентированно отражены на ЭБК 2811 “Членские взносы”, они должны быть отражены на ЭБК 25 “Субсидии”.

Также по этому субъекту отмечаем, что в соответствии с письмом Представительства в РМ МТРК “Мир” № 472/10 от 10.10.2016, по состоянию на 31.12.2016 РМ имеет задолженность перед МТРК “Мир” по компоненту 2 “Доля по оплате аренды сегмента спутниковой станции “INTERSAT-604”, рассчитанную за период 1999-2016 годов в размере 26,8 млн. леев¹⁵⁰, которую РМ не согласовывает в результате оговорки, высказанной РМ при утверждении Постановления Комитета СНГ по переходу МТРК “Мир”, национальных филиалов и представительств на цифровые и мультимедийные технологии.

Изучив положения Устава МТРК “Мир”¹⁵¹, установлено, что уставный капитал компании составляет 2 млн. руб., а в качестве учредителей выступают 10 стран СНГ, в том числе РМ, на каждую страну-участника приходится 10% от стоимости уставного капитала или 200,0 тыс. РУБ. Необходимо отметить, что сумма 200,0 тыс. руб. (эквивалент 0,066 млн. леев по состоянию на 31.12.2016) не отражена ни в одной структуре страны. Учитывая то, что содержание МТРК “Мир” осуществляется МФ централизованно, сумма 200,0 тыс. руб. должна быть включена и отражена в отчетности МФ как доля участия в зарубежном капитале на счете 485 “Акции и другие формы участия в капитале за границей”.

___________________________

¹⁴¹Расчет сделан аудиторской группой.

¹⁴²Была включена как уплаченная сумма, исходя из условий присоединения к МФК; ситуация будет пересмотрена после получения подтверждения от МФК.

¹⁴³Письмо МБРР от 23.09.2016.

¹⁴⁴ПП № 454 от 24.03.2008 “Об оптимизации участия центральных отраслевых органов публичного управления, а также других центральных административных органов в обеспечении выполнения обязательств перед международными организациями” (далее – ПП № 454 от 24.03.2008).

¹⁴⁵Совместная консультативная группа OSCE (1,8 тыс. евро /41,4 тыс. леев), Международный орган по морскому дну (578 дол. США /11,4 тыс. леев), Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (1,0 тыс. CHF/20,0 тыс. леев), Представительство в РМ межгосударственной телерадиокомпании “Мир” (2.511,0 тыс. леев).

¹⁴⁶Представительство в РМ межгосударственной телерадиокомпании “Мир” (п.3 ПП № 400 от 14.06.1995 “О Представительстве межгосударственной телерадиокомпании “Мир” в Республике Молдова”), Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца (ст.13¹ Закона об обществе Красного Креста Молдовы № 139-XV от 10.05.2001, введенная в 2016 году).

¹⁴⁷Решение было принято Постановлением Президиума Экономического совета стран членов СНГ от 6.06.1997.

¹⁴⁸“С оговоркой”

¹⁴⁹Согласно уставу, МТРК “Мир” может оказывать и платные услуги, которые составляют ее собственные доходы.

¹⁵⁰Согласно установленным правилам, ежегодно РМ должна оплачивать аренду спутника в размере 75,0 тыс. долларов США.

¹⁵¹Устав МТРК “Мир” был утвержден Протоколом № 7 от 5.09.1997.

3.9. Расходы для выплаты исполнительных документов снизились против предыдущего года

Для реализации исполнительных документов в 2016 году были предусмотрены 4,6 млн. леев, были уточнены до 33,3 млн. леев, а оплачены 32,3 млн. леев. По сравнению с предыдущим годом расходы на оплату исполнительных документов снизились на 53,5 млн. леев и достигли самого низкого уровня за период 2012-2016 годов. Оплата исполнительных документов производится посредством МФ и исполнителей бюджета. Анализ эволюции оплаты исполнительных листов свидетельствует, что она зарегистрировала неравномерную динамику как при оплате их МФ, так и исполнителями бюджета. Ситуация о расходах по оплате исполнительных документов в 2012-2016 годах представлена на нижеследующем рисунке.

Рисунок № 5.

Расходы по оплате исполнительных документов в 2012-2016 годах

(млн. леев)

Источник. Отчеты об исполнении государственного бюджета за 2012-2016 годы.

Оплата исполнительных документов, выданных ЕСПЧ, составила 5,2 млн. леев, а правоохранительными органами РМ – 27,1 млн. леев. Посредством МФ было оплачено24,9 млн. леев, а посредством исполнителей бюджета – 7,4 млн. леев.

√ Анализ оплаты исполнительных документов посредством МФ (24,9 млн. леев) свидетельствует, что размер исполнительных документов, оплаченных в результате решений, выданных ЕСПЧ и правоохранительными органами РМ, снизился по сравнению с предыдущим годом, соответственно, на 1,5 млн. леев и на 20,0 млн. леев (смотреть нижеследующие рисунки).

Источник. Информации представлены ответственными

лицами МФ и исполнителями бюджета.

Из общей суммы выплат, произведенных МФ, значительный удельный вес 57,0% (14,2 млн. леев) занимает оплата, произведенная одному экономическому агенту (ООО “Basconslux”) за работы по сносу Республиканского стадиона. Оплата исполнительного документа была произведена в результате принятия судом чентру¹⁵² исполнительного листа № 2e-363/2014 от 16.04.2014 по принятию к оплате предполагаемых задолженностей этого экономического агента в сумме 14,2 млн. леев, из которых 8,0 млн. леев – оплата за произведенные работы по сносу и 6,2 млн. леев – оплата процентов за задержку. Анализируя судебное постановление и другие документы из дела, имеющегося в МФ, аудит отмечает, что хотя МФ участвовало во всех заседаниях, касающихся этого дела, ссылаясь на несоблюдение срока давности положений Закона о государственных закупках, а также подписание и утверждение Акта приема работ 2 органами, которые были созданы на 8 месяцев и, соответственно, 14 месяцев позже, чем дата, заявленная рекламантом по завершению работ и др., судебная инстанция признала выигравшим рекламанта. Одновременно, в результате применения положений ст.619 (1)¹⁵³ и ст.585¹⁵⁴ Гражданского кодекса, экономическому агенту были начислены и согласованы проценты за задержку в размере 6,2 млн. леев или 76,% от стоимости выполненных работ.

• Проверки касательно соблюдения хронологического порядка оплаты исполнительных документов по дате поступления и дате оплаты выявили 67 случаев (4,5 млн. леев), в которых хотя и были оплачены в пределах 6 месяцев¹⁵⁵, установленных МФ для оплаты исполнительных документов, при их оплате не соблюдалась хронология оплаты исходя из даты регистрации комплекта документов Государственным казначейством. Так, аудит отмечает 5 случаев (0,5 млн. леев), по которым оплата исполнительных документов была произведена в день регистрации в Государственном казначействе.

Оплата исполнительных документов по делам ЕСПЧ с несоблюдением хронологии их поступления объясняется тем, что в соответствии со ст.44 (2) Конвенции, предельный срок по оплате исполнительных документов, выданных ЕСПЧ, составляет 3 месяца.

Несоблюдение хронологии поступления в других случаях объясняется тем, что нормативная база исчерпывающе не предусматривает, с какого момента начинается срок добровольного исполнения 6 месяцев, МФ исчисляет его с даты поступления в МЮ, предельный срок был указан в справке-отчете юридического управления, утвержденной руководством МФ.

Согласно положениям нормативной базы¹⁵⁶ “судебная инстанция предъявляет к исполнению Министерству юстиции из офиса исполнительный лист, выданный на основании окончательного постановления/решения, и уведомляет об этом стороны. По требованию Министерства юстиции кредитор в 5-дневный срок представляет банковские реквизиты, необходимые для исполнения исполнительного листа. Исполнительный лист, выданный на основании вступившего в законную силу решения, может быть предъявлен к исполнению Министерству юстиции также и кредитором, с приложением необходимых банковских реквизитов для осуществления перевода. В течение 10 дней со дня получения исполнительного листа, выданного на основании вступившего в законную силу судебного решения, Министерство юстиции направляет его Министерству финансов вместе с судебными решениями по соответствующему делу и банковскими реквизитами кредитора. Исполнительный лист исполняется Министерством финансов в соответствии с процедурой и в сроки, установленными Законом…”

Таким образом установлено, что ни Закон № 1545 от 25.02.1998¹⁵⁷, ни Закон № 87 от 21.04.2011, ни Исполнительный кодекс не предусматривают точно с какого момента начинается разумный срок добровольного исполнения, в связи с чем необходимы исчерпывающие положения, связанные с данной областью.

Вместе с тем отметим, что согласно п.70 Постановления Конституционного суда № 32 от 17.11.2016 об исключительном случае неконституционности некоторых положений, касающихся исполнения обязательств против государства (Обращение № 80g/2016), “принудительное исполнение судебных решений, вынесенных против государства, включая решения о возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного решения в разумный срок, может осуществляться только по истечении 6 месяцев со дня вступления решения в законную силу. А п.3 указанного Постановления Конституционного суда предусматривает, что “до внесения соответствующих изменений Парламентом судебные решения, вынесенные на основании Закона № 87 от 21 апреля 2011 года о возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного решения в разумный срок, должны быть внесены для исполнения незамедлительно после принятия окончательного решения и исполнены не позднее трех месяцев с этой даты, аналогично сроку исполнения окончательных решений Европейского суда по правам человека”.

• Проведенный аудитом анализ о соответствии оплаты исполнительных документов на основании вступивших в законную силу судебных решений путем сопоставления сумм, указанных в исполнительных актах, и указанных в них банковских реквизитов, с суммами и банковскими реквизитами, указанными в платежных поручениях, не выявил расхождений, было проверено 142 исполнительных документа, или 81,5% (20,3 млн. леев) от общей суммы исполнительных документов в 2016 году.

Задолженности по оплате исполнительных документов, сформированные на конец 2016 года, составили 4,1 млн. леев, которые представляют собой общий размер исполнительных документов, оставшихся неисполненными на конец 2016 года, предельный срок оплаты по которым (6 месяцев) истекает/приходится на 2017 год. Проверки аудита относительно включения на соответствующие забалансовые счета суммы 4,1 млн. леев показывают, что они были регламентированно включены на забалансовые счета, предназначенные для учета обязательств государственного бюджета.

Обязательства перед государственным бюджетом по исполнительным документам, ранее оплаченным МФ и которые должны быть возмещены в государственный бюджет, составили по состоянию на 31.12.2016 сумму 24,4 млн. леев, которая числится за “Glassis Enterprises” LLC –с 2000 года (0,4 млн. леев), “Swan Laboratories” – с 2000 года (3,4 млн. леев), АО “Aroma” – 12,7 млн. леев, Сандулаки Пантелей – с 2012 года (7,9 млн. леев/378,8 тыс. евро), ООО “Drabant” – с 2015 года (0,013 млн. леев).

В условиях сохранения в течение многих лет обязательств перед государственным бюджетом по оплате исполнительных документов, выплаченных в предыдущие годы, а в результате регрессивных действий подлежащих возмещению в государственный бюджет, отмечается, что в 2016 году меры по возмещению, предпринятые судебным исполнителем в случае по Сандулаки Пантелею¹⁵⁸ и администратору несостоятельности в случае по АО “Aroma”, не были результативными, поступления по этим случаям в государственный бюджет составили ноль. Вместе с тем аудит информирует, что МФ письмом № 19-09/15 от 4.01.2017 направило МЮ запрос для обращения к компетентным органам из США (Компании “Glasis Enterprises” LLC) и Ирландии (Компании “Swan Laborators”) с целью получения информации о некоторых экономических агентах для подтверждения/опровержения существования/ ликвидации соответствующих экономических агентов.

Относительно проведенных выплат по оплате исполнительных документов аудит отмечает, что на счетах средств, временно поступающих в распоряжение учреждений, отражены 0,5 млн. леев, относящиеся к суммам, перечисленным банкам для оплаты исполнительных документов, но которые не были востребованы бенефициарами, будучи возвращенными МФ (депонентные суммы), а на банковском счете МАИБ, предназначенном для выплаты исполнительных документов, остался остаток 65,6 тыс. леев, из которых 1,0 тыс. леев не выбраны с 2015 года. Вместе с тем аудит отмечает, что договор на оказание услуг “Платежный агент”, заключенный с МАИБ, не включает исчерпывающих положений относительно предельного срока, в течение которого соответствующие средства могут быть востребованы, а в случае неполучения их должны быть возвращены на счет МФ, предназначенный для депонентских сумм.

Одновременно относительно регрессивных действий, которые должны быть предприняты по уже исполненным документам (“Frank Charles Arif” – 35,1 млн. леев), аудит отмечает, что письмом № 24-69/16-1116 от 21.07.2016 Прокуратура РМ информировала, что “по претензиям к действиям руководящих лиц при строительстве и инвестициях по размещению и функционированию магазинов duty-free в пунктах перехода государственной границы Прокуратура по антикоррупции приняла 4.03.2010 распоряжение о невозбуждении уголовного преследования по данному факту”. Также в этом письме отмечается, что в соответствии с положениями ст.27 (3) Закона о Правительственном представителе № 151 от 30.07.2015 “При наличии условий, установленных законом, Министерство юстиции обязано предъявить регрессный иск в течение 3 лет со дня выплаты сумм, определенных постановлением или решением Европейского суда либо соглашением о дружественном урегулировании дела”, а согласно положениям ст.1415 Гражданского кодекса, “такое действие может быть применено лишь если установлена виновность лиц, предполагаемых виновными, так, чтобы были соблюдены все условия ответственности за правонарушения”.

Относительно случая по Научно-практическому центру “Protecţia Plantelor” ООО перед ГП “Национальным колледжем виноградарства и виноделия из Кишинэу” (10,0 млн. леев), Генеральная прокуратура¹⁵⁹ констатировала “отсутствие оснований для инициирования гражданского иска в регрессивном порядке”.

Оплата исполнительных документов посредством исполнителей бюджета в 2016 году составила 7,4 млн. леев, или на 16,8 млн. леев меньше по сравнению с предыдущим годом. Наиболее существенные выплаты по исполнительным документам отмечены в МВД (4,6 млн. леев) и в МФ (1,3 млн. леев)¹⁶⁰, Агентстве земельных отношений и кадастра (0,3 млн. леев), Генеральной прокуратуре (0,3 млн. леев).

Анализ задолженностей, связанных с оплатой исполнительных документов, отраженных исполнителями бюджета на ЭБК 28136 “Выплаты по исполнительным документам”, свидетельствует о наличии обязательств на общую сумму 0,43 млн. леев и долгов на сумму 0,27 млн. леев. Наиболее существенные обязательства и долги зарегистрированы в МВД (0,39 млн. леев и, соответственно, 0,2 млн. леев).

_____________________________

¹⁵²Постановление суда Чентру мун. Кишинэу от 16.04.2014 (дело № 2e-363/14).

¹⁵³Ст.619 (1) Гражданского кодекса Республики Молдова № 1107-XV от 6.06.2002 предусматривает: “На денежные обязательства на срок просрочки начисляются проценты. За просрочку начисляется 5% сверх процентной ставки, предусмотренной ст.585, если законом или договором не предусмотрено иное. Доказательство нанесения меньшего ущерба допускается”.

¹⁵⁴Ст.585 Гражданского кодекса предусматривает: “В случае, когда в соответствии с законом или договором обязательство является процентным, выплачиваются проценты в размере базисной ставки Национального банка Молдовы, если законом или договором не предусмотрена иная ставка”.

¹⁵⁵6 месяцев являются предельным сроком, установленным МФ на основании ст.68 (2) Закона № 181 от 25.07.2014.

¹⁵⁶Закон о возмещении государством вреда, причиненного нарушением права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного решения в разумный срок № 87 от 21.04.2011, Закон о порядке возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями органов уголовного преследования, прокуратуры и судебных инстанций № 1545 от 25.02.1998, Закон № 443-XV от 24.12.2004 Исполнительный кодекс Республики Молдова.

¹⁵⁷Закон о порядке возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями органов уголовного преследования, прокуратуры и судебных инстанций № 1545 от 25.02.1998.

¹⁵⁸Имущество находится под залогом в счет кредита, взятого в КБ “Investprivatbank” АО, который находится в процессе ликвидации.

¹⁵⁹Входящий номер в МЮ № 1429 от 22.01.2015.

¹⁶⁰Из общих исполнительных документов, оплаченных посредством МФ, 0,5 млн. леев – осуществлено Таможенным бюро Бричень,0,1 млн. леев – Таможенным бюро Леушень.

3.10 Капитальные вложения были реализованы ниже предусмотренного уровня

Согласно приложению № 4 к Закону о государственном бюджете на 2016 год, на финансирование капитальных вложений первоначально были утверждены 1526,5 млн. леев (55 объектов инвестиций), впоследствии путем уточнения бюджета ассигнования были снижены до 1445,3 млн. леев (54 объекта капитальных инвестиций), финансирование составило 959,9 млн. леев, или 66,4% (51 объект инвестиций) и 3 объекта инвестиций¹⁶¹ с нулевым финансированием. За счет общих доходов было профинансировано 38 объектов (145,3 млн. леев) за счет проектов, финансируемых из внешних источников, – 12 объектов (814,2 млн. леев), за счет собранных доходов – 2 объекта (0,1 млн. леев).

Аудит отмечает, что в отличие от предыдущих лет (2012-2015), когда наблюдалась возрастающая тенденция выделения ассигнований, предназначенных для капитальных вложений, в 2016 году отмечалась тенденция снижения ассигнований против прошлого года с 2573,8 млн. леев до 1445,3 млн. леев (-43,8%), было отмечено и снижение удельного веса расходов на капитальные вложения в ВВП на 1,2 п.п. (с 1,9% в 2015 году до 0,7% в 2016 году), а также и удельного веса капитальных вложений в общих расходах государственного бюджета с 7,4% в 2015 году до 3,0% в 2016 году. Проведенный аудитом анализ представлен на рисунке № 16 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

Тенденции снижения удельного веса капитальных вложений как в ВВП, так и в общих расходах свидетельствует о ситуации, вызывающей беспокойство, учитывая важность и вклад их в развитие национальной экономики, бюджет за последние 2 года был ориентирован на поддержку операционной деятельности (текущей).

Также отмечается снижающаяся тенденция уровня реализации расходов на капитальные вложения, самый низкий уровень выполнения был констатирован в 2016 году (66,4%). Анализ аудита представлен в таблице № 40 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

В аспекте источников финансирования уровень исполнения капитальных вложений по объектам финансирования за счет общих ресурсов составил 81,3%, за счет проектов, финансируемых из внешних источников – 64,3% и за счет собранных доходов – 28,0%. Проведенный аудитом анализ представлен на рисунке № 17 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

В 2016 году из государственного бюджета были полностью профинансированы 12 объектов (48,1 млн. леев), уровень выполнения по другим объектам варьировал от 19,0% до 99,9%. Анализ аудита представлен на рисунке № 18 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

Анализ исполнения расходов на капитальные вложения в аспекте направлений использования свидетельствует, что из всех ассигнований (959,9 млн. леев) около 75,6% (725,8 млн. леев) были предназначены для “Услуг в области экономики” (ФБК 04), из которых для “Транспорта” (ФБК 04.5.1) – 618,7 млн. леев, для “Сельского хозяйства” (ФБК 04.2.1) – 37,7 млн. леев. Анализ аудита представлен в таблице № 41 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Анализ уровня исполнения ассигнований по направлениям использования свидетельствует, что самый низкий уровень был реализован по гр.9 “Образование” – 52,2%, по гр.08 “ Культура, спорт, молодежь, культы и отдых” – 61,2%, по гр.04 “Услуги в области экономики” – 63,7%, гр.06 “Жилищно-коммунальное хозяйство” – 74,5%. Анализ аудита представлен в таблице № 42 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Наиболее существенные ассигнования получили Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры – 618,7 млн. леев, из которых 607,5 млн. леев – посредством Проекта “Поддержка Программы дорожного сектора” и 28,7 млн. леев – посредством Проекта “Восстановление местных дорог”.

• Анализ существующего портфеля проектов капитальных вложений (Списка объектов инвестиций), имеющегося в МФ, свидетельствует, что по состоянию на 31.12.2016 он включал 76 объектов долгосрочных инвестиций (12,4 млрд. леев), из которых 67 – с финансированием из общих источников (4,5 млрд. леев) и 9 – с финансированием за счет внешних источников (7,9 млрд. леев).

Проверки аудита отмечают, что хотя п.89 из Инструкции по управлению проектами капитальных инвестиций¹⁶² предусматривает, что рабочая группа по капитальным инвестициям … “ отвечает за рассмотрение и подтверждение правомочности проектов капитальных инвестиций для включения в бюджет, а также за общий мониторинг портфеля/ программы капитальных инвестиций”, а п.4 и п.8 (2) d) Положения о деятельности рабочей группы относительно государственных капитальных инвестиций¹⁶³ предусматривают, что МФ “...направляет на рассмотрение рабочей группе проекты предложенных капитальных инвестиций для включения их в бюджет”, решение касательно списка (портфеля) объектов капитальных инвестиций, которые должны быть включены в проект государственного бюджета на 2016 год, было принято руководством МФ без согласования с рабочей группой по капитальным инвестициям. В 2016 году в Закон о государственном бюджете были включены 27 объектов инвестиций, стоимость которых превышает 5,0 млн. леев и которые должны быть согласованы с рабочей группой.

Также отмечается, что список объектов капитальных инвестиций включает долговременные объекты капитальных вложений, включенные в портфель еще с 2006-2014 годов. Сравнение портфеля капитальных инвестиций с 2015 года с портфелем 2016 года свидетельствует о включении 24 новых объектов инвестиций (+1,7 млрд. леев) и исключении 52 объектов инвестиций, в том числе незавершенных. Аудит отмечает, что ни вышеуказанные Инструкция, ни Положение не регламентируют процедуру исключения объектов инвестиций из портфеля объектов капитальных инвестиций. Отсутствие исчерпывающих положений относительно этого субъекта может привести к появлению ситуаций по потере и неэффективному использованию/управлению публичными средствами. Отсутствие стратегического видения и критериев по определению приоритетности финансирования объектов капитальных инвестиций приводит к накоплению в портфеле объектов капитальных инвестиций начатых и незавершенных объектов, было инициировано финансирование других новых объектов по решению МФ, а не коллегиального органа, каким является рабочая группа по капитальным инвестициям.

Вместе с тем неразработка концепции государственной инвестиционной политики, в которой были бы установлены приоритетные инвестиционные направления, привела к наличию в портфеле объектов капитальных инвестиций объектов, начатых еще в 2006 году. В условиях строгого бюджетирования, которое наблюдается в последние годы, необходимо принять срочные меры по разработке условий направления предложений по включению новых объектов инвестиций, исходя из приоритетов государства, а также разработать Регистр проектов незавершенных капитальных инвестиций, которые будут опубликованы, с определением приоритетов о необходимости финансирования, используя установленные критерии.

Согласно информации, представленной МФ, “в рамках Проекта технической помощи со стороны ЕС, который находится на этапе завершения создания базы данных (web-based), которая позволит включить все проекты осуществляемых и незавершенных инвестиций, что даст возможность выполнить более широкий и эффективный анализ при принятии решений по выделению финансовых средств из государственного бюджета. Также при поддержке этого проекта планируется разработка методологии “по очистке” портфеля (portfolio cleaning) путем принятия решений касательно незавершенных проектов, которые были приостановлены.

______________________________

¹⁶¹Непрофинансированные объекты инвестиций: код 10152 “Проект “Строительство пенитенциарного учреждения в мун. Кишинэу” (7,7 млн. леев), код 10207 “Реконструкция и модернизация здания Образцового центра в области художественного образования имени Штефана Няги, ул. Христо Ботева, 4, мун.Кишинэу” (0,7 млн. леев), код 10216 “Строительство здания суда Кахул” (0,7 млн. леев), код 10660 “Строительство здания детского сада в г. Кэлэрашь” (14,7 млн. леев).

¹⁶²Инструкция по управлению проектами капитальных инвестиций, утвержденная Приказом министра финансов № 185 от 3.11.2015.

¹⁶³Положение о деятельности рабочей группы относительно государственных капитальных инвестиций, утвержденное ПП № 1029 от 19.12.2013. Положение относится к объектам капитальных инвестиций стоимостью более 5,0 млн. леев.

3.11. Из чрезвычайных фондов Правительства (70,0 млн. леев) были распределены 42,5 млн. леев

Чрезвычайный фонд Правительства создан с целью предоставления возможности Правительству оперативно реагировать на конкретные потребности финансирования в исключительных и непредвиденных обстоятельствах, которые возникают в течение бюджетного года, объем его был утвержден Законом о государственном бюджете. Управление чрезвычайными фондами Правительства осуществляется в соответствии с Положением, утвержденным ПП № 862 от 18.12.2015¹⁶⁴, хотя законодательные нормы¹⁶⁵ предусматривают надлежаще разделенное регламентирование. Чрезвычайные фонды включают 2 отдельных фонда: резервный фонд¹⁶⁶ и интервенционный фонд¹⁶⁷.

На 2016 год годовым Законом о государственном бюджете резервный фонд и интервенционный фонд Правительства были утверждены в сумме 50,0 млн. леев и, соответственно, 20,0 млн. леев. В течение истекшего бюджетного года для выделения средств из резервного фонда было принято 22 постановления Правительства на общую сумму 40,9 млн. леев, согласно 21 постановлению Правительства было распределено 39,9 млн. леев, а по одному постановлению (1,0 млн. леев)¹⁶⁸ не были распределены средства по причине того, что не был заключен договор по оплате гонораров адвокатской компании для представления интересов РМ в Кассационной палате Парижа (Франция). Для выделения средств из интервенционного фонда было принято 3 постановления Правительства на общую сумму 2,6 млн. леев, которые были полностью распределены. Свод исполнения финансовых средств из чрезвычайных фондов Правительства представлен на рисунке № 8.

__________________________

¹⁶⁴ПП № 862 от 18.12.2015 “Об утверждении Положения об управлении чрезвычайными фондами Правительства”.

¹⁶⁵Ст.36 (2) Закона № 181 от 25.07.2014 предусматривает: “Резервный и интервенционный фонды администрируются на основе положений, утвержденных Правительством”.

¹⁶⁶Резервный фонд предназначен для финансирования бюджетных расходов, которые одновременно отвечают следующим критериям: носят чрезвычайный характер; возникают в течение года и не были заранее известны, чтобы их можно было предусмотреть в утвержденном бюджете; отсутствуют резервы в утвержденных бюджетах публичных органов.

