Hotărâre nr.23 din 31.05.2017 cu privire la Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016 şi la Raportul auditului performanţei managementului datoriei sectorului public pe anul 2016

CURTEA DE CONTURI

HOTĂRÂRE

cu privire la Raportul auditului asupra Raportului Guvernului

privind executarea bugetului de stat pe anul 2016 şi la

Raportul auditului performanţei managementului

 datoriei sectorului public pe anul 2016

nr. 23  din  31.05.2017

 (în vigoare 21.07.2017) 

Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 253-264 art. 12 din 21.07.2017

* * *

Curtea de Conturi, în prezenţa ministrului finanţelor, dl Octavian Armaşu; viceministrului finanţelor, dna Maria Cărăuş; directorului general al Serviciului Vamal, dl Vitalie Vrabie; şefului adjunct al Serviciului Fiscal de Stat, dl Igor Ţurcanu; şefului Direcţiei generale datorii publice a Ministerului Finanţelor, dna Elena Matveeva; şefului adjunct al Direcţiei generale Trezoreria de Stat a Ministerului Finanţelor, dl Petru Oprea, precum şi a altor persoane cu funcţii de răspundere, călăuzindu-se de art.2 alin.(1) şi art.4 alin.(1) lit.a) din Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008¹, a examinat Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016 (Anexa nr.1) şi Raportul auditului performanţei managementului datoriei sectorului public pe anul 2016 (Anexa nr.2).

____________________________

¹ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările şi completările ulterioare) (în continuare – Legea nr.261-XVI din 05.12.2008).

Misiunile de audit au fost realizate în temeiul art.28 şi art.31 din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008 şi în conformitate cu Programele activităţii de audit ale Curţii de Conturi², fiind exercitate potrivit Standardelor de audit aplicabile³, cadrului regulator intern, precum şi bunelor practici aferente.

____________________________

² Hotărârea Curţii de Conturi nr.46 din 14.12.2015 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016” şi Hotărârea Curţii de Conturi nr.47 din 05.12.2016 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2017” (cu modificările şi completările ulterioare).

³ Hotărârea Curţii de Conturi nr.60 din 11.12.2013 “Cu privire la aplicarea Standardelor Internaţionale de Audit ale Instituţiilor Supreme de Audit de nivelul 3 – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 în cadrul misiunilor de audit ale Curţii de Conturi”; Hotărârea Curţii de Conturi nr.7 din 10.03.2014 “Cu privire la aplicarea Liniilor Directoare de Audit (ISSAI 1000-9999) în cadrul auditului public”.

Pentru susţinerea constatărilor, formularea concluziilor şi recomandărilor, auditurile s-au desfăşurat la Ministerul Finanţelor, cu colectarea probelor de audit de la Serviciul Fiscal de Stat, Serviciul Vamal, Directoratul Liniei de Credit pe lângă Ministerul Finanţelor, unii executori primari de buget etc.

Examinând constatările şi concluziile auditului, audiind Rapoartele prezentate, precum şi explicaţiile persoanelor cu funcţii de răspundere prezente în şedinţa publică, Curtea de Conturi

A CONSTATAT:

Bugetul de stat, ca parte componentă a bugetului public naţional, constituie totalitatea preponderentă a veniturilor şi cheltuielilor publice, instrumentul de relaţii interbugetare cu celelalte verigi ale sistemului bugetar. În acest context, semnificativ este faptul că exerciţiul bugetar 2016 a fost realizat în condiţiile aplicării noilor metodologii, clasificaţii bugetare, planurilor de conturi şi raportării financiar-bugetare⁴.

____________________________

⁴ Art.3 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014.

Referitor la Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016 (Anexa nr.1), se consemnează următoarele.

Raportul în cauză a fost întocmit de Ministerul Finanţelor potrivit prevederilor cadrului regulator în materie de buget, în format comparabil cu indicii bugetului aprobat (cu rectificările ulterioare), informaţia raportată fiind bazată pe datele Trezoreriei de Stat şi pe datele consolidate ale executorilor de buget, prezentând situaţiile privind executarea bugetului de stat la 31.12.2016.

Urmare a nerespectării Calendarului privind elaborarea şi aprobarea Cadrului Bugetar pe Termen Mediu şi Calendarului de elaborare şi aprobare a legii bugetului de stat, Legea bugetului de stat pe anul 2016 a fost aprobată cu întârziere de 6 luni, în perioada ianuarie – iunie a anului de raportare fiind aplicată procedura bugetului provizoriu.

Faţă de anul 2015, bugetul de stat pe 2016 a fost executat în condiţii de înregistrare a unor uşoare tendinţe pozitive în dezvoltarea economică, evidenţiate prin: creşterea Produsului Intern Brut (nominal) cu 9,7%; reducerea cu 11,2 p.p. a nivelului inflaţiei la finele anului, constituind 2,4%; fluctuaţia leului moldovenesc, şi anume deprecierea nesemnificativă faţă de dolarul SUA cu 2,5% şi creşterea în raport cu euro cu 1%; sporirea importurilor şi exporturilor; creşterea cu 25,6% a activelor oficiale de rezervă ale Băncii Naţionale a Moldovei.

În anul 2016, indicatorii bugetari principali aprobaţi iniţial au fost rectificaţi de 2 ori (în octombrie şi în decembrie), prima rectificare a bugetului de stat fiind efectuată prin angajarea răspunderii politice a Guvernului asupra proiectului de lege pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016. Ambele modificări au avut loc în perioade de peste 3 luni de la aprobarea lor precedentă. În mare parte, rectificările operate au fost condiţionate de imprecizia indicatorilor macroeconomici şi de sistarea debursărilor externe de către donatorii externi. În aceste condiţii, veniturile aprobate iniţial în bugetul de stat diferă semnificativ de cele estimate în Cadrul Bugetar pe Termen Mediu (+0,6 mlrd.lei), iar cele aprobate iniţial au fost diminuate la venituri şi la cheltuieli cu -2,1 mlrd.lei, sau cu -1,9% şi, respectiv, cu -6,7%.

Activităţile de audit efectuate şi datele raportate de Ministerul Finanţelor privind executarea bugetului de stat 2016 denotă că principalii indicatori bugetari au fost executaţi, după cum urmează:

În urma analizei exerciţiului bugetar la situaţia din 31.12.2016, s-au constatat următoarele: veniturile încasate, în sumă de 28879,6 mil.lei (97,4%), sunt cu 775,8 mil.lei (2,6%) sub nivelul prevederilor bugetare precizate; cheltuielile de casă, în sumă de 32313,2 mil.lei (95,5%), sunt cu 1525,0 mil.lei (4,5%) sub nivelul prevederilor bugetare precizate; deficitul bugetar, în sumă de 3433,6 mil.lei (82,1%), este cu 749,1 mil.lei (17,9%) sub nivelul prevederilor bugetare precizate.

Astfel, în perioada de referinţă bugetul de stat a fost realizat cu un deficit echivalent cu 2,55% în raport cu PIB, principala sursă de finanţare a deficitului fiind valorile mobiliare de stat emise pe piaţa internă, mijloacele băneşti împrumutate temporar din conturile autorităţilor şi instituţiilor publice cu autonomie financiară care se deservesc în Contul Unic Trezorerial, precum şi sursele externe debursate.

Datoria de stat a înregistrat un trend ascendent faţă de anul precedent, constituind la finele anului 2016 suma de 50785,8 mil.lei, fiind în creştere cu 17276,6 mil.lei, sau cu 51,6%. Astfel, datoria de stat internă şi datoria de stat externă s-au încadrat în limitele stabilite de Legea bugetului de stat şi au constituit, respectiv, 21519,6 mil.lei şi 29266,2 mil.lei (echivalentul a 1778,9 mil. dolari SUA). Urmare a sistării debursărilor de către donatorii externi, la rectificarea bugetului de stat intrările de granturi externe au fost diminuate de la 130,2 mil. dolari SUA până la 59,9 mil. dolari SUA, iar împrumuturile externe – de la 163,9 mil. dolari SUA până la 156,9 mil. dolari SUA, intrările de resurse externe în 2016 fiind în ascensiune faţă de anul precedent.

Printre cele mai semnificative aspecte aferente executării veniturilor bugetului de stat în anul 2016, se denotă: (i) irelevanţa prognozelor macroeconomice; (ii) sistarea debursărilor de surse externe de către donatorii externi; (iii) achitarea, contrar prevederilor Codului fiscal, a plăţilor în avans din contul restituirilor la taxa pe valoarea adăugată şi accize (435,9 mil.lei); (iv) necuantificarea tuturor măsurilor incluse în politica bugetar-fiscală şi, ca urmare, neevaluarea impactului real asupra încasărilor la buget; (v) creşterea volumului facilităţilor fiscale/vamale în absenţa raportării şi evaluării impactului social şi economic; (vi) menţinerea la un nivel semnificativ a restanţelor la plata obligaţiilor contribuabililor faţă de bugetul public naţional, diminuând posibilităţile financiare ale statului, ultimul fiind nevoit să atragă surse interne de finanţare (valori mobiliare de stat), astfel generând costuri suplimentare pentru deservirea lor; (vii) nebeneficierea, începând cu anul 2016, pe un termen nedeterminat, de către bugetul de stat de soldul profitului net al Băncii Naţionale a Moldovei; (viii) depăşirea plafoanelor stabilite de Legea bugetului de stat pe anul 2016 pentru restituirea taxei pe valoarea adăugată şi accizelor etc.

Printre cele mai esenţiale constatări aferente executării cheltuielilor bugetului de stat în anul 2016, se denotă: (i) estimarea cheltuielilor incluse în Cadrul Bugetar pe Termen Mediu, ca şi în anii precedenţi, atestă rezerve de îmbunătăţire; (ii) reflectarea neregulamentară a operaţiunilor aferente vânzării terenurilor în valoare de 11,9 mil.lei şi a clădirilor în valoare de 9,9 mil.lei; (iii) nerespectarea regulilor generale de bugetare pe programe, prin neatribuirea codului programului unor cheltuieli (41,9 mil.lei) şi diminuarea (cu 2,0 mil.lei) cheltuielilor aferente unui program, urmare a nerespectării regulilor bugetare generale; (iv) clasificarea neconformă a mijloacelor destinate subvenţionării producătorilor agricoli (Fondul de Subvenţionare a Producătorilor Agricoli, Fondul viei şi vinului) la aprobarea, precizarea şi executarea bugetului; (v) achitarea de către executorii de buget (33,8 mil.lei) şi de Ministerul Finanţelor (2,6 mil.lei) a cotelor de membru în organizaţiile internaţionale care nu sunt incluse în Hotărârea Guvernului nr.454 din 24.03.2008 “Cu privire la optimizarea participării organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice, precum şi a altor autorităţi administrative centrale la executarea angajamentelor asumate de organizaţiile internaţionale”; (vi) clasificarea neconformă a cheltuielilor destinate întreţinerii Reprezentanţei în Republica Moldova a Teleradiocompaniei Interstatale “Mir” S.A. în sumă de 2,5 mil.lei şi nereflectarea în informaţiile Ministerului Finanţelor a cotei de participare în capitalul străin al acesteia în sumă de 0,07 mil.lei; (vii) perpetuarea problematicilor la compartimentul evidenţa datoriilor la plata cotizaţiilor de membru în organizaţiile internaţionale al căror membru este Republica Moldova şi nereflectarea în evidenţă a cotelor de membru (5958,0 mil.lei); (viii) achitarea unor titluri executorii fără respectarea cronologiei de intrare din cauza lipsei unor reglementări exhaustive privind începerea curgerii termenului rezonabil de executare a documentelor executorii; (ix) lipsa reglementărilor exhaustive cu referire la procedura de includere/excludere a obiectelor de investiţii în/din portofoliul obiectelor de investiţii capitale; (x) utilizarea contrar destinaţiei a mijloacelor alocate din fondul de rezervă al Guvernului urmare a lipsei unor restricţii în Sistemul Informaţional de Management Financiar (5,4 mil.lei); (xi) lipsa unor reglementări privind raportarea bazată pe rezultate în cadrul gestionării mijloacelor fondului rutier; (xii) creşterea continuă a volumului transferurilor interbugetare, inclusiv ca pondere în totalul cheltuielilor bugetului de stat, precum şi a dependenţei bugetelor componente ale bugetului public naţional (bugetul asigurărilor sociale de stat, fondurile asigurării obligatorii de asistenţă medicală şi bugetele unităţilor administrativ-teritoriale) de transferurile interbugetare alocate de la bugetul de stat.

Astfel, totalul neconformităţilor menţionate constituie 6955,2 mil.lei, dintre care cu impact asupra executării bugetului de stat – 500,3 mil.lei, şi fără impact – 6454,9 mil.lei, inclusiv remediate de către Ministerul Finanţelor pe parcursul auditului – 79,8 mil.lei. Valoarea neconformităţilor şi carenţelor neremediate cu impact asupra exerciţiului bugetar a constituit: la venituri – 15,7 mil.lei (0,05% din totalul veniturilor); la cheltuieli – 208,0 mil.lei (0,64% din totalul cheltuielilor), şi 276,6 mil.lei – aferente surselor de finanţare a bugetului care nu au fost consolidate, fiind reflectate şi în Clasificaţia Bugetară Economică 4 “Creanţe” şi în Clasificaţia Bugetară Economică 5 “Datorii”.

În susţinerea celor consemnate şi având în vedere responsabilitatea Ministerului Finanţelor pentru executarea bugetului de stat (prin metoda de casă), echipa de audit a exprimat opinie fără rezerve asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016. Totodată, luând în considerare aspectele constatate, care nu au efect asupra executării de casă a bugetului de stat pe anul de raportare, în special lipsa evidenţei capitalului subscris în unele organizaţii internaţionale şi a sumelor achitate acestora sub formă de “paid-in”, se concluzionează prezenţa rezervelor în ceea ce priveşte concludenţa valorii capitalului subscris şi a datoriilor faţă de aceste instituţii. În aceeaşi ordine de idei, se menţionează că aceste aspecte nu fac parte din componenţa indicatorilor raportaţi Guvernului şi Parlamentului.

Constatările de audit sunt expuse în Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016 (Anexa nr.1), fiind urmate de recomandări de remediere a neconformităţilor şi de îmbunătăţire a situaţiilor în domeniile auditate.

Cu referire la Raportul auditului performanţei managementului datoriei sectorului public pe anul 2016 (Anexa nr.2), se relevă următoarele.

Soldul datoriei sectorului public în anul 2016 s-a majorat, comparativ cu anul precedent, cu 16,1 mlrd.lei (+37,2%), constituind 59371,9 mil.lei. Creşterea datoriei sectorului public a fost condiţionată de sporirea soldului datoriei de stat (+17,3 mlrd.lei), determinată, în mare parte, de emisiunea valorilor mobiliare de stat pentru executarea obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat. Ca urmare, datoria sectorului public ca pondere în PIB a constituit 44,2%. Devansarea cu 27,5 p.p. a ritmului de creştere a datoriei sectorului public (+37,2%) faţă de ritmul de creştere a PIB (+9,7%) poate influenţa pe viitor capacitatea de plată a Guvernului, precum şi poate condiţiona consecinţe pe termen lung, cu expuneri fiscale suplimentare şi împovărare de durată a bugetului de stat.

Soldul datoriei de stat continuă să înregistreze un trend ascendent, acesta în comparaţie cu anul precedent a realizat o creştere cu 17276,6 mil.lei (+51,6%), constituind 50785,8 mil.lei, din care datoria de stat externă (+2982,4 mil.lei/+11,3%) fiind în sumă de 29266,2 mil.lei şi datoria de stat internă (+14294,2 mil.lei/+197,8%) de 21519,6 mil.lei. Ca pondere în PIB, datoria de stat a crescut faţă de anul precedent cu 10,4 p.p., constituind 37,8%, majorarea fiind condiţionată de emisiunea valorilor mobiliare de stat pentru executarea obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat (+13,34 mlrd.lei). Pe parcursul ultimilor 3 ani, se atestă devansarea ritmului de creştere a datoriei de stat faţă de ritmul de creştere a exporturilor şi faţă de ritmul de creştere a PIB, ceea ce, implicit, determină creşterea riscului de solvabilitate.

Soldul datoriei de stat interne a crescut de 3 ori faţă de anul precedent, ceea ce semnifică cel mai înalt nivel din ultimii ani, concomitent încadrându-se în plafonul stabilit prin Legea bugetului de stat pe anul 2016 (21762,1 mil.lei), însumând 21519,6 mil.lei. În comparaţie cu anul precedent, datoria de stat internă a crescut cu 14294,2 mil.lei (+197,8%), inclusiv din contul majorării emisiunii de valori mobiliare de stat pe piaţa primară (+953,0 mil.lei) şi a celor în contul garanţiilor de stat emise pentru creditele de urgenţă acordate de Banca Naţională a Moldovei băncilor aflate în proces de lichidare (+13,34 mlrd.lei). Menţinerea la acelaşi nivel sau creşterea nesemnificativă a datoriilor pentru valorile mobiliare de stat emise pe piaţa primară denotă prezenţa riscului de refinanţare, reemisiunile fiind efectuate în condiţiile noi ale pieţei financiare.

Soldul datoriei de stat externe a crescut faţă de indicatorul anului precedent cu 127,7 mil. dolari SUA (+9,6%), constituind la finele anului 1464,7 mil. dolari SUA (echivalentul a 29266,2 mil.lei), încadrându-se în plafoanele stabilite prin Legea bugetului de stat pe anul 2016. Totodată, valorificarea resurselor externe de către unităţile de implementare a proiectelor finanţate din surse externe atestă unele rezerve, principalele cauze fiind neîndeplinirea în termen a precondiţiilor de debursare prevăzute în contractele de împrumut şi tergiversarea procedurilor de implementare a activităţilor în cadrul proiectelor.

Soldul datoriilor beneficiarilor recreditaţi la finele anului de raportare a constituit 4959,9 mil.lei, diminuând-se faţă de anul 2015 cu 277,7 mil.lei (-5,3%). În totalul datoriilor beneficiarilor recreditaţi, datoriile cu termenul de achitare expirat au însumat 342,9 mil.lei, marcând faţă de anul precedent o scădere cu 232,6 mil.lei. Diminuarea datoriilor cu termenul de achitare expirat ale beneficiarilor recreditaţi se datorează radierii din Registrul de stat a unor agenţi economici-beneficiari de împrumuturi recreditate. Menţinerea pe parcursul mai multor ani a datoriilor cu termenul de achitare expirat continuă să prezinte, reieşind din structura acestora, un risc sporit de nerecuperare.

Soldul datoriei debitorilor garantaţi la finele anului 2016 a constituit 461,3 mil.lei, micşorându-se faţă de începutul anului cu 23,7 mil.lei. Totodată, în totalul datoriei debitorilor garantaţi, ponderea majoră revine datoriilor pentru împrumuturile externe garantate (458,9 mil.lei/99,5%). De menţionat că datoriile debitorilor garantaţi cu termenul de achitare expirat au constituit 455,6 mil.lei, sau 98,8%, reprezentând un risc sporit de nerecuperare.

În contextul celor relatate, Curtea de Conturi menţionează necesitatea dezvoltării managementului datoriei sectorului public, inclusiv prin consolidarea acţiunilor de monitorizare a riscurilor de sustenabilitate şi vulnerabilitate aferente datoriei de stat. Totodată, se confirmă că Raportul privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2016, ca parte componentă a Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016, a fost elaborat în conformitate cu datele înregistrate în Rapoartele de stat privind datoria de stat, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, cu datele generate de SI DMFAS, precum şi cu cele privind executarea de casă a bugetului de stat din sistemul Trezoreriei de Stat.

Reieşind din cele expuse, în temeiul art.7 alin.(1) lit.a), art.15 alin.(2) şi alin.(4), art.16 lit.c) şi art.34 alin.(3) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008, Curtea de Conturi

HOTĂRĂŞTE:

1. Se aprobă Raportul auditului asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016 (Anexa nr.1) şi Raportul auditului performanţei managementului datoriei sectorului public pe anul 2016 (Anexa nr.2), care sunt părţi componente ale prezentei Hotărâri.

2. Prezenta Hotărâre şi Rapoartele de audit se remit:

2.1. Ministerului Finanţelor şi se cere, potrivit competenţelor:

2.1.1. examinarea rezultatelor auditurilor în cadrul Colegiului ministerial, cu aprobarea unui plan de măsuri de remediere a lacunelor în conformitate cu recomandările cuprinse în Rapoartele de audit;

2.1.2. dispunerea acţiunilor de rigoare privind dezvoltarea şi ajustarea posibilităţilor Sistemului Informaţional destinat generalizării rapoartelor financiare ale instituţiilor bugetare, în special a celor aferente Clasificaţiei bugetare organizaţionale 1;

2.1.3. reglementarea consecutivităţii şi criteriilor pentru achitarea documentelor executorii de la bugetul de stat, precum şi asigurarea coerenţei acestora în corespundere cu prevederile legale (constatările din capitolul 3.9 din Raportul de audit, Anexa nr.1);

2.1.4. de comun cu organele de resort (Serviciul Fiscal de Stat şi Serviciul Vamal), întreprinderea măsurilor în vederea fortificării controlului privind conformitatea aplicării facilităţilor fiscale şi vamale, asigurării evidenţei şi raportării conforme a acestora;

2.1.5. dezvoltarea managementului datoriei de stat prin îmbunătăţirea gestionării şi monitorizării riscurilor pentru asigurarea deservirii datoriei în termenele prevăzute (Raportul de audit, Anexa nr.2);

2.2. Guvernului, pentru documentare, şi se propune:

2.2.1. examinarea circumstanţelor în care sunt alocate resurse de la bugetul de stat pentru întreţinerea Reprezentanţei în Republica Moldova a Teleradiocompaniei Interstatale “Mir” şi dispunerea luării în evidenţă de către autorităţile abilitate a cotei statului în capitalul statutar al acesteia (200,0 mii RUR, echivalentul a 0,066 mil.lei, la 31.12.2016) (constatarea din capitolul 3.8 din Raportul de audit, Anexa nr.1);

2.2.2. analiza situaţiilor privind alocarea mijloacelor financiare din fondurile de urgenţă ale Guvernului şi aprobarea hotărârilor, în special în cazul în care aceleaşi cheltuieli se repetă mai mult de 2 ani consecutiv (constatarea din capitolul 3.11 din Raportul de audit, Anexa nr.1);

2.2.3. operarea unor modificări în Regulamentul fondurilor de urgenţă ale Guvernului referitor la specificarea documentelor care servesc temei pentru alocarea mijloacelor financiare din fondul de intervenţie (constatarea din capitolul 3.11 din Raportul de audit, Anexa nr.1);

2.3. Comisiei parlamentare permanente economie, buget şi finanţe, pentru documentare, informare şi examinare, după caz;

2.4. Parlamentului Republicii Moldova, pentru documentare;

2.5. Preşedintelui Republicii Moldova, pentru informare.

3. Se ia act că, urmare a activităţilor de audit desfăşurate în cadrul auditului Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016, au fost corectate erori şi remediate neconformităţi în valoare totală de 79,2 mil.lei.

4. Cu referire la măsurile întreprinse pentru executarea subpunctului 2.1. din prezenta Hotărâre şi implementarea recomandărilor auditului, se stabileşte un termen de 10 luni din data publicării în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, Curtea de Conturi fiind informată trimestrial.

5. Prezenta Hotărâre se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în conformitate cu art.34 alin.(7) din Legea nr.261-XVI din 05.12.2008.

Anexa nr.1

la Hotărârea Curţii de Conturi

nr.23 din 31.05.2017

RAPORTUL

auditului asupra Raportului Guvernului privind

executarea bugetului de stat pe anul 2016

LISTA ABREVIERILOR

SINTEZA

Începând cu 1 ianuarie 2016, sistemul bugetar a trecut la metodologia nouă de elaborare şi executare a bugetelor componente ale BPN. Astfel, autorităţile/instituţiile publice aplică noile prevederi din Clasificaţia bugetară, Planul de conturi şi Normele metodologice privind evidenţa contabilă şi raportarea financiară în sistemul bugetar.

Urmare a nerespectării Calendarului privind elaborarea şi aprobarea CBTM şi Calendarului de elaborare şi aprobare a legii bugetului de stat, Legea bugetului de stat pe anul 2016 a fost aprobată cu întârziere de 6 luni, în perioada ianuarie – iunie 2016 fiind aplicată procedura bugetului provizoriu.

Totodată, se atestă că bugetul de stat pe anul 2016 a fost executat faţă de 2015 în condiţiile unor uşoare tendinţe pozitive în dezvoltarea economică. Astfel, la situaţia din 31.12.2016, s-au înregistrat următoarele: creşterea cu 9,7% a PIB nominal; reducerea cu 11,2 p.p. a nivelului inflaţiei, la finele anului 2016 constituind 2,4%; fluctuaţia leului moldovenesc, şi anume: deprecierea nesemnificativă faţă de dolarul SUA cu 2,5% şi creşterea în raport cu euro cu 1%; sporirea importurilor şi exporturilor; majorarea cu 25,6% a activelor oficiale de rezervă ale Băncii Naţionale a Moldovei.

În anul 2016, indicatorii bugetari principali aprobaţi iniţial au fost rectificaţi de 2 ori. Prima rectificare a bugetului de stat a fost efectuată în luna octombrie, prin angajarea răspunderii politice a Guvernului asupra proiectului de lege pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016, şi a doua – în decembrie. Ambele precizări au avut loc în perioade de peste 3 luni de la aprobarea lor precedentă. În mare parte, modificările operate în anul 2016 au fost condiţionate de imprecizia indicatorilor macroeconomici şi de sistarea debursărilor externe de către donatorii externi. În aceste condiţii, veniturile aprobate iniţial în bugetul de stat diferă semnificativ de cele estimate în CBTM (+0,6 mlrd.lei), iar cele aprobate iniţial au fost diminuate atât la venituri, cât şi la cheltuieli: cu (-2,1 mlrd.lei), sau cu (-1,9%) şi, respectiv, cu (-6,7%).

Evoluţia principalilor indicatori bugetari relevă creşterea continuă a acestora, deşi realizarea lor este sub nivelul prognozat. Astfel, veniturile bugetului de stat au fost realizate în sumă de 28.879,6 mil.lei (97,4%), cheltuielile – în sumă de 32.313,2 mil.lei (95,5%), şi deficitul bugetar – în sumă de 3.433,6 mil.lei (82,1%).

Datoria de stat internă şi datoria de stat externă s-au încadrat în limitele stabilite de Legea bugetului de stat şi au constituit, respectiv, 21.519,6 mil.lei şi 29.266,2 mil.lei (echivalentul a 1778,9 mil. dol. SUA). Totodată, deşi la rectificarea bugetului de stat intrările de granturi externe au fost diminuate de la 130,2 mil. dol. SUA până la 59,9 mil. dol. SUA, iar împrumuturile externe – de la 163,9 mil. dol. SUA până la 156,9 mil. dol. SUA, intrările de resurse externe în anul 2016 au fost în creştere faţă de anul precedent.

Constatările şi concluziile detaliate sunt prezentate în compartimentele corespunzătoare din Raport.

Cele mai semnificative constatări aferente executării veniturilor bugetului de stat în a. 2016:

(i) imprecizia prognozelor macroeconomice;

(ii) sistarea debursărilor de surse externe de către donatorii externi, fapt ce a influenţat modificarea semnificativă a indicatorilor bugetari;

(iii) necuantificarea tuturor măsurilor incluse în politica bugetar-fiscală şi, ca urmare, neevaluarea impactului real asupra încasărilor la buget;

(iv) creşterea continuă a facilităţilor fiscale şi vamale în condiţii de neraportare şi neevaluare a impactului social şi economic;

(v) menţinerea la un nivel semnificativ a restanţelor la plata obligaţiilor contribuabililor faţă de BPN, diminuând posibilităţile financiare ale statului, ultimul fiind nevoit să atragă resurse interne (VMS) generând costuri suplimentare pentru deservirea lor;

(vi) începând cu anul 2016, pe un termen nedeterminat, bugetul de stat nu va beneficia de soldul profitului net al BNM;

(vii) depăşirea plafoanelor stabilite de Legea bugetului de stat pentru restituirea TVA şi accizelor.

Cele mai semnificative constatări aferente executării cheltuielilor bugetului de stat în a. 2016:

(i) estimarea cheltuielilor incluse în CBTM, ca şi în anii precedenţi atestă rezerve de îmbunătăţire;

(ii) achitarea, contrar prevederilor din Codul fiscal, a plăţilor în avans din contul restituirilor la TVA şi accize (435,9 mil.lei);

(iii) clasificarea neconformă a mijloacelor obţinute din vânzarea terenurilor (11,9 mil.lei) şi a clădirilor (9,9 mil.lei), urmare a licitaţiilor efectuate de Agenţia Proprietăţii Publice;

(iv) nerespectarea regulilor generale de bugetare pe programe prin neatribuirea codului programului unor cheltuieli (41,9 mil.lei) şi diminuarea cheltuielilor la un program cu 2,0 mil.lei urmare a ignorării regulilor bugetare generale;

(v) clasificarea neconformă a mijloacelor destinate subvenţionării producătorilor agricoli (FSPA/Fondul viei şi vinului) la aprobarea, precizarea şi executarea bugetului;

(vi) achitarea de către executorii de buget a cotelor de membru în organizaţiile internaţionale, în sumă de 33,8 mil.lei, şi de către MF – în sumă de 2,6 mil.lei, fără includerea organizaţiilor la care s-au efectuat plăţile în HG “Cu privire la optimizarea participării organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice, precum şi a altor autorităţi administrative centrale la executarea angajamentelor asumate de organizaţiile internaţionale”;

(vii) clasificarea neconformă a cheltuielilor destinate întreţinerii TRCI “Mir” în sumă de 2,5 mil.lei şi nereflectarea în informaţiile MF a cotei de participare în capitalul străin al acesteia în sumă de 0,07 mil.lei;

(viii) reiterarea problematicilor constatate şi în anii precedenţi la compartimentul evidenţa datoriilor la plata cotizaţiilor de membru în organizaţiile internaţionale al căror membru este RM şi achitarea acestora prin intermediul MF şi executorilor de buget, precum şi privind nerestabilirea şi neluarea în evidenţă de către MF a cotelor de membru a RM în organizaţiile respective (5958,0 mil.lei);

(ix) achitarea unor titluri executorii nerespectând cronologia de intrare în TS, cauzată de lipsa unor reglementări exhaustive privind începerea curgerii termenului rezonabil pentru executarea documentelor executorii;

(x) lipsa reglementărilor exhaustive referitor la procedura de includere şi excludere a obiectelor de investiţii din portofoliul obiectelor de investiţii capitale;

(xi) utilizarea contrar destinaţiei a mijloacelor alocate din Fondul de rezervă, care este parte componentă a Fondurilor de urgenţă ale Guvernului, urmare a lipsei unor restricţii în SIMF (5,4 mil.lei);

(xii) lipsa unor reglementări referitor la raportarea bazată pe rezultate privind gestionarea mijloacelor fondului rutier;

(xiii) creşterea continuă a transferurilor interbugetare ca pondere în totalul cheltuielilor bugetului de stat şi în totalul veniturilor bugetelor componente ale BPN.

Bugetul de stat pe anul 2016 a fost realizat cu un deficit de 3433,6 mil.lei, fiind sub nivelul prognozat, care, ca pondere în PIB, a constituit 2,53%, sau cu 0,64 p.p. mai puţin decât indicatorul prognozat (3,17%). Pe parcursul anului, pentru acoperirea deficitului bugetar au fost atrase active financiare în valoare totală netă de 312,9 mil.lei, principala sursă internă de finanţare a deficitului fiind VMS emise pe piaţa internă. Totodată, pentru necesităţile bugetului de stat au fost atrase şi mijloacele băneşti împrumutate din conturile autorităţilor şi instituţiilor publice cu autonomie financiară care se deservesc în CUT. Valoarea netă a resurselor externe atrase pentru acoperirea deficitului bugetar a constituit 4112,5 mil.lei.

Datoria de stat a înregistrat o evoluţie ascendentă faţă de anul precedent, constituind la finele anului 2016 suma de 50.785,8 mil.lei, fiind în creştere cu 17.276,6 mil.lei. Ca rezultat al activităţilor de audit, au fost constatate neconformităţi în valoare totală de 6955,2 mil.lei, dintre care cu impact asupra executării bugetului de stat – 500,3 mil.lei, inclusiv remediate – 27,2 mil.lei, şi fără impact – 6454,9 mil.lei, inclusiv remediate – 52,6 mil.lei. De menţionat că pe parcursul auditului au fost remediate neconformităţi în valoare totală de 79,8 mil.lei (vezi Lista neconformităţilor din Anexa nr.4 la prezentul Raport).

Valoarea neconformităţilor şi carenţelor neremediate, care au efect asupra executării bugetului de stat, a constituit: la venituri – 15,7 mil.lei (0,05% din totalul veniturilor); la cheltuieli – 204,2 mil.lei (0,63% din totalul cheltuielilor); şi 276,6 mil.lei aferente surselor de finanţare a bugetului care nu au fost consolidate, acestea fiind reflectate la CBE 4 “Creanţe” şi la CBE 5 “Datorii”.

Constatările de audit sunt expuse în prezentul Raport şi vin în sprijinul opiniei şi concluziei emise de echipa de audit. Concomitent, Raportul conţine recomandări specifice de remediere a neconformităţilor constatate şi de îmbunătăţire a performanţelor în domeniile auditate.

I. INTRODUCERE

Misiunea de audit asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016 s-a desfăşurat la Ministerul Finanţelor, în temeiul art.28 şi art.31 din Legea Curţii de Conturi¹ şi potrivit Programului activităţii de audit pe anul 2016².

Scopul misiunii de audit

Scopul misiunii de audit a constat în oferirea unei asigurări rezonabile referitor la faptul că Raportul Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016, în aspectele semnificative, este elaborat în conformitate cu prevederile legale, prezintă informaţia financiară bazată pe datele evidenţei sistemului trezorerial şi pe datele consolidate ale rapoartelor executorilor de buget.

Destinatarii Raportului de audit

Raportul de audit este destinat Ministerului Finanţelor, Parlamentului şi Guvernului, societăţii civile şi altor părţi interesate.

Metodologia, sfera de abordare şi responsabilităţile părţilor auditului sunt prezentate în Anexa nr.1 la prezentul Raport.

Subiecţii supuşi auditării

Ministerul Finanţelor – în calitate de administrator al bugetului de stat şi organ responsabil de procesul bugetar.

Trezoreria de Stat – în calitate de subdiviziune responsabilă de asigurarea executării BPN prin sistemul trezorerial.

De asemenea, probe de audit au fost colectate de la SFS, SV şi de la unii executori de buget.

Aspecte referitoare la prezentarea situaţiilor financiare auditate

Raportul de audit vizează situaţiile privind executarea bugetului de stat pe anul 2016, gestionate prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor, încheiat la 31.12.2016. Auditul s-a axat pe situaţiile prezentate de Trezoreria de Stat la data de 15 aprilie 2017. Echipa de audit nu poartă răspundere pentru modificările prezentate ulterior datei menţionate. Totodată, auditorii nu sunt responsabili de prevenirea faptelor de fraudă şi eroare.

___________________________

¹ Legea Curţii de Conturi nr.261-XVI din 05.12.2008 (cu modificările şi completările ulterioare).

² Hotărârea Curţii de Conturi nr.46 din 14.12.2015 “Privind aprobarea Programului activităţii de audit a Curţii de Conturi pe anul 2016” (cu modificările şi completările ulterioare).

II. PREZENTARE GENERALĂ

2.1. Contextul macroeconomic aferent exerciţiului bugetar 2016³

Bugetul de stat pe anul 2016 a fost executat în condiţiile unor tendinţe pozitive de dezvoltare economică, marcate prin creşterea rezervelor valutare, importurilor şi exporturilor, reducerea nivelului inflaţiei etc. Astfel, contextul macroeconomic aferent anului 2016 se caracterizează prin:

• creşterea PIB nominal faţă de anul precedent cu 9,7%, sau cu 11,9 mlrd.lei, constituind 134,5 mlrd.lei, precum şi faţă de indicatorul precizat (132,7 mlrd.lei)⁴ – cu 1,3%, sau cu 1,8 mlrd.lei. Spre deosebire de anul precedent, în preţuri comparabile, PIB a înregistrat o creştere cu 4,1% (în anul 2015 (-0,5%)), înregistrând indicatorul 104,1% (vezi Figura nr.1 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit);

• reducerea nivelului inflaţiei la finele anului 2016, faţă de finele anului 2015 (13,6%), cu 11,2 p.p., constituind 2,4%, fiind sub nivelul ţintei inflaţiei stabilit de BNM (5%) cu 2,6 p.p. (vezi Figura nr.2 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit). În condiţiile anului 2016, se atestă traiectoria descendentă a preţurilor de consum faţă de anul precedent, cauza principală fiind deprecierea semnificativă în anul 2015 a monedei naţionale în raport cu alte valute. Astfel, preţurile la produsele alimentare au crescut faţă de cele de la începutul anului cu 2,8%, la mărfurile nealimentare – cu 3,2%, la servicii – cu 0,5%, marcând un trend descendent faţă de anul precedent (vezi Figura nr.3 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit);

• fluctuaţia leului moldovenesc în raport cu valutele principale, comparativ cu situaţia de la începutul anului, a fost înregistrată o creştere a dolarului SUA cu 2,5%⁵ şi, respectiv, deprecierea euro cu 1%⁶ (vezi Figura nr.4 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit);

• creşterea importurilor şi exporturilor în anul 2016, faţă de anul 2015, cu 33,5 mil.dol. SUA (+0,8%)⁷ şi, respectiv, cu 78,4 mil.dol. SUA +4,0%)⁸, fiind atestată şi majorarea nesemnificativă a ponderii exporturilor în PIB cu 0,1 p.p., constituind la finele anului 30,3%, iar ponderea importurilor în PIB s-a diminuat cu 1,6 p.p., constituind la finele anului 59,6% (vezi Figura nr.5 din Anexa nr.3 şi Tabelul nr.1 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit);

• creşterea datoriei de stat externe cu 127,7 mil.dol. SUA faţă de anul precedent, la finele anului 2016 însumând 1464,7 mil.dol. SUA, sau 66,9% din volumul activelor oficiale de rezervă ale BNM (2205,9 mil.dol. SUA). Spre deosebire de anul precedent, activele oficiale de rezervă ale BNM au înregistrat o creştere de 449,1 mil.dol. SUA, sau cu 25,6%. Ca pondere în totalul activelor oficiale de rezervă, datoria de stat externă, exprimată în dolari SUA, a înregistrat un trend descendent faţă de anul precedent, de 9,2 p.p. (vezi Figura nr.6 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit).

___________________________

³ La analiza informaţiilor prezentate s-au utilizat mai multe surse: www.statistica.md, www.bnm.md, www.mec.gov.md, www.mf.gov.md, Nota la Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2016.

⁴ PIB estimat la rectificarea bugetului de stat.

⁵ Cursul dolarului SUA la 01.01.2016 – 19,6585 lei, la 31.12.2016 – 20,1578 lei.

⁶ Cursul euro la 01.01.2016 – 21,4779 lei, la 31.12.2016 – 21,2659 lei.

⁷ Creşterea importurilor: de la 3986,8 mil.dol. SUA în anul 2015 până la 4020,3 mil.dol. SUA în anul 2016.

⁸ Creşterea exporturilor: de la 1966,9 mil.dol. SUA în anul 2015 până la 2045,3 mil.dol. SUA în anul 2016.

2.2. Începând cu 1 ianuarie 2016, sistemul bugetar a trecut la metodologia nouă de elaborare şi executare a bugetelor componente ale BPN

Începând cu 01.01.2016, autorităţile/instituţiile publice aplică noile prevederi din Clasificaţia bugetară⁹, Planul de conturi şi Normele metodologice privind evidenţa contabilă şi raportarea financiară în sistemul bugetar ¹⁰. Tot începând cu anul 2016, MF a pus în aplicare sistemele informaţionale noi: modulele “Alocaţii bugetare” (GAB), “Trezoreria” (Trez-2) şi CNFD (rapoarte financiare).

Conform Conceptului privind optimizarea transferurilor naţionale, aprobat prin Hotărârea Consiliului de administraţie al Băncii Naţionale a Moldovei nr.138 din 24 iulie 2014, începând cu 01.01.2016 transferurile naţionale în folosul BPN se efectuează cu utilizarea codurilor IBAN.

În scopul reglementării operaţiunilor aferente executării de casă a mijloacelor BPN prin sistemul trezorerial al MF, s-au aprobat Normele metodologice privind executarea de casă a bugetelor componente ale bugetului public naţional prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor, care de asemenea au intrat în vigoare de la 01.01.2016. Pentru asigurarea controlului corectitudinii încasărilor la BPN se utilizează Registrul codurilor IBAN aferente încasărilor la bugetul public naţional, deţinut de MF, care, la necesitate, se actualizează. Registrul codurilor IBAN conţine codurile IBAN de încasări pentru toate bugetele componente ale BPN.

Responsabilitatea pentru corectitudinea întocmirii documentelor de plată revine plătitorilor/contribuabililor. Controlul corespunderii codurilor IBAN, indicate în documentele de plată, cu Registrul codurilor IBAN revine băncilor comerciale şi prestatorilor de lucrări/servicii contra plată.

Pentru asigurarea achitării şi evidenţei plăţilor în BPN prin sistemul trezorerial al MF, în anul 2016 MF a aprobat¹¹ Modul de achitare şi evidentă a plăţilor la bugetul public naţional prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor în anul 2016.

___________________________

⁹ Clasificaţia bugetară, aprobată prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.208 din 24.12.2015.

¹⁰ Planul de conturi contabile în sistemul bugetar şi Normele metodologice privind evidenţa contabilă şi raportarea financiară în sistemul bugetar, aprobate prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.216 din 28.12.2015.

¹¹ Ordinul ministrului Finanţelor nr.180 din 12.10.2015 cu privire la modul de achitare şi evidenţă a plăţilor la bugetul public naţional prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor în anul 2016.

2.3. Sumarul executării generale a indicatorilor sintetici ai bugetului de stat

Bugetul pentru anul 2016 a fost aprobat iniţial la venituri în valoare de 31.378,9 mil.lei, la cheltuieli în sumă de 35.561,7 mil.lei, cu un deficit de 4.182,8 mil.lei. În anul 2016, indicatorii bugetari principali au fost modificaţi de 2 ori (prin Legea nr.236 din 03.10.2016 şi prin Legea nr.262 din 09.12.2016). De menţionat că prima rectificare a bugetului de stat a fost efectuată prin angajarea răspunderii politice a Guvernului asupra proiectului de lege pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 01.07.2016. Urmare a modificărilor operate, principalii indicatori bugetari au constituit: la venituri – 29.641,6 mil.lei, la cheltuieli – 33.824,4 mil.lei, deficitul bugetar fiind menţinut la nivelul aprobat iniţial (4.182,8 mil.lei).

Activităţile de audit efectuate şi datele raportate de către MF privind executarea bugetului de stat pe anul 2016 denotă că principalii indicatori ai bugetului de stat au fost realizaţi:

• la venituri– în sumă de 28.879,6 mil.lei (97,4%), sau cu 775,8 mil.lei sub nivelul prognozat;

• la cheltuieli – în sumă de 32.313,2 mil.lei (95,5%), sau cu 1.525,0 mil.lei sub nivelul prognozat;

• la deficitul bugetar – în sumă de 3433,6 mil.lei (82,1%), sau cu 749,1 mil.lei sub nivelul prognozat.

Totodată, datoria de stat internă a constituit 21.519,6 mil.lei, iar datoria de stat externă – 29.266,2 mil.lei (echivalentul a 1464,7 mil.dol. SUA), ambele încadrându-se în plafonul stabilit de Legea bugetului de stat¹² şi înregistrând o creştere faţă de indicatorii anului precedent cu 14293,8 mil.lei şi, respectiv, cu 2982,8 mil.lei.

___________________________

¹² Plafonul stabilit prin art.7 din Legea bugetului de stat pe anul 2016 constituie: pentru datoria de stat internă – 21.762,1 mil.lei, şi pentru datoria de stat externă – 32.422,5 mil.lei (echivalentul a 1581,6 mil.dol. SUA).

2.4. Intrările surselor externe în anul 2016 au înregistrat o creştere faţă de anul precedent

Intrările de surse externe în anul 2016 au constituit 5883,9 mil.lei, inclusiv 1292,8 mil.lei – granturi externe/donaţii externe, şi 4591,1 mil.lei – împrumuturi externe. Faţă de anul precedent, intrările totale din surse externe au crescut cu 1607,9 mil.lei (+37,6%). Asupra acestui indicator au influenţat diminuarea intrărilor din granturile externe, cu 453,2 mil.lei (-26,0%), şi volumului de împrumuturi externe, cu 2062,4 mil.lei (+81,5%). Analiza comparativă cu perioadele precedente (2012-2016) este prezentată în Tabelul nr.2 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

În bugetul de stat aprobat iniţial, pentru suportul bugetar au fost prevăzute granturi externe în sumă de 130,2 mil.dol. SUA (echivalentul a 2746,2 mil.lei) şi împrumuturi externe de 183,1 mil.dol. SUA (echivalentul a 3862,5 mil.lei). La rectificarea bugetului de stat, intrările din granturile externe au fost diminuate până la 59,9 mil.dol. SUA¹³ (1198,6 mil.lei), iar împrumuturile externe – până la 157,8 mil.dol. SUA¹⁴ (3137,4 mil.lei), diminuarea intrărilor externe fiind cauzată de sistarea debursărilor de către următorii donatorii externi: Comisia Europeană – la granturi cu circa 66,6 mil.dol. SUA (echivalentul a 1465,6 mil.lei), Guvernul României – la granturi (-3,7 mil.dol.SUA¹⁵/82,0 mil.lei) şi la împrumuturi (-51,7 mil.dol. SUA/1245,9 mil.lei)¹⁶. Totodată, la rectificarea bugetului de stat a fost majorată valoarea intrărilor din împrumuturile externe (donatorul FMI), cu 24,7 mil.dol. SUA (echivalentul a 493,3 mil.lei).

Din totalul resurselor externe precizate (294,1 mil.dol. SUA/4336,0 mil.lei), suportul bugetar cu destinaţie constituie 171,8 mil.dol. SUA (echivalentul a 3436,0 mil.lei), iar suportul bugetar fără destinaţie – 45,0 mil.dol. SUA (echivalentul a 900,0 mil.lei). Verificările auditului denotă că în anul 2016 nu au fost debursate 4,0 mil.dol. SUA¹⁷ (-4,5% din prevederile anuale) şi 11,2 mil. euro¹⁸ (-9,6% din prevederile anuale), nerealizarea la nivelul aprobat a debursărilor fiind influenţată şi de volatilitatea ratelor de schimb în comparaţie cu cele incluse în buget. Situaţia privind debursările efectuate în anul 2016 se prezintă în Tabelul nr.3 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

___________________________

¹³ 56,8 mil.dol. SUA = echivalentul a 1198,6 mil.lei.

¹⁴ 157,8 mil.dol. SUA = echivalentul a 3137,4 mil.lei.

¹⁵ Bugetul aprobat – 7,4 mil.dol. SUA, bugetul rectificat – 3,7 mil.dol. SUA.

¹⁶ A fost revizuit graficul de debursare a sumelor alocate de Guvernul României, fiind debursată doar prima tranşă.

¹⁷ Cele mai semnificative nedebursări: IDA – 3,5 mil.dol. SUA, FMI – 0,5 mil.dol. SUA.

¹⁸ Cele mai semnificative nedebursări: Comisia Europeană – 7,9 mil.dol. SUA, Guvernul României – 3,3 mil. euro.

III. CONSTATĂRI

3.1. Nerespectarea calendarului bugetar a dus la aprobarea bugetului de stat pentru anul 2016 cu întârziere de circa 6 luni

• Verificarea respectării calendarului de elaborare şi aprobare a CBTM atestă întârzierea la toate etapele acestuia. Lansarea cu întârziere de circa 3 luni a procesului de elaborare a CBTM¹⁹ a avut un impact negativ, generând întârzieri în realizarea altor acţiuni ale calendarului bugetar. De remarcat că CBTM 2016-2018 nu a fost aprobat de Guvern, ci doar de Colegiul MF, fiind plasat pe pagina web a ministerului. Aprobarea a avut loc cu întârziere de 2 luni (procesul-verbal al şedinţei Colegului MF nr.3/1 din 20.07.2015), fără consultarea cu Grupul coordonator al CBTM.

Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, demararea cu întârziere a procesului de elaborare a CBTM 2016-2018 a fost legată de aprobarea cu întârziere de circa 4 luni a Legii bugetului de stat pentru anul 2015²⁰, iar neprezentarea spre aprobare Guvernului a fost influenţată de demisia Guvernului din iunie şi octombrie 2015, precum şi de limitarea Guvernului în exerciţiu în aprobarea şi prezentarea Parlamentului a proiectelor de legi şi a proiectelor documentelor de politici²¹.