¹⁶⁷Интервенционный фонд предназначен для финансирования неотложных расходов, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий, в случае эпидемий, а также других чрезвычайных ситуаций техногенного (пожары, взрывы, аварии и др.), природного (геофизические, геологические, метеорологические и другие опасные явления) и социально-биологического характера (инфекционные заболевания, отравления и др.).

¹⁶⁸ПП № 1139 от 12.10.2016 “О выделении финансовых средств”.

Рисунок № 8

Свод исполнения финансовых средств из чрезвычайных

фондов Правительства в 2016 году, млн. леев

Источник. Данные МФ.

Из всех решений по распределению средств чрезвычайных фондов, для ЦПО было распределено 32,4 млн. леев, было исполнено 23,8 млн. леев (73,7%), а для МПО – 10,1 млн. леев, которые были полностью профинансированы. Свод распределения средств чрезвычайного фонда между ЦПО и МПО представлен на рисунке № 19 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

• Средства резервного фонда Правительства были реализованы на уровне 78,7%, финансирование составило 31,4 млн. леев, не было освоено 8,5 млн. леев. Наиболее значительный удельный вес в общей сумме неосвоенных средств приходится на расходы, связанные с оплатой брокерских услуг, приемкой, хранением, погрузкой-разгрузкой гуманитарной помощи (мазута), предоставленной РМ Правительством Румынии (5,4 млн. леев)¹⁶⁹, в результате неисполненных расходов для выплаты гонораров адвокатской компании (2,6 млн. леев)¹⁷⁰, а 0,5 млн. леев представляют собой экономию средств вследствие полного исполнения утвержденных ПП.В контексте экономии средств аудит отмечает, что нормативная база не предусматривает корректировку размера финансовых средств, распределенных через ПП, с реально исполненными суммами, сэкономленные средства могут быть в дальнейшем перенаправлены на другие виды деятельности. В нынешних условиях сформированные экономии влияют на уровень реализации финансовых средств, выделенных из соответствующих фондов, и не могут быть перенаправлены/ перераспределены на другие неотложные виды деятельности.

√ Проверки аудита установили, что неосвоенный остаток в сумме 5,4 млн. леев, предназначенный для оплаты брокерских услуг, приемки, хранения, погрузки-разгрузки гуманитарной помощи (мазута), предоставленный РМ Правительством Румынии, был использован не по назначению, указанному в ПП № 347 от 28.03.2016. Согласно объяснениям ответственных лиц Агентства материальных резервов (ОБК 245), 5,4 млн. леев были перераспределены для покупки цементных плиток (шифера), предназначенных для пополнения государственных резервов, с последующей компенсацией за счет поступлений собранных средств в 2017 году (оказанные платные услуги). Эта ситуация произошла в результате представления Агентством материальных резервов платежных поручений без указания источника 401 “Чрезвычайный фонд Правительства”, что позволило использовать бюджетные средства специального назначения на другие цели, чем было предусмотрено ПП № 397 от 28.03.2016.

Вместе с тем аудит отмечает, что использование не по назначению средств, выделяемых из чрезвычайных фондов, согласно требованиям п.27 Положения об управлении чрезвычайными фондами Правительства, “является основанием для возмещения потерь государственному бюджету и привлечения к ответственности за совершение правонарушения или к уголовной ответственности виновных лиц”. Также отметим, что финансирование не по назначению не было обнаружено казначейской информационной системой, так как в существующей информационной системе (новая ИСМФ) алгоритмы контроля в соответствии с положениями ст.42 (3) Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности предусматривают, что “расходы бюджетных органов/учреждений утверждаются, исполняются и отчетность по ним осуществляется без разделения по источникам покрытия”. В результате этих положений новая ИСМФ, используемая МФ для управления средствами НПБ в случае появления кода источника S3 и S4 “Специальные ассигнования” (коды 4.01 “Резервный фонд Правительства” и 4.02 “Интервенционный фонд Правительства”), не обеспечивает резервирование ассигнований для соответствующих источников, а планы финансирования/бюджетные линии составляются с их указанием, что позволило Агентству материальных резервов использовать на другие цели, чем было предусмотрено в ПП (не по назначению), ассигнования из резервного фонда Правительства.

Основными направлениями использования средств резервного фонда являются: (i) финансовая помощь МПО (8,0 млн. леев), оплата гонораров по юридической консультации, адвокатуре и арбитражной процедуре по представлению интересов Правительства РМ в международных инстанциях (6,5 млн. леев), (ii) присуждение премий, изготовление государственных наград, приобретение юбилейных монет (7,9 млн. леев), (iii) закупка работ и услуг для установки дополнительных систем защиты в здании Парламента Республики Молдова (9,3 млн. леев)¹⁷¹; (iv) расходы, связанные с предоставлением Румынией гуманитарной помощи РМ в виде продовольственных товаров и мазута¹⁷² (0,7 млн. леев)¹⁷³, (v) для помощи семьям (по 250,0 тыс. леев для каждой семьи) четырех членов авиамедицинского экипажа Мобильной службы скорой помощи, реанимации и высвобождения Румынии, погибших 2 июня 2016 года в авиакатастрофе в районе Кантемир (1,0 млн. леев)¹⁷⁴ и др.

Проверки аудита свидетельствуют, что при выделении финансовых средств из резервного фонда Правительства не во всех случаях учитывались критерии выделения средств, указанные в п.5 Положения об управлении чрезвычайными фондами Правительства. Так, не учитывая одновременное соответствие чрезвычайному характеру, непредсказуемости и при отсутствии внутренних резервов в бюджетах, утвержденных исполнителями бюджета, в 2016 году были выделены финансовые средства для финансирования мероприятий, повторяющихся в течение многих последовательных лет: 2 ПП (1,3 млн. леев)¹⁷⁵ – в течение 4 лет, 2 ПП (1,2 млн. леев)¹⁷⁶ – в течение 3 лет и 2 ПП (8,3 млн. леев)¹⁷⁷ – последовательно в течение 2 лет. Исходя из того, что указанные мероприятия в соответствующих ПП носят постоянный характер, что следует из повторения мероприятий в течение многих лет, было бы целесообразно, чтобы практика выделения финансовых средств для повторяющихся расходов была бы приостановлена, а исполнители бюджета предусматривали необходимые средства для проведения этих мероприятий в собственных бюджетах, исключив практику получения дополнительных финансовых средств без утверждения Парламентом.

Аудит отмечает существование в дальнейшем практики выделения финансовых средств из резервного фонда Правительства в ситуациях, когда МФ дает отрицательное заключение. Так, в 2016 году было принято 5 ПП¹⁷⁸, которые имели отрицательное заключение со стороны МФ.

Также отмечается, что 2 ПП¹⁷⁹ о выделении финансовых средств были приняты без заключений МФ и без аргументированных справок о необходимости осуществления соответствующих расходов, а 2 других ПП¹⁸⁰ первоначально имели гриф “секретно”, а впоследствии были рассекречены¹⁸¹, которые также не были согласованы с МФ, а были направлены на исполнение путем указаний Правительства¹⁸².

• Средства интервенционного фонда Правительства были реализованы на уровне 96,2%, финансирование составило 2,5 млн. леев. Посредством БАТЕ было освоено 2,1 млн. леев (2 ПП)¹⁸³, посредством ЦПО – 0,4 млн. леев (1 ПП)¹⁸⁴.

Аудит отмечает, что при выделении средств из интервенционного фонда Правительства МФ не учитывало требования п.9 из Положения об управлении чрезвычайными фондами Правительства¹⁸⁵, которое предусматривает: “В случае интервенционного фонда обращения разрабатываются и направляются центральным органам публичного управления на основании решения Комиссии по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова или Национальной чрезвычайной комиссии по общественному здоровью (согласно протоколам заседаний комиссий по чрезвычайным ситуациям или территориальных чрезвычайных комиссий по общественному здоровью, созданных в административно-территориальных единицах), при принятии решений в качестве подтверждающих актов служили акты констатации пожара или информации, подписанные начальником Отряда спасателей и пожарников Чентру. Очевидно, что принятие решений по выделению финансовых средств Комиссией по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова в чрезвычайных случаях приводит иногда к увеличению срока выделения финансовых средств. В этом случае необходимо внесение изменений в Положение об управлении чрезвычайными фондами Правительства путем включения исчерпывающих положений касательно документов, обосновывающих или служащих основанием для получения средств из интервенционного фонда и ситуаций, в которых решения по выделению средств могут быть приняты Комиссией по чрезвычайным ситуациям Республики Молдова, а также ситуаций, в которых решения могут быть приняты другими уполномоченными органами, с точным указанием их названия.

√ Анализ освоения средств, выделенных из чрезвычайных фондов Правительства БАТЕ, свидетельствует, что из всех выделенных средств (10,1 млн. леев) были исполнены 2,1 млн. леев или 20,8%. На конец 2016 года неосвоенный БАТЕ остаток составил 8,0 млн. леев, которые состоят из финансовых средств, выделенных районному совету Дубэсарь, предназначенных для покрытия расходов с целью предоставления прямых выплат владельцам сельскохозяйственных земель, расположенных за трассой Рыбница – Тирасполь, на 2016 год¹⁸⁶. Неосвоение средств было обусловлено осуществлением перевода средств из государственного бюджета в БАТЕ 12.12.2016, соответствующие средства должны быть освоены в 2017 году.

√ Проверки аудита относительно освоения средств, не использованных БАТЕ, оставшихся на конец 2015 года на счетах соответствующих бюджетов (8,5 млн. леев), показывают, что в 2016 году АТЕ Кантемир использовала 0,1 млн. леев, оставив до настоящего времени 0,4 млн. леев на счете АТЕ Кантемир, а АТЕ Дубэсарь использовала 7,4 млн. леев и вернула в государственный бюджет 0,6 млн. леев¹⁸⁷. Согласно объяснениям районного совета Кантемир, затягивание использования существующего остатка обусловлено задержкой процесса проектирования и проверки проекта по восстановлению жилого дома по ул. Трандафирилор, 12, г. Кантемир.

Необходимо отметить, что согласно п.23 Положения об управлении чрезвычайными фондами Правительства “Неиспользованный остаток средств, выделенных из чрезвычайных фондов, подлежит возврату в государственный бюджет на протяжении соответствующего бюджетного года или в течение I квартала следующего бюджетного года. Исключение составляют средства, выделенные местным органам публичного управления, которые не были полностью использованы в текущем бюджетном году и необходимы для окончательной реализации цели в следующем бюджетном году”. Таким образом, неиспользованная сумма, согласно требованиям указанного Положения, в результате истечения бюджетного года должна быть возвращена в государственный бюджет.

На конец 2016 года в резервном фонде Правительства были зарегистрированы обязательства на общую сумму 2,6 млн. леев, представляющие собой авансовые платежи за адвокатские услуги.

____________________________

¹⁶⁹ПП № 347 от 28.03.2016 “О гуманитарной помощи, предоставленной Республике Молдова Румынией” (далее – ПП № 347 от 28.03.2016).

¹⁷⁰ПП № 799 от 25.06.2016 “О заключении договора и выделении финансовых средств”.

¹⁷¹ПП № 112 от 15.02.2016 “Об обеспечении безопасности лиц, имеющих право на государственную охрану, и имущества здания Парламента Республики Молдова”.

¹⁷²ПП № 347 от 28.03.2016 “О гуманитарной помощи, предоставленной Республике Молдова Румынией”.

¹⁷³Расходы, связанные с: оплатой брокерских услуг, приемкой, хранением, погрузкой-разгрузкой, а также с размещением и питанием уполномоченных лиц Румынии, сопровождающих гуманитарный груз; перегрузкой цистерн с мазутом на станции Унгень и работами по их маневрированию на железной дороге Молдовы до пункта назначения; работами по разгрузке мазута из цистерн и его накачкой в приемные резервуары.

¹⁷⁴ПП № 731 от 8.06.2016 “О выделении финансовых средств”.

¹⁷⁵ПП № 1006 от 24.08.2016 “О присуждении Национальной премии в 2016 году”, ПП № 637 от 23.05.2016 “Об участии трехсторонней делегации Республики Молдова в 105-й сессии Международной конференции труда (г. Женева, Швейцария)”.

¹⁷⁶ПП № 110 от 15.02.2016 “О выделении финансовых средств” (далее – ПП № 110 от 15.02.2016); ПП № 1139 от 12.10.2016 “О выделении финансовых средств”.

¹⁷⁷ПП № 1 от 18.01.2016 “О продлении пребывания кандидата Национальной армии в Миссии военных советников Европейского Союза в Центральноафриканской Республике” (далее – ПП № 1 от 18.01.2016); Постановление Правительства № 1201 от 31.10.2016 “О предоставлении прямых выплат владельцам сельскохозяйственных земель, расположенных за трассой Рыбница – Тирасполь, на 2016 год” (далее – ПП № 1201 от 31.10.2016).

¹⁷⁸ПП № 1108 от 5.10.2016; ПП № 109 от 15.02.2016; ПП № 1 от 18.01.2016; ПП № 1248 от 15.11.2016, ПП № 637 от 23.05.2016.

¹⁷⁹ПП № 110 от 15.02.2016; Постановление Правительства № 1259 от 16.11.2016 “О выделении финансовых средств”.

¹⁸⁰ПП № 112 от 15.02.2016 “Об обеспечении безопасности лиц, имеющих право на государственную охрану, и имущества здания Парламента Республики Молдова”; ПП № 558 от 5.05.2016 “О выделении финансовых средств”.

¹⁸¹Протокольное решение № 4-dps от 14.07.2016; протокольное решение № 5-dps от 14.07.2016.

¹⁸² Указания Правительства № 12-55s от 16.02.2016 и № 12-203s от 5.05.2016.

¹⁸³ПП № 477 от 20.04.2016 “О выделении финансовых средств”, Постановление Правительства № 780 от 22.06.2016 “О выделении финансовых средств”.

¹⁸⁴ПП № 994 от 19.08.2016 2016 “О выделении финансовых средств”.

¹⁸⁵ПП № 862 от 18.12.2015 “Об утверждении Положения об управлении чрезвычайными фондами Правительства”.

¹⁸⁶ПП № 1201 от 31.10.2016.

¹⁸⁷Платежное поручение № 911 от 29.12.2016 (0,6 млн. леев).

3.12. Как и в предыдущие годы, отмечается необходимость регламентирования отчетности, базирующейся на результативности по управлению средствами дорожного фонда

Согласно положениям ст.2 Закона о дорожном фонде¹⁸⁸, источниками образования фонда являются: (i) 80% от общего объема акцизов на подакцизные нефтепродукты, за исключением сжиженного газа; (ii) дорожные сборы, взимаемые в соответствии с налоговым законодательством; (iii) сборы за выдачу разрешений на осуществление международных автотранспортных перевозок грузов и, по случаю, пассажиров в той мере, в которой они не формируют бюджет публичного учреждения, ответственного за выдачу разрешений; (iv) штрафы, налагаемые за несоблюдение правил пассажирских перевозок, порчу автомобильных дорог, дорожных сооружений и оборудования, насаждений вдоль дорог; (v) сбор за реализацию природного газа, предназначенного для использования в качестве горючего для автотранспортных средств.

Согласно ст.5 Закона о государственном бюджете, “в отступление от положений ст.2 (1) а) Закона о дорожном фонде № 720-XIII от 2 февраля 1996 года, в 2016 году отчисления в дорожный фонд от общего объема акцизов на нефтепродукты (за исключением сжиженного газа) не должны превышать 56,8%”, в утвержденном бюджете были предусмотрены 1400,0 млн. леев. Впоследствии, путем уточнения бюджета в октябре 2016 года процент отчислений был снижен до 31,39%, а ассигнования до 1000,0 млн. леев.

Проверки аудита свидетельствуют, что хотя Закон о государственном бюджете был утвержден 1.07.2016, Программа распределения средств дорожного фонда на 2016 год была утверждена лишь в октябре (ПП № 1204 от 31.10.2016). Таким образом, первоначально утвержденная Программа распределения средств была лишь на стадии проекта (56,8%/1400,0 млн. леев), хотя еще 28.07.2016 МФ своим заключением к проекту ПП информировало “об отсутствии замечаний”¹⁸⁹. 20.10.2016 МТДИ направило на согласование МФ другой проект ПП (31,39%/1000,0 млн. леев), по которому МФ также сообщило, что “нет замечаний”. В декабре 2016 года (ПП № 1417 от 28.12.2016) в Программу распределения средств дорожного фонда были внесены изменения путем перераспределения ассигнований между видами расходов/работ. Свод распределения ассигнований, предназначенных для Программы распределения средств дорожного фонда на 2016 год, представлен в таблице № 43 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Сравнение видов расходов, включенных в приложение № 1 “Ремонт автомобильных дорог и инженерных сооружений” из первоначально утвержденной Программы распределения средств дорожного фонда на 2016 год с перераспределенными расходами при уточнении бюджета показывает, что были исключены расходы, предназначенные для одного выполняемого объекта (дорога Флорешть – Николаевка – Сынджерей – 1,0 млн. леев) и 2 новых объектов (дорога Ферапонтьевка – Кириет-Лунга – граница с Украиной – 15,0 млн. леев и дорога R31 – подъездной путь к Валя Пержей – 0,3 млн. леев), соответствующие ассигнования (16,3 млн. леев) были распределены на 2 объекта, предназначенные для ремонта асфальтобетонного дорожного покрытия (дорога Тирасполь-Кэушень-Чимишлия, 46-93 км – (+8,2 млн. леев) и дорога Тирасполь-Кэушень-Чимишлия, 46-93 км – (+8,1 млн. леев). В приложении № 2 “Оплата за работы по содержанию и ремонту подъездных дорог к учреждениям социально-культурного назначения в черте населенных пунктов, выполненных в 2014-2015 году”, завершенных в 2016 году путем соответствующей Программы, были снижены ассигнования по 5 объектам и включены 3 новых объекта¹⁹⁰.

Аудит отмечает, что с целью реализации рекомендаций Счетной палаты, изложенных в ПСП № 20 от 25.06.2015, совместным приказом МФ и МТДИ от 29.06.2016¹⁹¹ была утверждена форма Отчета об исполнении расходов дорожного фонда, которая должна представляться МФ за полугодие и год МТДИ.

Проверки аудита относительно объема средств, накопленных на казначейских счетах, предназначенных для дорожного фонда, свидетельствует, что в 2016 году в государственный бюджет в условиях Закона о дорожном фонде поступило 1837,4 млн. леев, в том числе 1353,5 млн. леев от акцизов и 483,9 млн. леев от сборов. Из них в условиях, предусмотренных в Законе о государственном бюджете на 2016 год (31,39% от объема акцизов на нефтепродукты), для дорожного фонда было предусмотрено 1000,0 млн. леев, поступило 1015,0 млн. леев (+1,5%). Анализ аудита представлен в таблице № 44 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Ресурсы, предназначенные для Программы распределения средств дорожного фонда на 2016 год, были распределены следующим образом: дорожному фонду – 984,7 млн. леев и БАТЕ – 15,3 млн. леев. За счет средств дорожного фонда должны были быть профинансированы 4 мероприятия, а из БАТЕ – 1 мероприятие. Анализ аудита представлен в таблице № 45 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Согласно информации, представленной ГАД, администратором средств дорожного фонда, объем выполненных в 2016 году работ составил 981,0 млн. леев, были профинансированы работы в сумме 984,7 млн. леев, или на 3,7 млн. леев больше объема, профинансированного МФ. Неиспользованный остаток денежных средств на конец года составил 9,4 млн. леев, увеличившись по сравнению с 2015 годом на 3,7 млн. леев. Вместе с тем на конец года дорожный фонд зарегистрировал задолженности перед экономическими агентами на общую сумму 4,6 млн. леев и обязательства – в размере 2,3 млн. леев.

Кроме средств, полученных за счет общих доходов, подпрограмма 64.02 “Развитие дорог” получила средства за счет проектов, финансируемых из внешних источников, на общую сумму 730,4 млн. леев. Таким образом, в 2016 году подпрограмма “Развитие дорог” получила финансовые средства на общую сумму 1730,4 млн. леев, или на 24,1 млн. леев больше, чем в предыдущем году (2015 год – 1706,3 млн. леев).

Относительно отражения МТДИ в отчетности показателей результативности отмечается, что было восстановлено 112 км национальных дорог или на 138 км меньше, чем было предусмотрено, и отремонтировано 225 км местных дорог, или на 200 км меньше, чем было предусмотрено. Таким образом, производственные показатели были реализованы на уровне 44,8% и, соответственно, 52,9%. Вместе с тем аудит отмечает, что хотя дорожный фонд получил финансирование из ГБ в полном размере (1000,0 млн. леев), отраженные МТДИ в отчетности показатели, связанные с качеством дорог, не были достигнуты (смотреть нижеприведенный рисунок).

Рисунок № 9

Свод выполнения показателей результативности по подпрограмме

эффективности 64.02 “Развитие дорог” в 2016 году, в % от

протяженности национальных публичных дорог

Источник. Отчет об эффективности МТДИ по подпрограмме64.02 “Развитие дорог”.

Согласно отчетным данным отмечается, что удельный вес дорог посредственного качества возрос против установленного задания на 0,6 п.п., составив 39,5% от общей протяженности дорог, а по сравнению с показателем предыдущего года – на 9,5 п.п. Удельный вес хороших дорог не достиг утвержденного задания на 0,5 п.п., вместе с тем увеличившись против показателя прошлого года на 19,9 п.п. Хотя удельный вес плохих дорог не был реализован на 0,1 п.п., аудит отмечает снижение удельного веса плохих дорог по сравнению с показателем предыдущего года на 13,4 п.п.

_____________________________

¹⁸⁸Закон о дорожном фонде № 720-XIII от 2.02.1996.

¹⁸⁹Письмо МФ № 11-09/1196 от 28.07.2016.

¹⁹⁰Ремонт местных дорог от: (1) с. Джямэна – 0,4 млн. леев, (2) с. Юрчень – 0,4 млн. леев, (3) с. Бурсучень – 0,2 млн. леев.

¹⁹¹Приказ министра финансов № 91 от 29.06.2016 и Приказ МТДИ № 143/1 от 29.06.2016.

3.13. Межбюджетные трансферты регистрируют тенденцию роста и продолжают занимать существенный удельный вес в общих расходах государственного бюджета, а также в доходах бюджетов другого уровня

В бюджете на 2016 год для межбюджетных трансфертов другого уровня были утверждены средства на общую сумму 15,2 млрд. леев, в том числе для: БГСС – 4,7 млрд. леев, ФОМС – 2,6 млрд. леев, БАТЕ –7,9 млрд. леев. В течение года размер межбюджетных трансфертов был изменен до 15,4 млн. леев, в том числе трансферты БГСС – на (+0,3 млрд. леев) и ФОМС – на (-0,1 млрд. леев). Анализ уровня реализации межбюджетных трансфертов свидетельствует, что трансферты БГСС были реализованы на уровне 99,4% (-31,3 млн. леев)¹⁹², ФОМС – 100%, БАТЕ – 99,9% (-8,8 млн. леев). Свод трансфертов, произведенных из государственного бюджета бюджетам другого уровня, представлен на рисунке № 20 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

В 2016 году размер трансфертов, выделенных из государственного бюджета бюджетам другого уровня, составил 15,4 млрд. леев, увеличившись против предыдущего года на 1,9 млрд. леев. Проверки аудита указывают на наличие тревожной ситуации, отмечая, что начиная с 2013 года, темп роста объема межбюджетных трансфертов опережал темп роста собственных доходов. Собственные доходы ФОМС зарегистрировали положительную тенденцию, их темп роста опережал темп роста межбюджетных трансфертов. Собственные доходы БГСС зарегистрировали темп роста, который ниже темпа роста трансфертов, полученных от БГСС. Доходы БАТЕ отмечают более быстрый рост объема межбюджетных трансфертов, выделенных из государственного бюджета, по сравнению с собранными собственными доходами. Свод темпа роста собственных доходов и межбюджетных трансфертов, выделенных из государственного бюджета БГСС, ФОМС и БАТЕ, представлен на рисунке № 21 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

Свод собранных собственных доходов и трансфертов, полученных из государственного бюджета в 2012-2016 годах, представлен ниже на рисунке № 10.

Рисунок № 10

Свод собранных собственных доходов и трансфертов,

полученных из государственного бюджета

в 2012-2016 годах, млрд. леев

Источник. Данные МФ.

Как удельный вес в общих доходах государственного бюджета, трансферты, выделенные бюджетам другого уровня, зарегистрировали тенденцию постоянного роста с 42,7% в 2014 году до 47,7% в 2016 году, будучи на 2,8 п.п. больше против 2015 года. Трансферты из государственного бюджета в общих доходах бюджетов другого уровня занимают существенный удельный вес. Так, в общих доходах БГСС трансферты из государственного бюджета составили 33,3%, или на 2,4 п.п. больше против 2015 года, в общих доходах ФОМС – 43,6%, как удельный вес увеличившись против предыдущего года на 0,2 п.п., в общих доходах БАТЕ – 65,3% с ростом на 1,2 п.п.

Относительно исполнения трансфертов из государственного бюджета БАТЕ отмечается, что они первоначально были утверждены на уровне 7889,2 млн. леев, а в результате уточнения государственного бюджета размер трансфертов был снижен до 7873,1 млн. леев (-16,1 млн. леев). Согласно законодательным положениям, БАТЕ получают общие трансферты, предназначенные для выравнивания финансовых возможностей, и трансферты специального назначения. Так, в 2016 году БАТЕ полностью получили общие трансферты (1082,6 млн. леев), предназначенные для выравнивания финансовых возможностей, трансферты специального назначения в сумме 6595,0 млн. леев (99,9%/-8,8 млн. леев), трансферты из компенсационного фонда в сумме 100,1 млн. леев (100%) и другие текущие трансферты общего назначения – 86,6 млн. леев (100%). АТЕ I уровня получили трансферты на общую сумму 1957,0 млн. леев, а АТЕ II уровня – 5907,2 млн. леев.