Reţinerea realizării activităţilor din procesul CBTM a fost influenţată şi de necesitatea coordonării politicilor economice şi financiare, parametrilor macroeconomici, macrofiscali şi bugetari cu partenerii de dezvoltare. După aprobarea prognozei indicatorilor macroeconomici de către Grupul coordonator, în baza căreia a fost estimat cadrul de resurse şi elaborate limitele de cheltuieli pe sectoare, a apărut necesitatea de a coordona cu FMI indicatorii macroeconomici şi macrobugetari, precum şi politicile fiscale în vederea încheierii unui nou program, fapt ce a condus la tergiversarea aprobării CBTM şi, ca urmare, a Legii bugetului de stat pentru anul 2016 în termenele stabilite de cadrul regulator.

Asupra nerespectării termenelor de elaborare şi aprobare a Legii bugetului de stat a influenţat şi anunţul privind demisia Guvernatorului BNM. Misiunea FMI, care a avut loc în octombrie 2015, nu a avut mandat pe încheiere a Memorandumului între FMI şi RM, efectuând evaluarea progreselor în activităţile prealabile convenite în misiunea precedentă. După misiunea FMI din octombrie, în luna noiembrie 2015 a demisionat Guvernul, care a fost desemnat în august 2015. În condiţiile unui angajament ferm al Guvernului nou instituit în februarie 2016 de a încheia un nou program cu FMI privind politicile economice şi financiare pe termen mediu, consultarea indicatorilor cu partenerii de dezvoltare era una inevitabilă, urmând a fi coordonată în cadrul următoarei misiuni a FMI.

• Termenele prevăzute în Calendarul activităţilor pentru elaborarea şi aprobarea bugetului de stat pe anul 2016 de asemenea nu au fost respectate, toate activităţile fiind demarate şi finisate cu întârziere. La 16.05.2016 MF a prezentat spre aprobare Guvernului proiectul Legii bugetului de stat pentru anul 2016, acesta fiind aprobat prin HG nr.643 din 24.05.2016. La rândul său, Parlamentul a aprobat Legea bugetului de stat pentru anul 2016 la data de 01.07.2016, prin Legea nr.154, sau cu întârziere de 6 luni.

Urmare a nerespectării Calendarului privind elaborarea şi aprobarea CBTM şi Calendarului de elaborare şi aprobare a legii bugetului de stat, în perioada ianuarie – iunie 2016 a fost aplicată procedura bugetului provizoriu.

___________________________

¹⁹ Reieşind din circumstanţele create, prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.56 din 24.04.2015 a fost aprobat Planul intern de asigurare a realizării procesului de elaborare a Documentului CBTM.

²⁰ Legea nr.72 din 12.04.2015 privind aprobarea bugetului de stat pe anul 2015.

²¹ Art.7¹ alin.1) din Legea nr.64 din 31.05.1990 cu privire la Guvern.

3.2. Relevanţa indicatorilor bugetari şi nivelul de executare a acestora necesită îmbunătăţire

3.2.1. Relevanţa şi precizia prognozelor macroeconomice utilizate la elaborarea CBTM şi a proiectului Legii bugetului de stat pe anul 2016 denotă unele rezerve

Bugetul pentru anul 2016 a fost aprobat cu întârziere de 6 luni, în perioada ianuarie-iunie 2016 fiind aplicată procedura de executare a bugetului de stat provizoriu. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, tergiversarea aprobării Legii bugetului de stat a fost condiţionată de necesitatea negocierii politicii bugetar-fiscale şi indicatorilor bugetar-fiscali cu partenerii externi.

Analiza efectuată de audit relevă că indicatorii macroeconomici utilizaţi la elaborarea CBTM 2016-2018 pentru anul 2016, care urmau a fi utilizaţi la elaborarea proiectului bugetului, diferă semnificativ de cei utilizaţi la aprobarea bugetului în luna iulie 2016. Imprecizia indicatorilor macroeconomici a cauzat operarea modificărilor semnificative ale indicatorilor bugetari doar după 3 luni de la aprobarea bugetului de stat (prima rectificare a avut loc la 26.09.2016), modificările fiind aprobate prin angajarea răspunderii asupra proiectului legii bugetului de stat pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016²². Sinteza principalilor indicatori macrobugetari utilizaţi la elaborarea CBTM şi bugetului de stat pentru anul 2016 se prezintă în Tabelul nr.1.

Datele din tabel relevă rezerve mari în estimarea atât a veniturilor, cât şi a cheltuielilor bugetului de stat. Astfel, veniturile aprobate iniţial în bugetul de stat diferă semnificativ de cele estimate în CBTM (+0,6 mlrd.lei), iar cele aprobate iniţial au fost diminuate deja peste 4 luni de la aprobarea lor, cu 2,1 mlrd.lei, sau cu (-1,9%) şi, respectiv, cu (-6,7%). Modificările aprobate în luna decembrie ţin, în mare parte, de ajustarea indicatorilor bugetari şi macroeconomici urmare a realizării principalilor indicatori pe 11 luni ale anului şi de deblocarea finanţării externe urmare a încheierii Memorandumului între FMI şi RM în luna octombrie 2016.

Excluzând din veniturile totale valoarea granturilor externe (CBE 13 “Granturi primite”) şi a transferurilor interbugetare (CBE 19 “Transferuri primite în cadrul bugetului public naţional”), nivelul de executare a veniturilor interne a constituit 100,1%, iar excluzând din cheltuielile totale cheltuielile cu dobândă (CBE 24 “Dobânzi”), nivelul de executare a cheltuielilor a constituit 95,3%.

Soldul alocaţiilor neutilizat a constituit 1525,0 mil.lei. De menţionat că, spre deosebire de anii precedenţi, la finele anului 2016 au fost executate toate solicitările de finanţare prezentate spre executare de către executorii de buget. Din totalul alocaţiilor neutilizate, 825,6 mil.lei, sau 54,1%, reprezintă alocaţiile neutilizate ale proiectelor finanţate din resurse externe.

Datele din tabel denotă că imprecizia indicatorilor macroeconomici a influenţat relevanţa şi precizia principalilor indicatori bugetar-fiscali, generând divergenţe semnificative între unii indicatori macroeconomici utilizaţi la elaborarea CBTM pentru anul 2016 şi cei utilizaţi la elaborarea Legii bugetului de stat. Modificările operate în Legea bugetului de stat în mare parte au fost legate de actualizarea prognozelor macroeconomice şi de sistarea finanţării externe: la granturi – în valoare totală de 1,6 mlrd.lei²³, şi la împrumuturi, respectiv, de 0,9 mlrd.lei²⁴.

___________________________

²² HG nr.1086 din 26.09.2016 “Privind angajarea răspunderii asupra proiectului de lege pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 1 iulie 2016”.

²³ Din suma totală a granturilor externe, 1,3 mlrd.lei destinate susţinerii bugetului (inclusiv: 0,1 mlrd.lei – fără destinaţie, şi 1,2 mlrd.lei – cu destinaţie) şi 0,3 mlrd.lei – destinate proiectelor finanţate din surse externe.

²⁴ Din suma totală a împrumuturilor externe, 0,7 mlrd.lei destinate susţinerii bugetului şi 0,2 mlrd.lei – destinate proiectelor finanţate din surse externe.

3.2.2 Spre deosebire de anii precedenţi, începând cu anul 2016, pe un termen nedeterminat, bugetul de stat nu va beneficia de soldul profitului net al BNM

La elaborarea CBTM 2016, în totalul veniturilor bugetului de stat a fost inclus şi soldul profitului net al BNM pentru anul 2015 (CBE 141210) în valoare estimativă de 735,5 mil.lei. Conform datelor BNM, profitul net realizat aferent anului 2015 destinat pentru distribuire a constituit 1.906,9 mil.lei, astfel defalcărilor în bugetul de stat fiindu-le destinate circa 953,5 mil.lei. La elaborarea bugetului de stat, încasările din defalcările soldului profitului net al BNM pentru anul 2015, care urmau a fi încasate în anul 2016, au fost excluse urmare a aprobării unor prevederi noi în Legea nr.548-XIII din 21.07.1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei, republicată la 30.10.2015²⁵. Astfel, bugetul de stat va putea beneficia de defalcări din soldul profitului net al BNM doar în condiţiile îndeplinirii prevederilor art.20 alin.(5) din legea menţionată, care stipulează că “La finele anului financiar, profitul disponibil pentru distribuire va fi alocat pentru majorarea capitalului statutar în limitele prevăzute la art.19 alin.(3)”, care, la rândul său, prevede: “Capitalul statutar este dinamic şi se formează din profitul anului disponibil pentru distribuire, din veniturile obţinute conform articolului 64 alineatul (3) şi/sau din contribuţiile Guvernului, până când mărimea acestuia va atinge 10% din totalul obligaţiunilor monetare ale Băncii Naţionale”. Această situaţie se va menţine şi în anii bugetari următori. Totodată, auditul atenţionează faptul că, urmare a aprobării prevederilor menţionate, în anii bugetari următori nu vor putea fi aplicate prevederile art.2 alin.(11) din Legea privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17.11.2014 şi nr.101 din 01.04.2015²⁶, prevederile căruia stipulează că: “Pe durata termenului obligaţiunilor de stat emise, soldul profitului Băncii Naţionale a Moldovei disponibil pentru distribuire, transferat de Banca Naţională a Moldovei la venitul bugetului de stat conform prevederilor art.20 alin.(6) din Legea nr.548-XIII din 21.07.1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2015, nr.297-300, art.544), va fi îndreptat de către Ministerul Finanţelor în acelaşi an pentru răscumpărarea, înainte de data scadenţei, a obligaţiunilor de stat emise în conformitate cu prezenta lege şi aflate în proprietatea Băncii Naţionale a Moldovei”²⁷. Astfel, povara de răscumpărare a VMS emise pentru stabilitatea financiară revine în mare parte altor resurse interne ale bugetului de stat.

___________________________

²⁵ Legea nr.548-XIII din 21.07.1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei, republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.297-300/544 din 30.10.2015 (în continuare – Legea nr.548-XIII din 21.07.1995).

²⁶ Legea nr.235 din 03.10.2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015, în temeiul prevederilor art.106¹ din Constituţie, prin angajarea răspunderii Guvernului faţă de Parlament (în continuare – Legea nr.235 din 03.10.2016).

²⁷ Art.20 alin.(6) din Legea nr.548-XIII din 21.07.1995 stipulează că “Soldul profitului disponibil pentru distribuire se transferă la venitul bugetului de stat în termen de 15 zile după primirea raportului auditorului extern asupra situaţiilor financiare ale Băncii Naţionale”.

3.2.3. În anul 2016 se atestă o diminuare semnificativă a indicatorilor bugetar-fiscali precizaţi faţă de cei aprobaţi iniţial

Principalii indicatori bugetari au fost aprobaţi la venituri în sumă de 31.378,9 mil.lei, la cheltuieli – 35.561,7 mil.lei, cu un deficit de 4.182,8 mil.lei. Pe parcursul anului bugetar, la Legea bugetului de stat²⁸ au fost operate 2 modificări. Prima rectificare a bugetului a avut loc doar peste 3 luni după aprobarea Legii bugetului de stat pe anul 2016, prin asumarea răspunderii Guvernului asupra proiectului de lege pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016²⁹, iar a doua rectificare a avut loc în luna decembrie³⁰ (peste 3 luni după rectificarea precedentă a bugetului). Urmare a primei rectificări, principalii indicatori bugetari s-au diminuat faţă de cei aprobaţi iniţial cu 2.065,8 mil.lei (-6,2%) la venituri şi cu 2.065,8 mil.lei (-5,8%) la cheltuieli, deficitul bugetar rămânând la acelaşi nivel, iar urmare a modificărilor operate prin a doua rectificare, veniturile au fost majorare faţă de rectificarea bugetului precedent cu 328,5 mil.lei (+1,1%), cheltuielile – cu aceeaşi sumă (+328,5 mil.lei/+1,0%), fără modificarea valorii deficitului bugetar, acesta rămânând la nivel de 4.182,8 mil.lei. Totodată, pe parcursul anului, în temeiul art.16 din Legea bugetului de stat pe anul 2016, indicatorii bugetari au fost majoraţi la venituri şi la cheltuieli în sume egale de 13,8 mil.lei, nefiind afectat deficitul bugetar. Analiza efectuată de audit în acest sens este prezentată în Tabelul nr.4 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Cele mai semnificative modificări aprobate de Parlament au fost operate la componenta resurse generale, în mare parte fiind condiţionate de diminuarea importurilor, ceea ce a cauzat reducerea încasărilor din TVA la mărfurile importate (CBE 114120) şi TVA la mărfurile produse şi serviciile prestate pe teritoriul RM (CBE 114110), precum şi de sistarea debursărilor de granturi externe destinate susţinerii bugetului de stat (CBE 130000).

Concomitent, cele mai semnificative modificări operate de către executorii de buget, în temeiul art.16 din Legea bugetului de stat pe anul 2016, au fost efectuate la componenta proiecte finanţate din surse externe.

___________________________

²⁸ Legea bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 01.07.2016.

²⁹ HG nr.1086 din 26.09.2016.

³⁰ Legea nr.261 din 09.12.2016 pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 1 iulie 2016.

3.3. Executarea per ansamblu a BPN

În anul 2016, veniturile realizate ale BPN au constituit 46,0 mlrd.lei, cheltuielile – 48,5 mlrd.lei, deficitul – 2,5 mlrd.lei. Faţă de indicatorii anului precedent, se atestă un trend ascendent la venituri, cu 2,3 mlrd.lei (+5,3%), la cheltuieli – cu 2,0 mlrd.lei (+4,3%), iar deficitul s-a diminuat cu 0,3 mlrd.lei (-7,4%). Executarea BPN, în structură pe tipuri de bugete, se prezintă în Tabelul nr.2.

Ponderea majoră în structura veniturilor şi cheltuielilor BPN o deţine bugetul de stat. Ca pondere în PIB, veniturile şi cheltuielile BPN au înregistrat în anii 2013-2016 o tendinţă variabilă, înregistrând cel mai jos nivel în anul 2016. Spre deosebire de anii precedenţi, BASS, FOAM şi BUAT au finisat anul bugetar în excedent, iar deficitul bugetului de stat a înregistrat un trend ascendent în anii 2013-2016, cea mai mare valoare (3,4 mlrd.lei) fiind înregistrată în anul 2016. Ca pondere în PIB, deficitul bugetar al BPN a constituit 1,9%, sau cu 0,3 p.p. mai puţin faţă de anul precedent.

Analiza ponderii în totalul veniturilor BPN a veniturilor fiscale relevă că acestea au înregistrat o dinamică neuniformă, în anul 2016 constituind 85,6%, sau cu 1,6 p.p. mai puţin faţă de anul precedent. De asemenea, se atestă sporirea ponderii veniturilor directe şi indirecte în totalul veniturilor fiscale, acestea în anul 2016 constituind 51,4% şi, respectiv, 52,2%, sau cu 8,8 p.p. şi, respectiv, 2,6 p.p. mai puţin faţă de anul precedent. Sinteza ponderii în PIB a veniturilor BPN în anii 2009-2016 este prezentată în Tabelul nr.5 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Analiza efectuată de audit privind ritmul de creştere a impozitelor directe şi indirecte ale BPN denotă că ritmul de creştere a impozitelor directe (12,1%)³¹ a devansat cu 3,2 p.p. ritmul de creştere a impozitelor indirecte (8,9%)³². De asemenea, auditul atestă situaţia când ritmul de creştere a veniturilor BPN a devansat ritmul de creştere a veniturilor bugetului de stat (+2,5 p.p.)³³, iar ritmul de creştere a cheltuielilor BPN este inferior ritmului de creştere a cheltuielilor bugetului de stat cu 1,9 p.p.³⁴. Totodată, analizele efectuate denotă că ritmul de creştere a veniturilor BPN a devansat ritmul de creştere a cheltuielilor BPN cu 1,0 p.p.³⁵, iar la bugetul de stat se atestă o situaţie inversă, când ritmul de creştere a cheltuielilor a devansat cu 3,4 p.p³⁶ ritmul de creştere a veniturilor. Situaţia este prezentată în Tabelul nr.6 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

___________________________

³¹ Calculul: 20224,4 mil.lei/18040,8 mil.lei = 12,1%.

³² Calculul: 20561,8 mil.lei/18886,2 mil.lei = 8,9%.

³³ Calculul: (46,0 mlrd.lei/43,7 mlrd.lei = 5,3%) - (28,9 mlrd.lei/28,1 mlrd.lei = 2,8%) = (+2,5%).

³⁴ Calculul: (48,5 mlrd.lei/46,5 mlrd.lei = 4,3%) - (32,3 mlrd.lei/30,4 mlrd.lei = 6,2%) = (-1,9%).

³⁵ Calculul: ritmul de creştere a veniturilor BPN (5,3%) - ritmul de creştere a cheltuielilor BPN (4,3%) = 1,0 p.p.

³⁶ Calculul: ritmul de creştere a veniturilor BS (2,8%) - ritmul de creştere a cheltuielilor BS (6,2%) = (-3,4 p.p.).

3.4. Imprecizia prognozelor macroeconomice a influenţat nivelul de realizare a unor venituri ale bugetului de stat, indicând supraestimarea sau subestimarea acestora

Verificările efectuate de audit asupra relevanţei unor indicatori macroeconomici utilizaţi la estimarea principalelor tipuri de venituri au constatat următoarele.

• La baza estimării accizelor la produsele petroliere importate (CBE 114242) au stat datele privind cantitatea importată (mii tone) în anul 2015 şi indexarea cotelor accizelor la ritmul de creştere a PIB faţă de anul precedent³⁷ (+11,4%)³⁸, estimările la proiectul bugetului de stat însumând 1.569,5 mil.lei. Ţinând cont de faptul că bugetul pentru anul 2016 a fost aprobat la 01.07.2016, până la aprobarea acestuia fiind aplicat bugetul provizoriu, iar proiectul bugetului pentru anul 2016 a fost prezentat Guvernului spre examinare şi aprobare în luna mai 2016, estimările încasărilor de la accizele la produsele petroliere importate au fost revizuite reieşind din realizarea pe 4 luni ale anului 2016, cu ajustări la cotele accizelor noi pentru celelalte 8 luni ale anului bugetar. Verificările auditului privind aplicarea conformă a regulilor generale la estimarea încasărilor de la accizarea produselor petroliere importate au stabilit că MF a aplicat neconform PIB realizat în anul 2015, care a constituit 121,9 mlrd.lei, fiind aplicat PIB utilizat la rectificarea bugetului pe anul 2015 (119,8 mlrd.lei). Astfel, creşterea reală a PIB, care urma a fi utilizată pentru majorarea cotelor accizelor la produsele petroliere, a constituit 9,5%, sau cu 1,9 p.p.³⁹ mai puţin faţă de cea real aplicată (11,4%), fiind încasate suplimentar la bugetul de stat de la accizarea benzinei şi motorinei importate circa 15,7 mil.lei⁴⁰. Ca pondere în PIB, încasările de la accizarea produselor petroliere importate au crescut faţă de nivelul estimat cu 0,08 p.p.

Încasările realizate la tipul de venituri menţionat au constituit 1.691,9 mil.lei, sau cu 122,4 mil.lei mai mult decât a fost prevăzut, cauza fiind creşterea volumului de import al benzinei – cu 6,8 mii tone (+71,8 mil.lei), al motorinei – cu 66,3 mii tone (167,7 mil.lei). Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.7 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

• La estimarea încasărilor din “Taxa pentru efectuarea procedurilor vamale” (CBV 115610) s-au utilizat volumele de import şi export. La elaborarea CBTM 2016-2018 (anul 2016 – baza formării bugetului de stat pentru anul 2016), importurile şi exporturile estimate de MEc au constituit 4800 mil.dol. SUA şi, respectiv, 2250 mil.dol. SUA. MF, reieşind din dinamica anilor precedenţi, a utilizat la estimarea încasărilor de la aplicarea taxei pentru efectuarea procedurilor vamale importurile şi exporturile în valoare mai mica decât cele estimate de MEc (4250 mil.dol. SUA şi, respectiv, 2050 mil.dol. SUA), cu 550 mil.dol. SUA – la importuri, şi cu 200 mil.dol. SUA – la exporturi. La aprobarea bugetului de stat, indicatorii de import şi export prezentaţi de către MEc pentru elaborarea CBTM 2016 au fost diminuaţi semnificativ (importurile – de la 4800 mil.dol. SUA până la 4050 mil.dol. SUA, şi exporturile – de la 2250 mil.dol. SUA până la 2000 mil.dol. SUA). În comparaţie cu cota efectivă⁴¹ realizată în anul 2015 (0,33%), cota efectivă aplicată la elaborarea CBTM a fost redusă cu 0,09%, constituind 0,24%, iar urmare a ajustării valorii importurilor şi exporturilor, precum şi a cursului dolarului SUA faţă de leul moldovenesc, aceasta a fost ajustată până la 0,30% (+0,06%). Se atestă trendul variabil al ponderii în PIB a încasărilor din aplicarea taxelor pentru efectuarea procedurilor vamale, la elaborarea CBTM aceasta constituind 0,24%, la rectificarea bugetului din decembrie – 0,30%, iar indicatorul realizat – 0,31%. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.8 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

• La baza estimării încasărilor din “Taxa vamală” (CBV 115110) au stat importurile, cursul dolarului SUA şi cota efectivă a acesteia. Urmare a trendurilor neuniforme ale importurilor⁴², fluctuaţiei cursului leului moldovenesc faţă de dolarul SUA aplicat la etapele de elaborare, aprobare şi rectificare a bugetului de stat⁴³ şi diminuării cotei efective la etapa de elaborare, aprobare şi prima rectificare a bugetului de stat (de la 1,21% în 2015 până la 1,14% la prima rectificare) fiind restabilită la a doua rectificare a bugetului (0,22%).Urmare a celor expuse, estimările anuale de asemenea au variat: de la 854,6 mil.lei – la aprobarea bugetului, până la 972,6 mil.lei – la rectificarea a doua. Ponderea în PIB a încasărilor de la acest tip de venituri a variat de la 0,64% la aprobarea bugetului de stat până la 0,73% la rectificarea din decembrie, fiind realizată la acelaşi nivel de 0,73%, cota efectiv⁴⁴ realizată constituind 1,23%. Realizarea veniturilor a constituit 983,1 mil.lei, sau 101,1% (+10,5 mil.lei) faţă de prevederile anuale. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.9 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

• La baza estimării TVA la mărfurile importate (CBV 114120) au stat importurile, cursul valutar al dolarului SUA şi cota efectivă⁴⁵ a acesteia. Baza impozabilă deşi a înregistrat o creştere faţă de anul precedent, la etapele de elaborare, aprobare şi rectificare a bugetului s-au înregistrat tendinţe variabile/neuniforme urmare a ajustării valorii importurilor, cursului mediu anual al dolarului SUA faţă de leul moldovenesc. În aceste condiţii, se atestă şi variabilitatea cotei efective şi a ponderii în PIB a încasărilor estimate şi realizate. Încasările efective la buget au constituit 11.761,0 mil.lei, sau 100,5% (+63,9 mil.lei) faţă de prevederile anuale. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.10 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

• La baza estimării TVA la mărfurile produse şi serviciile prestate pe teritoriul RM (CBV 114110) este prognoza consumului intern. Verificările auditului denotă că, la estimarea încasărilor TVA la mărfurile produse şi serviciile prestate pe teritoriul RM, utilizate la elaborarea bugetului de stat, MF nu a utilizat ca bază impozabilă consumul estimat de MEc⁴⁶. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, “la elaborarea proiectului bugetului de stat s-a utilizat estimarea MF, deoarece consumul estimat de către MEc era mai mic decât PIB, iar datele istorice arată situaţia inversă. La baza estimării efectuate de MF a stat faptul că consumul va fi cel puţin cu 5% mai mare decât PIB, pentru a exclude subestimarea veniturilor ca urmare a subestimării consumului”. De asemenea, se atestă majorarea cotei efective faţă de cea realizată în anul 2015. Ponderea în PIB a veniturilor realizate a crescut faţă de indicatorul din anul precedent cu 0,1p.p., constituind, în anul 2016, 4,0%. Încasările bugetului de stat la acest tip de venituri au însumat 5315,4 mil.lei, sau 102,2% (+113,7 mil.lei) faţă de prevederile anuale. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.11 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

• La baza estimării încasărilor din impozitul pe venitul persoanelor juridice (CBV 1112) a stat baza impozabilă (profitul global) şi PIB. Urmare a creşterii PIB estimat, a crescut şi baza impozabilă. Cota efectivă⁴⁷ utilizată la elaborarea CBTM a fost majorată faţă de cea realizată în anul 2015 cu 0,5 p.p., constituind 6,8%, fiind diminuată la aprobarea bugetului până la 6,4%, iar la rectificarea bugetului a fost iarăşi majorată până la 6,8%. Ca pondere în PIB, impozitul pe venitul persoanelor juridice a constituit 2,5%, menţinându-se la nivelul estimat. Încasările bugetului de stat realizate în anul 2016 au constituit 3291,8 mil.lei, sau cu 100,7% mai mult (+23,8 mil.lei). Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.12 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

• La estimarea încasărilor din impozitul pe venitul persoanelor fizice (CBV 1111) a stat baza impozabilă (fondul de remunerare) prezentată de MEc. Ca pondere în PIB, baza impozabilă utilizată la elaborarea şi rectificarea bugetului a variat de la 27,1% la elaborarea CBTM până la 26,6% la rectificarea bugetului.

• Deşi baza impozabilă estimată la aprobarea şi rectificarea bugetului a fost în creştere faţă de baza impozabilă estimată la elaborarea CBTM, cota efectivă⁴⁸ estimată a fost diminuată de la 9,37 % până la 8,8%. Astfel, încasările estimate la bugetul de stat de asemenea au fost majorate faţă de cele estimate în CBTM. Încasările realizate au constituit 1371,5 mil.lei, sau 96,1% (-55,4 mil.lei) din prevederile anuale, totodată fiind în creştere faţă de încasările anului precedent cu 160,3 mil.lei. Ponderea în PIB realizată (2,4%) este mai mare faţă de indicatorul anului 2015 cu 0,2 p.p. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.13 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

• La estimarea “Accizelor la produsele din tutun importate” (CBE 141222) au stat încasările realizate în anul precedent (2015) cu includerea impactului schimbării cotelor accizelor propuse în politica bugetar-fiscală pentru anul de referinţă. Încasările estimative la acest tip de venituri au suportat pe parcursul anului modificări, fiind majorate de la 1414,8 mil.lei până la 1443,7 mil.lei (+28,9 mil.lei), realizarea încasărilor constituind 1573,2 mil.lei (109,0%), sau cu 129,5 mil.lei mai mult faţă de precizările anuale. În comparaţie cu anul precedent, încasările au înregistrat o creştere cu circa 344,8 mil.lei. Creşterea se datorează sporirii volumului de import a ţigaretelor cu filtru – cu 100,4 mil. bucăţi, şi a tutunului pentru pipă în ambalaje directe – cu 12,4 tone. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.14 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

___________________________

³⁷ Art.122 din Codul fiscal nr.1163-XIII din 24.04.1997 (în continuare – Codul fiscal).

³⁸ PIB 2016 utilizat la elaborarea bugetului (133,5 mlrd.lei)/PIB rectificat în anul 2015 (119,8 mlrd.lei) = +11,4%.

³⁹ Calculul: PIB estimate pentru anul 2016 (133,5 mlrd.lei)/PIB realizat în anul 2015 (121,9 mlrd.lei) = 9,5% - 11,4% = (-1,9 p.p.).

⁴⁰ Încasări suplimentare: calculul: la benzină importată: (3714 lei (x)109,5% =4066 lei-4137 lei =71 lei (x) 91,4 mii tone = 6,5 mil.lei), la motorină importată: (1544 lei (x) 109,5%=1690 lei – 1720 lei = 30 lei (x) 307,8 mii tone=9,2 mii lei), total: 6,5 mil.lei +9,2 mii lei=15,7 mil.lei.

⁴¹ Raportul între încasările la buget şi baza impozabilă.

⁴² Tendinţa neuniformă a importurilor: anul 2015 – 3986,8 mil.dol.SUA, CBTM – estimate de MEC – 4800 mil.dol.SUA, estimate de MF -4250 mil.dol.SUA, bugetul aprobat - 4050,0 mil.dol.SUA, rectificat I- 3750,0 mil.dol.SUA, rectificat II – 4000,0 mil.dol.SUA.

⁴³ Cursul dolarului SUA faţă de leul moldovenesc: la CBTM – 20,40 lei, aprobat – 21,1 lei, rectificat I- 20,0 lei, rectificat II – 19,9 lei.

⁴⁴ Raportul între încasările la buget şi baza impozabilă.

⁴⁵ Raportul între încasările la buget şi baza impozabilă.

⁴⁶ Consumul estimat de MEc: la elaborarea CBTM 2016 – 130361 mil.lei, la aprobarea bugetului – 125503 mil.lei, la rectificarea I – 140937 mil.lei, la rectificarea a II-a – 140937 mil.lei.

⁴⁷ Raportul între încasările la buget şi baza impozabilă.

⁴⁸ Raportul între încasările la buget şi baza impozabilă.

3.5. Sinteza executării veniturilor bugetului de stat

3.5.1. Veniturile bugetului de stat per ansamblu s-au realizat sub nivelul prognozat

În anul 2016, veniturile bugetului de stat s-au realizat la nivel de 97,4%, fiind încasate în volum total de 28.879,6 mil.lei, valoarea veniturilor neîncasate constituind 775,8 mil.lei. Spre deosebire de anii precedenţi, executarea veniturilor interne ale bugetului de stat (cu excluderea granturilor şi transferurilor interbugetare) s-a realizat la nivel de 100,1% (27.592,5 mil.lei) din prevederile anuale. Analiza efectuată de audit privind sinteza executării bugetului de stat în anii 2012-2015 este prezentată în Tabelul nr.15 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

În comparaţie cu anul precedent, se atestă o creştere a nivelului de executare a veniturilor totale cu 1,9 p.p. (de la 95,5% în anul 2015 până la 97,4% în anul 2016), iar la veniturile fără granturi şi transferurile interbugetare – cu 2,4 p.p. (de la 97,7% în anul 2015 până la 100,1% în anul 2016). Sarcinile de încasare a veniturilor au fost îndeplinite de către organele SFS la nivel de 100,3%, iar de către organele SV la nivel de 102,0%.

Ponderea majoră în totalul veniturilor bugetului de stat revine veniturilor fiscale – 75,9% (21911,8 mil.lei), fiind urmate de veniturile nefiscale – 16,9% (4884,9 mil.lei), granturi – 4,4% (1276,0 mil.lei), mijloace speciale/colectate – 2,7% (793,8 mil.lei). Analiza efectuată de audit privind structura veniturilor bugetului de stat în anii 2012-2015 este prezentată în Figura nr.7 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Analiza în dinamică a încasărilor la principalele tipuri de venituri denotă o creştere faţă de încasările anului precedent. Astfel, încasările la TVA au înregistrat o creştere de 832,8 mil.lei (+6,1%), la accize – cu 701,7 mil.lei (+18,2%), la impozitul pe venit – cu 680,3 mil.lei (+17,1%), la impozitul asupra comerţului exterior – cu 123,5 mil.lei (+9,3%). Analiza încasărilor în dinamică a principalelor tipuri de venituri în anii 2013-2016 se prezintă în Figura nr.8 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

3.5.2. În anul 2016, faţă de anul precedent, nivelul de realizare a veniturilor bugetului de stat a înregistrat o creştere de 1,9 p.p., constituind 97,4% din prevederile anuale

Compararea indicatorilor prognozaţi cu cei realizaţi permite formarea unei viziuni generale asupra calităţii, predictibilităţii şi credibilităţii prognozelor la venituri.

Deşi veniturile bugetului de stat în anii 2009-2016 sunt în creştere continuă, totuşi trendul nivelului de executare a veniturilor în perioada menţionată este unul neuniform, cel mai scăzut nivel de executare a veniturilor fiind înregistrat în anul 2015. Analiza acestei situaţii este prezentată în Tabelul nr.3.

Auditul relevă că în anul 2016 veniturile percepute în bugetul de stat sunt în creştere faţă de anul precedent cu 0,8 mlrd.lei, iar nivelul de executare a veniturilor (97,4%)⁴⁹ se încadrează în plafoanele acceptabile de practicile internaţionale (+6%/-3%)⁵⁰. Totodată, analiza realizării veniturilor totale faţă de indicatorii aprobaţi iniţial relevă că bugetul a fost realizat la nivel de 92,0%, ceea ce nu se încadrează în marja acceptată de practicile internaţionale stabilite de PEFA, prin care se măsoară performanţa managementului finanţelor publice, depăşind marja acceptată cu 5,0%⁵¹.

Deşi nivelul de precizie a indicatorilor macroeconomici denotă rezerve, excluzând, ca factor imprevizibil, din totalul veniturilor aferente bugetului de stat granturile externe, spre deosebire de anul precedent se atestă că nivelul de realizare a veniturilor interne faţă de indicatorii aprobaţi iniţial a constituit 99,6%, ceea ce se atestă ca un factor pozitiv, în anul 2015 acesta constituind 95,4%.

___________________________

⁴⁹ Executat faţă de planul precizat.

⁵⁰ Indicatorul PEFA 2016 (PI 3 “Executarea veniturilor în comparaţie cu indicatorii aprobaţi”).

⁵¹ Calculul: 100% - 92% = 8% - 3% = 5%.

3.5.3. Ca şi în anii precedenţi, executarea veniturilor la nivel de tip s-a realizat neuniform

Deşi partea de venituri a fost realizată la nivel de 97,4%⁵², verificările efectuate de audit relevă că gradul de executare a veniturilor, în aspectul tipurilor de venituri aprobate în Legea bugetului de stat, a variat de la 44,8% la CBV 131 “Granturi primite de la guvernele altor state” până la 119,3% la CBV 1411 “Dobânzi încasate”. Totodată, ca valoare, cele mai semnificative neîncasări la buget se atestă la CBV 1141 “Taxa pe valoare adăugată” (152,5 mil.lei) şi la CBV 13 “Granturi primite” (-793,7 mil.lei). Analiza detaliată a încasărilor la TVA denotă că încasările TVA la mărfurile produse şi serviciile prestate pe teritoriul RM (CBV 114110) şi din TVA la mărfurile importate (CBV 114120) s-au realizat cu supraîncasare faţă de veniturile estimate, cu 113,7 mil.lei şi, respectiv, cu 63,9 mil.lei, totodată restituirea TVA (CBV 114130) s-a realizat cu o depăşire cu 330,1 mil.lei a estimărilor incluse în buget, ceea ce a influenţat executarea TVA per total. Nerealizarea la nivelul estimat a “Granturilor primite” (CBV 13) este cauzată de sistarea finanţării externe de către unii donator externi. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.16 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Analiza detaliată în aspect de CBV la nivel de 6 cifre (K6) denotă că în anul 2016 administratorii de venituri au administrat 98 tipuri de venituri, nivelul de executare al cărora a variat de la 28,8% până la 244,6%, iar supraestimările/neîncasările totale au constituit (-1415,7 mil.lei), subestimările/supraîncasările – (+639,1 mil.lei), veniturile încasate fără prevederi – (+0,8 mil.lei). Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.17 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Sinteza factorilor care au influenţat cele mai semnificative subestimări/supraîncasări, conform explicaţiilor MF⁵³, este prezentată în continuare.

Analiza efectuată de audit în aspectul constatării celor mai semnificative supraestimări/neîncasări este prezentată în continuare.

• Introducerea în anul 2016 a “Impozitului pe avere” a suplimentat încasările la buget cu 34,8 mil.lei

În anul 2016, prin Legea nr.138 din 17.06.2016 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative, în Codul fiscal a fost introdus un Titlu nou – VI¹ “Impozitul pe avere” (CBE 113611). În scopul administrării acestui impozit, SFS a elaborat un SIA “Impozit pe avere”, iar Regulamentul cu privire la modul de administrare a impozitului pe avere prin SIA “Impozit pe avere” a fost aprobat prin ordinul IFPS nr.1034 din 27.10.2016.

Conform art.287³ alin.(1) din Codul fiscal, obiect al impunerii îl constituie bunurile imobiliare cu destinaţie locativă, inclusiv căsuţele de vacanţă (cu excepţia terenurilor), precum şi cotele-părţi a căror totalitate întruneşte cumulativ condiţiile că valoarea estimată totală a bunului imobil constituie 1,5 mil.lei şi mai mult, şi suprafaţa totală a bunului imobil constituie 120 m.p. şi mai mult. Baza impozabilă a bunurilor imobiliare care cad sub incidenţa condiţiilor expuse mai sus constituie valoarea estimată a acestor bunuri, apreciată de către organele cadastrale teritoriale, cu aplicarea cotei de 0,8% din baza impozabilă.

Conform datelor prezentate de Î.S. “Cadastru” şi SFS, la situaţia din 01.11.2016, numărul subiecţilor impunerii cu impozitul pe avere a constituit 2893 de persoane fizice, din care 2638 (91,2%) reprezintă numărul persoanelor înregistrate în raza de administrare a mun. Chişinău.

În bugetul de stat pentru anul 2016, la acest capitol au fost estimate încasări în valoare totală de 50,0 mil.lei. Suma calculată pentru plata impozitului pe avere a constituit 51,1 mil.lei, încasările – de 34,8 mil.lei, sau 69,6%, iar restanţele la plata impozitului pe avere la finele anului 2016 constituind 16,3 mil.lei. Conform informaţiei SFS, în anul 2017, la situaţia din 26.03.2017, la bugetul de stat a fost încasat impozitul pe avere aferent perioadei fiscale a anului 2016 în valoare totală de 12,3 mil.lei (+24,1% din valoarea calculată), astfel restanţele la data de 26.03.2017 constituind 4,0 mil.lei, sau 7,8% din suma calculată pentru anul 2016.

___________________________

⁵² Executat faţă de planul precizat.

⁵³ Nota explicativă la Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2016; Notele explicative ale principalilor administratori de venituri (IFPS şi SV).

3.5.4. Principalii administratori de buget au supraîndeplinit sarcina de încasare a veniturilor stabilită

Cu dreptul de administrare a veniturilor bugetului de stat a fost desemnat SFS, SV, MF şi unele instituţii bugetare⁵⁴. Sinteza nivelului de colectare a veniturilor de către administratorii de venituri denotă că SFS a realizat sarcina la nivel de 100,3%, SV – de 102,0%, MF – de 116,2 %, şi instituţiile bugetare – la nivel de 95,8%. Sinteza nivelului de colectare a veniturilor de către administratorii de venituri se prezintă în tabelul de mai jos.

Prognoza de venituri a fost supraîndeplinită de către SFS cu 35,6 mil.lei (+0,3%), iar SV a încasat cu 337,6 mil.lei (+2,0%) mai mult faţă de sarcina aprobată.

În comparaţie cu anul precedent, încasările la veniturile administrate de SFS au crescut în total cu 1,0 mlrd.lei (în 2015 – 10,5 mlrd.lei), iar încasările la veniturile administrate de SV au înregistrat o creştere cu 1,7 mlrd.lei (în 2015 – 15,8 mlrd.lei).

Deşi SFS a realizat sarcina de colectare a veniturilor, auditul atestă că, din 35 de organe teritoriale ale SFS, din acestea 14 nu au realizat sarcina⁵⁷ (-120,4 mil.lei), nivelul de realizare la acestea variind între 78,9% la Hânceşti şi 96,5% la Făleşti. Cele mai semnificative supraîndepliniri a sarcinilor de colectare a veniturilor se atestă la Ştefan Vodă (+15,3%), Teleneşti (+13,9%) şi Dubăsari (11,0%).

Verificările auditului denotă că la 6 organe fiscale teritoriale⁵⁸ se atestă o diminuare cu 168,8 mil.lei a încasărilor faţă de cele ale anului precedent. Creşterea semnificativă a veniturilor încasate în 2016, faţă de încasările anului precedent, se atestă în mun. Chişinău (+836,1 mil.lei), raioanele Ialoveni (+38,2 mil.lei), Orhei (+36,3 mil.lei), Străşeni (+30,9 mil.lei) şi Cahul (+28,8 mil.lei).

___________________________

⁵⁴ Ordinul nr.180 din 12.10.2015 cu privire la modul de achitare şi evidenţă a plăţilor la bugetul public naţional prin sistemul trezorerial al Ministerului Finanţelor în anul 2016.

⁵⁵ Din totalul veniturilor prognozate (29.655,4 mil.lei), au fost excluse veniturile aferente CBV 13 (2.069,7 mil.lei), CBV 19 (10,0 mil.lei), CBV 111122 (-42,1 mil.lei), CBV 114130 (-2.241,5 mil.lei), CBV 114290 (-165,0 mil.lei) = 30.024.3 mil.lei.

⁵⁶ Din totalul veniturilor realizate (29.336,5 mil.lei), au fost excluse veniturile aferente CBV 13 (2.276,0 mil.lei), CBV 19 (11,1 mil.lei), CBV 111122 (-45,4 mil.lei), CBV 114130 (-2.571,6 mil.lei), CBV 114290 (-167,0 mil.lei) = 30.376,5 mil.lei.

⁵⁷ IFST: mun. Bălţi (-40,6 mil.lei), Briceni (-4,5 mil.lei), Cimişlia (-2,1 mil.lei), Donduşeni (-2,8 mil.lei), Făleşti (-1,9 mil.lei), Floreşti (-3,1 mil.lei), Hânceşti (-33,3 mil.lei), Ialoveni (-8,0 mil.lei), Nisporeni (-3,5 mil.lei), Ocniţa (-1,2 mil.lei), Rezina (-7,7 mil.lei), Râşcani (-5,1 mil.lei), Soroca (-5,9 mil.lei), UTA Găgăuzia (-0,7 mil.lei).

⁵⁸ IFST: mun. Bălţi (-4,0 mil.lei), Briceni (-0,6 mil.lei), Hânceşti (-46,1 mil.lei), Rezina (-20,9 mil.lei), Sângerei (-94,2 mil.lei), Soroca (-3,0 mil.lei).

3.5.5. Analiza încasărilor lunare şi trimestriale

Analiza încasărilor lunare şi trimestriale ale veniturilor denotă că, la fel ca şi în anii precedenţi, cele mai semnificative încasări se atestă în trimestrul IV, încasările în luna decembrie constituind 13,6% din totalul acestora. Încasările în trimestrul IV au depăşit încasările medii trimestriale cu 1518,5 mil.lei (+21,0%), iar încasările în luna decembrie le-au depăşit pe cele medii lunare cu 1520,0 mil.lei, sau cu 63,2%. Depăşirea semnificativă a încasărilor din luna decembrie faţă de încasările medii lunare se datorează intrărilor de granturi şi împrumuturi externe, urmare a încheierii acordului între RM şi FMI, fiind debursate 1929,0 mil.lei în luna decembrie. De asemenea, conform explicaţiilor responsabililor de la MF, încasarea mai sporită a veniturilor în semestrul II a fost condiţionată de încasarea în această perioadă a veniturilor provenite din prelucrarea producţiei agricole. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.18 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

3.5.6. Restituirea TVA şi a accizelor a înregistrat o tendinţă de creştere faţă de anul precedent, atingând cea mai mare valoare din perioada 2012-2016, atestându-se şi depăşirea cu 332,1 mil.lei a limitelor aprobate în buget pentru restituirea TVA şi accizelor

În bugetul pentru anul 2016 au fost aprobate iniţial mijloace destinate restituirii TVA şi a accizelor în sumă totală de 2378,0 mil.lei⁵⁹. Urmare a modificărilor operate în Legea bugetului de stat, acestea au constituit 2406,5 mil.lei⁶⁰. Verificările auditului denotă că pe parcursul anului au fost restituite TVA şi accize în sumă totală de 2738,6 mil.lei⁶¹, sau cu 332,1 mil.lei⁶² (+13,8%) mai mult decât suma prevăzută în buget. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, depăşirea restituirii TVA şi a accizelor faţă de volumele aprobate în buget a fost condiţionată de respectarea prevederilor pct.48-51 din Regulamentului privind restituirea taxei pe valoarea adăugată⁶³, care reglementează responsabilitatea organului fiscal pentru încălcarea termenelor de restituire a TVA, precum şi de faptul că în anul 2016 au fost achitate şi datoriile aferente restituirii TVA şi a accizelor formate la finele anului 2015 (465,3 mil.lei).

Analiza efectuată de audit privind sinteza restituirilor TVA şi a accizelor denotă că valoarea acestor restituiri este în creştere continuă, înregistrând cel mai înalt nivel în anul 2016 (2.738,6 mil.lei), iar în comparaţie cu anul precedent restituirile la TVA şi accize sunt în creştere cu 449,0 mil.lei.

Din totalul restituirilor la TVA şi accize, o mare parte a fost redistribuită între bugetele componente ale BPN, în contul datoriilor la alte tipuri de venituri: la bugetul de stat – 1360,9 mil.lei (49,7%), la BUAT – 37,7 mil.lei (1,4%), la CNAM – 115,4 mil.lei (4,2%), la BASS – 385,6 mil.lei (14,1%), la contul agenţilor economici fiind transferate 839,0 mil.lei (30,6%). Direcţiile de utilizare a restituirilor la TVA şi accize în anul 2016 se prezintă în tabelul de mai jos.

Din totalul veniturilor redistribuite bugetului de stat, în contul Drepturilor de export-import achitate în avans (CBE 518300) au fost trecute 684,5 mil.lei⁶⁴.

Analiza efectuată de audit privind sinteza în dinamică a restituirilor TVA şi accizelor este prezentată în Tabelul nr.19 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Datele din tabel relevă că, în anul 2016, ponderea restituirilor la TVA în totalul TVA încasat a înregistrat o creştere faţă de anul precedent cu 2,0 p.p., constituind 15,1%, iar ponderea accizelor în totalul accizelor încasate s-a diminuat cu 1,9 p.p., constituind la finele anului 3,5%.

Din totalul restituirilor accizelor (167,0 mil.lei), de cele mai semnificative restituiri au beneficiat 3 agenţi economici⁶⁵, ponderea acestora constituind 145,1 mil.lei, sau 86,9% din total.

Verificările auditului atestă că, urmare a aplicării prevederilor art.1011 alin.(4) din Codul fiscal (în redacţia până la 01.07.2016), care stipulează că “Restituirea TVA se efectuează în contul stingerii datoriilor agenţilor economici (sau ale creditorilor lor) faţă de bugetul public naţional, iar în lipsa datoriilor, restituirea se efectuează la contul bancar al agentului economic”, în anul 2016, din totalul restituirilor TVA (2571,6 mil.lei) au fost stinse obligaţiuni faţă de BPN ale agenţilor economici terţi (creditorilor) în valoare totală de 358,2 mil.lei, ceea ce constituie 13,9% din totalul restituirilor TVA.

De menţionat că, urmare a aprobării politicii bugetar-fiscale pentru anul 2016⁶⁶, prevederile articolului menţionat au fost modificate, după cum urmează: “Restituirea TVA conform prezentului articol se efectuează numai subiectului impozabil care dispune de decizie de restituire a TVA în contul stingerii datoriilor faţă de bugetul public naţional, iar în lipsa datoriilor, la cererea subiectului impozabil, în contul viitoarelor obligaţii ale acestuia faţă de bugetul public naţional sau la contul bancar al subiectului impozabil respective”, intrând în vigoare de la 01.07.2016. Verificările auditului atestă că în aceste condiţii MF a efectuat restituirea TVA în contul persoanelor terţe şi, după intrarea în vigoare a prevederilor, valoarea totală a acestor restituiri a constituit 1,9 mil.lei (Ambasada SUA în RM şi “Fabrica de vinuri Slobozia Mare” SA). Restituirea TVA aferentă Fabricii de vinuri menţionate a fost efectuată la contul Fondului viei şi vinului (1 caz – 0,2 mil.lei), iar în cazul Ambasadei SUA – mijloacele au fost transferate la alt cont bancar gestionat de U.S.Disbursing officer NE (Oficiul Statelor Unite pentru plăţi (USDO)⁶⁷, temei servind solicitarea⁶⁸ ambasadorului SUA în RM (4 cazuri – 1,7 mil.lei).

De asemenea, se constată că, în anul 2016, până la intrarea în vigoare a prevederilor Politicii bugetar-fiscale pentru anul 2016, care nu prevedeau trecerea restituirilor la TVA şi accize în contul viitoarelor obligaţiuni, MF a practicat restituirea TVA în contul Plăţilor în avans ale Drepturilor de import-export (în contul viitoarelor obligaţii), valoarea cărora a constituit 435,9 mil.lei. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, decizia a fost luată urmare a insuficienţei resurselor financiare din cauza sistării finanţării externe, care a fost deblocată după încheierea Memorandumului între RM şi FMI.