Анализ уровня реализации трансфертов специального назначения, связанных с социальной помощью, свидетельствует, что из государственного бюджета БАТЕ было перечислено 145,6 млн. леев, или 95,0% от годового показателя, на уровне видов платежей перечисление варьировало между 87,1% и 97,3%. Невыделенный остаток в размере 7,6 млн. леев представляет собой размер средств, возвращенный в 2016 году БАТЕ в результате снижения в течение года числа получателей платежей. Свод исполнения трансфертов специального назначения, связанных с социальной помощью, представлен в таблице № 46 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Проверки аудита относительно использования средств специального назначения, связанных с социальной помощью, свидетельствуют, что часть из них осталась на счетах БАТЕ. Так, сопоставление сумм, перечисленных из государственного бюджета, с суммами, отраженными в отчетности на расходы согласно соответствующей бюджетной классификации, показывает, что на счетах БАТЕ осталось около 11,0 млн. леев, из которых 10,8 млн. леев относятся к периоду 2015 года и 0,2 млн. леев – к 2016 году. Отмечается, что в рамках аудита МФ письмом № 08-17-2/32 от 18.04.2017 запросило возврат в государственный бюджет остатков межбюджетных трансфертов специального назначения, связанных с отраслью “Социальная защита”, оставшихся неиспользованными на конец 2015 и 2016 годов на счетах БАТЕ, в срок до 1.05.2017. Аудит отмечает, что до указанной даты суммы, подлежащие возврату в ГБ некоторыми АТЕ, не были возвращены, в МФ поступили письма, что они будут возвращены после уточнения бюджета. 4 мая 2017 года МФ направило председателям районов факсограмму относительно принятия надлежащих мер для возврата соответствующих средств в государственный бюджет. Согласно информациям ответственных лиц МФ, по состоянию на 22 мая 2017 года были: возвращены 2,3 млн. леев, районными советами утверждены решения (изменение бюджетов АТЕ) по возврату средств в государственный бюджет в сумме 2,4 млн. леев, а по 6,3 млн. леев должны быть приняты решения для последующего возврата в государственный бюджет.

√ Согласно положениям ст.3 a) 3 абзаца Закона о государственном бюджете, для покрытия расходов, понесенных в 2015 году за счет собственных доходов местных бюджетов, на финансирование образования, спортивных школ и социальной защиты из государственного бюджета первоначально были выделены 84,7 млн. леев, впоследствии уточнены – 86,6 млн. леев. Проверки аудита относительно соответствия формирования сумм, подлежащих компенсации из бюджета, установили, что некоторые из них были выделены нерегламентированно. Синтез соответствия исчисления ассигнований, привлеченных БАТЕ и подлежащих покрытию из государственного бюджета, представлен в нижеследующей таблице.

Таблица № 14

Синтез соответствия исчисления ассигнований, привлеченных БАТЕ и

подлежащих покрытию из государственного бюджета в 2016 году, тыс. леев

Источник. Данные МФ.

Проверки аудита показывают, что сумма 2,5 млн. леев из категории “Прочие” из вышеприведенной таблицы не вписывается в положения ст.3 Закона о государственном бюджете, так как представляет собой запросы по дополнительному выделению средств для улучшения ряда чрезвычайных ситуаций. Так, в результате обращения районного совета Басарабяска¹⁹³ относительно отсутствия необходимой ликвидности для оплаты задолженности по: (i) выплате заработной платы и коммунальных услуг трех учреждений из района¹⁹⁴, (ii) материальному обеспечению детей-сирот, (iii) питанию учащихся из социально-уязвимых семей, (iv) приобретению молочных смесей для детей в возрасте до одного года из социально-уязвимых семей и др., из государственного бюджета были выделены 1,5 млн. леев. Также в результате обращения управления финансов Дондушень¹⁹⁵ относительно отсутствия необходимой ликвидности для оплаты задолженности с истекшим сроком оплаты за ноябрь 2015 года, сформированной в конце 2015 бюджетного года, была выделена сумма 1,0 млн. леев за счет остатка трансфертов специального назначения, сформированного на конец 2015 года.

Вместе с тем путем уточнения бюджета трансферты из категории “Прочие” были увеличены на 1929,2 тыс. леев, из которых 500,0 тыс. леев – для АТО Гагаузия и 1429,2 тыс. леев –для района Штефан Водэ (примэрия Паланка). Сумма 500,0 тыс. леев также не вписывается в положения ст.3 a) 3 абзаца Закона о государственном бюджете, она представляет собой компенсацию расходов в результате принятия ПП № 277 от 10.03.2016 “О передаче Государственного предприятия “АТ PROLIN”” из управления МСХПП в подчинение АТО Гагаузия, до принятия указанного ПП соответствующее предприятие получало трансферты из государственного бюджета для сохранения генетического фонда лошадей местных пород и других, находящихся на грани исчезновения, непрофинансированный остаток на день передачи составил 500,0 тыс. леев. Аналогично была нерегламентированно включена и сумма 1429,2 тыс. леев, которая представляет собой дополнительные расходы, связанные со строительством международного пункта перехода государственной границы “Паланка-Маяк-Удобное”, для компенсации потерь, связанных с необходимостью исключения земельного участка, относящегося к строительству подъездных путей, из категории сельскохозяйственных земель и отнесения его к другим категориям земель.

Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, решение по дополнительному выделению трансфертов, которые вписываются в положения Закона о государственном бюджете¹⁹⁶ “имело цель обеспечить финансовую стабильность бюджетов соответствующих АТЕ и не повлиять на функциональность учреждений и услуг из компетенции других МПО. Так, общая задолженность по выплате заработной платы на конец 2016 года составила 6,9 млн. леев, из которых 1,0 млн. леев с истекшим сроком оплаты, а остаток денежных средств на счете составил лишь 0,2 млн. леев”. Относительно выделения 1,4 млн. леев АТЕ I уровня, МФ объясняет, что “до 2016 года денежные средства, предназначенные для компенсации убытков, связанных с исключением земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, а также из сельскохозяйственного оборота с отнесением их на другие категории земельных участков, перечислялись лишь в государственный бюджет. В этих условиях примэрия Паланка передала земельный участок площадью 1,66 га, а ТС перечислила соответствующие средства в государственный бюджет с целью компенсации убытков. Выделение денежных средств на счет местного бюджета Паланка в результате изменения назначения участка площадью 1,66 га, ранее перечисленных в государственный бюджет, было связано с приостановлением передачи дополнительной площади земельного участка 0,6 га ТС, предназначенного для подъездного пути к пункту перехода Паланка для завершения реконструкции таможенного пункта”.

√ Также аудит отмечает ситуации, когда объем трансфертов общего назначения и трансфертов специального назначения, утвержденный в государственном бюджете (приложение № 5), не соответствует объемам, утвержденным в бюджетах АТЕ I и II уровня.

Так, первоначально утвержденные показатели в государственном бюджете по трансфертам общего назначения отличаются от первоначально утвержденных показателей в бюджетах АТЕ на (+14,9 млн. леев), а уточненные ассигнования – на (-0,3 млн. леев). Свод отклонений между данными государственного бюджета и данными бюджетов АТЕ I и II уровня по трансфертам общего назначения представлен в нижеприведенной таблице.

Таблица № 15

 Свод отклонений между данными государственного бюджета и

данными бюджетов АТЕ I и II уровня по трансфертам общего

назначения в 2016 году, млн. леев

Источник. Данные МФ.

Справка: мун.Бэлць 15,1 млн. леев.

Различие между объемами трансфертов общего назначения, первоначально утвержденными Законом о государственном бюджете, и БАТЕ II уровня (15,1 млн. леев) обусловлено несоблюдением мун. Бэлць положений ст.55 (3) Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, предусматривающих, что при утверждении местных бюджетов ОМПУ обязаны соблюдать лимиты межбюджетных трансфертов, утвержденные в Законе о государственном бюджете. Так, муниципальный совет Бэлць решением № 18/1 от 9.12.2015 ошибочно утвердил по трансфертам общего назначения сумму трансфертов, которая должна быть отражена на трансфертах из компенсационного фонда. Относительно отклонений, связанных с БАТЕ I уровня, их наличие обусловлено ошибочным введением МПО в ИСМФ (модуль BPS) бюджетных линий.

Вместе с тем наличие отклонений обусловлено и ограничениями, включенными в ИСМФ (модуль BPS), которыми одновременно с тем, что бюджет АТЕ был включен в ИСМФ как утвержденный (опубликованный), она не позволяет вносить последующие корректировки или уточнения, а внесенные изменения, хотя и относятся к утвержденному бюджету, отражаются в ИСМФ как изменения к уточненному плану.

Также на появление отклонений между уточненными планами повлияло и то, что любое изменение местных бюджетов обоих уровней для приведения в соответствие собственных бюджетов с положениями Закона о государственном бюджете требует созыва соответствующих местных советов, а частый созыв (много раз) приводит к дополнительным расходам¹⁹⁷ для соответствующих бюджетов в ущерб другим расходам, необходимым для финансирования.

√ Аналогичная ситуация отмечается и по другим видам трансфертов, а также по трансфертам специального назначения, отклонения между данными МФ и данными из бюджетов АТЕ (II и I уровня) установлены как при первоначальном утверждении, планы бюджетов АТЕ (ЭБК 19) были снижены на 51,4 млн. леев по сравнению с утвержденными в Законе о государственном бюджете, так и при уточнении бюджетов АТЕ, утвержденные показатели в бюджетах АТЕ были на 1,9 млн. леев больше, чем утверждено Законом о государственном бюджете. Свод отклонений между данными государственного бюджета и данными бюджетов АТЕ I и II уровня по трансфертам специального назначения представлен в нижеприведенной таблице.

_________________________

¹⁹²Непоступивший остаток представляет собой трансферты для социальных выплат.

¹⁹³Обращение районного совета Басарабяска № 02/91 от 18.03.2016.

¹⁹⁴Два коммунитарных центра из района Басарабяска, Центр творчества “Luceafărul”.

¹⁹⁵Обращение управления финансов Дондушень № 03/1-10/35 от 12.05.2016.

¹⁹⁶Согласно положениям Закона о государственном бюджете, трансферты из данной категории предназначены «для покрытия расходов, понесенных в 2015 году за счет собственных доходов местных бюджетов, на финансирование образования, спортивных школ и социальной защиты. Распределение трансфертов в местные бюджеты представлено в приложении № 5”.

¹⁹⁷Присутствие местных избранных лиц на заседаниях районного или местного советов оплачивается.

Таблица № 16

 Свод отклонений между данными государственного бюджета и

данными бюджетов АТЕ I и II уровня по другим видам трансфертов

и по трансфертам специального назначения в 2016 году, млн. леев

Источник. Данные МФ.

Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, создавшиеся отклонения в первоначально утвержденных планах обусловлены тем, что 9 АТЕ вошли в 2016 год с временными бюджетами, из которых МПО из с. Топала р-на Чимишлия функционировал весь 2016 год на основании временного бюджета. Отклонения в утвержденных планах по трансфертам специального назначения объясняются тем, что при утверждении собственных бюджетов МПО использовали лимиты трансфертов из государственного бюджета, включенные в указание МФ № 06,2-07 от 27.11.2015, которые не были идентичными с теми, которые были утверждены Законом о государственном бюджете на 2016 год (1.07.2016). Таким образом, в результате утверждения бюджетов АТЕ раньше, чем Закона о государственном бюджете (государственный бюджет в период с января по июнь исполнялся в условиях временного бюджета), и ограничений, введенных ИСМФ (модулем BPS), показатели, относящиеся к межбюджетным отношениям, первоначально утвержденные в бюджетах АТЕ, невозможно было откорректировать, все изменения/корректировки были отражены в ИСМФ как изменение/уточнение соответствующих бюджетов.

В условиях появления в дальнейшем ситуаций, когда государственный бюджет будет утвержден с несоблюдением бюджетного графика, в результате которого государственный бюджет будет исполнен в условиях временного бюджета, ограничения, введенные ИСМФ относительно корректировки/приведения в соответствие как минимум показателей/бюджетных линий, связанных с межбюджетными отношениями в части, относящейся к первоначально утвержденному бюджету, приведет и в дальнейшем к появлению ситуаций отклонений в планах, отраженных АТЕ в бюджетных линиях, связанных с межбюджетными отношениями, и как результат, к надлежащей консолидации операций, подлежащих консолидации.

Появление отклонений на этапе уточнения бюджета в значительной мере обусловлено ошибочным вводом МПО бюджетных линий в информационную систему, связанных с ассигнованиями, полученными из дорожного фонда, которые должны быть отражены на других бюджетных линиях. Хотя, как исключение, МФ позволило МПО (доступ в ИСМФ с 2016 года) откорректировать бюджетные линии до марта 2017 года, данные из таблицы показывают, что не все МПО соблюдали требования МФ, на конец 2016 года в уточненных планах осталась разница в сумме 1,9 млн. леев¹⁹⁸, которая не была откорректирована.

Установленные отклонения повлияли на соответствие применения правил по формированию показателей НПБ по исключению операций по консолидации между бюджетами другого уровня (форма № 11 из Отчета МФ, представленного Правительству и Парламенту для утверждения). В условиях наличия отклонений (утвержденный план – 51,4 млн. леев и уточненный план – 1,9 млн. леев) МФ было вынуждено отразить в отчетности операции по консолидации в равном размере как по доходам, так и по расходам, хотя в ИСМФ показатели, подлежащие консолидации, являются различными.

Кроме вышеуказанных трансфертов, БАТЕ получили трансферты из дорожного фонда – 15,3 млн. леев, из резервного фонда Правительства – 10,1 млн. леев, а также трансферты специального назначения, выделенные другими законодательными и нормативными актами – 29,2 млн. леев. Свод выделения из государственного бюджета и использования БАТЕ трансфертов специального назначения представлен в таблице № 47 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Бюджеты АТЕ остаются зависимыми от трансфертов из государственного бюджета. Так, анализ удельного веса трансфертов, полученных из государственного бюджета, в общих доходах БАТЕ свидетельствует, что они варьировали от 48,4% для мун. Кишинэу до 83,5% для БАТЕ Теленешть. Вместе с тем удельный вес трансфертов в общих доходах БАТЕ ниже уровня 50% отмечен лишь по мун. Кишинэу (48,4%); от 50% до 60% – по АТО Гагаузия (53,3%); от 60% до 70% – по 4 БАТЕ (Бэлць – 60,8%, Анений Ной – 69,3%, Криулень – 67,8%, Ниспорень – 63,9%); от 70% до 80% – 28 БАТЕ (Басарабяска – 74,5%, Бричень – 76,2%, Кахул – 72,0%, Кантемир – 78,7%, Кэлэрашь – 76,5%, Кэушень – 75,2%, Чимишлия – 73,1%, Дондушень – 74,3%, Дрокия – 73,2%, Дубэсарь – 70,9%, Единец – 73,8%, Фэлешть – 75,2%, Флорешть – 74,5%, Глодень – 77,9%, Хынчешть – 76,4%, Яловень – 72,1%, Леова – 75,5%, Окница – 74,3%, Орхей – 72,7%, Резина – 71,9%, Рышкань – 72,1%, Сынджерей – 78,8%, Сорока – 74,2%, Стрэшень – 77,0%, Шолдэнешть – 77,1%, Штефан Водэ – 74,7%, Тараклия – 74,4%, Унгень – 73,6%).

По сравнению с предыдущим годом отмечается повышение зависимости БАТЕ от трансфертов из государственного бюджета. Смотреть нижеприведенный рисунок.

Рисунок № 11

Анализ повышения зависимости БАТЕ от трансфертов,

полученных из государственного бюджета в 2015-2016 годах

Источник. Данные МФ.

3.14. Обязательства и долги исполнителей бюджета снизились по сравнению с предыдущим годом

• На конец 2016 года исполнители бюджета зарегистрировали по расходам по всем компонентам обязательства на общую сумму 954,6 млн. леев, в том числе текущие¹⁹⁹– 893,3 млн. леев и с истекшим сроком оплаты – 61,3 млн. леев, а общая сумма долгов составила 630,5 млн. леев, в том числе текущих – 616,9 млн. леев и с истекшим сроком оплаты – 13,6 млн. леев. Ситуация представлена на нижеприведенном рисунке.

Рисунок № 12

Обязательства и долги, сформированные

на конец 2016 года, млн. леев

Источник. Отчет об исполнении государственного бюджета за 2015 год.

Анализ всех обязательств свидетельствует, что из общей суммы обязательств существенный удельный вес приходится на обязательства, относящиеся к проектам, финансируемым из внешних источников (647,8 млн. леев или 67,8%), а в общих долгах существенный удельный вес приходится на долги по компоненту общих ресурсов (459,4 млн. леев или 72,9%).

В аспекте экономической классификации наиболее существенные обязательства отмечены по нефинансовым активам (ЭБК 3) – 830,1 млн. леев, из которых 620,2 млн. леев относятся к незавершенным капитальным вложениям (ЭБК 19) и создание государственных материальных и мобилизационных резервов (ЭБК 32) в размере 96,4 млн. леев. В общей сумме долгов наиболее существенные долги числятся по ЭБК 211 “Оплата труда” – 298,2 млн. леев²⁰⁰ и по ЭБК 3 “Нефинансовые активы” – 174,9 млн. леев, из которых 131,7 млн. леев по ЭБК 319 “Незавершенные капитальные вложения в активы”.

На уровне исполнителей бюджета наиболее существенные обязательства отмечены по МТДИ – 604,3 млн. леев (все текущие), Агентству материальных резервов – 130,3 млн. леев (в том числе с истекшим сроком – 51,0 млн. леев), по МЗ – 30,0 млн. леев (все текущие). Наиболее существенные обязательства с истекшим сроком числятся за МВД – 6,4 млн. леев и Агентством материальных резервов – 51,0 млн. леев.

Анализ обязательств и долгов свидетельствует, что удельный вес их в общих расходах государственного бюджета составил 3,0% и, соответственно, 2,0%, а с истекшим сроком оплаты – 0,2% и, соответственно, 0,04%. Отмечается, что по сравнению с прошлым годом были снижены как обязательства (-168,6 млн. леев), так и долги (-594,5 млн. леев).

√ На конец 2016 года исполнители бюджета зарегистрировали обязательства и долги за оказываемые платные услуги (собранные средства) в размере 86,7 млн. леев и, соответственно, 17,9 млн. леев. Задолженности (обязательства) по собранным доходам были сформированы в результате несоблюдения платежной дисциплины бенефициарами услуг, оказываемых исполнителями бюджета, и непринятия соответствующих мер для своевременного поступления соответствующих средств. Наиболее существенные обязательства зарегистрированы в учреждениях, подведомственных Государственной канцелярии (10,3 млн. леев), МВД (14,3 млн. леев), МСХПП (16,4 млн. леев), МП (12,0 млн. леев) и МЗ (8,0 млн. леев).

Вместе с тем у некоторых исполнителей бюджета отмечены долги по собранным доходам на общую сумму 17,9 млн. леев, представляющие собой доходы, поступившие в отчетном году, но относящиеся к будущим периодам. Наиболее существенные долги по оплате собранных доходов отмечены в МЗ – 8,8 млн. леев, МСХПП – 2,4 млн. леев, МФ – 2,1 млн. леев, НАПБ – 2,5 млн. леев. Необходимо отметить, что в результате применения, начиная с 1.01.2016, новых правил бюджетирования (единый источник) исполнители бюджета стали и администраторами собранных доходов. Вместе с тем аудит отмечает, что в результате применения положений ст.70 (2) Закона о публичных финансах и бюджетно-налоговой ответственности, которые предусматривают, что “…остатки денежных средств на казначейских счетах бюджетных органов/учреждений закрываются, за исключением остатков по проектам, финансируемым из внешних источников”, финансовые средства, поступившие в 2016 году, но относящиеся к будущим периодам, были взысканы в государственный бюджет, исполнители бюджета не имеют доступ к ним в следующем году, хотя начисление платежей будет произведено в 2017 году.

Таким образом, отмечается отсутствие исчерпывающих положений в нормативной базе относительно ранее поступивших сумм (доходы будущих периодов), которые остались на конец бюджетного года в остатке, но в соответствии с нормативной базой были взысканы в государственный бюджет. Также нормативная база не включает исчерпывающие положения касательно остатков денежных средств, связанных с пожертвованиями, полученными исполнителями бюджета, которые на конец бюджетного года также взимаются в государственный бюджет без доступа к ним в следующем бюджетном году, хотя в значительной степени они имеют специальное назначение и должны быть использованы в соответствии с назначением, установленным донором.

______________________________

¹⁹⁸Примэрии: Сагайдак – 0,2 млн. леев, Костешть – 1,6 млн. леев, Бурсучень – 0,1 млн. леев.

¹⁹⁹Текущие долги представляют собой долги, по которым не подошел срок оплаты.

²⁰⁰Долги, отраженные по ЭБК 211 “Оплата труда” в сумме 298,2 млн. леев, представляют собой задолженности по выплате заработной платы за декабрь 2016 года, которая должна быть выплачена в январе 2017 года.

3.15. Бюджетный дефицит был реализован ниже прогнозируемого уровня

Согласно положениям Закона о государственном бюджете на 2016 год, первоначально дефицит государственного бюджета был утвержден в размере 4182,8 млн. леев, или 3,15% от ВВП, в результате внесенных изменений дефицит остался постоянным, а как удельный вес в ВВП составил 3,11%. Бюджетный 2016 год был реализован с дефицитом 3433,6 млн. леев, будучи ниже прогнозируемого уровня. Как удельный вес в ВВП реализованный дефицит составил 2,53%, или на 0,64 п.п. ниже прогнозируемого показателя (3,17%). Структура дефицита по компонентам государственного бюджета представлена на рисунке № 22 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

В общем дефиците государственного бюджета существенный удельный вес приходится на дефицит, реализованный по компоненту общих источников (-2197,7 млн. леев), на компонент проектов, финансируемых из внешних источников, приходится 1236,0 млн. леев.

3.15.1. Источники финансирования дефицита свидетельствуют о постоянном росте

Согласно отчетным данным и проведенным аудитом проверкам, в течение 2016 года для покрытия бюджетного дефицита были привлечены финансовые активы (ЭБК 4) на общую сумму нетто 312,9 млн. леев, чистые внутренние источники в сумме 628,7 млн. леев и внешние источники нетто в размере 3483,8 млн. леев, изменение остатка денежных средств составило -991,8 млн. леев.

Финансовые активы

• Акции и другие формы участия в капитале внутри страны. Эта категория отражает свои акции или другие сертификаты, которые подтверждают долю государства (или бюджетного учреждения) в капитале других предприятий (учреждений) внутри страны, а также увеличение или уменьшение объема акций и доли в уставном капитале путем покупки или продажи пакета акций, доли из уставного капитала, в том числе в результате приватизации. В 2016 году покупка долей составила 14,8 млн. леев, или 100,1% от размера, уточненного в бюджете, а средства, полученные от приватизации пакета акций/уставных долей/публичной собственности – 315,1 млн. леев (98,5%), или на 4,9 млн. леев меньше, чем было предусмотрено в бюджете.

• В качестве источника финансирования бюджета послужили средства, полученные от КБ “Investprivatbank” АО (3,0 млн. леев) в счет погашения задолженности перед МФ за выпущенные государственные облигации. Вместе с тем в течение года коммерческие банки, подлежащие принудительной ликвидации (КБ “Banca de Economii” АО, КБ “Banca Socială” АО, КБ “Unibank” АО), перечислили в государственный бюджет от освоения проданных активов 80,7 млн. леев.

• Чистая курсовая разница составила 0,1 млн. леев (положительная разница – 0,5 млн. леев, отрицательная разница – 0,6 млн. леев).

В течение года из государственного бюджета была возвращена задолженность за кредиты, временно привлеченные в 2015 году из средств проектов, финансируемых из внешних источников, на общую сумму 276,6 млн. леев (ИП дороги и ФСИМ), в том числе 26,4 млн. леев – курсовая разница (остаток на конец 2015 года составил 250,2 млн. леев).

• Необходимо отметить, что в течение года БГСС получил кредит из государственного бюджета на общую сумму 1845,0 млн. леев, который был полностью возвращен до конца бюджетного года.

Ситуация по рекредитованным займам в 2016 году представлена ниже в таблице.

Таблица № 17

 Свод предоставления и возмещения внутренних

рекредитованных займов в 2016 году, млн. леев

Источник. Данные МФ.

• В 2016 году в государственный бюджет поступил возврат задолженности внешних гарантированных дебиторов в размере 22,4 млн. леев.

Долги

В течение года были привлечены ресурсы нетто на общую сумму 4112,5 млн. леев, из которых внешние займы нетто – 3483,8 млн. леев и прочие внешние ресурсы нетто на общую сумму 628,7 млн. леев.

Внешние финансовые средства, предоставленные другими государствами, составили 1356,4 млн. леев, международными финансовыми организациями – 3234,7 млн. леев, а возврат внешних займов составил 1107,3 млн. леев. Свод привлеченных и возвращенных внешних источников представлен в таблице № 48 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Затраты на обслуживание внешних займов по сравнению с предыдущим годом возросли на 34,9 млн. леев²⁰¹ (+14%), составив 284,6 млн. леев.

• В общих внутренних ресурсах нетто (993,1 млн. леев), привлеченных для финансирования дефицита, значительный удельный вес приходится на ГЦБ (953,0 млн. леев). Ситуация о движении ГЦБ в 2016 году представлена ниже в таблице.

Таблица № 18

 Структура ГЦБ в 2016 году, млн. леев

Источник. Данные МФ.

Аудит отмечает, что в результате выкупа конвертированных ГЦБ путем повторного их выпуска были применены более высокие процентные ставки, чем применялись при предыдущем выпуске, что приводит к повышению затрат на их обслуживание. По сравнению с предыдущим годом, обслуживание конвертированных ГЦБ возросло на 133,2 млн. леев или на 54,8%, составив 376,4 млн. леев.

Затраты на обслуживание ГЦБ, выпущенных на первичном рынке, составили 1086,1 млн. леев, увеличившись по сравнению с 2015 годом на 292,5 млн. леев²⁰² (+36,9%).

• В течение года была возмещена часть займов, привлеченных в 2015 году для покрытия временного дефицита у публичных учреждений с финансовой самостоятельностью и ИП (364,3 млн. леев), на конец 2016 года остался невозвращенным кредит ДКЛ на общую сумму 20,0 млн. леев. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, на основании протокола Совета ДКЛ от 4 мая 2017 года сумма 20,0 млн. леев будет переведена в счет рекредитованных средств с составлением внутренних справок по возврату кредита и поступлению средств на счет рекредитованных средств.

• Аудит отмечает, что в результате привлечения займов от ИП в валюте возврат их составил 276,6 млн. леев, или на 26,4 млн. леев²⁰³ больше, чем остаток, зарегистрированный на начало года, что составляет курсовую разницу. Также в качестве источника финансирования послужили вывозные/ввозные пошлины, уплаченные авансом (не распределенные по видам доходов) в объеме 36,2 млн. леев и 3,9 млн. леев – гарантийная плата по вывозным/ввозным пошлинам.