Situaţii similare se atestă şi la restituirea accizelor, fiind restituite accize în contul viitoarelor obligaţii la plata în avans a drepturilor de import-export în perioada ianuarie-iunie 2016, în valoare totală de 18,3 mil.lei, sau 11,0% din totalul restituirilor la accize (167,0 mil.lei).

___________________________

⁵⁹ Calculul: restituirea TVA (2153,6 mil.lei) + restituirea accizelor (224,4 mil.lei) = 2378,0 mil.lei.

⁶⁰ Calculul: restituirea TVA (2241,5 mil.lei) + restituirea accizelor (165,0 mil.lei) = 2406,5 mil.lei.

⁶¹ Calculul: restituirea TVA (2541,6 mil.lei) + restituirea accizelor (167,0 mil.lei) = (2738,6 mil.lei).

⁶² Calculul: restituirea TVA (-330,1 mil.lei) + restituirea accizelor (-2,0 mil.lei) = (-332,1 mil.lei).

⁶³ HG nr.93 din 01.02.2013 “Pentru aprobarea Regulamentului privind restituirea taxei pe valoarea adăugată”.

⁶⁴ În totalul restituirilor la TVA redistribuite la alte venituri ale bugetului de stat, plăţile destinate Drepturilor de export-import constituie 592,4 mil.lei, iar redistribuite din restituirea accizelor la Drepturilor de export-import – 92,1 mil.lei, total 684,5 mil.lei.

⁶⁵ SRL “Renaissance Perfect” – 8,8 mil.lei (5,3% din totalul restituirilor la accize) şi SRL “Lukoil-Moldova” – 116,6 mil.lei (69,8% din totalul restituirilor la accize), SRL “Garma-grup” –19,7 mil.lei (11,8% din totalul restituirilor la accize).

⁶⁶ Legea nr.138 din 17.06.2016 cu privire la modificarea şi completarea unor acte legislative (în continuare – Legea nr.138 din 17.06.2016).

⁶⁷ USDO este o unitate a Trezoreriei de Stat a SUA.

⁶⁸ Scrisoarea ambasadorului SUA în RM.

3.5.7. Veniturile colectate de executorii de buget şi ale proiectelor finanţate din sursele externe au fost realizate sub nivelul prognozat

• Veniturile colectate de către executorii de buget au fost realizate la nivelul de 94,3% (748,2 mil.lei), sau cu 36,4 mil.lei mai puţin decât în anul precedent. În comparaţie cu planul precizat, în anul 2016 executorii de venituri nu au colectat circa 45,5 mil.lei, din care 32,1 mil.lei la “Încasări de la prestarea serviciilor cu plată” (CBV 142310), 11,1 mil.lei – la “Plata pentru locaţiunea bunurilor patrimoniului public” (CBV 142320), şi 2,3 mil.lei – la “Donaţii voluntare” (CBV 144). Sinteza executării veniturilor din mijloace speciale în anii 2012-2016 este prezentată în Tabelul nr.20 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

• Granturile externe destinate proiectelor finanţate din surse externe au fost realizate la nivelul de 37,2%, sau în sumă de 323,9 mil.lei, neîncasările constituind 547,1 mil.lei. Din suma totală a granturilor externe, cele mai semnificative granturi externe au fost acordate de Comisia Europeană – 96,2 mil.lei, Guvernul României – 78,2 mil.lei, Fondul Global – 62,2 mil.lei, IFAD – 22,0 mil.lei, Banca Mondială – 18,2 mil.lei. Cele mai semnificative nedebursări se atestă la granturile acordate de BERD (414,5 mil.lei) şi de Banca Mondială (72,4 mil.lei).

Pe parcursul anului, proiectele finanţate din surse externe au mai beneficiat şi de împrumuturi externe în valoare totală de 1521,3 mil.lei, valoarea totală a împrumuturilor externe nedebursate constituind circa 921,8 mil.lei. Principalii donatori externi sunt Banca Mondială (633,3 mil.lei), BEI (392,3 mil.lei), BERD (298,7 mil.lei). Cele mai semnificative nedebursări de împrumuturi externe se atestă la BEI (354,7 mil.lei), BERD (254,2 mil.lei) şi Guvernul Poloniei (224,0 mil.lei).

În anul 2016, de cele mai semnificative debursări de surse externe au beneficiat ramurile economiei – 1322,6 mil.lei (71,8% din totalul surselor externe debursate), inclusiv “Agricultura” (191,9 mil.lei/10,4%), “Transportul rutier” care include şi reparaţia drumurilor (627,7 mil.lei/34,0%). Principalele direcţii de destinaţie a surselor externe debursate în anul 2016 unt prezentate în Tabelul nr.21 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

3.5.8. Activităţile de conformare voluntară a contribuabililor, întreprinse de SFS

În scopul conformării voluntare a contribuabililor, SFS a întreprins unele măsuri şi acţiuni cu caracter de prevenire prin: contactarea contribuabilului, expedierea/înmânarea scrisorilor de conformare (6,9 mii de scrisori), organizarea şi desfăşurarea şedinţelor de conformare (6,4 mii de şedinţe⁶⁹), efectuarea vizitelor fiscale (1,3 mii de vizite), identificarea riscurilor din sectorul administrat.

Rezultatele măsurilor de conformare benevolă a contribuabililor prin faptul prezentării în termen a unor rapoarte fiscale în anii 2014-2016 (Formularele VEN12⁷⁰, IVAO15⁷¹ şi TVA12⁷²) denotă că numărul contribuabililor care au prezentat în termenul stabilit rapoartele fiscale respective, în mare parte, este în creştere. Sinteza numărului de contribuabili care în anii 2014-2016 au prezentat în termen rapoartele fiscale se prezintă în Figura de mai jos.

Figura nr.1.

Sinteza numărului de contribuabili care în anii 2014-2016

au prezentat în termen rapoartele fiscale,

numărul contribuabililor

Sursă: Datele SFS.

Compararea numărului de contribuabili care au prezentat în termen rapoartele fiscale cu numărul celor care trebuia să le prezinte denotă creşterea nivelului de conformare a acestora la prezentarea Formularului IVAO15 – de la 91,1% în 2014 până la 99,0% în 2016, la prezentarea Formularului VEN12 – de la 91,7% în 2014 până la 97,9% în anul 2016, la prezentarea Formularului TVA 12 – de la 91,7% în 2014 până la 99,6% în anul 2016. Sinteza nivelului de conformare a contribuabililor privind prezentarea unor rapoarte fiscale în anii 2014-2016 se prezintă în Figura nr.9 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

___________________________

⁶⁹ Şedinţe organizate cu persoanele cu funcţii de răspundere (3,8 mii şedinţe), conformarea ramurală (1,3 mii de şedinţe), asistenţa metodologică (1,3 mii de şedinţe).

⁷⁰ Formularul VEN 12 “Declaraţia cu privire la impozitul pe venit”.

⁷¹ Formularul IVAO 15 “Darea de seamă privind impozitul pe venitul din activitate”.

⁷² Formularul TVA 12 “Declaraţia privind TVA”.

3.5.9. Rezultatele controalelor fiscale şi vamale şi măsurile de combatere a evaziunilor fiscale şi vamale întreprinse de acestea

În anul 2016, SFS a efectuat 41897 de controale fiscale, sau cu 26,4% (-15039 de controale fiscal) mai puţin faţă de anul precedent (în anul 2015 – 56936 de controale fiscale). Totodată, sumele calculate la buget în urma controalelor fiscale au crescut faţă de indicatorul anului precedent cu 1,2 mlrd.lei, sau cu 84,0%, constituind în anul 2016 valoarea de 2,7 mlrd.lei. Rezultativitatea controalelor fiscale de asemenea a crescut faţă de anul precedent cu 3,8 p.p. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.22 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

În anul 2016, SFS, în scopul verificării respectării legislaţiei fiscale de către contribuabili, inclusiv a persoanelor fizice care practică activitate de întreprinzător ilicită, a efectuat 2571 de controale fiscale operative, din care 1921 rezultative (74,7%), fiind aplicate sancţiuni în valoare totală de 5,8 mil.lei, din care 2,6 mil.lei au fost anulate urmare a aplicării prevederilor art.234 alin.(2) din Codul fiscal⁷³.

De asemenea, urmare a activităţilor întreprinse de SFS privind depistarea şi sancţionarea cazurilor de desfăşurare ilicită a activităţilor de întreprinzător, au fost întocmite 6710 procese-verbale contravenţionale pentru desfăşurarea activităţii ilicite, cu aplicarea sancţiunilor în valoare totală de 7,6 mil.lei, fiind încasate 3,3 mil.lei, iar conform prevederilor art.34 alin.(3) din Codul contravenţional⁷⁴, care prevede că “contravenientul este în drept să achite jumătate din amenda stabilită dacă o plăteşte în cel mult 72 de ore din momentul stabilirii ei. În acest caz, se consideră că sancţiunea amenzii este executată integral”, au fost anulate 3,4 mil.lei. Astfel, în cadrul legal au fost aduşi 2880 de contribuabili⁷⁵.

Având în vedere acţiunea Legii nr.18 din 04.03.2016 privind moratoriul asupra controlului de stat, precum şi a HG nr.810 din 29.06.2016 “Cu privire la prelungirea moratoriului asupra controlului de stat”, SFS a pus accentul pe acţiuni de control ample, care să cuprindă un gen de activitate cu risc sporit de evaziune fiscală, cu asigurarea şi conlucrarea cu organele de drept. În cadrul controalelor respective, au fost calculate suplimentar 116,6 mil.lei. Sinteza rezultatelor unor controale fiscale aferente evaziunilor fiscale, efectuate în anul 2016, se prezintă în Tabelul nr.23 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

• Eficacitatea activităţii posturilor fiscale

Posturile fiscale sunt create de SFS în scopul prevenirii şi depistării cazurilor de încălcare fiscală, inclusiv a celor de eschivare de la stingerea obligaţiilor fiscale, precum şi în scopul exercitării altor atribuţii de administrare fiscală.

În anul 2016, au activat 341 de posturi fiscale, sau cu 117 mai mult decât în anul precedent⁷⁶, au fost instituite 231 de posturi fiscale noi, iar pentru 248 de posturi fiscale activitatea nu a fost prelungită, la finele anului 2016 rămânând active 93 de posturi fiscale. Sinteza privind monitorizarea şi instituirea posturilor fiscale în anul 2016 se prezintă în Tabelul nr.24 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Prin intermediul posturilor fiscale, în anul 2016 au fost încasate în buget circa 500,1 mil.lei⁷⁷.

În anul 2016, SFS a participat în instanţe de judecată pe 1433 de dosare (1105,9 mil.lei), din care au fost finalizate 848 de cauze (445,0 mil.lei), inclusiv în favoarea SFS – 627 de cauze (431,2 mil.lei/96,9%) şi în defavoarea SFS – 221 de cauze (13,8 mil.lei/3,1%), în proces de examinare fiind 585 de cauze (660,9 mil.lei). Sinteza situaţiei privind examinarea de către instanţa de judecată a cauzelor de infracţiune constatate în cadrul controalelor fiscale se prezintă în Tabelul nr.25 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

• Deşi sumele calculate urmare a controalelor ulterioare (postvămuire) efectuate de SV au înregistrat o diminuate faţă de anul 2015, rezultativitatea acestora a crescut cu 15,4 p.p.

În anul 2016, cu aplicarea procedurii controalelor ulterioare, SV a verificat 143 de agenţi economici şi a calculat suplimentar la bugetul de stat 19,4 mil.lei. Verificările auditului denotă că, deşi în anul 2016 rezultativitatea controalelor ulterioare a crescut, faţă de anul 2015, cu 15,4 p.p., constituind 83,2%, valoarea sumelor calculate faţă de bugetul de stat suplimentar a scăzut de la 35,1 mil.lei în anul 2015 până la 19,4 mil.lei în anul 2016. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.26 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Analiza numărului de controale ulterioare efectuate pe parcursul ultimilor 5 ani denotă că numărul controalelor ulterioare a scăzut, atingând în anul 2016 cel mai jos nivel (143 de controale ulterioare). Rezultativitatea controalelor ulterioare a înregistrat o tendinţă neuniformă, cel mai scăzut nivel fiind înregistrat în anul 2014 (57,7%), iar cel mai înalt nivel – în anul 2016 (83,0%). Totodată, se atestă diminuarea sumelor calculate suplimentar, de la 162,5 mil.lei în anul 2012 până la 19,4 mil.lei în anul 2016, înregistrând cel mai scăzut nivel din ultimii ani.

___________________________

⁷³ Art.234 alin.(2) din Codul fiscal prevede o reducere cu 50% a amenzilor aplicate dacă persoana trasă la răspundere respectă şi întruneşte condiţiile din articolul respectiv.

⁷⁴ Codul contravenţional al Republicii Moldova nr.218-XVI din 24.10.2008.

⁷⁵ Au fost legalizate activităţile de întreprinzător desfăşurate prin: eliberarea a 2130 patente de întreprinzător, angajarea a 604 persoane în calitate de salariaţi, înregistrarea a 34 de întreprinderi individuale, 47 SRL şi 65 GŢ.

⁷⁶ În anul 2015 au activat 224 de posturi fiscale.

⁷⁷ Informaţia SFS nr.26-07/2-17/410 din 18.04.2017.

3.5.10. Deşi restanţele de plată a obligaţiunilor contribuabililor faţă de BPN continuă să rămână semnificative, acestea au înregistrat o reducere uşoară faţă de anul precedent

Restanţele de plată a obligaţiunilor contribuabililor faţă de BPN la finele anului 2016 au constituit 2145,4 mil.lei (plăţi de bază, penalităţi, sancţiuni), diminuându-se faţă de anul precedent cu 6,5 mil.lei, sau cu 0,3%.

Datele din tabel denotă că restanţele la plăţile de bază au înregistrat o diminuare faţă de anul precedent cu 17,8 mil.lei, reprezentând o tendinţă constantă de scădere a acestora şi constituind cel mai jos nivel din ultimii 3 ani. Restanţele la plata sancţiunilor/amenzilor de asemenea au înregistrat o diminuare faţă de anul precedent cu 52,9 mil.lei, iar restanţele la plata penalităţilor – o creştere cu 64,2 mil.lei.

În totalul restanţelor faţă de BPN, restanţele administrate de SFS constituie 1825,9 mil.lei, înregistrând o diminuare faţă de anul precedent cu 18,8 mil.lei, iar cele administrate de SV au crescut cu 12,3 mil.lei, constituind 319,5 mil.lei.

Spre deosebire de anii precedenţi, urmare a revizuirii unor indicatori limită stabiliţi de FMI în manualul PEFA⁷⁸, ponderea restanţelor faţă de BPN, în totalul veniturilor BPN, s-a încadrat în limitele stabilite de PEFA (începând cu anul 2016 – 10%)⁷⁹, constituind 4,8%⁸⁰ şi înregistrând o diminuare faţă de anul precedent cu 0,3 p.p. (în anul 2015 – 5,0%), iar ponderea în PIB a restanţelor faţă de BPN la plata impozitelor şi taxelor a constituit 1,6%⁸¹, diminuându-se cu 0,2 p.p. faţă de indicatorul înregistrat în anul trecut. Sinteza ponderii în PIB şi în totalul veniturilor BPN a restanţelor faţă de BPN se prezintă în Figura nr.10 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Totodată, auditul relevă că, deşi restanţele faţă de bugetul de stat administrate de SFS s-au diminuat cu 18,8 mil.lei, la 8 IFST se atestă creşterea restanţelor (+168,5 mil.lei)⁸², iar la 27 IFST – diminuarea cu 187,3 mil.lei⁸³. Totodată, în totalul restanţelor faţă de BPN administrate de SFS, cele mai semnificative se atestă la IFST mun. Chişinău – 613,3 mil.lei, UTA Găgăuzia – 83,8 mil.lei, Nisporeni – 33,9 mil.lei, Orhei – 31,1 mil.lei, mun. Bălţi – 27,6 mil.lei, Drochia – 20,9 mil.lei etc.

Analiza auditului atestă creşterea faţă de anul precedent a plăţilor calculate la BPN cu 5,8 mlrd.lei, din care calculate de SFS – (+4,1 mlrd.lei /+13,9%) şi de SV – (+1,7 mlrd.lei/+ 10,4%). Creşterea plăţilor calculate de SFS faţă de bugetul de stat şi BUAT a constituit (+2,3 mlrd.lei/+11,0%)⁸⁴, faţă de BASS – (+1,5 mlrd.lei/+18,5%)⁸⁵, faţă de FAOAM – (+0,4 mlrd.lei/+13,3%)⁸⁶. După tipuri de impozit, cea mai semnificativă creştere la plăţile calculate de SFS faţă de bugetul de stat şi BUAT s-a înregistrat la impozitul pe venit (+0,9 mlrd.lei/+15,7)⁸⁷, la TVA (+0,5 mlrd.lei/+9,8%)⁸⁸, la impozitele şi taxele pe mărfuri şi servicii (+0,5 mlrd.lei/+7,2%)⁸⁹.

La nivel de tipuri de venituri administrate de SV, creşterea plăţilor calculate s-a înregistrat la accize – (+ 0,7 mlrd.lei)⁹⁰ şi la TVA – (+0,8 mlrd.lei)⁹¹.

___________________________

⁷⁸ În anul 2016 FMI a republicat manualul PEFA, prin care a revizuit unii indicatori limită, astfel limita aferentă indicatorului “ponderea restanţelor faţă de BPN în totalul veniturilor” a fost ridicată de la 2% până la 10%.

⁷⁹ În 2014-2015 – 2%, în 2016 – 10%.

⁸⁰ Calculul: 2,2 mlrd.lei/46,0 mlrd.lei = 4,8%.

⁸¹ Calculul: 2,2 mlrd.lei/134,5 mlrd.lei = 1,6%.

⁸² Creşterea restanţelor la IFST: Basarabeasca (+3,0 mil.lei), UTA Găgăuzia (+70,5 mil.lei), Drochia (+25,2 mil.lei), Ocniţa (+50,0 mil.lei), Orhei (+8,2 mil.lei), Sângerei (+2,6 mil.lei), Soroca (+2,1 mil.lei), Ungheni (+6,9 mil.lei).

⁸³ Diminuarea restanţelor la IFST: mun. Chişinău (-74,9 mil.lei), mun. Bălţi (-8,6 mil.lei), Anenii noi (-24,7 mil.lei), Briceni (-1,2 mil.lei), Cahul (-9,6 mil.lei), Cantemir (-2,4 mil.lei), Călăraşi (-3,7 mil.lei), Căuşeni (-5,3 mil.lei), Cimişlia (-1,1 mil.lei), Criuleni (-1,4 mil.lei), Donduşeni (-2,5 mil.lei), Dubăsari (-0,7 mil.lei), Edineţ (-5,1 mil.lei), Făleşti (-5,9 mil.lei), Floreşti (-6,3 mil.lei), Glodeni (-2,0 mil.lei), Hânceşti (-6,4 mil.lei), Ialoveni (-6,6 mil.lei), Leova (-3,6 mil.lei), Nisporeni (-1,2 mil.lei), Rezina (-3,0 mil.lei), Râşcani (-2,4 mil.lei), Străşeni (-0,1 mil.lei), Şoldăneşti (-0,4 mil.lei), Ştefan Vodă (-4,4 mil.lei), Taraclia (-3,3 mil.lei), Teleneşti (-0,5 mil.lei).

⁸⁴ Plăţile totale calculate faţă de BS şi BUAT de către SFS în anul 2015 au constituit 23,0 mlrd.lei, în anul 2016 – 26,2 mlrd.lei.

⁸⁵ Plăţile calculate de SFS faţă de BASS în anul 2015 au constituit 8,0 mlrd.lei, în anul 2016 – 9,5 mlrd.lei.

⁸⁶ Plăţile calculate de SFS faţă de FAOAM în anul 2015 au constituit 2,6 mlrd.lei, în anul 2016 – 3,0 mlrd.lei.

⁸⁷ Plăţile calculate de SFS pentru plata impozitului pe venit în 2015 au constituit 5,5 mlrd.lei, în 2016 – 6,4 mlrd.lei.

⁸⁸ Plăţile calculate de SFS pentru plata TVA în 2015 au constituit 5,2 mlrd.lei, în anul 2016 – 5,7 mlrd.lei.

⁸⁹ Plăţile calculate de SFS pentru plata impozitelor şi taxelor pe mărfuri şi servicii în 2015 au constituit 6,3 mlrd.lei, în anul 2016 – 6,8 mlrd.lei.

⁹⁰ Plăţile calculate de SV faţă de BS pentru plata accizelor în 2015 au constituit 3,5 mlrd.lei, în anul 2016 – 4,2 mlrd.lei.

⁹¹ Plăţile calculate de SV faţă de BS pentru plata accizelor în 2015 au constituit 11,0 mlrd.lei, în anul 2016 – 11,8 mlrd.lei.

3.5.11. Deşi principalii administratori de venituri au îndeplinit sarcina de colectare a veniturilor la bugetul de stat şi au înregistrat o reducere uşoară a restanţelor la plata obligaţiunilor contribuabililor faţă de bugetul de stat, menţinerea ultimilor la un nivel semnificativ duce la neasigurarea bugetului de stat cu resurse necesare

La finele anului 2016, restanţele la plata obligaţiunilor contribuabililor faţă de bugetul de stat (plăţi de bază, amenzi, penalităţi) au constituit 1440,1 mil.lei, inclusiv administrate de SFS – 1120,6 mil.lei (77,8%), şi de SV – 319,5 mil.lei (22,2%). Vezi Figura de mai jos.

Figura nr.2.

Restanţele agenţilor economici faţă de bugetul de stat

administrate de SFS şi SV în anul 2016, mil.lei

Sursă: Datele SFS şi SV pe anul 2015.

Faţă de anul precedent, restanţele la plata taxelor, impozitelor şi altor plăţi au înregistrat o creştere cu 3,4 mil.lei, sau cu 0,2%, restanţele administrate de SFS fiind în descreştere cu 8,9 mil.lei (-0,8%), iar administrare de SV – în creştere cu 12,3 mil.lei (+4,0%).

În totalul neplăţilor faţă de bugetul de stat, restanţele de bază constituie 745,2 mil.lei (51,7%), amenzile – 336,9 mil.lei (23,4%), şi penalităţile – 358,0 mil.lei (24,9%). Analiza efectuată de audit este prezentată în Figura nr.11 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

De asemenea, auditul atestă diminuarea cu 1,0 p.p. a ponderii restanţelor administrate de SFS în totalul încasărilor administrare de organele fiscale (de la 10,7% în anul 2015 până la 9,7% în 2016) şi cu 0,1 p.p. a restanţelor administrate de SV în totalul încasărilor administrare de organele vamale (de la 1,9% în anul 2015 până la 1,8% în anul 2016). Spre deosebire de anii precedenţi, restanţele administrate de SFS s-au încadrat în limitele stabilite de practica internaţională (PEFA). Sinteza ponderii restanţelor faţă de BS în totalul veniturilor încasate la BS se prezintă în Figura nr.12 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Datele analizate denotă că atât SV, cât şi SFS se confruntă cu dificultăţi la colectarea neplăţilor faţă de bugetul de stat, ceea ce se confirmă prin menţinerea restanţelor la un nivel semnificativ. Dificultăţile în colectarea restanţelor faţă de BS se confirmă şi prin faptul că, în totalul neplăţilor faţă de bugetul de stat, neplăţile curente aferente anului 2016 constituie 37,4% (538,2 mil.lei), iar neplăţile aferente anilor precedenţi – 62,6%, sau 901,9 mil.lei. Situaţia privind restanţele curente şi precedente la plata impozitelor, taxelor şi altor plăţi se prezintă în Figura de mai jos.

Figura nr.3.

Situaţia privind restanţele curente şi din anii precedenţi

la plata impozitelor şi taxelor, 2012-2016, mil.lei

Sursa: Datele MF.

În totalul restanţelor administrare de SV (319,5 mil.lei) sunt incluse şi restanţele cu termenul de prescripţie expirat (mai mare de 6 ani) în valoare de 50,5 mil.lei (15,8%). Totodată, în totalul neplăţilor administrate de SV, 72,8% (232,6 mil.lei) reprezintă plăţile calculate suplimentar în baza deciziilor regularizatoare (inclusiv penalităţi), întocmite în urma controalelor ulterioare. Pe parcursul anului 2016, SV a anulat 21,0 mil.lei aferente restanţelor din anii precedenţi, ca urmare a survenirii termenului de prescripţie (6 ani)⁹².