• В течение года МФ одолжило со счетов публичных учреждений, находящихся на самоуправлении, 1400,0 млн. леев, которые были возвращены до конца 2016 года.

• Остатки денежных средств возросли на 991,8 млн. леев, составив на конец года 3.298,2 млн. леев, из которых 3263,4 млн. леев – относящиеся к общим средствам, и 34,8 млн. леев – по проектам, финансируемым из внешних источников. Из остатка денежных средств 608,5 млн. леев находятся на счетах ЕКС, 2491,2 млн. леев – на счетах НБМ (в валюте) и 197,1 млн. леев – на счетах вне казначейской системы.

Вместе с тем аудит отмечает, что остатки денежных средств на начало бюджетного года были изменены на 21,4 млн. леев. В результате новых правил бюджетирования из остатка денежных средств, отраженного в отчетности на конец 2015 года, был исключен остаток денежных средств, временно поступивших в ведение учреждений (-25,3 млн. леев), и включен остаток денежных средств посольств РМ за границей по основному компоненту (+3,9 млн. леев), таким образом, первоначальный остаток денежных средств на 2016 год составил 2306,4 млн. леев.

______________________________

²⁰¹В 2015 году затраты на обслуживание внешнего долга составили 249,7 млн. леев.

²⁰²В 2015 году затраты на обслуживание ГЦБ, выпущенных на внутреннем рынке, составили 793,6 млн. леев.

²⁰³Остаток задолженности по кредитам, привлеченным от ИП (дороги и ФСИМ) составил на конец 2015 года 250,2 млн. леев.

3.16. Отмечается постоянный рост внутреннего и внешнего государственного долга

Внутренний и внешний государственный долг зарегистрировали восходящую эволюцию против предыдущего года, составив на конец года 50.785,8 млн. леев и увеличившись на 17.276,6 млн. леев. В общем объеме государственного долга внутренний государственный долг составил 21.519,6 млн. леев, а внешний государственный долг – 1778,9 млн. долларов США (эквивалент 29.266,2 млн. леев), зарегистрировав рост по сравнению с предыдущим годом на 14.293,8 млн. леев и, соответственно, на 2982,8 млн. леев.

Рост внутреннего государственного долга обусловлен утверждением Правительства путем принятия ответственности за проект Закона о выпуске государственных облигаций во исполнение МФ платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий № 807 от 17 ноября 2014 г. и № 101 от 1 апреля 2015 года²⁰⁴, а также Закона о выпуске государственных облигаций во исполнение МФ платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий № 807 от 17 ноября 2014 г. и № 101 от 1 апреля 2015 г. № 235 от 3.10.2016. В соответствии с положениями Закона № 235 от 3.10.2016 НБМ и МФ заключили 4.10.2016 Соглашение о выпуске и выкупе государственных облигаций с целью исполнения обязательств МФ, следуемых из государственных гарантий, на общую сумму 13.341,2 млн. леев.

В соответствии с положениями Закона № 235 от 3.10.2016 в период с сентября по декабрь 2016 года в государственный бюджет поступило 80,7 млн. леев от освоения активов 3 банков, подлежащих ликвидации (КБ “Banca de Economii” АО, КБ “Banca Socială” АО и КБ “Unibank” АО).

Согласно положениям п.2.3 Соглашения о выпуске и выкупе государственных облигаций, “Министерство финансов вправе выкупать государственные облигации, находящиеся в собственности Национального банка, до даты погашения”, а согласно п.2.4, “для выкупа государственных облигаций до даты погашения будут отобраны облигации с самой большой оставшейся суммой погашения”.

Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, “МФ имеет право выкупать и необязательство по выкупу до срока соответствующих ГЦБ. Невыкуп до срока ГЦБ, выпущенных в счет государственных гарантий, предоставленных НБМ по срочным кредитам, предоставленным банковской системе, базировался на анализе расходов по привлечению внутренних ресурсов на первичном рынке, которые были выше ставки обслуживания, которая должна быть оплачена в случае выкупа до срока ГЦБ, выпущенных в счет государственных гарантий”.

Также аудит отмечает, что в Соглашении между МФ и НБМ не указан предельный срок (количество дней с даты поступления в государственный бюджет сумм от освоения активов 3 банков, подлежащих ликвидации), в течение которого МФ может возвратить поступившие суммы в счет возмещения задолженностей государственного бюджета перед НБМ по ГЦБ, вышедшим для поддержания финансовой стабильности.

Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, “возмещение задолженностей перед НБМ за ГЦБ, вышедшее для поддержания финансовой стабильности, невозможно, так как подлежащие возмещению суммы должны быть выкуплены исходя из стоимости за единицу (100 леев) и количества выпущенных ГЦБ. Таким образом, незначительная часть из поступивших сумм²⁰⁵ остается на счете государственного бюджета для оплаты в счет последующих поступлений от освоения активов 3 банков, предложенных для ликвидации.

3.17. Синтез исполнения рекомендаций предыдущего аудита

С целью исполнения положений из отчета Счетной палаты о миссиях аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2015 год и о долге публичного сектора, государственных гарантиях и государственном рекредитовании за 2015 год, утвержденного Постановлением Счетной палаты № 16 от 30.05.2015, Правительство Указанием № 41-14-10-823 от 21.07.2016 обязало министерства и другие ЦПО принять безусловные меры по внедрению рекомендаций Счетной палаты.

Для выполнения рекомендаций из указанного Постановления МФ утвердило Приказом министра финансов № 146 от 16.09.2016 План мероприятий и сроки внедрения рекомендаций аудиторской миссии, связанных с исполнением государственного бюджета за 2015 год и, соответственно, Приказом министра финансов № 143 от 17.11.2016 – План действий и сроки внедрения рекомендаций аудиторской миссии, связанных с долгом публичного сектора, государственными гарантиями и государственным рекредитованием.

Поскольку срок требований, установленных Постановлением Счетной палаты для исполнения не наступил, из 4 требований были выполнены 2, частично исполнено – 1 и 1 находится в стадии выполнения. Из 13 рекомендаций, выданных в соответствии с констатациями из Отчета аудита, было полностью реализовано 9 рекомендаций, частично исполнено – 3 и 1 не выполнено, срок реализации был продлен до 2017 года.

IV. РЕКОМЕНДАЦИИ РУКОВОДСТВУ МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ

1. Разработать механизм отражения сумм, поступивших в бюджет в форме “Возврат ассигнований прошлых лет”, с соблюдением новых правил бюджетирования (констатация из раздела 3.7.6).

2. Разработать, утвердить и внедрить Регистр/список объектов, которые нуждаются в капитальном ремонте, путем присвоения отдельных кодов каждому объекту для осуществления мониторинга объема выполненных работ по капитальному ремонту и, соответственно, выделенных средств (констатация из раздела 3.7.6).

3. Рассмотреть совместно с Государственным предприятием “Fintehinform” возможность разработки информационного модуля для обобщения и мониторинга в динамике информаций, связанных с реализацией показателей результативности в рамках программ эффективности (констатация из раздела 3.7.8).

4. Инициировать разработку паспортов программ эффективности, которые бы включали информацию относительно: периода внедрения, органов, ответственных за внедрение, цели, задачи, области использования фондов, промежуточные (в случае долговременных программ) и окончательные показатели результативности, сроки реализации и др. (констатация из раздела 3.7.8).

5. Обеспечить составление актов сверки по задолженности государства перед Межпарламентской ассамблеей СНГ по оплате членских взносов (254,4 тыс. долларов США и 603,8 тыс. руб.) (констатация из раздела 3.8).

6. Рассмотреть возможность разработки совместно с Государственным предприятием “Fintehinform” автоматизированного модуля для регистрации и учета членских взносов в международные организации (констатация из раздела 3.8).

7. Постоянно осуществлять мониторинг валютных рисков и появление позитивных курсовых разниц в результате ведения учета регистрации в капитале международных организаций в национальной валюте, обеспечивая их ведение в валюте регистрации (констатация из раздела 3.8).

8. Включить в условия Договора на оказание услуг “Платежный агент” № 1 от 20.10.2015, заключенного с МАИБ, исчерпывающих положений относительно срока, в котором денежные средства предназначены для выплаты исполнительных документов из государственного бюджета, и срока, в котором они должны быть возвращены в случае неполучения их бенефициарами (констатация из раздела 3.9).

9. Разработать критерии и вести регистр учета объектов незавершенных капитальных вложений, финансируемых из государственного бюджета, обеспечивая прозрачность и приоритетность их финансирования (констатация из раздела 3.10).

10. Предложить положения касательно условий для включения новых объектов капитальных инвестиций в регистр учета объектов незавершенных капитальных вложений, финансируемых из государственного бюджета, исходя из приоритетов государства (констатация из раздела 3.10).

11. Усовершенствовать/привести в соответствие ИСМФ путем разработки и включения механизма/алгоритма с целью резервирования ресурсов, предназначенных для чрезвычайных фондов, для надлежащего их использования в целях, предусмотренных Постановлениями Правительства (констатация из раздела 3.11).

12. Обеспечить возврат в государственный бюджет межбюджетных трансфертов, предназначенных для отрасли “Социальная защита”, не использованных в 2015 и 2016 годах, на общую сумму 8,7 млн. леев (констатация из раздела 3.13).

13. Обеспечить корреляцию показателей, связанных с межбюджетными трансфертами, утвержденными в бюджетах АТЕ, с показателями, утвержденными Законом о государственном бюджете, в том числе путем рассмотрения возможностей развития ИСМФ или совершенствования нормативной базы (констатация из раздела 3.13).

Приложение № 1

к Отчету аудита

Методология, сфера подхода

и ответственности сторон аудита

Методология и сфера подхода аудита

Аудит был проведен в соответствии со Стандартами аудита²⁰⁶, с применением передовых практик в области аудита соответствия, ассоциированного с финансовыми ситуациями. Вместе с тем аудит включил и рассмотрение ряда аспектов, а именно:

• достоверность налогово-бюджетных показателей – бюджет является реальным и исполнен так, как был запланирован;

• уровень задолженности (дебиторской и кредиторской задолженности) по расходам и его изменение;

• прозрачность на всех этапах бюджетного процесса;

• уровень задолженности по доходам (задолженности в бюджет);

• эффективность сбора задолженностей в бюджет.

С целью получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих выводы и достоверность констатаций из Отчета об исполнении государственного бюджета за 2016 год, путем применения уровня существенности аудиторская группа использовала различные процедуры, техники аудита, в том числе: рассмотрение казначейских регистров учета, месячных, квартальных и годовых отчетов о кассовом исполнении государственного бюджета через казначейскую систему, отчетов исполнителей бюджета и др., а также:

• определение того, если финансовые и управленческие контроли обеспечили достоверную отчетность данных и информации, содержащихся в Отчете об исполнении государственного бюджета за 2016 год;

• проверку ряда операций и остатков счетов;

• осуществление анализа для выявления несоответствий в отчетных данных;

• анализ некоторых существенных бюджетных оценок и базы по их обоснованию;

• проверку соответствия остатков на конец бюджетного года;

• проведение анализа для определения соответствия исполнения ряда положений из Закона о государственном бюджете на 2016 год²⁰⁷;

• определение факта, если политики по учету и отчетности являются соответствующими и применяются последовательно и адекватно;

• установление того, если представленные ситуации об исполнении государственного бюджета за 2016 год являются адекватными и реальными.

Отмечается, что аудитом не были рассмотрены все операции, мотив, по которому аудит не может гарантировать абсолютное подтверждение относительно точности и полноты показателей, включенных в Отчет об исполнении государственного бюджета за 2016 год.

В рамках аудиторской миссии были собраны и проанализированы аналитические аудиторские доказательства, подтвержденные документально, запрошены объяснения и информации от ответственных лиц МФ и исполнителей бюджета, а также с МФ были обсуждены некоторые проблемы, касающиеся аудируемой области.

Для реализации предложенной цели в результате выявления областей с возможностью появления рисков и возможного влияния на государственный бюджет, аудиту были подвергнуты следующие субъекты/аспекты: доходы; расходы; бюджетный дефицит; источники финансирования дефицита; дебиторские и кредиторские задолженности; средства, выделенные из резервного и чрезвычайного фондов Правительства, из дорожного фонда; межбюджетные трансферты; обслуживание внутреннего и внешнего государственного долга и др.

Аудиторская миссия оценила всю необходимую информацию и полученные объяснения для подтверждения констатаций и выводов аудита по Отчету Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год.

Установленными критериями аудита для аудирования соответствующих субъектов были законодательство и применяемые положения, относящиеся к аудируемым субъектам, а также нормативная база по бухгалтерскому учету и отчетности. Также была использована международная практика по оценке эффективности менеджмента публичных финансов²⁰⁸.

__________________________

²⁰⁶Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

²⁰⁷Закон о государственном бюджете на 2016 год № 154 от 1.07.2016.

²⁰⁸Пособие PEFA “Эффективность менеджмента публичных финансов”.

Ответственности сторон

На Правительство, согласно законодательным положениям, возложено общее руководство исполнительной деятельностью в области публичных финансов в соответствии с установленными условиями и правилами, обеспечение устойчивости Программы управления и других документов политик с налогово-бюджетной точки зрения, обеспечение администрирования государственного долга и осуществление мониторинга публичного долга, утверждение СПБ, утверждение и представление в Парламент проектов годовых законов о бюджете, а также проектов законов об изменении бюджетов, обеспечение эффективного и прозрачного управления резервным фондом Правительства и др.

Министерство финансов, в качестве центрального публичного органа в области публичных финансов, несет ответственность за обеспечение и общее координирование бюджетного процесса, разработку и обеспечение внедрения налогово-бюджетной политики в соответствии с налогово-бюджетными принципами и правилами, установленными нормативной базой, разработку и представление Правительству СПБ, проекта закона о государственном бюджете на соответствующий год и изменений к нему, администрирование государственного долга и государственных гарантий, а также осуществление мониторинга публичного долга, разработку и утверждение законодательных и нормативных актов, относящихся к бюджетной сфере и публичным финансам, обеспечение управления финансовыми средствами НПБ посредством ЕКС и счетов, открытых в НБМ и в финансовых учреждениях, осуществление мониторинга исполнения бюджетов по компонентам НПБ, организацию и обеспечение функционирования казначейской системы, составление и публикацию периодических и годовых отчетов об исполнении государственного бюджета, а также об исполнении НПБ.

Государственное казначейство ответственно за кассовое исполнение через казначейскую систему операций бюджетов всех уровней, являющихся составной частью НПБ, обеспечивая учет доходов на основании фактических поступлений в порядке их зачисления; осуществление расходов в соответствии с годовым законом о бюджете; администрирование доходов и расходов посредством отдельных счетов, основанных на бюджетной классификации²⁰⁹, и обеспечение обслуживания государственного долга, регламентирование методологии по бухгалтерскому учету, учет, составление и достоверное отражение в отчетности исполнения государственного бюджета в соответствии с общими бухгалтерскими практиками, применяемыми в РМ. Эти отчеты должны справедливо отражать финансовую позицию Правительства по состоянию на 31.12.2016.

________________________

²⁰⁹Бюджетная классификация, утвержденная Приказом министра финансов № 208 от 21.12.2015 (с последующими изменениями и дополнениями).

Ответственность исполнителей бюджетов состоит в организации и контроле за планированием, использованием ассигнований по назначению, предусмотренному в собственных бюджетах и подведомственных учреждений, осуществлении операций в соответствии с общей базой, ведении бухгалтерского учета и составлении отчетности согласно нормативной базе, разработке и внедрении эффективной системы финансового менеджмента и внутреннего контроля, обеспечивая надлежащее управление публичными фондами, в том числе специальными средствами и фондами, а также в эффективном управлении публичным имуществом, в том числе предотвращении и обнаружении ошибок и мошенничества. Также первичные исполнители бюджетов, в качестве вышестоящих органов для подведомственных учреждений, несут ответственность за представление МФ в установленные сроки консолидированных отчетов по управляемой ими отрасли.

Ответственность аудиторской группы состояла в получении достаточных и адекватных аудиторских доказательств для подтверждения констатаций и выводов о кассовом исполнении, учете и отчетности, составлении и представлении Правительству Отчета об исполнении государственного бюджета за 2016 год, с формулированием рекомендаций и составлением аудиторского заключения о кассовом исполнении государственного бюджета посредством казначейской системы МФ.

Приложение № 2

к Отчету аудита (таблицы)

Таблица № 1

 Удельный вес в ВВП экспорта и импорта в 2013-2016 годах, в %

Источник: Данные НБС.

Таблица № 2

 Свод поступлений внешних источников в 2012-2016 годах, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 3

 Свод финансирования внешних источников, предназначенных

для поддержки государственного бюджета в 2016 году

Источник: Данные МФ.

Таблица № 4

 Свод изменений, внесенных в 2016 году в основные

бюджетные показатели, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 5

 Свод удельного веса в ВВП доходов национального

публичного бюджета в 2009-2016 годах, млн. леев

Источник: Данные МФ и НБС.

* Справочно: Актуализированный ВВП.

Таблица № 6

 Свод темпа роста доходов и расходов НПБ и ГБ и удельный

вес доходов ГБ в общих доходах НПБ в 2012-2016 годах

Источник: Данные МФ.

Таблица № 7

Свод изменений, внесенных при оценке акцизов

импортируемые нефтепродукты (БКД 114242) в 2016 году

Источник: Расчеты МФ, данные ТС, Отчет об исполнении государственного бюджета за 2016 год.

________________

²¹⁰ При росте ставок акцизов была применена индексация на темп роста ВВП, рассчитанного как отношение между ВВП, оцененным при утверждении бюджета, и ВВП, исполненным в2015году (133,5 млрд. леев/119,5 млрд. леев= 11,4%).

²¹¹ При использовании информации для 4 месяцев 2016 года (временный бюджет) была применена ставка акциза на 2015 год, а для 8 месяцев 2016 года была применена ставка, индексированная на темп роста ВВП в размере 11,4%.

²¹² ВВП, использованный при последнем уточнении государственного бюджета на 2015 год.

Таблица № 8

Свод изменений, внесенных при оценке поступлений от

“Сбора за осуществление таможенных процедур” (115610)

Источник: Данные МФ.

______________________

²¹³ Прогнозируемый МЭ импорт, представленный для разработки СПБ – 4800 млн. долларов США.

²¹⁴ Прогнозируемый МЭ экспорт, представленный для разработки СПБ – 2250млн. долларов США.

Таблица № 9

Свод изменений, внесенных при оценке поступлений от

“Таможенного сбора” (115110)

Источник: Данные МФ.

Таблица № 10

Свод изменений, внесенных при оценке поступлений

от НДС на импортируемые товары (114120)

Источник: Данные МФ.

Таблица № 11

Свод изменений, внесенных при оценке поступлений от НДС

на территории республики (114110) в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 12

Свод изменений, внесенных при оценке поступлений от налога

на доходы юридических лиц (1112) в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Справочно: *Использовалась оцененная налогооблагаемая база, так как данные неокончательные/ отсутствуют.

Таблица № 13

Свод изменений, внесенных при оценке поступлений

от налога на доходы физических лиц (1111) в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 14

Свод изменений, внесенных при оценке поступлений от акцизов

на импортируемые табачные изделия (CBE 114222) в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные ТС.

Таблица № 15

Свод исполнения доходов государственного

бюджета за 2012-2016 годы,  млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 16

Свод исполнения доходов за 2016 год, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 17

Обобщение, проведенное аудитом относительно анализа переоцененных,

 недооцененных и незапланированных доходов в 2012-2016 годах

Источник: Данные МФ.

____________________

²¹⁵ (115.12 ) Акцизы на виноградные винаи игристые вина (+690,1%).

²¹⁶ (115.49) Сбор за пользование охранной зоной автомобильных дорог вне черты населенного пункта для размещения наружной рекламы(28,2%).

²¹⁷ (123.06) Штрафы, налагаемые за несоблюдение правил перевозки пассажиров, порчу автомобильных дорог, сооружений и дорожного оборудования, плантаций вдоль дорог(299,9%).

²¹⁸ (123,23) Штрафы, налагаемые Национальным инспекторатом по патрулированию за нарушение дорожного движения (59,0%).

²¹⁹ (123.23) Штрафы, налагаемые Национальным инспекторатом по патрулированию за нарушение дорожного движения (354,8%).

²²⁰ (111.09) Прочие налоги на доходы (49,1%).

²²¹ (122.40) Прочие поступления (339,3%).

²²² (115.55) Сбор за выдачу лицензийза определенные виды деятельности(50,2%).

²²³ (143410) Штрафы, налагаемые Государственной инспекцией в строительстве (244,6%).

²²⁴ (114539) Прочие платежи за загрязнение окружающей среды (27,8%).

Таблица № 18

Анализ месячных и квартальных поступлений

в 2014-2016 годах, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 19

Свод в динамике возвратов по НДС и акцизам

за 2012-2016 годы, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 20

Свод исполнения доходов специальных средств

за 2012-2016 годы ( млн. леев)

Источник: Данные МФ.

___________________________

²²⁵ Поступления от оказания платных услуг БКД 142310 (594,3млн. леев), Плата за наем имущества публичной собственности БКД 142320 (123,7млн. леев), Добровольные пожертвования БКД 144 (30,2млн. леев).

Таблица № 21

Направления использования поступивших внешних

источников в 2016 году, млн. леев

Источник: Информации МФ.

Таблица № 22

Динамика налоговых контролей, проведенных ГНС

за период 2012-2016 годов, и их результативность

Источник: Данные ГНС.

Таблица № 23

Свод результатов некоторых налоговых контролей, связанных с

уклонением от уплаты налогов, проведенных в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные ГНС.

Таблица № 24

Свод ситуации относительно создания налоговых постов

и эффективность их деятельности в 2016 году, един.

Источник: Данные ГНС.

Таблица № 25

Свод ситуации относительно рассмотрения судебной инстанцией случаев

 правонарушений, установленных в рамках налоговых контролей

в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 26

Динамика последующих контролей, проведенных ТС

в 2012-2016 годах, и их результативность

Источник: Данные ТС.

Таблица № 27

Свод исполнения расходов без оплаты процентов и без расходов

проектов, финансируемых из внешних источников

за 2016 год, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 28

Свод ежемесячного исполнения расходов в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 29

Свод исполнения расходов в функциональном аспекте за 2016 год, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Справка: Красным цветом отмечены существенные показатели.

Таблица № 30

Свод исполнения расходов в аспекте экономической

классификации за 2016 год, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Справка: Красным цветом отмечены существенные показатели.

Таблица № 31

Свод инвестиций в основные средства в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 32

Свод исполнения ассигнований, предназначенных для капитального

ремонта зданий (ЭБК 311120) за 2016 год, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 33

Анализ точности прогнозов по расходам, составленным

исполнителями бюджета, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 34

Свод исполнения бюджета по программам за 2016 год, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Справка: Со знаком(●)отмечены программы, по которым уровень исполнения ниже среднего уровня исполнения (95,5%).

Таблица № 35

Направления использования средств Фонда субсидирования

сельскохозяйственных производителей в 2016 году, млн. леев

Источник: Справка к Отчетуоб исполнении бюджета Министерства

сельского хозяйства и пищевой промышленности.

Справка:* Ассигнования были перераспределены на другие виды деятельности (9,0 млн. леев).

Справка: ** Не были предусмотрены ассигнования.

Таблица № 36

Свод финансирования политических партий в 2016 году, тыс. леев

Источник: Данные МФ и ЦИК.

Таблица № 37

Свод изменений, внесенных в оплату членских взносов в

международные и региональные организации в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 38

Ситуация о задолженностях по оплате членских взносов,

отраженных МФ по состоянию на 31.12.016

Источник: Данные МФ.

________________

²²⁶ Включены векселя – 13.052.622 леев и MOV – 14.203.696,03 (курсовая разница по состоянию на31.12.2016), эквивалент 1.364.084,50 долларов США.

Таблица № 39

Синтез ситуации о числе организаций, не включенных в приложения

№ 2 b) и № 3 b) к ПП № 454 от 24.03.2008, 2016 год, тыс. леев

Источник: Данные из ИСМФ.

*Справка: Включены и организации, к которым обращались многие ЦПО(например, Европейская Комиссия).

Таблица № 40

Свод исполнения расходов на капитальные

вложения в 2012-2016 годах, млн. леев

Источник: Данные из казначейской информационной системы.

Таблица № 41

Свод исполнения капитальных вложений по областям

в 2012-2016 годах, млн. леев

Источник: Данные из казначейской информационной системы.

*Справка: В результате применения, начиная с 01.01.2016, новой ФБК (COFOG), функциональные группы из старой ФБК были сгруппированы по макро принципу, учитывая таблицу перехода, разработанную МФ.

Таблица № 42

Уровень исполнения расходов для капитальных инвестиций

по областям в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 43

Свод распределения ассигнований, предназначенных для

Программы распределения средств дорожного фонда на 2016 год, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 44

Свод ресурсов, предназначенных для дорожного

фонда в 2016 году, млн. леев

Источник: Информации МФ.

*Справка: Средства, которые должны быть распределены в случае применения положений Закона о дорожном фонде.

**Справка: Средства, которые должны быть распределены в условиях Закона о государственном бюджете.

Таблица № 45

Свод исполнения средств, предназначенных для дорожного

фонда в 2016 году, млн. леев

Источник: Информации МФ.

Таблица № 46

Свод исполнения трансфертов специального назначения,

связанных с социальной помощью в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 47

Свод выделения из государственного бюджета и использования

БАТЕ дополнительных трансфертов специального назначения

в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Таблица № 48

Свод поступлений и выплат внешних займов в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Приложение № 3

к Отчету аудита (рисунки)

Рисунок № 1

Динамика ВВП, реализованная в 2012-2016 годах (млрд. леев)

Источник: Данные НБС, расчеты, сделанные аудиторской группой.

Рисунок № 2

Эволюция ставки инфляции в 2015 -2016 годах, %

Источник: Данные НБМM.

Рисунок № 3

Уровень потребительских цен на конец

2012, 2013, 2014, 2015 и 2016 годов, %

Источник: Данные НБС.

Рисунок № 4

Источник: Данные НБМ.

Рисунок № 5

Динамика импорта и экспорта в 2012-2016 годах, млн. долларов США

Источник: Данные НБС.

Рисунок № 6

Корреляция внешнего государственного долга и официальных

резервных активов НБМ в 2013-2016 годах (млн. долларов США)

Источник: Данные НБМ и МФ.

Рисунок № 7

Структура доходов государственного бюджета в 2013-2016 годах,

млн леев

Источник: Данные МФ.

Рисунок № 8

Анализ поступления в динамике основных видов доходов

за 2013-2016 годы, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Рисунок № 9

Синтез уровня соответствия налогоплательщиков по

представлению некоторых финансовых отчетов за 2014-2016 годы

Источник: Данные ГНС.

Справка: Показатели в форме TVA 12, исходя из того, что представляются ежемесячно, были рассчитаны как среднегодовые для каждого года в отдельности.

Рисунок № 10

Свод удельного веса в ВВП и в общих доходах НПБ

задолженностей перед НПБ в2013-2016 годах²²⁷, %

Источник: Данные МФ и НБС.

_____________________

²²⁷ Расчет: % в ВВП (2014 = 2,9 млрд. леев/42,4 млрд. леев =6,8%, 2015=2,2 млрд. леев /43,7 млрд. леев =5,0%, 2016=2,1 млрд. леев /46,0 млрд. леев =4,7%); % в доходах НПБ ((2014 = 2,9 млрд. леев /112,1 млрд. леев =2,6%, 2015=2,2 млрд. леев /43,7 млрд. леев =5,0%, 2016=2,1 млрд. леев /134,5 млрд. леев =1,6%).

Рисунок № 11

Задолженности экономических агентов перед

государственным бюджетом в 2013 – 2016 годах, млн. леев

Источник: Данные ГНС и ТС за 2013-2016 годы.

Рисунок № 12

Синтез удельного веса задолженностей перед ГБ в

общей сумме доходов, поступивших в ГБ в 2014-2016 годах, %

Источник: Данные МФ.

Рисунок № 13

Исполнение расходов государственного

бюджета за 2012-2016 годы, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Рисунок № 14

Уровень исполнения расходов в 2012-2016 годах, %

Источник: Данные МФ.

Рисунок № 15

Уровень исполнения показателей результативности,

утвержденных в рамках бюджетирования по программам в 2016 году

Источник: Отчеты исполнителей бюджета за 2016 год.

Справка: Некоторые программы повторяются у многих исполнителей бюджета.

Рисунок № 16

Удельный вес капитальных инвестиций в ВВП и в общих расходах

Источник: Данные МФ и НБС.

Рисунок № 17

Свод исполнения капитальных инвестиций в аспекте

финансовых средств в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Рисунок № 18

Синтез уровня исполнения расходов на

капитальные инвестиции в 2016 году

Источник: Данные из казначейской системы.

Рисунок № 19

Распределение финансовых средств из чрезвычайного

фонда Правительства в 2016 году, млн. леев

Источник: Данные МФ.

Рисунок № 20

Межбюджетные трансферты, выделенные из государственного

бюджета в 2016 году, млрд. леев

Источник: Отчет об исполнении НПБ.

Справка: Анализ не включает трансферты между учреждениями, финансируемыми из ГБ и БАТЕ.

Рисунок № 21

Синтез темпа роста собственных доходов и межбюджетных

трансфертов,  выделенных из государственного бюджета

БГСС, ФОМС и БАТЕ в 2013-2016, %

Источник: Данные МФ.

Рисунок № 22

Структура дефицита по компонентам государственного

бюджета в 2016 году

Источник: Данные МФ.

Приложение № 4

Перечень несоответствий, установленных в рамках аудита,

млн. леев

Приложение № 2

к Постановлению Счетной палаты

№ 23 от 31.05.2017

ОТЧЕТ

аудита эффективности менеджмента

долга публичного сектора в 2016 году

СПИСОК АББРЕВИАТУР

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ

Отмечается существенный рост как сальдо долга публичного сектора, так и удельного веса долга публичного сектора в ВВП. В 2016 году сальдо долга публичного сектора увеличилось по сравнению с предыдущим годом на 16,1 млрд. леев (+37,2%), составив 59371,9 млн. леев. Рост долга публичного сектора был обусловлен повышением сальдо государственного долга (+17,3 млрд. леев), связанным в основном с выпуском ГЦБ для исполнения платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий (констатация № 3.1.). В результате существенного роста долга публичного сектора удельный вес его в ВВП возрос в 2016 году против предыдущего года на 8,8 п.п., составив на конец года 44,2%. Опережение темпа роста долга публичного сектора (+37,2%) по сравнению с темпом роста ВВП (+9,7%) на 27,5 п.п. может в будущем повлиять на платежеспособность Правительства (констатация № 3.1.1.). В 2016 году по сравнению с 2015 годом отмечалась положительная тенденция, был зарегистрирован более быстрый рост официальных резервных активов (+25,6%) по сравнению с ростом внешнего долга публичного сектора (+4,5%) на 21,1 п.п. (констатация № 3.1.3.).

Сальдо государственного долга продолжает регистрировать возрастающую тенденцию, в том числе как удельный вес в ВВП. По сравнению с предыдущим годом государственный долг возрос на 17276,6 млн. леев (+51,6%), составив 50785,8 млн. леев, было зарегистрировано повышение как внешнего государственного долга (+2982,4 млн. леев/+11,3%), который на конец 2016 года составил 29266,2 млн. леев, так и внутреннего государственного долга (+14294,2 млн. леев/+197,8%), составившего на конец 2016 года 21519,6 млн. леев. Как удельный вес в ВВП, государственный долг зарегистрировал рост против прошлого года на 10,4 п.п., составив 37,8%, будучи обусловленным выпуском ГЦБ для исполнения платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий (+13,34 млрд. леев). В течение 3 последних лет отмечается опережение темпа роста государственного долга по сравнению с темпом роста экспорта и темпом роста ВВП, что обуславливает рост риска платежеспособности (констатация № 3.2.4.).

Внутренний государственный долг возрос против предыдущего года в 3 раза, зарегистрировав исторический максимум. Сальдо внутреннего государственного долга вписалось в плафон, установленный Законом о государственном бюджете на 2016 год¹ (21762,1 млн. леев), зарегистрировав на конец бюджетного года 21519,6 млн. леев. По сравнению с предыдущим годом внутренний государственный долг возрос на 14294,2 млн. леев (+197,8%), в том числе за счет выпуска ГЦБ на первичном рынке (+953,0 млн. леев), а также за счет выпуска ГЦБ в счет государственных гарантий, выданных для экстренных кредитов, предоставленных НБМ банкам, находящимся в процессе ликвидации (“Banca de Economii” АО, КБ “Banca Socială” АО и КБ “Unibank” АО) (констатация № 3.3.1.). Сохранение на том же уровне или несущественный рост долгов по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке (+953,0 млн. леев), свидетельствует о наличии риска рефинансирования, повторный выпуск был произведен в новых условиях финансового рынка. В отличие от предыдущего года отмечается тенденция превалирования процентных ставок коммерческих банков по кредитам, предоставленным реальному сектору, над процентными ставками по ГЦБ, выпущенным на реальном рынке, отмечая тенденцию улучшения ситуации на внутреннем финансовом рынке со снижением как применяемой НБМ основной ставки и ставок на депозиты и кредиты, предоставленные банковской системой частному сектору, так и процентных ставок по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке, снижающаяся тенденция была больше подчеркнута во II полугодии 2016 года (констатация № 3.3.8.).

Сальдо государственного долга регистрирует тенденцию постоянного роста, а освоение внешних источников подразделениями по внедрению проектов, финансируемых из внешних источников, свидетельствует о некоторых резервах. В 2016 году сальдо внешнего государственного долга возросло против показателя предыдущего года на 127,7 млн. долларов США (+9,6%), составив на конец года 1464,7 млн. долларов США (эквивалент 29266,2 млн. леев), вписываясь как в плафон, установленный Законом о государственном бюджете на 2016 год в долларах США, так и в плафон, установленный в леях (32422,5 млн. леев). Аудит отмечает ситуации несоблюдения графиков финансирования и неосвоения внешних ресурсов Подразделениями по внедрению проектов, финансируемых из внешних источников, основными причинами были несвоевременное выполнение условий по выделению средств, предусмотренных в кредитных договорах, а также затягивание процедур по внедрению в рамках осуществляемых проектов (констатация № 3.4.5.).

Остаток задолженности рекредитованных бенефициаров снизился по сравнению с предыдущим годом в результате ее списания. Остаток задолженности рекредитованных бенефициаров на конец 2016 года составил 4959,9 млн. леев, снизившись против 2015 года на 277,7 млн. леев (-5,3%). В общей сумме задолженности рекредитованных бенефициаров, задолженности с истекшим сроком погашения составили 342,9 млн. леев, снизившись по сравнению с прошлым годом на 232,6 млн. леев. Снижение задолженностей с истекшим сроком погашения рекредитованных бенефициаров объясняется списанием ряда задолженностей в результате аннулирования из Государственного регистра некоторых экономических агентов-бенефициаров рекредитованных кредитов. В общей сумме задолженностей с истекшим сроком погашения, 217,0 млн. леев (63,3%) зарегистрированы за предприятиями и организациями, находящимися в процессе несостоятельности, а 79,1 млн. леев – за предприятиями и организациями, являющимися потенциальными банкротами. Сохранение в течение многих лет задолженностей с истекшим сроком погашения продолжает представлять, исходя из их структуры, высокий риск невозмещения (констатации № 4.1.1. и № 4.1.2.).

В общей сумме задолженности гарантированных дебиторов существенный удельный вес занимают долги с истекшим сроком погашения. Остаток задолженности гарантированных дебиторов на конец 2016 года составил 461,3 млн. леев, снизившись на 23,7 млн. леев по сравнению с началом года. В общей сумме задолженности гарантированных дебиторов наибольший удельный вес приходится на задолженности по гарантированным внешним кредитам (458,9 млн. леев/99,5%). Задолженности гарантированных дебиторов с истекшим сроком погашения составили 455,6 млн. леев, или 98,8%, представляя высокий риск невозмещения (констатация № 4.2.).

___________________________

¹Ст.7 Закона о государственном бюджете на 2016 год № 154 от 1.07.2016.

I. ВВЕДЕНИЕ

Основная цель менеджмента долга публичного сектора, в частности, государственного долга, заключается в обеспечении казначейства ликвидностью. Это означает не только обеспечение ликвидностью к срокам погашения долга, а также обеспечение казначейства адекватным размером наличности, который позволит Правительству выполнять свои обязательства в краткосрочном периоде путем сохранения равновесия между затратами и стабильностью, а также путем развития и поддержания эффективной функциональности внутреннего рынка капитала и минимизации затрат на обслуживание долга.

Политики государства должны быть направлены на сохранение на адекватном уровне стабильности публичных финансов, имея в качестве цели снижение долга публичного сектора и рост экономики. Для обеспечения стабильного уровня долга публичного сектора необходимы реализация ряда бюджетных задач на среднесрочный период, обеспечение тенденции снижения долга публичного сектора путем строгого соблюдения правил бюджетной политики и прудентности при контрактации новых внутренних и внешних кредитов, а также путем увеличения погашения внутреннего государственного долга.

Долг публичного сектора представляет собой совокупность государственного долга, долга АТЕ, долга НБМ, задолженности по внутренним и внешним кредитам государственных/муниципальных предприятий и коммерческих обществ с полностью или преимущественно государственным капиталом. На нижеприведенном рисунке представлена структура долга публичного сектора по состоянию на 31.12.2016, со всеми ее компонентами.

Рисунок № 1

II. СФЕРА И ПОДХОД АУДИТА

Налогово-бюджетные политики и макроэкономические прогнозы на среднесрочный период ориентированы на макроэкономическую стабильность и устойчивость публичных финансов на среднесрочный период. Вместе с тем, стабильность государственного долга является концепцией, которая взаимосвязана со стабильностью налоговой политики. В этих обстоятельствах менеджеры государственного долга должны быть ответственны за выявление и применение на практике ряда устойчивых политик по государственному долгу с целью защиты бюджетных доходов.

Основная цель аудита состояла в оценке администрирования и управления долгом публичного сектора Министерством финансов в аспекте структуры портфеля государственного долга, а также в анализе ее устойчивости.

С целью достижения основной цели были установлены следующие специфические цели:

Специфическая цель I. “В какой мере развивались показатели долга публичного сектора по сравнению с предыдущими периодами и как это влияет на способность Правительства выполнять финансовые обязательства?”;

Специфическая цель II. “Какова структура портфеля и эволюция государственного долга по сравнению со эволюцией экономики страны, учитывая риск платежеспособности?”

Сфера аудита охватила рассмотрение мероприятий, предпринятых МФ в качестве центрального специализированного органа публичного управления, ответственного за администрирование государственного долга и государственных гарантий, а также осуществление мониторинга долга публичного сектора с целью достижения целей менеджмента долга публичного сектора.

Подход аудита является комбинированным (смешанным), ориентированным как на выявление проблем и анализ недостатков, влияющих на эффективное управление долгом публичного сектора, так и на результаты в контексте анализа эффективности, достигнутой действенным и результативным путем, в результате рассмотрения запланированных действий/задач и полученных результатов, делая акцент на меры, принятые руководящими/ответственными лицами за управление и мониторинг долга публичного сектора.

Область применения и методология аудита представлены в приложении № 1 к настоящему Отчету аудита.

III. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Специфическая цель I. “В какой мере развивались показатели долга публичного сектора по сравнению с предыдущими периодами и как это влияет на способность Правительства выполнять финансовые обязательства?”

3.1. Эволюция долга публичного сектора зарегистрировала тенденцию роста по сравнению с предыдущим годом

Сальдо долга публичного сектора по состоянию на 31.12.2016 составило 59371,9 млн. леев, из которого внешний долг – 1778,9 млн. долларов США (35544,7 млн. леев) и внутренний долг – 23827,2 млн. леев. В 2016 году по сравнению с предыдущим годом сальдо долга публичного сектора увеличилось на 16,1 млрд. леев (+37,2%), общий рост был связан с ростом сальдо государственного долга на 17,3 млрд. леев, обусловленный в значительной мере выпуском ГО с целью исполнения МФ платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий (+13,4 млрд. леев/+77,5%). По остальным компонентам долга публичного сектора было зарегистрировано снижение. Так, сальдо долга НБМ снизилось на 829,8 млн. леев, долг АТЕ – на 10,0 млн. леев и долг предприятий публичного сектора – на 334,2 млн. леев.

В структуре долга публичного сектора, выраженной в леях (смотреть таблицу № 1) значительный удельный вес приходится на государственный долг (85,5%, или 50785,8 млн. леев), далее следует долг НБМ (9,8%, или 5839,9 млн. леев), долг АТЕ и долг предприятий публичного сектора, на которые приходится всего 4,7% (2746,1 млн. леев).

Таблица № 1

Структура долга публичного сектора в 2014-2016 годах

Источник. Данные из Отчета о ситуации в области долга публичного сектора,

государственных гарантий и государственного рекредитования за 2016 год.

*Справка. Сальдо на конец 2014 года и 2015 года были скорректированы путем увеличения на 36,3 млн. леев и, соответственно, на 85,5 млн. леев.

Проверки аудита относительно соответствия сальдо долга публичного сектора, отраженного в отчетности на конец 2015 года, с остатками, отраженными на начало 2016 года, установили изменение их на начало 2016 года по ГП на (+78,9 млн. леев), по АО с полностью и преимущественной долей государственного капитала – на (+0,9 млн. леев), по МП – на (+1,7 млн. леев) и по АТЕ – на (+3,9 млн. леев). Таким образом, входящие остатки 2016 бюджетного года по долгу публичного сектора были увеличены на 85,5 млн. леев по внутреннему долгу публичного сектора, из которых по предприятиям публичного сектора – на 81,5 млн. леев и по АТЕ – на 3,9 млн. леев, задолженности по внешнему долгу публичного сектора не были зарегистрированы.

Корректировка сальдо долга публичного сектора по кредитам, контрактованным предприятиями публичного сектора и АТЕ, обусловлена несоблюдением сторонами, вовлеченными в процесс составления отчетности по долгу публичного сектора, положений нормативной базы², продемонстрированным непредставлением или ошибочным представлением информации, что отрицательно повлияло на полноту и реальное отражение ситуации о долге публичного сектора. Анализ аудита относительно изменения сальдо кредитов публичного сектора представлен в таблице № 2.

________________________

²ПП № 1136 от 18.10.2007 “О некоторых мерах по выполнению Закона о долге публичного сектора, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22.12.2006” (далее – ПП № 1136 от 18.10.2007).

Таблица № 2

Анализ относительно изменения сальдо долга публичного

сектора, отраженного в отчетности в 2015 году, млн. леев

Источник: Данные из Отчета о ситуации в области долга публичного сектора,

государственных гарантий и государственного рекредитования за 2016 год и 2015 год.

В результате корректировок, произведенных в течение 2016 года, сальдо долга публичного сектора на начало 2016 года составило 43269,2 млн. леев, или на 85,5 млн. леев больше.

3.1.1. Удельный вес долга публичного сектора в ВВП растет, а темп роста долга публичного сектора превысил темп экономического роста

В период последних 3 лет отмечается повышенный темп роста долга публичного сектора в ВВП, наиболее высокий показатель был зарегистрирован в 2016 году. Ситуация представлена на рисунке № 2.

Рисунок № 2

Источник. Данные МФ и информации, размещенные НБС на сайте www.statistica.md.

Как удельный вес в ВВП в 2016 году долг публичного сектора увеличился по сравнению с предыдущим годом на 8,8 п.п., составив на конец года 44,2%, что является самым высоким уровнем за последние 3 года. Свод удельного веса в ВВП долга публичного сектора представлен в таблице № 3.

Таблица № 3

Темп роста долга публичного сектора в 2013-2016 годах

по сравнению с темпом роста ВВП

Удельный вес в ВВП внешнего долга публичного сектора снизился на 0,9 п.п., а внутреннего долга – увеличился на 9,7 п.п., составив на конец года 26,4% и, соответственно, 17,7%.

За последние 3 года отмечается возрастающий темп роста долга публичного сектора по сравнению с темпом роста ВВП, что может обусловить повышение риска платежеспособности.

Вместе с тем аудит отмечает, что в соответствии с показателями, установленными на основании предложенной методологии в рамках устойчивости долга публичного сектора для стран с небольшими доходами (используемыми ВБ и МВФ), удельный вес долга публичного сектора в ВВП (44,2%) превысил порог, установленный для среднего риска (40%), на 4,2 п.п., приближаясь к зоне высокого риска устойчивости, который составляет 50%.

3.1.2. Сальдо внешнего долга публичного сектора, выраженное в долларах США, увеличилось на 76,9 млн. долларов США по сравнению с предыдущим годом

Сальдо внешнего долга публичного сектора, выраженное в долларах США, увеличилось по сравнению с предыдущим годом на 76,9 млн. долларов США (+4,5%), составив на конец года 1778,9 млн. долларов США.

В структуре внешнего долга публичного сектора наибольший удельный вес приходится на внешний государственный долг – 82,3% (1464,7 млн. долл. США /+127,7 млн. долл. США), далее следует внешний долг НБМ – 16,4% (292,3 млн. долл. США /-47,1 млн. долл. США), на внешний долг АТЕ и внешний долг предприятий публичного сектора приходится, в общей сложности, 1,2% (21,9 млн. долл. США/-3,7 млн. долл. США). Ситуация представлена в таблице № 4.

Таблица № 4

Структура внешнего долга публичного сектора в 2016 году

по сравнению с 2015 годом

Источник. Данные из Отчета о ситуации в области долга публичного сектора,

государственных гарантий и государственного рекредитования за 2016 год.

*Справка. Включает контрактованный напрямую долг с погашением через год.

3.1.3. В отличие от предыдущих лет, темп роста официальных резервных активов опережал темп роста внешнего долга публичного сектора

Показатель ликвидности, который может измерить способность государства выполнять внешние обязательства, представляет собой соотношение между внешним долгом публичного сектора и официальными резервными активами.

Так, аудит отмечает, что в отличие от предыдущего года, темп роста/снижения официальных резервных активов (+25,6%) опередил темп роста/снижения внешнего долга публичного сектора (+4,5%) на 21,1 п.п.. Объем официальных резервных активов НБМ составил 2205,9 млн. долларов США, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 449,1 млн. долларов США, что представляет собой положительный фактор. В этих условиях аудит отмечает и рост уровня покрытия внешнего долга публичного сектора официальными резервными активами НБМ (+0,21 раза) и чистыми внешними активами (+0,25 раза), а покрытие внешнего государственного долга официальными резервными активами НБМ и чистыми внешними активами возросло в 0,21 раза и, соответственно, в 0,25 раза. Аналогичная ситуация отмечается и при покрытии краткосрочного внешнего государственного долга, был зарегистрирован рост покрытия в 4,8 раза и, соответственно, в 5,7 раза. Анализ аудита представлен в таблице № 5.

Таблица № 5

Уровень покрытия внешнего долга публичного сектора и внешнего долга,

администрируемого Правительством, международными резервами государства

Источник: Данные МФ о сальдо долга публичного сектора за 2013-2016 годы,

данные МФ о сальдо внешнего  государственного долга по кредиторам

за 2013-2016 годы и информации, размещенные на сайте www.bnm.md.

3.1.4. Задолженности по кредитам публичного сектора возросли на 67,9 млн. леев по сравнению с предыдущим годом.

На конец 2016 года задолженности по кредитам публичного сектора составили 299,7 млн. леев, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 67,9 млн. леев. В общей сумме задолженности, долги ГП составили 135,2 млн. леев (+74,5 млн. леев/+122,7%), АО с полностью или преимущественно государственным капиталом – 160,0 млн. леев, МП – 4,2 млн. леев (+2,2 млн. леев/+112,4%) и АТЕ – 0,3 млн. леев.

Вместе с тем аудит отмечает, что остаток задолженности, отраженный в отчетности на конец 2015 года (231,6 млн. леев), был увеличен на 0,2 млн. леев, откорректированный остаток составил 231,8 млн. леев. Корректировка остатка задолженности по кредитам публичного сектора представлена в таблице № 1 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Специфическая цель II. “Какова структура портфеля и эволюция государственного долга по сравнению с эволюцией экономики страны, учитывая риск платежеспособности?”

3.2. Структура и эволюция государственного долга

3.2.1. Портфель государственного долга зарегистрировал тенденцию снижения по всем составляющим инструментам.

Портфель государственного долга включает внешние государственные займы (51,4%), ГЦБ, выпущенные для исполнения государственных гарантий (26,3%) – новый инструмент по сравнению с предыдущими годами, ГЦБ, выпущенные на первичном рынке (12,0%), выделение СПЗ (6,2%) и конвертируемые ГЦБ (4,1%). По сравнению с предыдущим годом, удельный вес внешних займов в общей сумме государственного долга снизился на 17,4 п.п., ГЦБ, выпущенных на первичном рынке – на 3,4 п.п., выделение СПЗ – на 3,4 п.п., конвертируемых ГЦБ – на 2,1 п.п.

3.2.2. Значительный удельный вес в общей сумме государственного долга занимает долгосрочный государственный долг.

Оставшийся к погашению государственный долг отражает интервал времени, в котором платежи достигают срока погашения. В общей сумме государственного долга, краткосрочный государственный долг, который должен быть оплачен в течение одного года, составляет 18,7% (9,5 млрд. леев), на долговременный государственный долг приходится около 81,3% (41,3 млрд. леев), наиболее длительный период погашения приходится на внешние государственные займы и ГЦБ, выпущенные для исполнения государственных гарантий.

3.2.3. Как и в предыдущие годы, государственный долг с фиксированной ставкой занимает существенный удельный вес в общем объеме портфеля государственного долга.

В общей структуре портфеля государственного долга, на государственный долг с фиксированной процентной ставкой приходится 84,6%, а на долг с плавающей ставкой – 15,4%. По сравнению с предыдущим годом, отмечается рост государственного долга с фиксированной процентной ставкой на 5,5 п.п. и уменьшение государственного долга с плавающей ставкой на 5,5 п.п. Ситуация представлена в таблице № 2 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

3.2.4. Сальдо государственного долга продолжает регистрировать возрастающую тенденцию, в том числе как удельный вес в ВВП.

Сальдо государственного долга на конец 2016 года составило 50785,8 млн. леев, из которого внешнего государственного долга – 29266,2 млн. леев (1464,7 млн. долларов США) и внутреннего государственного долга – 21519,6 млн. леев. Структура государственного долга в 2014-2016 годах представлена в таблице № 6.

Таблица № 6

Структура государственного долга в 2014-2016 годах

Источник. Отчеты о государственном долге по состоянию

на 31.12.2014; 31.12.2015 и 31.12.2016.

Данные, представленные в таблице, свидетельствуют о тенденции снижения удельного веса внешнего государственного долга в общей сумме государственного долга (с 74,2% в 2014 году до 57,6% в 2016 году), а удельный вес внутреннего государственного долга увеличился с 25,8% в 2014 году до 42,4% в 2016 году. Рост сальдо внутреннего государственного долга был обусловлен выпуском ГЦБ на общую сумму 13341,2 млн. леев с целью исполнения МФ платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий № 807 от 17.11.2014 и № 101 от 1.04.2015, предоставленных НБМ для гарантирования экстренных кредитов³.

По сравнению с предыдущим годом, государственный долг возрос на 17276,6 млн. леев (+51,6%), был зарегистрирован рост как внешнего государственного долга (+2982,4 млн. леев/+11,3%), так и внутреннего государственного долга (+14294,2 млн. леев/+197,8%).

Как удельный вес в ВВП государственный долг возрос по сравнению с предыдущим годом на 10,4 п.п., составив 37,8%, рост был обусловлен выпуском ГЦБ во исполнение платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий на общую сумму 13,34 млрд. леев. Эволюция удельного веса государственного долга в ВВП представлена на рисунке № 3.

________________________

³Закон о выпуске государственных облигаций во исполнение Министерством финансов платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий № 807 от 17 ноября 2014 г. и № 101 от 1 апреля 2015 г. (далее – Закон № 235 от 3.10.2016).

Рисунок № 3

Источник. Данные МФ.

Аудит отмечает опережение в течение последних 3 лет темпа роста государственного долга по сравнению с темпом роста экспорта и темпом роста ВВП. Сохранение этой ситуации в дальнейшем обусловит рост риска платежеспособности. Ситуация представлена в таблице № 7.

Таблица № 7

Эволюция темпа роста государственного долга,

экспорта товаров/услуг и ВВП в период 2014-2016 годов

Источник. Данные МФ и данные НБС.

В период 2014-2016 годов как внешний государственный долг, так и внутренний государственный долг зарегистрировали возрастающую эволюцию. Тенденции внутреннего и внешнего государственного долга представлены на рисунке № 4. В этом периоде показатели задолженности⁴ внутреннего государственного долга и внешнего государственного долга зарегистрировали тенденцию роста, наиболее высокий уровень был отмечен в 2016 году (по внутреннему государственному долгу – 16,0%⁵, а по внешнему государственному долгу – 21,8%⁶). Показатели устойчивости государственного долга⁷ также зарегистрировали возрастающую эволюцию, внешний государственный долг по отношению к ВВП достиг в 2016 году 21,8%, будучи определен опережением темпа роста внешнего государственного долга над темпом роста ВВП.