___________________________

⁹² Regulamentul privind stingerea obligaţiei vamale şi/sau a sumelor plătite în plus al căror termen de prescripţie a expirat, aprobat prin HG nr.1000 din 28.12.2012.

3.5.12. Pe parcursul ultimilor 3 ani, eficacitatea colectării neplăţilor faţă de bugetul de stat rămâne limitată

Deşi sarcina de colectare a veniturilor la bugetul de stat a fost îndeplinită atât de SFS, cât şi de SV, menţinerea la un nivel semnificativ a restanţelor faţă de bugetul de stat determină limitarea finanţării activităţilor bugetului de stat, inclusiv a cheltuielilor investiţionale şi de dezvoltare, datele analizate relevând că activităţile bugetului de stat sunt axate primordial pe finanţarea cheltuielilor operaţionale.

Verificările auditului denotă că, din totalul neplăţilor aferente bugetului de stat, formate la începutul anului 2016 (1436,7 mil.lei), au fost stinse/achitate 534,8 mil.lei, sau 37,2%. În comparaţie cu anul precedent, nivelul de stingere/încasare a neplăţilor faţă de bugetul de stat s-a redus cu 3,6 p.p. (în anul 2014 – 27,5%, în anul 2015 – 40,8%, în anul 2016 – 37,2%). Tendinţa de scădere faţă de anul precedent a stingerii/încasării restanţelor faţă de bugetul de stat se atestă atât la SFS (-4,0 p.p.), cât şi la SV (-2,1 p.p.). Analiza nivelului de colectare a neplăţilor din anii precedenţi la bugetul de stat de către SFS şi SV, în anii 2014-2016, se prezintă în Tabelul nr.7.

Conform explicaţiilor principalilor administratori de venituri (SFS şi SV), principalii factori care au influenţat menţinerea restanţelor faţă de BPN la un nivel semnificativ au fost:

• calcularea sumelor în rezultatul controalelor fiscale şi vamale, inclusiv prin metode indirecte;

• neachitarea în termen a obligaţiei fiscale din cauza situaţiei economice precare la entităţile economice, precum şi eschivarea de la plată, generând calcularea penalităţilor;

• o bună parte din agenţii economici care admit restanţe nu dispun de patrimoniu (sau acesta este gajat la instituţiile financiare), au activitatea sistată sau sunt urmăriţi de alţi creditori prin intermediul executorilor judecătoreşti.

Pentru stingerea obligaţiunilor fiscale ale contribuabililor restanţieri, SFS, prin aplicarea procedurilor de executare silită prevăzute de Codul fiscal, a încasat în BPN 974,2 mil.lei, inclusiv: 844,4 mil.lei – prin încasare din conturile bancare ale restanţierilor şi debitorilor acestora; 70,2 mil.lei – prin ridicarea mijloacelor băneşti din casieriile agenţilor economici restanţieri; 57,1 mil.lei – achitate benevol de restanţieri drept aplicare a sechestrelor pe bunurile deţinute; 2,6 mil.lei – încasate în urma comercializării bunurilor sechestrate.

3.6. Politica bugetar-fiscală

3.6.1. Impactul politicii bugetar-fiscale 2016

Conform cadrului legislativ⁹³, politica bugetar-fiscală reprezintă un set de măsuri legate de formarea, administrarea şi utilizarea resurselor bugetare pentru realizarea priorităţilor de politici economice şi sociale şi stă la baza estimării cadrului general de resurse ale BPN.

Analiza auditului privind realizarea politicilor bugetar-fiscale aprobate pentru anul 2016 şi raportarea impactului acestora relevă că, atât la prognozarea, cât şi la realizarea politicii bugetar-fiscale nu au fost cuantificate toate măsurile. Situaţiile analizate sânt prezentate în tabelul ce urmează.

Datele din tabel denotă că impactul realizat al măsurilor cuantificate a constituit 359,7 mil.lei, sau cu 0,1 mil.lei mai puţin faţă de impactul scontat (359,8 mil.lei). Impactul la 2 măsuri nu a atins impactul scontat (-20,6 mil.lei), iar la celelalte 2 a depăşit impactul scontat cu (+20,5 mil.lei).

Auditul atestă că impactul la 4 măsuri nu a fost cuantificat. Necuantificarea măsurilor nr.1 “Permiterea spre deducere a cheltuielilor suportate pentru acordarea burselor private” şi nr.7 “Introducerea scutirii de taxa vamală la importul materiei prime medicamentoase, a materialelor, articolelor, ambalajului primar şi secundar utilizate la prepararea şi producerea medicamentelor, cu specificaţia expresă a poziţiilor tarifare a acestora, precum şi a dializatorilor”, se explică de către MF că “facilităţile respective urmau a fi aplicate din momentul aprobării Hotărârilor de Guvern care să pună în aplicare normele respective”.

Referitor la măsura nr.1, HG nu a fost aprobată, astfel aplicarea deducerilor respective nu a avut loc. Referitor la măsura nr.7, HG a fost aprobată în luna octombrie 2016⁹⁴, fiind atestă necuantificarea impactului real din aplicarea acestei măsuri începând cu luna octombrie 2016.

Referitor la necuantificarea impactului bugetar-fiscal urmare a diminuării cotelor taxelor vamale pentru mărfurile utilizate în calitate de produse finite ale companiilor din industria prelucrătoare (măsura nr.8 din Tabelul nr.8), MF a comunicat că, “până la iniţierea modificărilor, conform prevederilor Acordurilor de liber schimb, agenţii economici beneficiau de scutiri de taxe vamale la introducerea materiei prime şi materiale originare din ţările cu care RM a semnat astfel de acorduri, însă pentru celelalte materii prime şi materiale originare din alte ţări cu care RM nu are încheiate Acorduri de liber schimb se achită taxe vamale conform cotelor prevăzute în Legea nr.172 din 25.07.2014 “Privind aprobarea Nomenclaturii combinate a mărfurilor”. În contextul aplicării prevederilor Protocolului II, definiţia noţiunii de “produse originare” şi metodele de cooperare administrativă la Acordul de Asociere RM-UE, s-a propus aplicarea unei taxe vamale de 1% atât pentru materia primă neoriginară din ţările cu care RM are semnate Acorduri de comerţ liber şi sunt ulterior utilizate la procesarea produsului finit şi exportare în UE, cât şi pentru alte mărfuri importate în RM în alte scopuri. În acest sens, nu este posibilă efectuarea unei analize exacte privind impactul asupra BPN aferent modificării cotei taxei vamale aplicată, atât pentru mărfurile neoriginare din ţările cu care RM are semnate Acorduri de Comerţ Liber şi utilizate la procesarea produsului finit exportate în ţările UE, cât şi pentru alte măsuri importante”.

Neraportatea şi nemonitorizarea impactului realizat de la măsurile de politică bugetar-fiscală ale anului bugetar respectiv (măsurile nr.3 şi nr.7) cauzează prezentarea necompletă a acestuia. Conform explicaţiilor responsabililor MF, “cuantificarea măsurilor în proces de stabilire a obiectivelor de politică fiscală, pentru unele măsuri este dificil de determinat prin prisma impactului asupra bugetului şi/sau acesta este unul nesemnificativ”. În condiţiile în care o facilitate nouă nu poate fi cuantificată reieşind din imposibilitatea evaluării impactului ca factor imprevizibil (câţi agenţi economici vor aplica şi în ce volum), urmează a fi întreprinse măsuri pentru monitorizarea şi evaluarea ulterioară cel puţin a impactului realizat.

Auditul atestă că, deşi scopul facilităţilor fiscale este de a obţine unele efecte pozitive atât în sfera socială, cât şi în dezvoltarea/creşterea economică, Guvernul nu dispune de o raportare a impactului sau direcţiilor de utilizare a facilităţilor acordate, acestea nefiind divizate în aspect de perioade (determinată şi/sau permanente), domenii, categorii de beneficiari etc.

Aceste circumstanţe de asemenea indică necesitatea perfecţionării sistemului de monitorizare, evaluare şi control al facilităţilor şi operaţiunilor cvasi-fiscale⁹⁵, inclusiv prin prisma implementării Legii cu privire la ajutorul de stat⁹⁶.

___________________________

⁹³ Art.3 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014 (în continuare – Legea nr.181 din 25.07.2014).

⁹⁴ HG nr.1165 din 24.10.2016 “Pentru aprobarea listelor materiei prime medicamentoase, materialelor, articolelor, ambalajului primar şi secundar, utilizate la prepararea şi producerea medicamentelor”.

⁹⁵ Operaţiuni cvazi-fiscale sunt operaţiunile organelor statale, ale subiecţilor din sectorul public şi alte sectoare ale economiei naţionale, care nu se reflectă în indicatorii bugetari, dar pot determina micşorarea în viitor a încasărilor la buget.

⁹⁶ Legea nr.139 din 15.06.2012 “Cu privire la ajutorul de stat”.

3.6.2. Situaţia privind facilităţile fiscale şi vamale

Verificările auditului denotă că valoarea facilităţilor fiscale şi vamale raportate în anul 2015 a fost majorată de la 7,9 mlrd.lei până la 10,0 mlrd.lei. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, diferenţa de 2,1 mlrd.lei reprezintă facilităţile fiscale aferente TVA la cota redusă, acordate conform art.96 lit.b) din Titlul III al Codului fiscal. În comparaţie cu datele raportate în anul 2015, valoarea facilităţilor fiscale şi vamale acordate la TVA a înregistrat o majorare (+2076,1 mil.lei) şi la taxe vamale (+45,1 mil.lei). Astfel, în anul 2016 volumul facilităţilor fiscale şi vamale, în condiţii comparabile, a constituit estimativ circa 11,1 mlrd.lei, fiind în creştere faţă de anul 2015 cu 1,1 mlrd.lei, sau cu 11%, iar ca pondere în totalul veniturilor BPN atestă o evoluţie de la 9,7% în anul 2012 până la 24,1% în anul 2016, faţă de anul precedent fiind în creştere cu 1,3 p.p. Ritmul de creştere a facilităţilor fiscale şi vamale devansează ritmul de creştere a încasărilor în BPN şi ritmul de creştere a PIB (vezi Tabelul ce urmează).

Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, “majorarea cuantumului facilităţilor fiscale şi vamale este determinată de majorarea cotelor accizelor pentru mărfurile supuse accizelor, precum şi de creşterea volumelor de producere a agenţilor economici care aplică facilităţile respective”.

Ponderea în PIB a facilităţilor fiscale şi vamale (în condiţii comparabile) s-a menţinut la nivelul anului precedent, constituind 8,2%. Cea mai semnificativă creştere a facilităţilor fiscale şi vamale se atestă la accize (+1,3 mlrd.lei/+80%), taxe vamale (+0,6 mlrd.lei/27,3%), totodată fiind înregistrată diminuarea facilităţilor acordate la TVA (-0,9 mlrd.lei/-12,9%).

Deşi facilităţile fiscale şi vamale relevă o creştere continuă, ponderea în total a facilităţilor fiscale şi vamale, a facilităţilor acordate la TVA şi accize a constituit 71,9%, diminuându-se faţă de anul precedent cu 3,6 p.p.

Auditul atestă că lipsa unei raportări integrale a facilităţilor fiscale şi vamale poate genera riscuri de aplicare şi beneficiere neregulamentară, asemenea cazuri fiind constatate de Curtea de Conturi în cadrul auditului sistemului facilităţilor fiscale şi vamale⁹⁸. Astfel, în aceste circumstanţe, SFS urmează să instituie un control mai riguros privind conformitatea de beneficiere a facilităţilor fiscale de către contribuabili. În contextul celor expuse, auditul menţionează că, prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.70 din 24.05.2016, a fost creat un grup de lucru privind revizuirea facilităţilor fiscale şi vamale şi elaborarea unor mecanisme care ar permite efectuarea unei evaluări privind estimarea costurilor şi impactului acestor facilităţi. Prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.150 din 22.12.2016 a fost aprobat Planul de acţiuni privind implementarea recomandărilor Hotărârii Curţii de Conturi nr.34 din 29.07.2016 “Privind Raportul auditului de conformitate asociat auditului de performanţă al sistemului facilităţilor fiscale şi vamale”, care prevede inclusiv crearea mecanismului de sistematizare şi monitorizare a facilităţilor fiscale şi vamale, termenul de realizare fiind primul semestru al anului 2017. Totodată, facilităţile stabilite la impozitul pe venit şi taxe locale au fost sistematizate într-un Registru al facilităţilor fiscale, aprobat prin Ordinul şefului SFS nr.1165 din 10.11.2016.

___________________________

⁹⁷ Reflectă sumele care reprezintă obligaţiunile statului faţă de agenţii economici beneficiari de restituirile TVA şi accizelor, formate la finele anului 2016, urmare a neprezentări SFS a Cererii de redistribuire a sumelor acceptate spre restituire la alte tipuri de venituri la care ultimul are datorii faţă de buget.

⁹⁸ Hotărârea Curţii de Conturi nr.34 din 29.07.2016 “Privind Raportul auditului de conformitate asociat auditului de performanţă al sistemului facilităţilor fiscale şi vamale”.

3.7. Partea de cheltuieli şi active nefinanciare a fost realizată sub nivelul prognozat

3.7.1. Executarea per ansamblu a cheltuielilor⁹⁹ bugetului de stat a fost realizată sub nivelul prognozat

Conform datelor raportate de MF şi verificărilor auditului, partea de cheltuieli a fost realizată la nivelul de 95,5%, sau în sumă de 32.313,2 mil.lei, soldul alocaţiilor neutilizate la finele anului 2016 constituind 1525,0 mil.lei. În comparaţie cu anul precedent, cheltuielile au crescut cu 1.916,5 mil.lei, sau cu 6,3% (în anul 2015¹⁰⁰ – 30.396,7 mil.lei). Executarea cheltuielilor bugetului de stat, în dinamica anilor 2012-2016¹⁰¹, este prezentată în Figura nr.13 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Analiza alocaţiilor nevalorificate la finele anului 2016 denotă că acestea constituie 4,5% din totalul cheltuielilor prevăzute şi sunt în diminuare faţă de anul 2015 cu 1436,6 mil.lei.

Nevalorificarea alocaţiilor este cauzată de nedebursarea granturilor externe împrumuturilor externe la nivelul prognozat, precum şi de nivelul de precizie a prognozelor elaborate de executorii de buget¹⁰². Sinteza alocaţiilor nevalorificate în anii 2012-2016 este prezentată în Figura ce urmează.

Figura nr.4.

Soldul alocaţiilor neutilizate în anii 2012-2016

Sursă: Rapoartele privind executarea bugetului de stat pe anii 2012-2015.

În totalul alocaţiilor nevalorificate, ponderea majoră revine proiectelor finanţate din surse externe – 825,6 mil.lei (54,1%), componentei resurse generale revenindu-i 699,4 mil.lei (45,9%).

Este de menţionat că nivelul de executare a cheltuielilor în anul 2016 a crescut faţă de anul 2015 cu 4,5 p.p., constituind 95,5%. Sinteza nivelului de executare a cheltuielilor este prezentată în Figura nr.14 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

De asemenea, auditul atestă că, spre deosebire de anii precedenţi, la finele anului 2016 au fost executate toate ordinele de plată prezentate spre executare la Trezoreriile teritoriale deservente.

___________________________

⁹⁹ La capitolul dat, noţiunea de cheltuieli va include totalul CBE 2 “Cheltuieli” şi CBE 3 “Active nefinanciare”.

¹⁰⁰ Datele aferente anului 2015 sunt prezentate în condiţii comparabile, urmare a aplicării începând cu anul 2016 a regulilor noi de bugetare.

¹⁰¹ Datele aferente anilor 2012-2015 sunt prezentate în condiţii comparabile anului 2016 (trecerea la reguli noi de bugetare).

¹⁰² În condiţiile de executare a tuturor solicitărilor de finanţare de către Trezoreriile teritoriale şi de TS, prezenţa soldului alocaţiilor neutilizate din resurse generale denotă rezerve în planificarea cheltuielilor.

3.7.2. Estimarea cheltuielilor incluse în CBTM pentru anul 2016 atestă rezerve de îmbunătăţire, fiind atestate modificări semnificative faţă de primul an de prognozare

Sinteza prognozelor la cheltuielile incluse în CBTM pentru anul 2016 denotă că acestea au crescut cu 3,9 mlrd.lei (+12,3%), de la 31,7 mlrd.lei în CBTM pentru primul an (2014-2016) până la 35,6 mlrd.lei în CBTM pentru anul 3 (2016-2018), iar ponderea cheltuielilor în PIB a crescut cu 4,8 p.p. (de la 24,6% în CBTM pentru anii 2014-2016 până la 29,4% în CBTM pentru anii 2016-2018).

3.7.3. Limitele de cheltuieli aprobate iniţial în Legea bugetului de stat pe anul 2016 au fost diminuate semnificativ

Pe parcursul anului 2016, indicatorii bugetari au fost modificaţi de două ori¹⁰³, aceştia fiind diminuaţi cu 1737,3 mil.lei (-4,9%) faţă de indicatorii aprobaţi iniţial (35561,7 mil.lei) şi constituind 33824,4 mil.lei. Totodată, în temeiul art.60 alin.(1) lit.a) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale¹⁰⁴, Guvernul, prin Hotărârea nr.1344 din 14.02.2016 privind redistribuirea unor alocaţii aprobate prin Legea bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 1 iulie 2016 a efectuat unele redistribuiri, fără modificarea volumului total de cheltuieli, care se încadrează în limita de 10% din volumul alocaţiilor precizate. De asemenea, aplicând prevederile art.16 lit.a) din Legea bugetului de stat pe anul 2016¹⁰⁵, volumul alocaţiilor totale a fost majorat cu 13,8 mil.lei, astfel volumul definitivat al cheltuielilor constituind 33838,2 mil.lei.

___________________________

¹⁰³ Rectificat I – Hotărârea Guvernului nr.1086 din 26.09.2016 privind angajarea răspunderii asupra proiectului de lege pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 1 iulie 2016, rectificat II – Legea nr.261 din 09.12.2016 pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 1 iulie 2016.

¹⁰⁴ Legea nr.181 din 25.07.2014.

¹⁰⁵ Art.16 litera a) din Legea bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 01.07.2016 stipulează că Ministerul Finanţelor se autorizează “ să modifice, la cererea întemeiată a autorităţilor publice centrale, indicatorii stabiliţi ai bugetului de stat privind granturile, donaţiile, sponsorizările şi alte mijloace intrate suplimentar cu titlu gratuit în posesia autorităţilor/instituţiilor bugetare”.

3.7.4. Nedebursarea granturilor externe şi împrumuturilor externe la nivelul prevăzut a influenţat nivelul de realizare a cheltuielilor

În anul 2016, partea de cheltuieli a fost realizată la nivelul de 95,5%, constituind 32313,2 mil.lei. Excluzând cheltuielile aferente serviciului datoriei de stat (CBE 24 “Dobânzi” – 1747,2 mil.lei) şi cheltuielile proiectelor finanţate din surse externe (1589,6 mil.lei)¹⁰⁶, cheltuielile au fost executate la nivel de 97,7%, constituind 28976,4 mil.lei şi încadrându-se în nivelul tolerabil stabilit de practicile internaţionale, fiind inferior acestuia cu 2,7 p.p.¹⁰⁷. Sinteza executării cheltuielilor fără cheltuielile pentru plata dobânzilor şi fără cheltuielile proiectelor finanţate din surse externe se prezintă în Tabelul nr.27 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

• Sistarea până în luna august a finanţării externe a influenţat finanţarea ritmică/regulată a cheltuielilor în lunile precedente. Astfel, analiza finanţării lunare a cheltuielilor a relevat că, în lunile ianuarie, februarie, martie, mai, iulie, august şi septembrie, nivelul de realizare a cheltuielilor a fost inferior celui mediu realizat, iar cheltuielile lunii decembrie au depăşit cheltuielile medii lunare cu 51,6% (+ 1390,2 mil.lei). Această situaţie a fost cauzată de debursarea surselor externe de către donatorii externi urmare a încheierii Memorandumului între Guvernul RM şi FMI, mijloacele financiare fiind încasate în CUT la finele lunii decembrie. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.28 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

De asemenea, auditul atestă că, în anul 2016, spre deosebire de anii precedenţi, de către Trezoreriile teritoriale au fost finanţate toate ordinele de plată prezentate spre executare de către executorii de buget, nefiind constatate cazuri de restituire a ordinelor de plată urmare a lipsei/insuficienţei de resurse financiare. Astfel, urmare a faptului că la finele anului în conturile bugetului de stat au rămas mijloace băneşti în valoare totală de circa 3,1 mlrd.lei, iar toate solicitările de finanţare au fost executate, prezenţa soldului alocaţiilor neutilizate din resursele generale denotă rezerve în planificarea bugetelor proprii de către executorii de buget.

Auditul menţionează că, în anul 2016, prin ordinul ministrului finanţelor nr.110 din 03.08.2016, în temeiul art.69 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, reieşind din analiza executării bugetului de stat în perioada ianuarie – iunie şi din estimările scontate, a fost aplicată procedura de blocare a alocaţiilor pentru o perioadă de 60 de zile, în valoare totală de 2322,2 mil.lei, din care 217,4 mil.lei – pentru cheltuielile de personal. Aceste blocări urmau a fi legiferate prin modificarea bugetului de stat în vederea diminuării alocaţiilor anuale aprobate iniţial.

___________________________

¹⁰⁶ Regulile stabilite de PEFA pentru evaluare Structurii cheltuielilor în comparaţie cu bugetul aprobat iniţial (PI-3).

¹⁰⁷ PEFA (PI 3 – Structura cheltuielilor în comparaţie cu bugetul aprobat iniţial) – (-5%)..

3.7.5. Nivelul de executare a cheltuielilor în aspect funcţional este neuniform

Analiza executării cheltuielilor în aspect funcţional¹⁰⁸ denotă că o mare parte a acestora a fost realizată sub nivelul prognozat, variind de la 82,2% – la Protecţia mediului (CBF 05), până la 98,5% – la Protecţia socială (CBF 10). În anul 2016, din 10 grupe funcţionale, sub nivelul mediu de 95,5% au fost executate 5 grupe funcţionale, nivelul de executare al cărora variază de la 82,2% până la 95,0%. La alte 5 grupe funcţionale, nivelul de executare a variat de la 95,8% până la 98,5%. Astfel, din totalul de 10 grupe funcţionale, doar 3 grupe funcţionale¹⁰⁹ au fost finanţate sub nivelul tolerabil (95,0%) utilizat de organizaţiile internaţionale la evaluarea performanţelor managementului finanţelor publice¹¹⁰, celelalte 7 grupe funcţionale înregistrând un nivel de executare superior celui tolerabil ( 95,0%). Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.29 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Verificările auditului denotă că, în totalul cheltuielilor, fără codul grupei funcţionale au fost reflectate cheltuielile în valoare totală de 0,1 mil.lei, care reprezintă realizarea activelor nefinanciare raportate la CBE 3 “Active nefinanciare”. De menţionat că, în cadrul auditului, cheltuielilor reflectate la CBE 281500 “Rambursarea alocaţiilor din anii precedenţi” (-27,7 mil.lei) li s-a atribuit codul grupei principale 01 “Servicii de stat cu destinaţie generală”, grupa 03 “Servicii generale”, subgrupa 3 “Alte servicii generale” rămânând fără atribuirea codului Clasificaţiei bugetare 0,1 mil.lei, reflectate la CBE 3 “Active nefinanciare”.

Cele mai semnificative neutilizări ale alocaţiilor bugetate s-au înregistrat la grupa 04 “Servicii în domeniul economiei” – (-715,1 mil.lei), la grupa 01 “Servicii de stat cu destinaţie generală” – (-260,6 mil.lei), la grupa 09 “Învăţământ” – (-138,7 mil.lei) etc.

Nivelul total de executare a cheltuielilor a fost influenţat de nivelul de executare a cheltuielilor efectuate din contul mijloacelor proiectelor finanţate din surse externe, care a constituit 65,8%, soldul alocaţiilor neutilizate constituind 825,6 mil.lei, sau 54,1% din totalul alocaţiilor neutilizate (1.525,0 mil.lei). Nevalorificarea deplină a surselor destinate proiectelor finanţate din surse externe a fost influenţată de nedebursarea granturilor externe în valoare totală de circa 547,1 mil.lei şi a împrumuturilor externe – de 921,8 mil.lei.