___________________________

⁴Показатели внутренней/внешней задолженности представляют собой соотношение между сальдо внутреннего/внешнего государственного долга, оставшегося возместить до конца года, и ВВП, они используются для оценки платежной способности государства.

⁵В 2014 году – 6,3%, в 2015 году – 5,9%.

⁶В 2014 году – 18,2%, в 2015 году – 21,4%.

⁷Показатели устойчивости государственного долга отражают, сколько надо внести из ВВП на уровне одного года для полного возмещения задолженности в соответствующем году.

Рисунок № 4

Источник. Анализ аудита на основании Отчетов МФ о государственном

долге по состоянию на31.12.2014; 31.12.2015 и 31.12.2016.

3.3. Анализ основных показателей, характеризующих государственный долг, свидетельствует, что хотя показатели устойчивости вписались в установленные лимиты, они постоянно увеличиваются

Оценки аудита относительно процесса осуществления МФ мониторинга рисков, связанных с портфелем государственного долга, показали, что в целях постоянного мониторинга рисков и уклонения от значительной подверженности портфеля государственного долга определенным типам риска, Коллегия МФ утвердила Программу “Управление государственным долгом в среднесрочном периоде (2016-2018 годы)”⁸, определив уровень параметров риска и устойчивости. Ситуация о том, как вписываются параметры государственного долга за 2016 год в установленные лимиты для определенных видов риска, представлена в таблице № 8.

___________________________

⁸Программа “Управление государственным долгом в среднесрочном периоде (2016-2018 гг.)”, утвержденная Коллегией МФ; выписка № 4/1 из протокола заседания Коллегии МФ от 10.08.2015.

Таблица № 8

Анализ ситуации о параметрах риска, связанного с государственным

долгом в 2014-2016 годах, по сравнению с установленными лимитами, %

Источник. Данные МФ.

Справка: Параметры, использованные в 2014-2015 годах.

Анализ данных из таблицы свидетельствует, что хотя в 2014-2016 годах параметры риска вписались в установленные лимиты, они зарегистрировали неодинаковую тенденцию в результате влияния колебания обменных ставок и процентных ставок по государственному долгу, которые остаются существенными.

Оценки аудита показателей, характеризующих государственный долг, согласно стандартам аудита ISSAI, относящимся к этой области, кроме тех, включенных в Программу «Управление государственным долгом в среднесрочном периоде (2016-2018)”, отметили неравномерные тенденции или постоянный рост, в 2016 году был зарегистрирован наиболее высокий показатель за последние 4 года. Свод эволюции показателей устойчивости государственного долга в 2013-2016 годах представлен в таблице № 3 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

В этом смысле, анализ показателей устойчивости свидетельствует о следующем:

(1) Удельный вес государственного долга в ВВП увеличился по сравнению с показателем предыдущего года на 10,4 п.п., составив 37,8%. Вместе с тем наблюдается рост в ВВП внешнего государственного долга на 0,3 п.п. (с 21,4% в 2015 году до 21,8% в 2016 году), в то время как удельный вес в ВВП внутреннего государственного долга увеличился на 10,1 п.п (с 5,9% в 2015 году до 16,0% в 2016 году. Рост удельного веса государственного долга в ВВП был обусловлен увеличением на 13341,2 млн. леев внутреннего государственного долга в результате выпуска государственных облигаций в целях исполнения МФ платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий № 807 от 17 ноября 2014 года и № 101 от 1 апреля 2015 года.

(2) Удельный вес государственного долга в налоговых доходах государственного бюджета значительно⁹ увеличился по сравнению с предыдущим годом (+52,7 п.п.), составив 194,4% и достигнув самого высокого уровня за последние 4 года. Вместе с тем в 2016 году был зарегистрирован рост удельного веса внешнего государственного долга в общем объеме налоговых доходов государственного бюджета по сравнению с прошлым годом на 0,9 п.п., а удельный вес внутреннего государственного долга в общем объеме налоговых доходов государственного бюджета увеличился на 51,8 п.п. Существенный рост удельного веса внутреннего государственного долга в общем объеме налоговых доходов государственного бюджета был связан с увеличением выпуска ГЦБ для исполнения государственных гарантий (13,34 млрд. леев). Исключив как фактор ГЦБ, выпущенные для исполнения платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий, удельный вес внутреннего государственного долга в общем объеме налоговых доходов государственного бюджета увеличился лишь на 0,7 п.п., составив 31,3% (8178,4 млн. леев/+953,0 млн. леев).

(3) Удельный вес обслуживания государственного долга в ВВП в 2016 году зарегистрировал самый высокий уровень (1,3%), увеличившись по сравнению с показателем предыдущего года на 0,4 п.п. Вместе с тем, если соответствующий показатель, связанный с удельным весом обслуживания внешнего государственного долга в ВВП, сохранился на уровне прошлого года (0,2%), то удельный вес обслуживания внутреннего государственного долга в ВВП увеличился по сравнению с 2015 годом на 0,4 п.п.

(4) Удельный вес обслуживания государственного долга в налоговых доходах государственного бюджета, по сравнению с предыдущим годом, увеличился на 2,3 п.п., зарегистрировав самый высокий уровень (6,7%) за последние 4 года. Вместе с тем отмечается, что темп роста показателя, связанного с обслуживанием внутреннего государственного долга (+2,3 п.п.), опередил темп роста показателя, связанного с обслуживанием внешнего государственного долга (+0,0 п.п.), который остался на уровне прошлого года.

(5) Удельный вес обслуживания государственного долга в общих расходах государственного бюджета составил 5,7%, достигнув самого высокого уровня за последние 4 года и увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 1,5 п.п.. Так, удельный вес обслуживания внутреннего государственного долга в основных расходах возрос на 1,6 п.п. по сравнению с предыдущим годом, в то время как удельный вес обслуживания внешнего государственного долга в основных расходах снизился на 0,1 п.п.

(6) Удельный вес обслуживания государственного долга в общем объеме экспорта¹⁰ в 2016 году составил 4,3%, регистрируя самый высокий показатель за последние 4 года, и увеличился по сравнению с предыдущим годом на 1,5 п.п., показатель, связанный с обслуживанием внешнего государственного долга, был постоянным (0,7%), а показатель, связанный с обслуживанием внутреннего государственного долга, увеличился на 1,5 п.п.

(7) Удельный вес внешнего государственного долга в общем объеме экспорта¹¹ был реализован на уровне 71,6%, увеличившись на 3,6 п.п. по сравнению с предыдущим годом (68,0% в 2015 году). Дальнейший рост данного показателя указывает на превышение темпа роста государственного долга по сравнению с темпом роста экспорта, что может иметь отрицательное влияние на способность возмещения задолженности, деноминированной в иностранной валюте.

(8) Внешний государственный долг на душу населения возрос по сравнению с показателем прошлого года на 848,5 леев, или на 10,3%, составив 8241,9 леев. Внешний долг на душу населения, выраженный в долл. США, составил 412,5 долларов США, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 36,4 долларов США.

(9) ВВП на душу населения¹², выраженный в национальной валюте, регистрировал непрерывный рост с 28237 леев в 2013 году до 37859 леев в 2016 году, а показатель, выраженный в долларах США, зарегистрировал тенденцию роста в 2016 году, составив 1900 долларов США, или на 78,0 долларов США больше против предыдущего года. В этих обстоятельствах установлено, что в 2013-2016 годах показатель роста внешнего государственного долга на душу населения опережал показатель роста ВВП на душу населения.

________________________________

⁹Существенность, применяемая Счетной палатой – 4% от общей суммы активов и пассивов.

¹⁰Показатель, который отражает увеличение/уменьшение бремени задолженности, экспорт был важным источником для обеспечения ликвидности системы и указывает, на сколько ежегодные поступления от экспорта покрывают стоимость обслуживания государственного долга в том же году.

¹¹Показатель, который измеряет устойчивость внешнего государственного долга, а рост данного показателя отражает превышение темпа роста государственного долга над темпом роста экспорта (внешних доходов).

¹²Показатель, который измеряет экономическую активность страны.

3.3. Эволюция и структура внутреннего государственного долга

3.3.1. Внутренний государственный долг возрос в 3 раза по сравнению с предыдущим годом, зарегистрировав исторический максимум

Проверки аудита установили, что сальдо внутреннего государственного долга, зарегистрированное на конец бюджетного года (21519,6 млн. леев), вписалось в плафон, установленный Законом о государственном бюджете на 2016 год¹³ (21762,1 млн. леев), будучи ниже его (-242,5 млн. леев).

В общем размере внутреннего государственного долга ГЦБ¹⁴, выпущенные на первичном рынке, составили 6115,0 млн. леев (28,4%), конвертируемые ГЦБ – 2063,4 млн. леев (9,6%) и ГЦБ, выпущенные для некоторых целей, установленных законом¹⁵ – 13341,2 млн. леев (62,0%).

По сравнению с предыдущим годом, внутренний государственный долг возрос на 14294,2 млн. леев (+197,8%), из которого за счет увеличения выпуска ГЦБ на первичном рынке (+953,0 млн. леев) и выпуска ГЦБ с целью исполнения Закона № 235 от 3.10.2016 (+13341,2 млн. леев), в результате которого МФ выпустило и передало НБМ 04.10.2016 ГО на сумму 13341,2 млн. леев, представляющих собой сумму кредитов, неоплаченных НБМ банками, находящимися в процессе ликвидации (“Banca de Economii” АО, КБ “Banca Socială” АО и КБ “Unibank” АО). Подробная информация о структуре внутреннего государственного долга представлена в таблице № 4 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Анализ аудита показывает, что в результате выпуска ГЦБ для выполнения государственных гарантий (13,34 млрд. леев) удельный вес внутреннего государственного долга с первоначальным краткосрочным погашением снизился с 98,0% в 2015 году до 36,6% (-61,4 п.п.) в 2016 году. Исключив влияние фактора увеличения выпуска ГЦБ для исполнения платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий, удельный вес ГЦБ, выпущенных на краткосрочный период в 2016 году, составил 96,4%, который, в основной линии, сохранялся и в предыдущих годах. Сохраняя задолженности по ГЦБ, выпущенным на краткосрочный период в объеме, который не меняется значительно¹⁶, при условии выпуска ГЦБ с коротким сроком погашения очевидно наличие риска рефинансирования, с приведением в соответствие с новыми рыночными условиями, и, как следствие, процентного риска.

В 2013-2016 годах отмечался постоянный рост внутреннего государственного долга, а в конце 2016 года он зарегистрировал рост свыше 3,2 раза по сравнению с концом 2013 года. Эволюция внутреннего государственного долга в период 2013-2016 годов графически представлена на рисунке № 5.

______________________

¹³Ст.7 Закона о государственном бюджете на 2016 год № 154 от 1.07.2016.

¹⁴ГЦБ, оцененные по стоимости продажи.

¹⁵Закон № 235 от 3.10.2016.

¹⁶В 2013 году – 6675,8 млн. леев, 2014 г. – 7075,4 млн. леев, 2015 г. – 7225,4 млн. леев, 2016 г. – 7884,7 млн. леев.

Рисунок № 5

Источник. Информация представлена МФ.

3.3.2. Стоимость ГЦБ, выпущенных на первичном рынке, зарегистрировала тенденцию постоянного роста

Стоимость ГЦБ, выпущенных на первичном рынке, находящихся в обращении по состоянию на 31.12.2016, составила 6115,0 млн. леев, увеличившись по сравнению с предыдущим годом на 953,0 млн. леев (+18,5 п.п.), указывая на их постоянный рост¹⁷. Как структура, ГЦБ, выпущенные на первичном рынке, находящиеся в обращении, сформированы из КО и ГО с фиксированной процентной ставкой в размере 5965,1 млн. леев (97,5%) и ГО с плавающей процентной ставкой в размере 149,9 млн. леев (2,5%). Ситуация представлена в таблице № 5 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Как удельный вес в ВВП, выпущенные на внутреннем рынке ГЦБ зарегистрировали колеблющуюся тенденцию, наиболее высокий показатель приходится на 2016 год¹⁸(16,0%) в связи с выпуском ГЦБ для выполнения государственных гарантий (13,34 млрд. леев).

Анализ затрат, которые будут понесены из государственного бюджета в последующие периоды для оплаты процентов по выпущенным ГЦБ (сформированные задолженности на конец года), свидетельствует, что для ГЦБ по фиксированной ставке (5965,1 млн. леев/97,5% из общего объема ГЦБ, выпущенных на первичном рынке) для ГЦБ общей стоимостью 1435,4 млн. леев будут оплачены проценты от 21% до 27,0%, для ГЦБ стоимостью 1316,2 млн. леев – от 11% до 21,0%; а для ГЦБ стоимостью 3213,5 млн. леев –от 5,0% до 11,0%. Для ГЦБ с плавающей ставкой (149,9 млн. леев) годовая процентная ставка, применяемая для оплаты первого купона, будет варьировать от 8,01% до 24,96%.

Структурный анализ ГЦБ, находящихся в обращении, согласно срокам погашения и процентам по их оплате (фиксированным и плавающим), представлен в таблице № 6 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Отмечается, что по сравнению с 2015 годом, удельный вес задолженности с погашением более одного года в общем объеме внутреннего государственного долга увеличился на 60,5 п.п., составив 62,5%, в то время как удельный вес в общем объеме внутреннего государственного долга задолженности с погашением в течение одного года снизился до 37,5% (-60,5 п.п.), изменение удельного веса было связано с выпуском ГЦБ для исполнения государственных гарантий, которые были выпущены с погашением от одного года до 25 лет. Средний период погашения (ATM) в годах также увеличился на 8,1 года, составив 8,6 года.

_____________________________

¹⁷В 2014 году – 4918,8 млн. леев, в 2015 г. – 5162,0 млн. леев, в 2016 г. – 6115,0 млн. леев.

¹⁸В 2014 году – 6,3%, в 2015 году – 5,9%.

3.3.3. Отмечается отсутствие ряда положений относительно процесса принятия решений по введению в обращение ГЦБ с новым сроком погашения или приостановлению/исключению выпуска ГЦБ со сроком обращения, используемым в предыдущие периоды

В 2016 году с целью финансирования дефицита государственного бюджета были выпущены КО со сроком погашения 91 день, 182 дня и 364 дня и ГО со сроком погашения 2 и 3 года. Инструмент по задолженности со сроком 21 день был введен в обращение лишь в 2015 году с целью привлечения необходимых средств для покрытия временного кассового разрыва государственного бюджета. Также аудит отмечает, что в 2016 году для конвертируемых ГЦБ, которые, как правило, перевыпускаются на срок обращения 91 день, был осуществлен повторный выпуск со сроком обращения 182 дня. Аудит отмечает, что в этих условиях нормативная база, относящаяся к государственному долгу, не включает исчерпывающих положений о процедуре принятия решений касательно сроков обращения, на который будут выпущены ГЦБ (инструменты внутри ГЦБ). Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, «для улучшения политики и менеджмента в области публичных финансов в 2018 году при поддержке помощи, предоставленной Европейским Союзом, будут разработаны и утверждены процедуры по контрактации внешних и внутренних государственных займов”.

Вместе с тем, с целью соблюдения ряда положений из Программы «Управление государственным долгом в среднесрочном периоде 2016-2018 годов” при выпуске КО должен быть сделан акцент на увеличение объема выпуска КО с более длительным сроком обращения. Так, анализ аудита относительно структуры ГЦБ, проданных на первичном рынке, по видам ГЦБ свидетельствует, что удельный вес в общем объеме реализованных ГЦБ, ГЦБ со сроком погашения 364 дня увеличился на 6,7 п.п., составив 38,3%. Структура ГЦБ, реализованных на первичном рынке в период 2014-2016 годов, представлена на рисунке № 6.

Рисунок № 6

Источник. Информация о результатах деятельности на рынке ГЦБ в 2013-2016 годы.

3.3.4. Спрос на ГЦБ, выпущенные на первичном рынке, превысил объем оферты, предложенной МФ.

Проверки аудита установили, что в течение 2016 года было организовано 67 аукционов по продаже ГЦБ, один аукцион был аннулирован¹⁹. Анализ аудита свидетельствует, что предложение МФ по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке (10995,0 млн. леев), было ниже спроса на ГЦБ (18701,6 млн. леев) на 7706,6 млн. леев. Описанная ситуация представлена на рисунке № 7.

Рисунок № 7

Источник. Динамика годовой ставки процента по ГЦБ в 2016 году;

официальное информирование по размещению ГЦБ в 2016 году;

информирование о результатах аукционов по продаже ГЦБ в 2016 году.

Данные, представленные на рисунке № 7, свидетельствуют, что наиболее существенный выпуск ГЦБ имел место в первом полугодии 2016 года (6662,9 млн. леев/60% от общего объема выпущенных ГЦБ). Эта ситуация связана с недостаточностью ликвидности в государственном бюджете в результате приостановления финансирования внешних источников зарубежными донорами. Вместе с тем в течение 2016 года объем спроса, представленный первичными дилерами, превысил предложение МФ²⁰, отмечая в мае, ноябре и декабре превышение спроса по сравнению с предложением МФ более чем в 2 раза.

В Законе о государственном бюджете на 2016 год для продажи ГЦБ на первичном рынке первоначально были утверждены 9100,0 млн. леев, а в результате уточнения государственного бюджета размер лимита ГЦБ, которые должны быть выпущены, составил 10273,0 млн. леев. В течение года МФ выпустило ГЦБ в объеме 10264,1 млн. леев или на 8,9 млн. леев меньше, чем оцененный лимит.

В общем объеме выпущенных ГЦБ (10264,1 млн. леев) размер КО со сроком погашения 91 день составил 2967,9 млн. леев (28,9%); КО со сроком погашения 182 дня – 3215,3 млн. леев (31,3%); КО со сроком погашения 364 дня – 3930,8 млн. леев (38,3%); ГО со сроком погашения 2 года – 120,1 млн. леев (1,2%); ГО со сроком погашения 3 года – 30,0 млн. леев (0,3%).

Сравнение объема ГЦБ, выпущенных посредством аукционов (10264,1 млн. леев), с размером выкупленных ГЦБ (9311,1 млн. леев) показывает, что в течение 2016 года для потребностей государственного бюджета было привлечено всего 953,0 млн. леев. Вместе с тем, учитывая оплаченные проценты для выкупа ГЦБ, выпущенных на первичном рынке, которые оплачиваются преимущественно также в день погашения (1340,5 млн. леев), для обслуживания ГЦБ, выпущенных на первичном рынке, МФ использовало общие средства на сумму 387,5 млн. леев, что свидетельствует о наличии риска рефинансирования ГЦБ. Сохранение этой ситуации, исходя из того, что значительная часть выпуска ГЦБ приходится на ГЦБ, выпущенные со сроком погашения менее одного года, приведет к понесению дополнительных расходов.

__________________________

¹⁹Решение министра финансов № 13/2-9/294 от 26.10.2016 о выделении ГЦБ (ГО со сроком погашения 3 года, стоимость выпуска –15,0 млн. леев, процентная ставка – 8,75%, размер спроса – 21,5 млн. леев).

²⁰Превышение в указанные месяцы составило, соответственно: в январе (+136,1 млн. леев), феврале (+490,7 млн. леев), марте (+308,4 млн. леев), апреле (+680,7 млн. леев), мае (+1391,1 млн. леев), июне (+435,9 млн. леев), июле (+835,4 млн. леев), августе (+639,7 млн. леев), сентябре (+792,8 млн. леев), октябре (+267,1 млн. леев), ноябре (+732,9 млн. леев) и декабре (+995,7 млн. леев).

3.3.5. Банковский сектор продолжает оставаться основным инвестором в ГЦБ

В 2016 году на первичном рынке ГЦБ функционировало 9 коммерческих банков, которые способствовали размещению ГЦБ на первичном рынке и обеспечению их ликвидности на вторичном рынке.

Анализ выкупленных ГЦБ в собственном портфеле коммерческих банков и выкупленных на имя клиентов свидетельствует о росте интереса к ГЦБ небанковских инвесторов. Так, в период 2014-2016 годов ГЦБ, выкупленные клиентами банков, возросли в 2 раза (с 599,5 млн. леев в 2014 году до 1209,3 млн. леев в 2016 году). Описанная ситуация представлена на рисунке № 8.

Рисунок № 8

Источник. Данные МФ и НБМ.

Сохранение повышенных процентных ставок во II полугодии 2015 года и в первом полугодии 2016 года стимулировало интерес к ГЦБ как банковских инвесторов, так и небанковских, банковские инвесторы остались основными инвесторами в ГЦБ, выпущенные на первичном рынке. Анализ аудита в аспекте инвесторов в ГЦБ, выпущенные МФ, представлен на рисунке № 9.

Рисунок № 9

Источник. Данные МФ.

Вместе с тем аудит отмечает, что по состоянию на 31.12.2016 банки, находящиеся в процессе ликвидации, владеют собственным портфелем ГЦБ, приобретенных по номинальной стоимости на общую сумму 4,4 млн. леев (“Banca de Economii” АО – 3,5 млн. леев, КБ “Banca Socială” АО – 0,8 млн. леев и КБ “Unibank” АО – 0,1 млн. леев). ГЦБ, приобретенные 3 коммерческими банками, находящимся в процессе ликвидации, выпущены в 2014 году на срок 3 года с процентной ставкой между 8,0% и 9,0%, срок погашения по которым наступает в 2017 году²¹.

Анализ приобретенных инвесторами в течение 2016 года ГЦБ свидетельствует, что из общего объема ГЦБ (10264,1 млн. леев) банковские инвесторы приобрели на сумму 7905,4 млн. леев (77,0%), а небанковские инвесторы – 2358,7 млн. леев (23,0%). Среди наиболее активных банковских инвесторов, которые купили в 2016 году ГЦБ на первичном рынке, являются: КБ “Victoriabank” АО – 2133,3 млн. леев, КБ “Moldindconbank” АО – 2065,6 млн. леев, КБ “Moldova-Agroindbank” АО – 1291,3 млн. леев и КБ “Mobiasbanca – Groupe Societe Generale” АО – 721,7 млн. леев.

3.3.6. ГЦБ, выпущенные на первичном рынке, являются единственным инструментом привлечения внутренних ресурсов для удовлетворения потребностей государства

Хотя ст.15 Закона о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22.12.2006²² предусматривает, что инструментами, генерирующими внутренний государственный долг, являются «ГЦБ, выпускаемые для размещения на внутреннем рынке, и внутренние государственные займы”, в нынешних условиях МФ привлекает необходимые ресурсы в рамках управления ликвидностью только путем выпуска ГЦБ. Использование в качестве инструмента внутренних займов невозможно, так как нормативная база предусматривает обеспечение займа залогом, которым МФ не может гарантировать, так как не располагает недвижимым имуществом или другими активами, которые может ставить в залог. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, в этих условиях «ГЦБ являются единственным инструментом быстрого доступа государства и в необходимых объемах к денежным средствам, вместе с тем, путем выпуска ГЦБ обеспечивается прозрачный процесс формирования цен (процентов) на ГЦБ”.

___________________________

²¹Срок выкупа наступает в 2017 году с оплатой в период 25.04.2017 – 19.12.2017.

²²Закон о публичном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании № 419-XVI от 22.12.2006.

3.3.7. Средневзвешенные процентные ставки по ГЦБ в 2016 году зарегистрировали существенное снижение по сравнению с предыдущим годом

Аудит отмечает сохранение в первом полугодии 2016 года на высоком уровне средневзвешенных процентных ставок по ГЦБ, начиная с мая наблюдалось их снижение. Так, средневзвешенные процентные ставки по ГЦБ в 2016 году снизились с 25,29% в январе до 6,30% в декабре. Ситуация, сравнимая с 2014 и 2015 годами, представлена на рисунке № 10.

Рисунок № 10

Источник. Данные МФ.

Тенденция снижения в течение 2016 года средневзвешенных процентных ставок по ГЦБ имела положительное влияние, что привело к снижению расходов, понесенных государственным бюджетом для обслуживания внутреннего государственного долга.

3.3.8. В отличие от прошлого года, маржа между процентными ставками по ГЦБ, предложенными коммерческими банками (первичными дилерами), и процентными ставками, установленными коммерческими банками для предоставления кредитов небюджетному сектору, существенно снизилась

Анализ аудита относительно эволюции процентных ставок на финансовые инструменты в 2016 году свидетельствует о существенном улучшении ситуации на первичном рынке ГЦБ по сравнению с предыдущим годом. Так, по сравнению с предыдущим годом, когда средневзвешенная процентная ставка по ГЦБ и средняя ставка по кредитам и депозитам в банковской системе варьировала между 0,92 п.п. и 11,38 п.п. и, соответственно, между 3,88 п.п. 10,72 п.п., в 2016 году отмечалась положительная тенденция по снижению, варьируя между 11,76 п.п. и (-5,51) п.п. и, соответственно, между 10,56 п.п. и (-2,21) п.п.. Также аудит отмечает, что основная ставка НБМ зарегистрировала тенденцию снижения с 19,5% в январе до 9,0% в декабре 2016 года. Сравнительный анализ эволюции процентных ставок на финансовые инструменты в 2015 и 2016 годах представлен на рисунках № 1 и № 2 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

Данные на рисунке № 2 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита свидетельствуют, что в отличие от предыдущего года, начиная с мая, средневзвешенные процентные ставки по кредитам, предоставленным банковской системой, зарегистрировали тенденцию опережения средневзвешенных процентных ставок по ГЦБ, которые, начиная с сентября, были ниже как основных ставок НБМ, так и средневзвешенных процентных ставок по кредитам и депозитам, предоставленным банковской системой.

Анализ аудита относительно эволюции средневзвешенных процентных ставок по ГЦБ со сроком погашения до одного года и основной ставки НБМ свидетельствует, что они варьировали между 5,8 п.п. и (-2,75) п.п., зарегистрировав тенденцию снижения, также была зарегистрирована и тенденция снижения средневзвешенной процентной ставки по ГЦБ по сравнению со средневзвешенной процентной ставкой по кредитам и депозитам, предоставляемым банковской системой. Описанная ситуация представлена на рисунке № 3 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

Такая же тенденция отмечается и по средневзвешенным процентным ставкам по ГЦБ, выпущенным со сроком погашения 2-5 лет. Анализ аудита представлен на рисунке № 4 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

3.3.9. Отмечается медленный возврат обязательств перед государственным бюджетом банками, находящимися в процессе ликвидации

Проведенный аудитом анализ относительно возврата в государственный бюджет ГЦБ, ранее выпущенных для обеспечения финансовой стабильности (“Investprivatbank” АО²³) и для выполнения платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий (“Banca de Economii” АО, КБ “Banca Socială” АО, КБ “Unibank” АО²⁴), выявил следующее.

• Операции по поступлению финансовых средств от освоения активов КБ “Investprivatbank” АО и 3 банков, подлежащих ликвидации (“Banca de Economii” АО, КБ “Banca Socială” АО, КБ “Unibank” АО), отражаются в бюджетной классификации²⁵ по единой позиции 418120 “Уменьшение прочих внутренних бюджетных обязательств”. В условиях повышенного внимания за возвратом средств, полученных от освоения активов банков, подлежащих ликвидации, а также повышения прозрачности в их отчетности целесообразно отражать в бюджетной классификации полученные средства по отдельным позициям.

• Как и в предыдущие годы, остается значительным сальдо долга КБ “Investprivatbank” АО перед МФ. Так, из общей суммы задолженности 428,5 млн. леев, принятой государственным бюджетом в 2012 году, в течение 2012-2016 годов соответствующий банк перечислил в государственный бюджет от освоения своих активов только 69,5 млн. леев (16,2%), из которых 3,0 млн. леев в 2016 году. Таким образом, на конец 2016 года задолженность КБ “Investprivatbank” АО перед МФ составила 359,0 млн. леев.

• По состоянию на 31.12.2016 банки, подлежащие ликвидации (“Banca de Economii” АО, КБ “Banca Socială” АО, КБ “Unibank” АО), возместили лишь 961,2 млн. леев (6,8%) из общей суммы экстренных кредитов, предоставленных НБМ под гарантию Правительства.

• Необходимо отметить, что в результате положений Закона № 235 от 3.10.2016, НБМ передал МФ все документы, связанные с предоставлением НБМ экстренных кредитов банкам, подлежащим ликвидации, сальдо на день передачи составило 13341,2 млн. леев. Так, в 2016 году в счет возмещения экстренных кредитов, предоставленных НБМ, банки, подлежащие ликвидации, возместили всего 428,7 млн. леев, в том числе на счета НБМ в период 1.01.2016 – 3.10.2016 – 348,0 млн. леев и на счет государственного бюджета в период 4.10.2016 – 31.12.2016 – 80,7 млн. леев. Таким образом, задолженность банков, подлежащих ликвидации, составила на конец 2016 года 13260,5 млн. леев. Ситуация относительно остатка задолженности банков, подлежащих ликвидации, перед МФ на конец 2016 года представлена в таблице № 9.

_____________________________

²³Закон о дополнительных мерах по обеспечению финансовой стабильности № 190 от 30.09.2011.

²⁴Закон № 235 от 3.10.2016.

²⁵Приложение № 11 к Приказу министра финансов № 208 от 24.12.2015.

Таблица № 9

Задолженности банков, подлежащих ликвидации,

перед МФ по состоянию на 31.12.2016, млн. леев

Источник. Информации, представленные МФ.

Вместе с тем аудит отмечает, что в 2016 году на счета МФ поступили средства на общую сумму 80,7 млн. леев от освоения активов банков, подлежащих ликвидации. Хотя МФ снизило задолженность банков, подлежащих ликвидации, перед государственным бюджетом, задолженность МФ перед НБМ осталась неизмененной по сравнению с ситуацией на дату передачи (4.10.2016) и составила 13341,2 млн. леев.

Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, “в Законе о государственном бюджете на 2016 год с последующими уточнениями эти средства не были утверждены, также как и их использование. Поступившие средства остались в остатке государственного бюджета по состоянию на 31.12.2016”.

• Аудит отмечает, что положения ст.2 (11) Закона № 235 от 3.10.2016, которые предусматривают, что «в течение срока действия выпущенных государственных облигаций остаток прибыли НБМ, подлежащей распределению, перечисленный НБМ в доход государственного бюджета, согласно положениям ст.20 (6) Закона о Национальном банке Молдовы № 548-XIII от 21 июля 1995 года, будет направлен МФ в этом же году для досрочного выкупа государственных облигаций, выпущенных в соответствии с настоящим законом и находящихся в собственности НБМ”²⁶, не могут быть применены, так как в результате утверждения ряда новых положений в Законе № 548-XIII от 21.07.1995, который был переопубликован 30.10.2015, государственный бюджет может получать отчисления от остатка чистой прибыли НБМ лишь в условиях выполнения положений ст.20 (5) указанного закона, которая предусматривает: «По окончании финансового года прибыль, подлежащая распределению, отчисляется для увеличения уставного капитала в пределах, предусмотренных ст.19 (3) данного закона”, которая, в свою очередь, предусматривает, что «Уставный капитал является динамичной величиной и образуется из годовой прибыли, подлежащей распределению, из доходов, получаемых согласно ст.64 (3), и/или взносов Правительства до достижения величины, равной 10% от совокупных денежных обязательств НБМ”. Эта ситуация будет сохраняться в течение последующих лет бюджетирования, нагрузкой по выкупу ГЦБ, выпущенных для исполнения платежных обязательств, вытекающих из государственных гарантий, в значительной мере становятся другие внутренние ресурсы государственного бюджета.

___________________________

²⁶Ст.20 (6) Закона и Национальном банке Молдовы № 548-XIII от 21.07.1995, повторно опубликованного в Официальном мониторе Республики Молдова № 297-300/544 от 30.10.2015, указывает, что “Остаток прибыли, подлежащей распределению, перечисляется в доход государственного бюджета в 15-дневный срок после получения доклада внешнего аудитора по финансовым отчетам Национального банка”.

3.4. Эволюция и структура внешнего государственного долга

3.4.1. Показатели, представляющие сальдо внешнего государственного долга, вписались в лимиты, установленные Законом о государственном бюджете на 2016 год

Законом о государственном бюджете на 2016 год²⁷ были утверждены показатели, относящиеся к сальдо внешнего государственного долга, поступлению внешних кредитов, погашению внешних кредитов и обслуживанию внешнего государственного долга, все вписались в установленные лимиты. Описанная ситуация представлена в таблице № 10.

______________________

²⁷Закон о государственном бюджете на 2016 год № 154 от 1.07.2016.

Таблица № 10

Исполнение показателей, установленных в

Законе о государственном бюджете на 2016 год

Источник. Закон о государственном бюджете на 2016 год и данные МФ.

Сальдо внешнего государственного долга на конец 2016 года составило 1464,7 млн. долларов США или на 127,7 млн. долларов США (+9,6%) больше сальдо, зарегистрированного на конец 2015 года (1337,0 млн. долларов США).

Рост сальдо внешнего государственного долга был обусловлен повышением внешнего государственного долга перед многосторонними кредиторами и перед двусторонними кредиторами. На сальдо внешнего государственного долга повлияло и колебание обменного валютного курса иностранных валют по отношению к доллару США, которое привело к снижению сальдо внешнего государственного долга, выраженного в долларах США, на 47,4 млн. долларов США. Эволюция сальдо внешнего государственного долга представлена в таблице № 11.

Таблица № 11

Эволюция сальдо внешнего государственного долга,

выраженная в долларах США, за 2014-2016, млн. долларов США

Источник. Данные МФ.

Внешний государственный долг включает долги перед многосторонними кредиторами – 1214,3 млн. долларов США (82,9%) и перед двусторонними кредиторами – 250,5 млн. долларов США (17,1%). Структура внешнего государственного долга в 2014-2016 годах в аспекте кредиторов представлена в таблице № 12,

Таблица № 12

Структура внешнего государственного долга

в 2014-2016 годах в аспекте кредиторов, млн. долларов США

Источник. Данные МФ.

В общей сумме сальдо внешнего государственного долга перед многосторонними кредиторами наибольший удельный вес приходится на МАР – 46,5% (564,4 млн. долл. США), далее следует МВФ – 23,0% (279,7 млн. долл. США), ЕИБ – 12,9% (156,2 млн. долл. США) и МБРР – 5,6% (68,2 млн. долл. США), другие кредиторы совокупно занимают удельный вес около 12,0% (145,7 млн. долл. США). В общей сумме внешнего государственного долга перед двусторонними кредиторами наибольший удельный вес приходится на Правительство Румынии (26,1%/65,4 млн. долл. США), Правительство России (20,1%/50,2 млн. долл. США) и ЯАМС (19,5%/48,8 млн. долл. США).

Из общей суммы внешнего государственного долга, 1081,6 млн. долл. США (73,8%) представляет собой долг с фиксированной ставкой и 383,0 млн. долл. США (26,2%) – с плавающей ставкой. Анализ аудита показывает, что в период 2014-2016 годов удельный вес внешнего долга с фиксированной процентной ставкой возрос с 72,5% в 2014 году до 73,8% в 2016 году, а внешний долг с плавающей ставкой снизился с 27,5% до 26,2% в 2016 году, оставаясь на уровне 2015 года.

В структуре внешнего государственного долга по валюте наибольший удельный вес занимают кредиты, контрактованные в СПЗ – 61,8% (-5,0 п.п. по сравнению с 2015 годом), далее в кредиты, контрактованные в евро – 23,4% (+3,8 п.п. против 2015 года) и в долларах США – 10,9% (+1,4 п.п. по сравнению с 2015 годом). Отмечается, что высокий удельный вес внешнего государственного долга, номинированного в иностранной валюте, в общей сумме государственного долга может обусловить повышение уязвимости риска обменного курса и может оказывать давление на валютные резервы.

3.4.2. Поступления внешних государственных кредитов увеличились по сравнению с поступлениями предыдущего года на 96,7 млн. долл. США

В 2016 году финансирование внешних кредитов составило 230,3 млн. долларов США, увеличившись на 96,7 млн. долларов США, или на 72,4% по сравнению с предыдущим годом (133,6 млн. долларов США). Ситуация представлена в таблице № 7 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Из общей суммы профинансированных кредитов 76,6 млн. долларов США (33,3%) были предназначены для финансирования инвестиционных проектов и 153,7 млн. долларов США (66,7%) – для бюджетной поддержки. Структура финансирования внешних государственных кредитов в зависимости от цели контрактации в период 2014-2016 представлена в таблице № 8 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Финансирование внешних кредитов для поддержки государственного бюджета возросло против предыдущего года на 2782,0 млн. леев, а поступление внешних кредитов, предназначенных для проектов, финансируемых из внешних источников, снизилось на 719,6 млн. леев.

По разделу кредиторов, наиболее существенное финансирование внешних кредитов было осуществлено Правительством Румынии – 68,0 млн. долл. США (30,0%), МАР – 47,9 млн. долл. США (20,8%), МБРР – 45,6 млн. долл. США (19,8%), МВФ – 24,1 млн. долл. США (10,5%), ЕИФ – 19,8 млн. долл. США (8,6%) и др.

3.4.3. В 2016 году были контрактованы новые кредиты на общую сумму 399,1 млн. долл. США

В отчетном году было подписано 10 кредитных соглашений на общую сумму 399,1 млн. долл. США, из которых 7 соглашений (251,2 млн. долл. США)²⁸ предназначены для проектов, финансируемых из внешних источников, и 3 соглашения (147,9 млн. долл. США)²⁹ предназначены для финансирования дефицита государственного бюджета. Также дополнительно договорились с МФСХР о выделении кредита в сумме 18,2 млн. долл. США для проекта “Сельская стабильность (IFAD VII)”.

Из 10 подписанных в 2016 году кредитных соглашений вступили в силу 4 соглашения, из которых 3 подписаны со Всемирным банком³⁰ (125,0 млн. долл. США) и 1 кредит в результате подписания соглашения с МВФ (102,9 млн. долл. США). Также в 2016 году вступили в силу 2 кредитных соглашения, контрактованные РМ в 2014 и 2015 годах (270,0 млн. евро)³¹.

Из общей суммы контрактованных в 2016 году кредитов (399,1 млн. долл. США) по состоянию на 31.12.2016 были профинансированы 70,0 млн. долл. США или 17,5% от договорной стоимости, из которых: от МВФ – 24,1 млн. долл. США, МБРР – 27,2 млн. долл. США, МАР – 17,4 млн. долларов США. Подробный свод относительно новых контрактованных в течение 2016 года кредитов представлен в таблице № 9 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

___________________________

²⁸Были подписаны 4 соглашения со Всемирным банком – 110,0 млн. долл. США, 2 соглашения с ЕИБ – 98,4 млн. долл. США, 1 соглашение с ЕБРР – 42,8 млн. долл. США.

²⁹Были подписаны 2 соглашения со Всемирным банком – 45,0 млн. долл. США и 1 по кредиту с МВФ – 102,9 млн. долл. США.

³⁰Программа операций для политик развития в области конкурентоспособности (DPO-2), подписанная с МАР и МБРР 17.12.2016, вступила в действие с 23.12.2016, и Проект «Улучшение состояния местных дорог”, подписанный с МАР 28.04.2016, вступил в действие с 19.08.2016.

³¹Соглашение о возмещаемой финансовой помощи между РМ и Румынией в размере 150,0 млн. евро, подписанное 7.10.2015, вступило в действие с 27.05.2016 и соглашение о финансировании проекта «Сад Молдовы” в размере 120,0 млн. евро, подписанное с ЕИБ 31.07.2014, вступило в действие с 27.05.2016.

3.4.4. Внешние гранты, подписанные в 2016 году, составили 55,6 млн. долларов США

В 2016 году были подписаны 8 соглашений по внешним грантам на общую сумму 55,6 млн. долларов США. Вместе с тем, в 2016 году вступил в силу договор, подписанный со Всемирным банком в 2015 году, для финансирования Проекта «Укрепление потенциала – EMIS” в размере 0,4 млн. долларов США. Информация о соглашениях по грантам, подписанных в 2016 году, представлена в таблице № 13.

Таблица № 13

Информация о соглашениях по грантам, подписанным в 2016 году

Источник. Данные МФ.

В общей сумме предоставленных в 2016 году грантов наибольший удельный вес приходится на гранты, предоставленные Европейской Комиссией – 82,3% (1048,3 млн. леев/эквивалент 52,0 млн. долл. США), далее следуют гранты Правительства Румынии – 6,1% (78,2 млн. леев/эквивалент 3,9 млн. долл. США), Глобального фонда по борьбе со СПИДом, туберкулезом и малярией – 4,9% (62,2 млн. леев/эквивалент 3,1 млн. долл. США), МФСХР – 1,7% (22,0 млн. леев/эквивалент 1,1 млн. долл. США), Всемирного банка – 1,4% (18,2 млн. леев/ эквивалент 0,9 млн. долл. США), Правительства Германии – 1,1% (14,5 млн. леев/эквивалент 0,7 млн. долл. США) и др. По сравнению с предыдущим годом финансирование из внешних грантов снизилось на 471,5 млн. леев, составив 1276,0 млн. леев (гранты для бюджетной поддержки – 324,0 млн. леев, гранты для инвестиционных проектов – 952,0 млн. леев), а финансирование из внешних кредитов увеличилось на 2061,0 млн. леев, составив 4591,0 млн. леев (кредиты для бюджетной поддержки – 3069,8 млн. леев, кредиты для инвестиционных проектов – 1521,3 млн. леев).

Проверки аудита относительно правильности данных, включенных в информации, представленные ответственными лицами за управление государственным долгом (1274,5 млн. леев), и данными, отраженными в отчете об исполнении государственного бюджета (Форма FE-009) по ЭБК 13 «Гранты” (1276,0), выявили отклонения между ними, разница составила около 2,0 млн. леев. Описанная ситуация представлена в таблице № 10 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

3.4.5. Освоение внешних средств подразделениями по внедрению проектов, финансируемых из внешних источников, указывает на некоторые недостатки.

• Из 104 активных кредитов, по 6 кредитам³² финансирование не было осуществлено (196,5 млн. евро/4104,8 млн. леев). Аудит отмечает несоблюдение графиков по финансированию внешних источников, основной причиной было несвоевременное выполнение условий по финансированию, предусмотренных в кредитных договорах, а также затягивание процедур по внедрению в рамках осуществляемых проектов.

• Относительно нефинансирования средств, связанных с польским кредитом, аудит отмечает, что в результате подписания соглашения с Правительством Республики Польша³³ Правительство РМ должно получить кредитную помощь в размере 100,0 млн. евро. Постановлением Правительства³⁴ в подчинении Министерства сельского хозяйства и пищевой промышленности было создано публичное учреждение «Подразделение по внедрению кредитной помощи, предоставленной Правительством Республики Польша”. Были установлены следующие условия рекредитования финансовых средств, полученных в рамках кредитной помощи для конечных рекредитованных бенефициаров: i) срок погашения кредита до 12 лет, в том числе льготный период до 3 лет; ii) ставка 2,0% годовых от заимствованной суммы, в том числе 1,35% – фонд риска государственного бюджета, 0,5% – на покрытие операционных расходов публичного учреждения «Подразделения по внедрению кредитной помощи, предоставленной Правительством Республики Польша” ³⁵; iii) пеня в размере 10% годовых за каждый день задержки из общей суммы кредита и/или кредитной ставки с истекшим сроком погашения.

В последствии в результате затягивания выполнения условий по финансированию польского кредита публичное учреждение «Подразделение по внедрению кредитной помощи, предоставленной Правительством Республики Польша”, было распущено³⁶, а внедрение кредитной помощи, предоставленной Польшей, было возложено на МФ. С этой целью МФ утвердило пособие по руководству для внедрения кредитной помощи³⁷, ее внедрение было осуществлено посредством участвующих финансовых учреждений³⁸.

В результате запроса МФ Республики Польша от 9.09.2016, которым было предложено дополнение к Соглашению от 14.05.2014, подписанному в Варшаве, сумма кредита, которая должна была быть предоставлена, была снижена до 50 млн. евро, а срок внедрения, запрошенный Правительством РМ, был продлен до 8.08.2017. Вместе с тем аудит информирует, что в 2017 году были инициированы переговоры по проекту договора между Правительством РМ и Правительством Республики Польши о поправке к Соглашению между Правительством РМ и Правительством Республики Польши о получении кредитной помощи³⁹.

• Аудит также отмечает, что в 2016 году в результате затягивания деятельности по внедрению кредитов посредством проектов, финансируемых из внешних источников, внедряющими сторонами внешних кредитов был продлен срок по внедрению 3 кредитов⁴⁰ на общую сумму 127,0 млн. евро (эквивалент 2653,0 млн. леев), из которых по 2 кредитам не было произведено финансирование и по 1 кредиту уровень исполнения составил 6,9% (10,4 млн. леев), непрофинансированная сумма составила 139,6 млн. евро.

• Относительно кредита⁴¹, контрактованного в 2010 году от ЕИБ для реализации проекта по реабилитации дорог РМ (75,0 млн. евро), аудит отмечает, что хотя период освоения кредита истек 31.12.2016, на конец 2016 года непрофинансированный остаток составил 41,4 млн. евро (эквивалент 864,8 млн. леев). Министерство транспорта и дорожной инфраструктуры, в качестве органа, ответственного за внедрение соответствующего проекта, запросило⁴² МФ инициировать переговоры с ЕИБ с целью продления срока договора до 31.12.2018. Необходимо отметить, что срок реализации этого проекта уже был продлен, в результате чего процентная ставка возросла с 0,68% до 0,92%, а комиссионные по непрофинансированной сумме – от 0% до 0,5%, генерируя дополнительные расходы для обслуживания этого кредита. 7.12.2016 МФ письмом № 13/1-7-387 запросило у ЕИБ продлить срок внедрения кредитного договора до 31.12.2018, однако до настоящего времени согласие кредитора не было получено. Вместе с тем аудит отмечает, что согласование кредитором продления срока реализации кредита до 2018 года, согласно договорным положениям и уведомлению кредитора, может привести к дополнительным затратам для бюджета путем увеличения комиссионных на 0,25% ежегодно (+0,1 млн. евро) по остатку непрофинансированной суммы за период продления срока внедрения.

• В результате полного внедрения деятельности, предусмотренной в проекте, по причине экономии средств в 2016 году был аннулирован неосвоенный остаток по одному кредиту⁴³ (эквивалент 0,1 млн. леев).

_____________________________

³²Кредит для «Проекта по закупке локомотивов и реструктуризации железнодорожной инфраструктуры” (код кредита D-140/BERD/2014) в размере 52,5 млн. евро; кредит для «Проекта термоэнергетической системы муниципия Бэлць (АО “CET-Nord”)” (код кредита D-139/BERD/2014) в размере 7,0 млн. евро; кредит «Кредитная помощь” (код кредита D-132/POLAND/14) в размере 100,0 млн. евро; кредит для «Транспортировки электрической энергии “Moldelectrica” (код кредита D-116/BEI/2012) в размере 17,0 млн. евро; кредит для «Проекта «Apă Nord Moldova” (код кредита D-136/BERD/2014) в размере 10,0 млн. евро; кредит для «Проекта «Apă Nord Moldova” (код кредита D-137/BEI/2014) в размере 10,0 млн. евро.

³³Закон о ратификации Соглашения между Правительством Республики Молдова и Правительством Республики Польша о получении кредитной помощи № 134 от 11.07.2014.

³⁴ПП № 953 от 17.11.2014 “О создании публичного учреждения «Подразделение по внедрению кредитной помощи, предоставленной Правительством Республики Польша””.

³⁵ПП № 718 от 3.09.2014 “О внедрении Закона № 134 от 11 июля 2014 года о ратификации Соглашения между Правительством Республики Молдова и Правительством Республики Польша о получении кредитной помощи”.

³⁶ПП № 1026 от 7.09.2016 “О роспуске публичного учреждения «Подразделение по внедрению кредитной помощи, предоставленной Правительством Республики Польша””.

³⁷ПП № 1133 от 12.10.2016 “Об утверждении Пособия по руководству для внедрения кредитной помощи, предоставленной Правительством Республики Польша”.

³⁸ПП № 841 от 7.07.2016 “О некоторых мерах по внедрению кредитной помощи, предоставленной Правительством Республики Польша”.

³⁹ПП № 1449 от 30.12.2016 “Об инициировании переговоров по проекту Договора между Правительством Республики Молдова и Правительством Республики Польша о поправке к Соглашению между Правительством Республики Молдова и Правительством Республики Польша о получении кредитной помощи, подписанному 14 мая 2014 года в Варшаве”.

⁴⁰Кредит «Кредитная помощь” (код кредита D-132/POLAND/14), продлен до 26.12.2018; кредит для “Транспортировки электрической энергии “Moldelectrica” (код кредита D-116/BEI/2012), продлен до 31.12.2017; кредит для Проекта “Восстановление дорог Программа IV” (код кредита D-125/BEED/2013), продлен до 30.11.2018.

⁴¹Кредит для восстановления дорог II “Кишинэу-Унгень-Скулень” (код кредита D-109/BEI/2010).

⁴²Письмо Министерства транспорта и дорожной инфраструктуры № 04/1-3-823 от 23.09.2016.

⁴³Кредит для развития водопроводов, контрактованный от ЕБРР в размере 10,0 млн. евро, код кредита D-106/BERD/2010.

3.5. Расходы для обслуживания государственного долга существенно возросли против предыдущего года

Аудит отмечает, что расходы, предназначенные для обслуживания государственного долга, продемонстрировали возрастающую эволюцию, зарегистрировав увеличение с 17,4 млрд. леев в 2014 году до 20,2 млрд. леев в 2016 году, отмечая в 2016 году самый высокий уровень за последние 3 года. Из общей суммы платежей, предназначенной для обслуживания государственного долга (20,2 млрд. леев), на оплату основной суммы были направлены 18,5 млрд. леев, а на оплату процентных ставок – 1,7 млрд. леев. Проведенный аудитом анализ показывает, что как в 2015 году, так и в 2016 году отмечалось опережение темпа роста расходов, предназначенных для обслуживания государственного долга (+76,3%) и, соответственно, (+67,5%) по сравнению с темпом роста расходов, предназначенных для оплаты основной суммы (+3,2% и, соответственно, 6,9%).

Аудит также отмечает, что в 2016 году обслуживание внутреннего государственного долга (1462,5 млн. леев) превысило в 5 раз обслуживание внешнего государственного долга (284,6 млн. леев). По сравнению с 2015 годом, расходы для обслуживания государственного долга зарегистрировали существенный рост на 703,9 млн. леев (+67,5%). На повышение расходов для обслуживания государственного долга повлиял рост на 669,0 млн. леев (+84,3%) расходов, связанных с обслуживанием внутреннего государственного долга, в результате дорогостоящего обслуживания ранее выпущенных ГЦБ. Ситуация об эволюции расходов для обслуживания государственного долга в 2014-2016 годах представлена в таблице № 14.

Таблица № 14

Эволюция расходов для обслуживания государственного

долга в 2014-2016 годах, млн. леев

Источник. Данные МФ.

Вместе с тем аудит отмечает, что темп роста расходов государственного бюджета (2,5% в 2015 году и 2,0% в 2016 году) ниже темпа роста расходов, предназначенных для обслуживания государственного долга (5,7% в 2015 году и 10,3% в 2016 году). Как удельный вес в ВВП, по сравнению с показателем предыдущего года (14,96%) расходы, предназначенные для обслуживания государственного долга, также зарегистрировали тенденцию роста (0,09 п.п), составив 15,05%. Постоянный рост расходов, предназначенных для обслуживания государственного долга, в частности, предназначенных для обслуживания внутреннего государственного долга, которые в последние годы подвержены повышенному риску рефинансирования, повлияет на обременение последующих бюджетов.

3.5.1. Расходы бюджета для обслуживания внутреннего государственного долга зарегистрировали повышение против предыдущего года, на них повлияли рост объема ГЦБ, выпущенных на первичном рынке, а также повышенные процентные ставки по ГЦБ, реализованным в 2015 году и в первом полугодии 2016 года, по которым наступил срок выкупа

В 2016 году для обслуживания внутреннего государственного долга были использованы финансовые средства на общую сумму 1462,52 млн. леев, или 99,8% от предусмотренной годовой суммы (1465,0 млн. леев). Из общей суммы расходов, предназначенных для обслуживания внутреннего государственного долга, на оплату процентов по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке, было использовано 1086,1 млн. леев и для конвертируемых ГЦБ – 376,4 млн. леев.

По сравнению с предыдущим годом (793,6 млн. леев) расходы, предназначенные для обслуживания внутреннего государственного долга, возросли (+668,9 млн. леев/+84,3%), составив на конец 2016 года 1462,5 млн. леев. Описанная ситуация представлена на рисунке № 11.