Principalele direcţii de utilizare a surselor externe destinate proiectelor finanţate din sursele externe (1589,6 mil.lei) au fost “Servicii în domeniul economiei” (CBF 04) – 993,4 mil.lei; “Servicii de stat cu destinaţie generală (CBF 01) – 139,7 mil.lei; “Gospodăria de locuinţe şi gospodăria serviciilor comunale” (CBF 06) – 115,37 mil.lei; “Învăţământ” (CBE 09) – 105,0 mil.lei etc. În totalul cheltuielilor reflectate la grupa “Serviciile în domeniul economiei” (CBF 04 – 993,4 mil.lei), au fost valorificate prin intermediul “Proiectului de susţinere a Programului în sectorul drumurilor” (cd.70024) 618,6 mil.lei, Proiectului “Interconectarea sistemelor energetice ale RM şi Ucrainei la Comunitatea Europeană a operatorilor de energie electrică” (cd.70079) – 64,4 mil.lei, Proiectului “Agricultura Competitivă” (cd.70103) – 82,9 mil.lei, Proiectului “IFAD VI” (cd.70104) – 28,2 mil.lei, Proiectului “Programul de Restructurare a Sectorului Viticulturii şi Vinificaţiei” (cd.70057) – 20,3 mil.lei, Proiectului “Ameliorarea competitivităţii II” (cd.70074) – 27,4 mil.lei, Proiectului “Tranziţia la agricultura performantă” (cd.70054) – 51,5 mil.lei etc.

___________________________

¹⁰⁸ Începând cu 1 ianuarie 2016, sistemul bugetar a trecut la Clasificaţia bugetară nouă, inclusiv la Clasificaţia bugetară funcţională, care, spre deosebire de Clasificaţia bugetară funcţională veche (23 grupe funcţionale), are 10 grupe funcţionale conform Clasificaţiei internaţionale COFOG.

¹⁰⁹ CBF 04 (Servicii în domeniul economiei) – 84,1%; CBF 05 (Protecţia mediului) – 82,2%; CBF 06 (Gospodăria de locuinţe şi gospodăria serviciilor comunale) – 85,5%.

¹¹⁰ Indicatorul PI – 2 “Structura cheltuielilor real efectuate în comparaţie cu bugetul iniţial aprobat”.

3.7.6. Nivelul de executare a cheltuielilor sub aspectul clasificaţiei economice este variabil, accentul fiind pus pe cheltuielile operaţionale

Urmare a intrării în vigoare a Clasificaţiei bugetare noi, au fost incluse noţiuni noi conform cărora “cheltuielile bugetare” reprezintă totalitate a plăţilor aprobate în buget/ efectuate de la buget, cu excepţia celor aferente operaţiunilor cu activele financiare şi cu datoriile bugetului, iar “cheltuieli recurente” – totalitatea cheltuielilor bugetare, cu excepţia cheltuielilor pentru investiţii capitale¹¹¹. Astfel, cheltuielile recurente, în anul 2016, au constituit 31353,3 mil.lei, iar cheltuielile pentru investiţii capitale – 959,9 mil.lei. Sinteza executării cheltuielilor sub aspectul clasificaţiei economice este prezentată în Tabelul nr.30 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Cel mai scăzut nivel de realizare a fost înregistrat la CBE 35 “Mărfuri”, care a constituit 58,8% din prevederile anuale. De menţionat că nivelul de executare a cheltuielilor reflectate la CBE 2 “Cheltuieli” a constituit 97,4%, fiind superior nivelului de executare total (CBE 2+3) cu 1,9 p.p., iar nivelul de executare a activelor nefinanciare (CBE 3) este inferior nivelului de executare la CBE (2+3) cu 15,5 p.p., constituind 80,0%.

Cele mai semnificative solduri neutilizate au fost înregistrate la procurarea de “Bunuri şi servicii” (CBE 22) – 281,9 mil.lei, “Alte cheltuieli” (CBE 28) – 295,5 mil.lei, “Mijloace fixe” (CBE 31) – 665,5 mil.lei, inclusiv “Investiţii capitale în active în curs de execuţie” (CBE 319) – 485,4 mil.lei.

Analiza efectuată de audit relevă următoarele.

• În totalul cheltuielilor reflectate la CBE 25 “Subsidii” (2382,1 mil.lei/7,4% din totalul cheltuielilor), subsidiile acordate întreprinderilor de stat şi municipale (CBE 251) au constituit 1233,0 mil.lei, subsidiile acordate întreprinderilor private (CBE 252) – 730,8 mil.lei, subsidiile acordate organizaţiilor obşteşti (CBE 253) – 103,9 mil.lei, iar subsidiile acordate autorităţilor/instituţiilor publice la autogestiune (CBE 254) – 314,4 mil.lei.

• În totalul “Altor cheltuieli” (CBE 28) – 1422,7 mil.lei (4,4% din totalul cheltuielilor), ponderea majoră revine cheltuielilor pentru “Comanda de stat pentru pregătirea cadrelor” (CBE 2818) – 774,6 mil.lei. De asemenea, în cadrul altor cheltuieli este reflectată plata despăgubirilor civile (CBE 2813) – 32,7 mil.lei, inclusiv plata documentelor executorii – 32,3 mil.lei, şi rambursarea alocaţiilor din anii precedenţi (CBE 2815) – (-46,8 mil.lei). În totalul alocaţiilor rambursate din anii precedenţi, 30,2 mil.lei reprezintă transferurile restituite de CNAS, din care 13,9 mil.lei – conform actului de cesiune¹¹² încheiat între MF şi CNAS pentru plata prestaţiilor sociale achitate din contul mijloacelor bugetului de stat, şi 16,3 mil.lei reprezintă restituirea, în temeiul art.70 alin.(5) din Legea nr.181 din 25.07.2014¹¹³, a transferurilor cu destinaţie generală pentru acoperirea insuficienţei de venituri ale bugetului asigurărilor sociale de stat.

Totodată, se menţionează că restituirea alocaţiilor din anii precedenţi se reflectă la cheltuieli (CBE 2815) fără plan în sumă totală de 46,8 mil.lei, influenţând nivelul de executare a cheltuielilor (0,14%). De asemenea, auditul constată că, deşi CBE 2815 “Rambursarea alocaţiilor din anii precedenţi” face parte din cheltuieli, la reflectarea şi raportarea acestora nu se utilizează toate codurile Clasificaţiei bugetare, acestor operaţiuni fiindu-le atribuit doar codul Clasificaţiei bugetare economice şi funcţionale, nefiind atribuite coduri ale Clasificaţiei bugetare a programelor şi surselor. Potrivit explicaţiilor responsabililor de la MF, “conform regulilor noi de bugetare, pentru reflectarea operaţiunilor aferente restituirii alocaţiilor din anii precedenţi, urmează a fi utilizată linia bugetară prin care în anii precedenţi a fost efectuată cheltuiala, iar reieşind din conceptul bugetării pe programe (programul trebuie să aibă obiectiv, scop şi indicatori de performanţă), nu este logică atribuirea unui cod de program a acestei categorii de cheltuieli.” În aceste circumstanţe, auditul a propus MF revizuirea mecanismului de reflectare şi raportate a cheltuielilor aferente restituirii alocaţiilor neutilizate în anii precedenţi.

De asemenea, auditul constată că, în totalul cheltuielilor restituite din anii precedenţi, 44,1 mil.lei au fost restituite la bugetul de stat, iar 2,7 mil.lei au rămas la dispoziţia executorilor de buget servind ca sursă de finanţare ascunsă, influenţând astfel nivelul real al cheltuielilor efectuate de către ultimii cu sumele nerestituite la bugetul de stat. Cele mai semnificative sume nerestituite la bugetul de stat se atestă la M AIA – 2,6 mil.lei, din care 2,0 mil.lei – la AIPA, la programul 51.05 “Subvenţionarea producătorilor agricoli”.

• Referitor la “Active nefinanciare” (CBE 3), auditul atestă că pe parcursul anului au fost alocate mijloace financiare pentru procurarea mijloacelor fixe în valoare totală de 720,2 mil.lei, au fost efectuate reparaţii capitale ale mijloacelor fixe în valoare de 297,4 mil.lei şi investiţii capitale în valoare de 959,9 mil.lei. Sinteza investiţiilor în mijloacele fixe se prezintă în Tabelul nr.31 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

• În cadrul auditului a fost constatat că MF neregulamentar a reflectat la CBE 371210 “Realizarea terenurilor” 11,9 mil.lei (19,5652 ha – 12 loturi). Conform prevederilor Clasificaţiei bugetare economice, la acest cod se reflectă active “al căror proprietar este instituţia publică”, iar conform Planului de conturi unic, “Grupa de conturi 371 “Terenuri” este destinată generalizării informaţiei privind existenţa şi mişcarea terenurilor aflate în gestiunea instituţiei bugetare”. Verificările auditului privind tranzacţiile raportate la CBE 371210 “Realizarea terenurilor”¹¹⁴ denotă că aceste terenuri nu fac parte din proprietatea instituţiilor publice¹¹⁵, astfel acestea nu pot fi reflectate la CBE respectiv. Pentru astfel de operaţiuni, în CBE este prevăzut un cod distinct (CBE 415220 “Vânzarea cotei părţi din capital social”).

Totodată, auditul atestă că nici Clasificaţia bugetară economică (CBE 4) şi nici Planul de Conturi unic (clasa 4) nu includ poziţii separate pentru vânzarea bunurilor proprietate a statului (transmise în gestiune), care nu fac parte din capitalul social, fiind necesară completarea CBE cu poziţii separate.

• De asemenea, în cadrul auditului a fost constatată reflectarea neconformă a tranzacţiilor aferente realizării clădirilor (CBE 311210 – 9,9 mil.lei /6 obiecte), sumele respective fiind încasare de la persoane juridice şi fizice, altele decât instituţiile finanţate de la bugetul de stat, astfel acestea urmau a fi reflectate regulamentar la CBE 415220 “Vânzarea cotei părţi din capital social”.

• Referitor la reparaţiile capitale a clădirilor (CBE 311120 – 257,0 mil.lei), se atestă că iniţial au fost prevăzute 446,6 mil.lei, iar urmare a modificărilor aprobate, alocaţiile au fost diminuate până la 313,3 mil.lei, soldul neutilizat constituind 56,3 mil.lei. Cele mai semnificative resurse în obiecte de reparaţii capitale au fost direcţionate: pentru reparaţia clădirii Parlamentului – 98,6 mil.lei, inclusiv 9,3 mil.lei din fondul de rezervă al Guvernului, efectuată prin intermediul MDRC; pentru obiecte de reparaţii capitale finanţate prin intermediul FISM – 74,4 mil.lei. Cel mai jos nivel de executare a fost atestat la MJ – 45,1%. Sinteza executării alocaţiilor destinate reparaţiilor capitale ale clădirilor se prezintă în Tabelul nr.32 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Din totalul alocaţiilor neutilizate, destinate reparaţiilor capitale, cele mai semnificative se atestă la Acţiuni generale (CBO 799) – 29,0 mil.lei, la MDRC (CBO 208) – 14,2 mil.lei, MJ (CBO 204) – 6,7 mil.lei).

Auditul constată că finanţarea cheltuielilor pentru reparaţia capitală a clădirilor se efectuează fără indicarea obiectului. Lipsa codului obiectului determină imposibilitatea monitorizării frecvenţei de efectuare a reparaţiilor capitale a clădirilor (o dată în cinci ani) şi a volumelor de lucrări investite în acestea, ceea ce va exclude cel puţin situaţiile când de finanţare beneficiază aceleaşi obiecte de investiţii. În aceste condiţii, în scopul excluderii situaţiilor de finanţare nejustificată a unora şi aceloraşi obiective, urmează a fi elaborată o strategie de efectuare a reparaţiilor capitale a clădirilor, pentru ca fiecare imobil aflat la balanţa instituţiilor bugetare să beneficieze cel puţin o dată în cinci ani de alocaţii pentru reparaţii capitale, alocarea mijloacelor financiare fiind clasificată/prioritizată în funcţie de starea obiectului.

___________________________

¹¹¹ Setul metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului, aprobat prin ordinul ministrului finanţelor nr.209 din 24.12.2015.

¹¹² Actul de cesiune a datoriilor bugetului de stat faţă de BASS prin trecerea datoriilor debitoare de la un tip de plată la datorii creditoare la alt tip, întocmit la situaţia din 31.12.2015.

¹¹³ Art.70 alin.(5) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale nr.181 din 25.07.2014 stipulează că “Dacă la finele anului bugetar volumul real înregistrat al deficitului bugetului asigurărilor sociale de stat, cu excepţia transferurilor de la bugetul de stat pentru prestaţii de asistenţă socială, este mai mic decât volumul transferurilor primite de la bugetul de stat pentru acoperirea insuficienţei de venituri ale bugetului asigurărilor sociale de stat, Casa Naţională de Asigurări Sociale va restitui diferenţa la bugetul de stat în primul trimestru al anului bugetar viitor, în baza raportului anual privind executarea bugetului”.

¹¹⁴ Au fost analizate Extrasele din Registrul bunurilor imobile deţinute de Î.S. “Cadastru”.

¹¹⁵ Proprietarii terenurilor supuse vânzării sunt Întreprinderile de Stat şi Societăţile pe Acţiuni.

3.7.7. Realizarea prognozelor de cheltuieli estimate de către executorii de buget necesită îmbunătăţire

Analiza executării cheltuielilor de către executorii de buget relevă că nivelul de executare în anul 2016 a fost neuniform, variind de la 41,5% la MTIC (CBO 0217) până la 100,0% la IPNA Compania “Teleradio-Moldova” (CBO 0503) şi la Consiliul Concurenţei (CBO 0405). Sub nivelul mediu de 95,5% au fost executate bugetele la 20 de executori primari de buget, din totalul celor 52 de executori primari de buget. Cele mai semnificative alocaţii neutilizate se atestă la MEc (CBO 0202) – 63,8 mil.lei (-13,8% din alocaţiile definitivate), MJ (CBO 0204) – (-47,5 mil.lei/-6,5%), MAIA (CBO 0209) – (-94,5 mil.lei/-7,0%), MTID (CBO 0210) – (-507,6 mil.lei/-23,6%), MM (CBO 0211) – (-72,0 mil.lei/-14,5%), MEd (CBO 0212) – (-83,6 mil.lei/-5,7%), MS (CBO 0215) – (-69,1 mil.lei/-6,5%), Acţiuni generale (CBO 799 – (-179,9 mil.lei/-0,1%) etc. În comparaţie cu anul precedent, soldul alocaţiilor neutilizate s-a diminuat cu 1436,6 mil.lei, constituind 1525,0 mil.lei. Totodată, se constată că, la finele anului 2016, în totalul alocaţiilor neutilizate, 362,6 mil.lei reprezintă soldul alocaţiilor rezervate pentru contracte, astfel soldul de alocaţii libere a constituit 1162,4 mil.lei, sau 76,2% din totalul alocaţiilor neutilizate, şi 3,4% – din totalul cheltuielilor precizate, ultimul reprezentând rezerve ascunse în totalul bugetelor executorilor de buget. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.33 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

3.7.8. Nivelul de executare a bugetelor pe programe de performanţă şi a indicatorilor de performanţă indică rezerve

Conform prevederilor art.11 alin.(2) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, începând cu 01.01.2016 toate nivelurile de buget (BS, BASS, FAOAM şi BUAT) elaborează şi raportează bugetele proprii bazate pe programe fundamentate pe performanţă. Metodologia bugetării pe programe este aprobată prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.209 din 24.12.2015 (capitolul XI)¹¹⁶. Astfel, conform prevederilor pct.591 din Ordinul menţionat, “bugetarea pe programe reprezintă o metodă de prezentare şi fundamentare a bugetelor, având la bază programe cu scopuri, obiective şi indicatori de evaluare a performanţei acestora la toate etapele procesului bugetar, precum şi că este un instrument eficient de management bugetar, care facilitează stabilirea priorităţilor şi luarea deciziilor privind alocarea resurselor bugetare”.

În anul 2016, de la bugetul de stat au fost finanţate 43 programe de performanţă, nivelul de executare al cărora a variat de la 0%¹¹⁷ (programul 60 “Dezvoltarea industriei”) până la 100% (programul 65 “Dezvoltarea sistemelor de comunicaţii”, programul 68 “Dezvoltarea reglementărilor tehnice naţionale”). Verificările auditului denotă că, deşi pentru unele subprograme din cadrul programelor au fost prevăzute alocaţii: CBP 6002 “Dezvoltarea clusterială a sectorului industrial” – 343,8 mil.lei, CBP 6405 “Dezvoltarea transportului feroviar” – 104,3 mil.lei, CBP 9014 “Compensarea pierderilor pentru depunerile băneşti ale cetăţenilor în Banca de Economii” – 17,2 mil.lei, acestea nu au fost finanţate deloc, executarea lor constituind valoarea “zero”.

De cele mai semnificative alocaţii au beneficiat programele: CBP 11 “ Transferuri între administraţia publică de diferite nivele” – 1,3 mlrd.lei, CBP 17 “Datoria de stat şi a autorităţilor publice locale” – 1,7 mlrd.lei, CBP 35 “Afaceri interne” – 1,7 mlrd.lei, CBP 51 “Dezvoltarea agriculturii” – 1,3 mlrd.lei, CBP 64 “Dezvoltarea transporturilor” – 1,7 mlrd.lei, CBP 80 “Sănătatea publică şi serviciile medicale” – 3,3 mlrd.lei, CBP 88 “Învăţământ” – 8,3 mlrd.lei, CBP 90 “Protecţia socială” – 6,7 mlrd.lei.

Totodată, cele mai semnificative alocaţii neutilizate se atestă la programul 64 “Dezvoltarea transporturilor” – 507,7 mil.lei, CBP 51 “Dezvoltarea agriculturii” – 131,8 mil.lei, CBP 88 “Învăţământ” – 138,7 mil.lei, CBP 90 “Protecţia socială” – 104,4 mil.lei.

Sub nivelul mediu de 95,5% au fost realizate 23 programe de performanţă. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.34 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Totodată, ca şi în anii precedenţi, se relevă că, deşi executorii de buget raportează partea financiară pe programe, care este generată în SIMF al MF, partea nefinanciară (indicatorii de performanţă) nu este generalizată printr-un sistem automatizat, ceea ce face imposibilă evaluarea în dinamică a indicatorilor realizaţi şi a performanţelor atinse în cadrul programelor respective multianuale, precum şi corelarea bugetării acestora cu performanţele atinse. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, “generalizarea şi monitorizarea prin SIMF a evoluţiei şi a nivelului de executare a indicatorilor de performanţă din cadrul programelor de performanţă este un obiectiv pentru următorii 2 ani. Urmare a faptului că BUAT au trecut la bugetarea pe programe doar începând cu 01.01.2016, iar în primul an este imposibil de acoperit tot spectrul necesar de raportare, la prima etapă a fost elaborată şi aprobată Metodologia de elaborare şi monitorizare a programelor de performanţă, care a fost pusă în dezbatere cu autorităţile şi instituţiile bugetare, iar SIMF nou nu include dinamica indicatorilor, acesta va începe doar cu anul 2016. Modificarea frecventă a indicatorilor de performanţă de asemenea este legată de clasificaţia nouă a programelor şi dezvoltarea capacităţilor de elaborare a indicatorilor de performanţă relevanţi programului respectiv”.

De asemenea, auditul atestă că, în totalul cheltuielilor pe programe, 41,9 mil.lei sunt reflectate fără codul programului, astfel nefiind respectate regulile generale de bugetare, care presupun atribuirea cheltuielilor tuturor componentelor Clasificaţiei bugetare.

Auditul reiterează problematica vizând lipsa paşapoartelor programelor de performanţă, care ar reprezenta un document ce defineşte scopurile, obiectivele, domeniile de utilizare a fondurilor bugetare, organele responsabile de executare/implementare, indicatorii de performanţă intermediari şi finali, termenul de realizare, precum şi alte caracteristici ale bugetului programului. În aceste condiţii, este imposibilă evaluarea intermediară a indicatorilor realizaţi, iar principiul de formare şi modificare a programelor de performanţă este redus doar la transformarea bugetelor executorilor de buget în bugete bazate pe programe, fiind reprezentate printr-un clasificator adiţional al clasificaţiei bugetare. În condiţiile existente, programele de stat nu pot fi vizate ca un instrument complet şi eficace de planificare şi executare, cu toate că Guvernul deleagă programelor anume acest rol-cheie. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, “practica altor ţări nu poate fi aplicată în RM, deoarece specificul de construcţie a programelor în RM presupune o conturare a acestora în jurul funcţiei cu caracter permanent (de exemplu: învăţământ profesional, tratament spitalicesc etc.), precum şi definirea programului şi subprogramului cu toate elementele lui strict pentru o singură autoritate”. În opinia responsabililor de la MF, “Metodologia de planificare bugetară prevede pentru acest scop aprobarea de către fiecare autoritate/instituţie bugetară a unui document care poartă titlu “Program” şi, reieşind din specificul bugetării pe programe aplicat în RM, paşaportul programului cu date aferente altor participanţi la programul respectiv şi termenul de implementare nu este relevant”.

În contextul explicaţiilor responsabililor de la MF, auditul atestă lipsa în anexa nr.9 “Norme metodologice privind aplicarea Clasificaţiei programelor” la Ordinul ministrului Finanţelor nr.208 din 24.12.2015 “Privind Clasificaţia bugetară” a unor prevederi exhaustive privitor la procesul de aprobare şi modificare a programelor şi subprogramelor noi. În CBP, este menţionat doar faptul că “Clasificaţia programelor este un sistem de codificare a direcţiilor de dezvoltare ale statului”, precum şi că aceasta “ reprezintă o grupare a cheltuielilor specifică şi nu poate fi utilizată pentru comparabilitate cu alte ţări” şi “ codul subprogramului poate fi utilizat numai împreună cu codul programului superior”. În aşa mod, nu au fost specificate scopurile şi obiectivele programelor şi subprogramelor incluse în CBP aprobată prin ordinul ministrului Finanţelor, acestea nefiind aprobate nici prin ordinele autorităţilor/instituţiilor bugetare, fiind prezente doar în Rapoartele privind realizarea programelor de performanţă.

Analizele efectuate de audit denotă creşterea continua a volumului de alocaţii, pe când nivelul de realizare a indicatorilor de performanţă atestă o dinamică lentă a acestora în raport cu indicatorii aprobaţi. În aceste condiţii, bugetarea pe programe, bazată pe rezultat, nu atinge scopul principal – corelarea volumului de alocaţii cu nivelul de realizare a indicatorilor pe performanţă stabiliţi.

Nivelul de realizare a 1850 de indicatori de performanţă este variabil, indicatorii cu nivelul de executare de peste 100% fiind în număr de 620, cu nivelul de la 95% până la 100% – 571 de indicatori, de 90%-95% – 73 de indicatori, de 70%-90% – 185 de indicatori, până la 70% – 423 de indicatori. Nivelul de realizare a indicatorilor de performanţă (de eficienţă, de produs şi de rezultat) este prezentat în Figura nr.15 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Auditul reiterează faptul că, în condiţiile de lipsă a paşapoartelor programelor de performanţă, în care să fie incluse perioada de realizare, indicatorii de performanţă pentru fiecare an, alocaţiile bugetare necesare (inclusiv pentru fiecare an), nu este posibilă evaluarea nivelului de atingere a acestora, nici eficacitatea activităţii organelor care le implementează şi nici relevanţa acestor indicatori la elaborarea cărora se sustrag ineficient resurse umane şi de timp. Procesul nu are finalitate în enunţarea eficienţei cheltuirii banilor publici.

___________________________

¹¹⁶ Ordinul ministrului finanţelor nr.209 din 24.12.2015 cu privire la aprobarea Setului metodologic privind elaborarea, aprobarea şi modificarea bugetului.

¹¹⁷ Programul de performanţă 60 “Dezvoltarea industriei”.

3.8. Sinteza executării prevederilor unor articole din Legea bugetului de stat pe anul 2016

• Art.2 alin.(1) lit.a): FSPA a utilizat neregulamentar 2,0 mil.lei din contul restituirii alocaţiilor din anii precedenţi

În bugetul pe anul 2016, pentru FSPA s-au prevăzut iniţial 900,0 mil.lei, din care 387,6 mil.lei – din contul Programului de suport bugetar ENPARD al Comisiei Europene, fiind diminuate pe parcursul anului până la 700,0 mil.lei, inclusiv 380,8 mil.lei – din contul Programului menţionat al Comisiei Europene. Se relevă că FSPA a diminuat cu 2,2 mil.lei alocaţiile prevăzute în Legea bugetului de stat pentru aceste scopuri, astfel volumul alocaţiilor destinate subvenţionării producătorilor agricoli în anul 2016 a constituit 697,8 mil.lei, iar finanţarea acestora – 695,9 mil.lei (99,7%), sau cu 2,1 mil.lei mai puţin decât prevederile anuale.