Рисунок № 11

Источник. Данные МФ.

Постоянный рост расходов, предназначенных для обслуживания внутреннего государственного долга, был обусловлен в значительной мере повышением средневзвешенных годовых процентных ставок по ГЦБ, которые варьировали от 6,72% в 2014 году до 20,13% в 2015 году, ситуация, связанная со средневзвешенными годовыми процентными ставками по ГЦБ была отмечена в 2015 году и сохранялась до I полугодия 2016 года. Так, хотя в условиях 2016 года средневзвешенная номинальная процентная ставка по ГЦБ снизилась против предыдущего года на 4,4 п.п., составив 15,76%, понесенные из государственного бюджета расходы для обслуживания внутреннего государственного долга возросли в 2016 году по сравнению с расходами 2015 года примерно в 1,8 раза, на рост повлияло и увеличение объема выпуска ГЦБ на первичном рынке в результате их рефинансирования по более высокой процентной ставке.

Сравнительный анализ, проведенный аудитом касательно тенденции, отмеченной в 2015 году по средней процентной ставке по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке со сроком погашения 91 день, и основной ставки НБМ с тенденциями, зарегистрированными в 2016 году, свидетельствует о положительной тенденции по этому субъекту. Так, если в 2015 году средние процентные ставки по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке со сроком погашения 91 день, опережали основные ставки НБМ, маржа варьировала от (-3,69) п.п. в январе до 4,86 п.п. в декабре, в 2016 году наблюдается обратная ситуация, основные ставки НБМ, начиная с января, были ниже средней процентной ставки по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке со сроком погашения 91 день, маржа в декабре составила (-3,16) п.п. Эволюция процентных ставок по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке со сроком погашения 91 день, представлена на рисунке № 5 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

Такие же ситуации наблюдаются и по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке со сроком погашения 182 дня и 364 дня, в декабре 2016 года была зарегистрирована маржа (-2,73 п.п.) и, соответственно, (-2,53 п.п.). Эволюция процентных ставок по ГЦБ, выпущенным на 182 дня, представлена на рисунке № 6 и рисунке № 7 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

3.5.2. Хотя остаток конвертируемых ГЦБ в портфеле НБМ остался на уровне прошлых лет, расходы по их обслуживанию существенно возросли

На конец 2016 года остаток конвертируемых ГЦБ составил 2063,4 млн. леев, оставаясь на уровне прошлых лет. Удельный вес конвертируемых ГЦБ в общей сумме внутреннего государственного долга снизился против предыдущего года на 19,0 п.п., составив 9,6%, на снижение удельного веса повлиял рост остатка ГЦБ, выпущенных на первичном рынке, а также выпуск ГЦБ с целью исполнения Закона № 235 от 3.10.2016 (+13,34 млрд. леев).

Ежегодно, на основании соглашений между МФ и НБМ производится повторный выпуск конвертируемых⁴⁴ ГЦБ. Проверки аудита установили, что в портфеле НБМ находятся 13 лотов конвертируемых ГЦБ, выпущенных МФ. В отличие от предыдущих лет, когда конвертируемые ГЦБ были повторно выпущены на средний срок обращения 91 день, в 2016 году был введен новый инструмент – выпуск конвертируемых ГЦБ со сроком погашения 182 дня. В течение 2016 года были повторно выпущены и выкуплены конвертируемые ГЦБ на общую сумму 8069,7 млн. леев, были оплачены проценты в размере 376,4 млн. леев.

Аудит указывает на тенденцию снижения средних процентных ставок по конвертируемым ГЦБ, они варьировали от 24,33% в январе до 8,02% в декабре. Также отмечается, что хотя средние ставки зарегистрировали тенденцию снижения, средневзвешенная номинальная годовая процентная ставка по конвертируемым ГЦБ возросла против показателя предыдущего года на 5,16 п.п.⁴⁵, что привело к повышению расходов на обслуживание конвертируемых ГЦБ на 92,0 млн. леев (примерно в 3 раза) и составило 376,4 млн. леев или 25,7% от общих расходов для обслуживания внутреннего государственного долга (1462,5 млн. леев). Описанные ситуации представлены на рисунке № 8 и рисунке № 9 из приложения № 3 к настоящему Отчету аудита.

Тем не менее аудит отмечает отсутствие ряда исчерпывающих положений при принятии решения о сроке обращения, для которого должны быть выпущены конвертируемые ГЦБ. Так, согласно положениям Соглашения⁴⁶, заключенного 5.01.2015 между НБМ и МФ с целью повторного выпуска конвертируемых ГЦБ, МФ представляет НБМ письменное обращение, в котором объясняет намерение о повторном выпуске ГЦБ с погашением в определенный период времени и указанием суммы ГЦБ для выпуска, которая не превысит цену продажи ГЦБ с погашением на соответствующую дату, вид ГЦБ, день погашения и другую информацию. Впоследствии на основании обращения, представленного МФ, повторный выпуск конвертируемых ГЦБ с погашением в определенный период времени утверждается Административным советом НБМ. В этих условиях, МФ письмом № 13/2-9c/197 от 18.07.2016 запросило НБМ «повторный выпуск конвертируемых ГЦБ в период с августа по декабрь 2016 года, имеющихся в портфеле НБМ, на дату их погашения, на любой срок до одного года в результате конверсии кредитов, ранее контрактованных от НБМ”. Впоследствии НБМ постановлением Исполнительного совета НБМ № 196 от 21.07.2016 согласовал предложение МФ.

Так, в отличие от предыдущих лет, когда повторный выпуск конвертируемых ГЦБ производился на срок с погашением 91 день, в 2016 году был осуществлен повторный выпуск на срок обращения 182 дня⁴⁷ с процентной ставкой 9,78%. Согласно объяснениям ответственных лиц МФ, в основе принятия решения по повторному выпуску на срок 182 дня для конвертируемых ГЦБ находилось то, что процентная ставка для ГЦБ на первичном рынке со сроком обращения 91 день была выше (9,82%), чем по ГЦБ, выпущенным на 182 дня (9,78%).

Анализ аудита свидетельствует, что в результате отмеченной во II полугодии 2016 года тенденции снижения процентных ставок по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке, в случае повторного выпуска конвертируемых ГЦБ на срок 91 день, процентная ставка, применяемая при новом повторном выпуске (с погашением в течение 91 дня) составила бы 6,23% или на (-3,55) п.п. меньше, чем процентная ставка, применяемая для конвертируемых ГЦБ на срок 182 дня (9,78%). В этих условиях государственный бюджет получил бы экономию на сумму примерно 1,6 млн. леев.

_____________________________

⁴⁴П.2 из Соглашения об остатке государственного долга, ранее контрактованного от НБМ в 2016 году, заключенного между МФ и НБМ 18.12.2015, предусматривает: «Национальный банк Молдовы согласовывает повторный выпуск ГЦБ, остаток которых по состоянию на 31.12.2016 составит 2063,4 млн. леев по цене покупки”.

⁴⁵Расчет: 18,73% (2016 год) – 13,57% (2015 год) = 5,16 п.п.

⁴⁶П.2.2. и п.2.3 Соглашения о повторном выпуске ГЦБ, выпущенных в результате конверсии кредитов, ранее контрактованных от НБМ, заключенного 5.01.2015.

⁴⁷Письмо МФ № 13/2-9c/248 от 26.08.2016.

3.5.3. Расходы для обслуживания внешнего государственного долга, выраженные в долларах США, зарегистрировали рост против предыдущего года

В 2016 году расходы государственного бюджета, предназначенные для обслуживания внешнего государственного долга, оцененные в долларах США, увеличились по сравнению с предыдущим годом на 17,8 млн. долларов США (+34,4%), составив 69,6 млн. долларов США или на 417,9 млн. леев больше уровня предыдущего года, составив 1392,0 млн. леев. Из общей суммы расходов, предназначенных для обслуживания внешнего государственного долга, 55,3 млн. долларов США (1107,3 млн. леев) составляет возврат основных сумм и 14,3 млн. долларов США (284,6 млн. долларов США) – оплата соответствующих процентов и комиссионных. По сравнению с предыдущим годом, обслуживание внешнего государственного долга зарегистрировало рост как по основному возврату (+16,8 млн. долларов США/+43,6%), так и по оплате соответствующих процентов (+1,0 млн. долларов США /+7,5%). Свод расходов, предназначенных для обслуживания внешнего государственного долга в 2014-2016 годах, представлен в таблице № 11 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

Повышение расходов для обслуживания внешнего государственного долга объясняется увеличением платежей, предназначенных для выплаты основной суммы, а также началом возврата кредита (2 и 3 траншей), предоставленного МВФ для поддержки бюджета в 2010 году. Также в 2016 году был полностью оплачен долг по 3 кредитам, полученным от МБРР (проекты «Сельское хозяйство I”, «Развитие частного сектора I” и «Энергетика”).

3.5.4. 2020 год является пиком возврата внешнего государственного долга

Проведенный аудитом анализ платежей по обслуживанию внешнего государственного долга до 2053 года показывает, что 2020 год является пиком по оплате за внешние кредиты, затраты составят 100,1 млн. долларов США, начиная с 2023 года, отмечается тенденция снижения расходов, связанных с обслуживанием внешнего государственного долга. Проведенный аудитом анализ представлен на рисунке № 12.

Рисунок № 12

Источник. Данные, представленные МФ.

Согласно объяснениям МФ, на повышение внешнего долга повлияло снижение сроков погашения новых контрактованных кредитов в результате того, что начиная с июля 2009 года для РМ были изменены условия кредитования для кредитов, которые будут контрактованы от ВБ посредством МАР.

V. ДРУГИЕ КОНСТАТАЦИИ

4.1. Отмечается снижение в 2016 году против прошлого года объема рекредитованных займов

Государственное рекредитование осуществляется через МФ, ДКЛ и КПВП МФСР. В 2016 году посредством их за счет кредитных линий и накопленных оборотных средств (из возврата УФУ основных сумм и соответствующих процентов) для реализации проектов, финансируемых из внешних источников, были рекредитованы экономические агенты, МПУ и УФУ на общую сумму: 448,9 млн. леев, 16,8 млн. долларов США, 8,8 млн. евро (эквивалент 968,4 млн. леев), в том числе из источников, рекредитованных за счет накопленных оборотных средств – 391,7 млн. леев, 0,16 млн. долларов США и 1,3 млн. евро (эквивалент 422,1 млн. леев).

Посредством МФ были рекредитованы государственные займы на общую сумму 408,6 млн. леев (15,6 млн. долл. США, 4,7 млн. евро), через ДКЛ – 494,1 млн. леев (397,5 млн. леев, 1,0 млн. долл. США и 3,7 млн. евро) и через КПВП МФСР – 65,7 млн. леев (51,4 млн. леев, 0,2 млн. долл. США и 0,5 млн. евро).

Аудит отмечает, что рекредитованные займы, выраженные в национальной валюте, зарегистрировали тенденцию снижения с 1624,3 млн. леев в 2015 году до 968,4 млн. леев в 2016 году, указывая на пониженный спрос со стороны бенефициаров с целью внедрения проектов, финансируемых из внешних источников.

В 2016 году рекредитованные займы получили 18 проектов, финансируемых из внешних источников, среди которых: посредством МФ – 4 проекта (смотреть таблицу № 12 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита), посредством ДКЛ и КПВП МФСР – 14 проектов⁴⁸ (смотреть таблицу № 13 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита).

__________________________

⁴⁸Некоторые проекты были профинансированы как за счет прямых средств, так и за счет оборотных средств.

4.1.1. Остаток задолженности рекредитованных бенефициаров снизился по сравнению с предыдущим годом

В 2016 году остаток задолженности рекредитованных бенефициаров составил 1875,8 млн. леев, 82,9 млн. долларов США, 60,9 млн. евро и 896,9 млн. японских иен (эквивалент 4959,9 млн. леев), снизившись по сравнению с концом 2015 года на 277,7 млн. леев (-5,3%). На конец 2016 года задолженности рекредитованных бенефициаров с истекшим сроком погашения составили 342,9 млн. леев, зарегистрировав снижение против прошлого года на 232,6 млн. леев. Эволюция задолженности рекредитованных бенефициаров представлена на рисунке № 13.

Рисунок № 13

Источник. Данные МФ.

В общей сумме задолженности рекредитованных бенефициаров (4959,9 млн. леев), задолженности по рекредитованным займам посредством МФ составили 2115,4 млн. леев, а посредством ДКЛ и КПВП МФСР – 2844,5 млн. леев. Наиболее существенные задолженности с истекшим сроком погашения по рекредитованным займам отмечаются по рекредитованным займам посредством МФ – 341,5 млн. леев или 99,6% от общей суммы просроченной задолженности по рекредитованным займам. Описанная ситуация представлена на рисунке № 14.

Рисунок № 14

Источник. Данные МФ.

В 2016 году в посредничестве средств кредитных линий и кредитных соглашений посредством ДКЛ и КПВП МФСР участвовало 14 УФУ, наиболее активными были КБ “Moldova-Agroindbank” АО, посредством которого было рекредитовано 808,7 млн. леев и КБ “Moldincombank” АО – 819,5 млн. леев. Остаток рекредитованных средств, управляемых ДКЛ и КПВП МФСР, составил 2844,6 млн. леев, из которых 1,4 млн. леев – остаток задолженности с истекшим сроком погашения КБ “Investprivatbank” АО, который находится в процессе ликвидации, соответствующая задолженность представляет повышенный риск невозврата (смотреть таблицу № 14 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита).

4.1.2. Хотя задолженности с истекшим сроком погашения по рекредитованным займам снизились на 232,6 млн. леев, они представляют повышенный риск невозврата

Несоблюдение графиков возврата рекредитованных займов бенефициарами обусловило наличие задолженностей с истекшим сроком погашения, которые на конец 2016 года составили 342,9 млн. леев (100,3 млн. леев, 11,6 млн. долларов США, 0,5 млн. евро), снизившись по сравнению с предыдущим годом на 232,6 млн. леев. Основной причиной снижения этих задолженностей рекредитованных бенефициаров является списание некоторых задолженностей в результате исключения из Государственного регистра ряда экономических агентов – бенефициаров рекредитованных займов. Так, в 2016 году в результате принятия постановлений Апелляционной палаты и решений ГП «Государственной регистрационной палаты” были списаны задолженности с истекшим сроком погашения 5 рекредитованных бенефициаров на общую сумму 246,5 млн. леев, в том числе: МП “Reţelele termice Ştefan Vodă” (1,1 млн. леев), МП “Reţelele termice Străşeni” (1,4 млн. леев), АО “Fertilitate Călăraşi” (238,9 млн. леев)⁴⁹, АО “Podiş-Ceadâr” (0,5 млн. леев); ООО “Ghelir-Agro” (4,6 млн. леев)⁵⁰.

В 2016 году 2 экономических агента⁵¹ полностью оплатили задолженности по рекредитованным займам. Таким образом, из 90 бенефициаров рекредитованных займов в результате несоблюдения графиков возврата рекредитованных займов задолженности с истекшим сроком погашения зарегистрированы за 35 экономическими агентами. Подробная информация представлена в таблице № 15.

_____________________________

⁴⁹Основная сумма кредита – 63,8 млн. леев, проценты – 133,2 млн. леев, пеня – 41,9 млн. леев.

⁵⁰Эквивалент 231,3 тыс. долларов США (основная сумма кредита – 169,8 тыс. долларов США, проценты – 50,3 тыс. долларов США, пеня – 11,2 тыс. долларов США).

⁵¹ООО “Chişinău-Gaz” и районный совет Унгень.

Таблица № 15

Свод задолженности рекредитованных бенефициаров с

истекшим сроком погашения в 2016 году, млн. леев

Источник. Информация МФ.

Сохранение в течение многих лет задолженностей рекредитованных бенефициаров перед бюджетом с истекшим сроком погашения представляет повышенный риск невозврата.

4.1.3. Значительный удельный вес (49,3%) в остатке задолженностей по рекредитованным займам занимают предприятия агропромышленного комплекса

Из общей суммы остатка по рекредитованным займам (4959,9 млн. леев), наиболее существенные зарегистрированы за предприятиями агропромышленного комплекса – 2443,1 млн. леев (49,3%), далее следуют предприятия энергетического сектора – 851,9 млн. леев (17,2%) и предприятия, оказывающие коммунальные услуги (водоснабжения и канализации) – 498,0 млн. леев (10,0%). Ситуация по остаткам рекредитованных займов по отраслям национальной экономики на конец 2016 года представлена в таблице № 16.

Таблица № 16

Задолженности рекредитованных бенефициаров в аспекте

отраслей национальной экономики по состоянию на 31.12. 2016,

млн. леев

Источник. Информация МФ.

4.2. В общей сумме задолженности гарантированных дебиторов наибольший удельный вес (98,8%) приходится на долги с истекшим сроком погашения

По состоянию на 31.12.2016 остаток задолженности гарантированных дебиторов перед МФ, сформированной в результате исполнения государственных гарантий по внутренним и внешним займам, составил 461,3 млн. леев, снизившись по сравнению с началом периода на 23,7 млн. леев. Из общей суммы задолженности гарантированных дебиторов задолженности по внутренним займам составили 2,4 млн. леев и по внешним займам – 458,9 млн. леев. Задолженности гарантированных дебиторов с истекшим сроком погашения составили 455,6 млн. леев, или 98,8% от общей суммы задолженности гарантированных дебиторов. Информация о задолженности гарантированных дебиторов перед МФ по внутренним и внешним займам, гарантированным государством, представлена в таблице № 15 из приложения № 2 к настоящему Отчету аудита.

4.3. Меры, предпринятые МФ для возмещения в государственный бюджет задолженностей рекредитованных бенефициаров и гарантированных дебиторов

С целью своевременного возврата задолженностей рекредитованных бенефициаров и гарантированных дебиторов перед государственным бюджетом МФ направило в адрес бенефициаров 63 платежных поручения для осуществления платежей согласно срокам погашения.

Также для реализации положений ПП № 88 от 4.02.2004 “О мерах по обеспечению возврата внешних кредитов, полученных в течение 1991-2002 годов”, МФ направило в адрес отраслевых министерств письмо № 13/1-6-324 от 31.10.2016, которым запросило «принять меры по восстановлению этих средств, а также проверить включение этих задолженностей в финансовые отчеты и балансы каждого экономического агента в отдельности”, последние были отражены по состоянию на 30.09.2016 как задолженности гарантированных дебиторов. Вместе с тем посредством ГНС⁵² были возвращены в государственный бюджет 14,1 млн. леев, а посредством Финансовой инспекции⁵³, в результате запоздалого представления или непредставления квартальных отчетов, на ответственных лиц проверенных субъектов были составлены протоколы и наложены санкции на общую сумму 9,4 тыс. леев.

___________________________

⁵²Письма № 13/3-05-342 от 25.07.2016, № 13/3-05-418 от 4.10.2016 и № 13/3-05-442 от 28.10.2016.

⁵³Письма № 13/4-5/71 от 14.09.2016 и № 13/4-5/113 от 23.12.2016.

4.4. Другие констатации

Несмотря на то, что лицевые счета гарантированных дебиторов включают все требования, указанные в п.3 Положения об отчетности по гарантированным дебиторам перед МФ⁵⁴, аудит отмечает отсутствие ряда исчерпывающих положений относительно формы лицевого счета, поэтому необходимо разработать и утвердить его модель.

V. ОБЩИЙ ВЫВОД АУДИТА

Выпуск ГЦБ в счет государственных гарантий, предоставленных НБМ по экстренным кредитам, выделенным банковской системе (13,34 млрд. леев), повлиял на устойчивость публичных финансов. В результате этого долг публичного сектора, как удельный вес в ВВП, зарегистрировал показатель 44,2%, который приближается к зоне риска устойчивости. Так, подчеркиваются последствия на длительный период по дополнительным налоговым рискам и по обременению на длительный период государственного бюджета. Также сохранение ситуации, когда темп роста долга публичного сектора опережает темп роста экономики, может повлиять в будущем на платежную способность Правительства. В указанных условиях необходимо развивать менеджмент долга публичного сектора, с надзором и ограничением рисков устойчивости и уязвимости.

Вместе с тем в результате аудиторской деятельности подтверждается, что Отчет о ситуации в области долга публичного сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования за 2016 год, как составная часть Отчета Правительства об исполнении государственного бюджета за 2016 год, был разработан в соответствии с данными, зарегистрированными в Государственных отчетах о государственном долге, государственных гарантиях и государственном рекредитовании, с данными, генерируемыми ИС МФАПД, а также с данными по кассовому исполнению государственного бюджета из системы Государственного казначейства.

VI. РЕКОМЕНДАЦИИ РУКОВОДСТВУ МИНИСТЕРСТВА ФИНАНСОВ

1. Принять соответствующие меры для надзора и ограничения рисков устойчивости и уязвимости с сохранением государственногго долга на устойчивом уровне с целью исключения последующих последствий на долгосрочный период по дополнительным налоговым рискам и по обременению государственного бюджета.

2. Обеспечить портфель внутреннего государственного долга в аспекте релевантнных сроков обращения для защиты ликвидностей государства.

3. Разработать и утвердить ключевые показатели для создания комплексной оценки эффективности менеджмента государственного долга путем развития их и приведения в соответствие с передовыми практиками и международной методологией, относящейся к данной области.

4. Постоянно осуществлять мониторинг ситуации о государственном долге путем оценки эффективности ассоциированных рисков (процентных, валютных, рефинансирования, финансовых и др.) с целью снижения налоговой уязвимости Правительства и снижения рисков появления последующего финансового кризиса.

5. Разработать и утвердить исчерпывающие положения для регламентирования процесса принятия решений относительно сроков обращения, на которые могут быть выпущены ГЦБ.

6. Совместно с Государственной налоговой службой и Финансовой инспекцией интенсифицировать в дальнейшем меры, предусмотренные в рамках правил для повышения дисциплинированности рекредитованных бенефициаров и гарантированных бенефициаров с целью возврата в государственный бюджет задолженностей по предоставленным кредитам, срок оплаты по которым истек.

Приложение № 1

Область применения и методология аудита

Область применения

В соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2016 год⁵⁵ Счетная палата Республики Молдова инициировала аудит эффективности менеджмента долга публичного сектора с целью оценки порядка администрирования и управления долгом публичного сектора сквозь призму анализа его устойчивости.

Аудит был проведен в МФ, которое является центральным специализированным органом публичного управления, ответственным за администрирование государственного долга и государственных гарантий, а также за осуществление мониторинга долга публичного сектора.

С целью получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих выводы и достоверность констатаций, изложенных в Отчете аудита, аудиторская группа использовала различные процедуры, а именно: рассмотрение документов и отчетов, интервьюирование персонала МФ, ответственного за менеджмент государственного долга, проведение расчетов и сравнений, изучение международных стандартов/руководств, относящихся к аудируемой области. Также был проведен анализ достижения уровня выполнения задач, сравнительный анализ, анализ устойчивости и уязвимости долга публичного сектора и др. Анализы были проведены на основании данных из отчетов, составленных МФ, а также других данных, запрошенных аудиторской группой.

В ходе проведения аудиторской миссии при проведении соответствующей деятельности аудиторская группа Счетной палаты руководствовалась: ISSAI 100 “Основополагающие принципы аудита публичного сектора”; ISSAI 300 “Основополагающие принципы аудита эффективности”; ISSAI 3100 “Руководство по аудиту эффективности – основные принципы”; ISSAI 400 “Основополагающие принципы аудита соответствия”; ISSAI 4000 “Руководство по аудиту соответствия. Общее введение”; ISSAI 5411 “Показатели публичного долга”; ISSAI 5422 “Примеры с полномочиями для проведения аудита эффективности публичного сектора”; ISSAI 3000 “Стандарты и руководящие линии для аудита эффективности на основании стандартов аудита INTOSAI и практического опыта”; Пособием по аудиту эффективности⁵⁶; действующими законодательными и нормативными актами, относящимися к аудируемой области; передовыми международными практиками.

Подход к аудиту был комбинированным (смешанным), ориентированным на проблемы, а также измерение эффективности результатов администрирования и управления долгом публичного сектора менеджерами долга.

_________________________

⁵⁵Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год”.

⁵⁶Утверждено Постановлением Счетной палаты № 37 от 17.06.2010.

Методология аудита

Для получения релевантных и разумных доказательств, подтверждающих выводы и достоверность констатаций, изложенных в Отчете аудита, аудиторская группа использовала множество процедур аудита, а именно: рассмотрение документов и отчетов, интервьюирование персонала МФ, ответственного за менеджмент государственного долга, проведение расчетов и сравнений.

Выводы и констатации, представленные в Отчете, были сформулированы в результате применения следующих техник и процедур аудита:

• была рассмотрена и проанализирована Программа “Управление государственным долгом в среднесрочном периоде” (2016-2018);

• были проанализированы показатели риска и устойчивости долга публичного сектора, а также меры, предпринятые МФ с целью осуществления мониторинга этих показателей;

• были проанализированы показатели уязвимости долга публичного сектора;

• была проанализирована эволюция расходов, связанных с обслуживанием государственног долга, в том числе с обслуживанием внутреннего и внешнего государственного долга;

• были запрошены отчеты о государственном долге, генерируемые ИС МФАПД по состоянию на 31.12.2016;

• был проанализирован портфель государственного долга в аспекте погашения, процентной ставки, валюты и др.;

• были проанализированы графики проведения аукционов по реализации ГЦБ на первичном рынке и информирование о их результатах;

• была запрошена информация об объеме ГЦБ, закупленных коммерческими банками (первичными дилерами);

• были проанализированы процентные ставки по ГЦБ с периодом погашения 91 день, 182 дня, 364 дня, для финансовых инструментов со сроком погашения до 1 года, 2-5 лет, средневзвешенные номинальные процентные ставки по ГЦБ, выпущенным на первичном рынке, и по конвертируемым ГЦБ;

• была проанализирована ситуация по внешним кредитам и уровень их финансирования;

• была проанализирована ситуация по гарантированным дебиторам и рекредитованным бенефициарам в аспекте выполнения обязательств перед государственным бюджетом и задолженностей с истекшим сроком погашения;

• была запрошена информация о мерах, принимаемых МФ, с целью недопущения и снижения задолженностей с истекшим сроком погашения по рекредитованным займам и гарантированным кредитам, а также обеспечения достоверности отчетных данных бенефициарами соответствующих займов;

• был рассмотрен Отчет о ситуации в области долга публичноо сектора, государственных гарантий и государственного рекредитования;

• были обсуждены с руководящими лицами некоторые установленные аспекты.