Totodată, conform prevederilor art.2 alin.(1) lit.b) din Legea bugetului de stat, în FSPA au fost aprobate 2,5 mil.lei destinate Fondului viei şi vinului. Verificările auditului la acest subiect denotă că MF nu a micşorat cu 2,5 mil.lei alocaţiile destinate programului 51.05 “Subvenţionarea producătorilor agricoli” prin reflectarea lor la Fondul viei şi vinului la acelaşi program 51.05, lăsând la programul 51.05 “Subvenţionarea producătorilor agricoli” gestionat de FSPA toată suma de 700,0 mil.lei şi totodată reflectând suma de 2,5 mil.lei la programul 51.04 “Dezvoltarea viticulturii şi vinificaţiei”. Astfel, la Fondul viei şi vinului alocaţiile care urmau a fi destinate subvenţionării producătorilor din domeniul viticulturii şi vinificaţiei au fost reflectate neregulamentar la programul 51.04 “Dezvoltarea viticulturii şi vinificaţiei” şi nu la programul 51.05 “Subvenţionarea producătorilor agricoli” din care urmau a fi alocate.

Referitor la debursările efectuate de ENPARD, se atestă că ultimul a debursat integral sumele prevăzute în buget (17,0 mil.euro/echivalentul a 357,3 mil.lei), diferenţa de 23,5 mil.lei¹¹⁸ constituind diferenţa de curs valutar.

Totodată, auditul atestă că la programul 51.05 “Subvenţionarea producătorilor agricoli” sunt incluse neregulamentar cheltuielile utilizate pentru activitatea 00435 “Acordarea unor plăţi directe proprietarilor de terenuri agricole amplasate după traseul Râbniţa-Tiraspol” în sumă de 0,3 mil.lei, reprezentând clasificarea neconformă a cheltuielilor, şi, ca efect, majorând alocaţiile destinate programului 51.05, astfel afectând prezentarea reală a executării programului respectiv.

De asemenea, FSPA a utilizat neregulamentar, în scopul de acordare a subvenţiilor producătorilor agricoli, 1,96 mil.lei, care reprezintă restituirea alocaţiilor din anii precedenţi şi care urmau a fi restituite la bugetul de stat. În aceste condiţii, nerestituirea alocaţiilor din anii precedenţi a condus la prezentarea/raportarea nereală (diminuarea cheltuielilor aferente programului 51.05 “Subvenţionarea producătorilor agricoli” cu 1,96 mil.lei¹¹⁹), influenţând astfel şi alocaţiile utilizate, şi nivelul de executare a programului respectiv.

Gestionarea mijloacelor FSPA a fost efectuată în conformitate cu prevederile HG nr.910 din 25.07.2016 “Cu privire la modul de repartizare a mijloacelor fondului de subvenţionare a producătorilor agricoli pentru anul 2016”.

Conform prevederilor pct.4 din HG menţionată, se acceptă achitarea din contul mijloacelor prevăzute pentru: (i) dosarele de subvenţionare depuse până la 31 octombrie 2014, autorizate şi neachitate. Achitarea acestora se va efectua în conformitate cu prevederile Regulamentului privind modul de repartizare a mijloacelor fondului de subvenţionare a producătorilor agricoli, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.135 din 24 februarie 2014; (ii) dosarele de subvenţionare depuse până la 31 octombrie 2015, autorizate şi neachitate. Achitarea acestora se va efectua în conformitate cu prevederile Regulamentului privind modul de repartizare a mijloacelor fondului de subvenţionare a producătorilor agricoli pentru anul 2015, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.352 din 10 iunie 2015; (iii) dosarele de solicitare a sprijinului financiar depuse, conform prevederilor Regulamentului privind modul de acordare a sprijinului financiar producătorilor de fructe, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr.735 din 10 septembrie 2014, neachitate ca urmare a epuizării mijloacelor financiare alocate conform prevederilor Legii nr.183 din 28 septembrie 2014 pentru modificarea şi completarea Legii bugetului de stat pe anul 2014 nr.339 din 23 decembrie 2013. Achitarea acestora se va efectua în conformitate cu prevederile Hotărârii Guvernului nr.735 din 10 septembrie 2014”.

În anul 2016, FSPA, deşi a utilizat integral alocaţiile prevăzute în buget (697,5 mil.lei), a raportat 1,96 mil.lei drept alocaţii destinate programului 51.05 “Subvenţionarea producătorilor agricoli”, care reprezintă restituirea alocaţiilor neutilizate din anii precedenţi. Regulamentar, acestea urmau a fi restituite la bugetul de stat. Astfel, din contul alocaţiilor pe 2016 (697,5 mil.lei), au fost achitate: datoriile aferente anilor 2014 (15,43 mil.lei) şi 2015 (407,02 mil.lei), solicitările aferente anului 2016, în valoare de 275,01 mil.lei şi achitate documentele executorii în valoare de 0,06 mil.lei (obţinerea subvenţiilor pe cale judiciară). Analiza privind direcţiile de utilizare a mijloacelor FSPA în 2016 este prezentată în Tabelul nr.35 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit. Analiza auditului relevă că, nivelul real de realizare a programului (100%) a fost diminuat cu 0,03 p.p., sau cu 1,96 mil.lei.

Totodată, în contextul constatărilor din anul precedent, aferente subiectului menţionat, auditul denotă că, deşi datoriile FSPA faţă de producătorii agricoli, raportate la finele anului 2015, au constituit 308,8 mil.lei, datele prezentate în tabel relevă că valoarea datoriilor din anii precedenţi, achitate din contul alocaţiilor anului 2016, a constituit 422,45 mil.lei¹²⁰, sau cu 113,65 mil.lei (+36,8%) mai mult decât a fost raportat în anul 2015. Această situaţie se datorează calculării suplimentare a sumelor urmare a prevederilor incluse prin modificarea Modului de repartizare a mijloacelor fondului de subvenţionare a producătorilor agricoli pentru anul 2016¹²¹.

Urmare a investiţiilor efectuate, producătorii agricoli: (a) au înfiinţat: (i) 3575 ha plantaţii perene, (ii) 830 ha plantaţii viticole, (iii) 90 ha terenuri agricole consolidate; (b) au procurat: (i) 965 unităţi de tehnică şi utilaj agricol, (ii) 86 linii de procesare, (iii) o linie de ambalare, (iv) 2276 capete de animale de prăsilă; (c) au creat: (i) 44 ferme zootehnice, (ii) sere cu suprafaţa de 140 ha; (d) au atras credite: în valoare de 40,1 mil.lei; (e) au încheiat contracte de asigurare: 72 de beneficiari.

• Pentru Fondul viei şi vinului (art.2 alin.1) lit.b)), iniţial au fost aprobate 50,8 mil.lei, inclusiv 22,5 mil.lei din FSPA (CBO 00920/CBP 5104 “Dezvoltarea viticulturii şi vinificaţiei”), pe parcursul anului fiind diminuate până la 30,0 mil.lei, inclusiv 2,5 mil.lei – din Fondul menţionat, toate alocaţiile (30,0 mil.lei) fiind executate integral (100%). De specificat că MF a atribuit neregulamentar sumele care urmau a fi alocate Fondului viei şi vinului din FSPA (2,5 mil.lei), reflectându-le la programul 51.04 “Dezvoltarea viticulturii şi vinificaţiei”, pe când de fapt urmau a fi reflectate la programul 51.05 “Subvenţionarea producătorilor agricoli”.

• Pentru FNDR (art.2 alin.(2)), în bugetul pe anul 2016 au fost aprobate iniţial 199,2 mil.lei, ulterior fiind diminuate până la 149,2 mil.lei. Finanţarea în anul 2016 a constituit 146,8 mil.lei, sau 98,4%, inclusiv mijloacele destinate activităţii operaţionale – 9,4 mil.lei (100%). Din totalul alocaţiilor prevăzute, 39,4 mil.lei reprezintă datoriile bugetului de stat pentru anii precedenţi. Mijloacele FNDR au fost utilizate prin intermediul a 6 programe de performanţă. Sinteza utilizării mijloacelor FNDR se prezintă în Tabelul de mai jos.

De menţionat că toate obiecte investiţionale incluse în buget au fost finanţate integral, cu excepţia obiectului 0761 “Construcţia staţiei de epurare şi dezvoltarea sistemului public de canalizare şi epuizare a apelor uzate de nivel intercomunitar (Teleneşti)”, nivelul de executare al căruia a constituit 84,8% (13,4 mil.lei finanţate, din 15,8 mil.lei prevăzute în buget). Spre deosebire de anii precedenţi, FNDR a încheiat anul bugetar fără datorii (restanţe).

• Pentru compensarea parţială a contribuţiilor de asigurări sociale de stat obligatorii, care se plătesc de organizaţiile şi întreprinderile Societăţii Orbilor, Asociaţiei Surzilor şi ale Societăţii Invalizilor (art.2 pct.(6) lit.a), în bugetul de stat iniţial au fost prevăzute 1,39 mil.lei, ulterior fiind diminuate¹²² până la 1,24 mil.lei. Finanţarea organizaţiilor obşteşti menţionate a fost efectuată în valoare de 1,2 mil.lei, sau la nivel de 96,4%.

___________________________

¹¹⁸ Calculul diferenţei de curs valutar: rectificarea bugetului (17,0 mil.euro/380,8 mil.lei) (-) realizat (17,0 mil.euro/357,3 mil.lei) = (0,0 mil.euro/23,5 mil.lei).

¹¹⁹ Restituirea alocaţiilor neutilizate din anii precedenţi se reflectă în executarea bugetului fără plan, astfel influenţând nivelul total de executare a indicatorilor analizaţi.

¹²⁰ Calculul: Datoriile anului 2014 (15,43 mil.lei) + datoriile anului 2015 (407,02 mil.lei) = 422,45 mil.lei.

¹²¹ Pct.175¹ din Modul de repartizare a mijloacelor fondului de subvenţionare a producătorilor agricoli pentru anul 2016 stipulează următoarele: “Suplinirea fondului de subvenţionare a producătorilor agricoli serveşte drept temei pentru reluarea procedurii de autorizare. Cererile de sprijin financiar recepţionate peste limita aprobată de subvenţionare disponibil vor fi depuse procesului de examinare şi inspectare fără aprobarea deciziei de autorizare”.

¹²² HG nr.1086 din 26.09.2016.

• Pentru procurarea de utilaj şi materii prime de către organizaţiile şi întreprinderile Societăţii Orbilor, Asociaţiei Surzilor şi ale Societăţii Invalizilor (art.2 pct.(6) lit.b), în buget iniţial au fost prevăzute 2,0 mil.lei, acestea fiind majorate până la 2,71 mil.lei. Finanţarea a fost efectuată integral.

• Pentru plata de către Asociaţia Surzilor a serviciilor de traducere a limbajului prin semne al persoanelor surde, mute ori surdomute, acordate de interpreţi la solicitarea acestor persoane (art.2 pct.(6) lit.c), în buget au fost prevăzute iniţial 0,5 mil.lei, ulterior prin rectificarea bugetului fiind diminuate până la 0,2 mil.lei, finanţarea constituind 0,17 mil.lei, sau 84,9%.

• Pentru Comitetul Naţional Olimpic şi Sportiv a fost alocată suma de 7,5 mil.lei, din care, în scop de pregătire şi participare a sportivilor moldoveni la ediţia a XXXI-a a Jocurilor Olimpice de vară, la competiţiile internaţionale, de promovare a mişcării olimpice –5,0 mil.lei, pentru lucrările de restaurare a sediului din str.A.Puşkin nr.11, municipiul Chişinău – suma de 2,5 mil.lei (art.2 pct.(7)). Auditul atestă că, în temeiul art.60 alin.(1) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţi bugetar-fiscale, alocaţiile anuale prevăzute în Legea bugetului de stat au fost majorare cu 0,3 mil.lei, finanţarea fiind efectuată integral (7,8 mil.lei).

• Pentru finanţarea partidelor politice (art.2 pct.(9) au fost prevăzute 39,9 mil.lei, finanţarea constituind 37,9 mil.lei, sau 95,0%. Alocaţiile au fost prevăzute pentru subvenţionarea a 20 de partide politice la alegerile parlamentare din 30.11.2014 (50% din totalul alocaţiilor) şi pentru subvenţionarea a 24 de partide politice participante la alegerile locale din 14.06.2015 (50% din totalul alocaţiilor). Repartizarea alocaţiilor între partidele politice participante s-a efectuat cu aplicarea unui coeficient, calculat reieşind din 1/12 din volumul alocaţiilor anuale împărţit la numărul de voturi exprimate. Astfel, coeficientul de repartizare utilizat pentru finanţarea partidelor politice la alegerile parlamentare a constituit 1,10609957¹²³, iar pentru participarea la alegerile locale – 0,4682758¹²⁴. Soldul alocaţiilor neutilizate la finele anului a constituit 2,0 mil.lei, din care pentru finanţarea partidelor politice participante la alegerile parlamentare – 1,2 mil.lei (9 partide politice), iar pentru finanţarea partidelor politice participante la alegerile locale – 0,8 mil.lei (9 partide politice). De menţionat că neutilizarea integrală a subsidiilor destinate finanţării partidelor politice a fost cauzată de nedeschiderea de către unele partide politice a conturilor bancare separate pentru subvenţiile de la bugetul de stat. Sinteza finanţării partidelor politice în anul 2016 se prezintă în Tabelul nr.36 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

• Plata cotizaţiilor în organizaţiile internaţionale al căror membru este RM (art.3 alin.(3)). În bugetul de stat, pentru plata cotizaţiilor în organizaţiile internaţionale al căror membru este RM, iniţial au fost prevăzute 126,9 mil.lei, ulterior prin rectificarea bugetului acestea au fost diminuate până la 90,8 mil.lei, executarea constituind 90,5 mil.lei, sau 99,6%. Din totalul alocaţiilor executate, prin intermediul MF au fost operate 56,6 mil.lei (62,5%), şi prin intermediul executorilor de buget – 33,9 mil.lei (37,5%).

√ Verificările auditului referitor la mijloacele gestionate de MF atestă că, conform proiectului Hotărârii Guvernului cu privire la achitarea din bugetul de stat pe anul 2016 a cotelor de membru şi a datoriilor Republicii Moldova faţă de organismele internaţionale şi regionale¹²⁵, în bugetul de stat la programul 0604 “Cooperarea externă” au fost prevăzute 88,2 mil.lei, care ulterior, prin HG nr.1124 din 10.10.2016 “Cu privire la achitarea din bugetul de stat pe anul 2016 a cotelor de membru şi a datoriilor Republicii Moldova faţă de organismele internaţionale şi regionale” au fost diminuate în cadrul rectificării bugetului până la 56,6 mil.lei. De specificat că HG menţionată a fost aprobată cu întârziere faţă de data aprobării bugetului cu circa 3 luni, urmare a tergiversării avizării proiectului HG de către părţile implicate. Situaţia privind modificările operate prin proiectul HG din luna mai şi HG aprobată în luna octombrie se prezintă în tabelul de mai jos.

Diminuarea totală a alocaţiilor aprobate iniţial, destinate achitării cotelor de membru faţă de organismele internaţionale şi regionale, s-a produs din cauza excluderii integrale din totalul alocaţiilor aprobate în buget a sumelor destinate achitării datoriilor faţă de BIRD (-24,4 mil.lei/1,1 mil.dol. SUA), BERD (-6,6 mil.lei/0,3 mil.dol.SUA) şi Consiliul Cooperării Regionale (0,9 mil.lei/40,0 mii dol. SUA), plata cărora a fost transferată pentru anul 2017, iar la alte organizaţii alocaţiile au fost diminuate¹²⁶ sau majorate¹²⁷ în urma precizării şi ajustării cotelor anuale.

De asemenea, auditul atestă situaţii de redistribuire a alocaţiilor aprobate prin HG nr.1124 din 10.10.2016¹²⁸ între organizaţii¹²⁹, iar la unele organizaţii, deşi au fost prevăzute alocaţii, achitarea către acestea nu a avut loc¹³⁰. Analiza efectuată de audit este prezentată în Tabelul nr.37 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Verificările auditului privind conformitatea şi integritatea raportării datoriilor pentru plata cotelor de membru denotă că MF nu raportează integral şi veridic datoriile faţă de organizaţiile internaţionale. Astfel, informaţiile MF privind datoriile la plata cotelor de membru nu includ datoriile faţă de IDA – în valoare de 880,4 mii dol.SUA (echivalentul a 17,6 mil.lei), şi faţă de BIRD – în valoare totală de 763,9 mii dol.SUA (echivalentul a 15,3 mil.lei), care reprezintă 10% din capitalul subscris “paid-in” şi care urmează a fi achitat în valută. De asemenea, datoriile faţă de MIGA au fost majorate cu 831,0 mii dol.SUA (echivalentul a 16,6 mil.lei), care reprezintă valoarea acţiunilor subscrise sub formă de “callable”, ce reprezintă capitalul subscris nevărsat, şi care se achită doar la solicitarea organizaţiei respective. Totodată, în totalul datoriilor a fost inclusă greşit datoria faţă de ONU pentru Dezvoltarea Industrială (UNIDO), în valoare de 91,1 mii euro (echivalentul a circa 2,1 mil.lei). Datoriile faţă de OIM şi OMS au fost diminuate cu 11,1 mii CHF (echivalentul a 0,2 mil.lei) şi, respectiv, cu 41,0 mii dol.SUA (echivalentul a 0,8 mil.lei).

De asemenea, verificările auditului atestă că, în totalul datoriilor pentru plata cotelor de membru sunt incluse şi datoriile contingente istorice faţă de Adunarea Internaţională a CSI, în valoare de 254,4 mii dolari SUA¹³¹ şi 603,8 mii RUR¹³² (echivalentul a 5,3 mil.lei). Aceste datorii au fost prezentate MF de către Secretariatul Parlamentului în anul 2013¹³³, iar în scrisorile ulterioare ale acestuia din anii 2014¹³⁴, 2015¹³⁵ şi 2016¹³⁶ datoriile respective deja lipseau. Conform informaţiei anexate la scrisoarea din 2013, datoria de 608,3 mii RUR reprezintă datoriile istorice pentru anii 1992-1998, iar datoria de 254,4 mii dolari SUA reprezintă datoriile istorice pentru perioada 1999-2007. În acestea condiţii, este necesară efectuarea verificării datoriilor totale, inclusiv a celor istorice.

___________________________

¹²³ Calculul coeficientului pentru finanţarea partidelor politice participante la alegerile parlamentare: 1925,0 mii lei/12 luni/1501151 de voturi exprimate.

¹²⁴ Calculul coeficientului pentru finanţarea partidelor politice participante la alegerile locale: 1925,0 mii lei/12 luni/3545809 voturi exprimate.

¹²⁵ Scrisoarea MF nr.17/2-7/22 din 05.05.2016 privind transmiterea spre examinare şi avizare a proiectului Hotărârii Guvernului cu privire la achitarea din bugetul de stat pe anul 2016 a cotelor de membru şi a datoriilor Republicii Moldova faţă de organismele internaţionale şi regionale.

¹²⁶ Diminuarea cotelor de membru în organizaţiile CSI, în valoare totală de 2,1 mil.lei.

¹²⁷ Majorarea cotelor de membru la: ONU – (+57,9 mii dol.SUA/+1,3 mil.lei), OCSE (+13,9 mii euro/+0,3 mil.lei), OMI (+16,9 mii GBP/+0,5 mil.lei) etc.

¹²⁸ HG nr.1124 din 10.10.2016 “Cu privire la achitarea din bugetul de stat pe anul 2016 a cotelor de membru şi a datoriilor Republicii Moldova faţă de organismele internaţionale şi regionale”.

¹²⁹ Diminuarea alocaţiilor (9 organizaţi) – 2,8 mil.lei, majorarea alocaţiilor (3 organizaţii/4,4 mil.lei), diferenţa de curs valutar – 1,6 mil.lei.

¹³⁰ Organizaţia Internaţională pentru Migraţiune (1448 CHF/29,7 mii lei), cauza fiind lipsa de invoice.

¹³¹ Datorii formate în anii 1992-1998 – 608,3 mii RUR.

¹³² Datorii formate în anii 1999-2007 – 254,4 mii dol.SUA.

¹³³ Scrisoarea Secretariatului Parlamentului nr.507 din 07.11.2013 – datoriile la situaţia din 31.12.2013 şi cotele pentru anul 2014.

¹³⁴ Scrisoarea Secretariatului Parlamentului nr.660 din 11.11.2014 – datoriile la situaţia din 31.12.2014 şi cotele pentru anul 2015.

Urmare a corectărilor efectuate în cadrul auditului de MF, datoria pentru plata cotelor de membru la finele anului 2016 a constituit 178,8 mil.lei. Situaţia privind datoriile pentru plata cotelor de membru, la situaţia din 31.12.016, raportate de MF sunt prezentate în Tabelul nr.38 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

De asemenea, verificările auditului denotă că MF nu dispune de o informaţie integrală privind subscrierea la capital în unele organizaţii internaţionale, iar la unele din acestea lipsesc şi fişele de evidenţă¹³⁷. Această situaţie este condiţionată de lipsa evidenţei privind subscrierea RM la capitalul în organizaţiile de peste hotare. Totodată, se atestă că la MF nu există niciun act normativ intern care ar reglementa organizarea şi ţinerea evidenţei atât a capitalului subscris, cât şi a sumelor calculate, achitate şi a datoriilor pentru cotele de membru. Ţinând cont că MF, începând cu anul 2016, a trecut la DMFAS nou (versiunea 6), ar fi oportună revizuirea posibilităţii de integrare a operaţiunilor aferente plăţii cotelor de membru în acesta sau, în cazul imposibilităţii de integrare, elaborarea unui minisoft cu ajutorul ÎS “Fintehinform”, destinat organizării evidenţei plăţilor aferente cotelor de membru (calcularea, achitarea, datoriile, creanţele etc.).

Conform datelor organizaţiilor internaţionale în care RM are cote în capitalul subscris, valoarea capitalului subscris constituie 297,7 mil.dol.SUA (echivalentul a 5948,1 mil.lei), din care 18,9 mil.dol.SUA sunt supuse achitării (“paid-in”), iar 278,8 mil.dol.SUA reprezintă subscrierea la acţiuni sub formă de “callable”, care conform cerinţelor organizaţiilor internaţionale reprezintă capitalul subscris nevărsat, dar care poate fi vărsat la solicitare. Situaţia privind capitalul subscris la unele organizaţii internaţionale se prezintă în tabelul de mai jos.

Reieşind din condiţiile organizaţiilor internaţionale respective, sumele achitate sub formă de “paid-in” pot fi restituite la solicitarea organizaţiilor membre. Dat fiind faptul că MF nu deţine o informaţie amplă şi completă privind plăţile efectuate de către RM în organizaţiile internaţionale în care deţine cote în capital sub formă de “paid-in”, MF urmează să iniţieze procedura de verificare a datelor deţinute de organizaţiile internaţionale al căror membru este RM prin subscriere (cote în capital), pentru a restabili şi reflecta în fişele de evidenţă şi în rapoartele sale financiare cota reală în capitalul străin.

Informaţiile colectate de audit privind capitalul subscris (“paid-in”) şi datoriile raportate de MF, în calitate de membru al organizaţiilor internaţionale respective, denotă că RM a achitat în perioada 1992-2016 circa 12,1 mil.dol.SUA (echivalentul a 242,3 mil.lei), iar datoriile la finele anului 2016 pentru capitalul subscris (“paid-in”) au constituit circa 132,7 mil.lei¹³⁸, sau 74,2% din totalul datoriilor pentru plata cotelor de membru. Totodată, auditul menţionează că MF, pe parcursul auditului, a înaintat scrisori faţă de Banca Mondială (BIRD, MIGA, IDA)¹³⁹ şi faţă de BERD¹⁴⁰ privind valoarea capitalului subscris (“paid-in” şi “callable”), la 31.12.2016, situaţiile aferente capitalului subscris la IFC, BIRD şi MIGA. Informaţiile respective au fost confirmate prin scrisorile organismelor internaţionale. Sinteza situaţiei privind cota statului în capitalul străin la situaţia din 31.12.2016 se prezintă în tabelul de mai jos.

De asemenea, se constată că, conform regulilor unor organizaţii, o parte din capitalul subscris supus achitării (“paid-in”) poate fi achitată în valută naţională, ceea ce implică apariţia riscului valutar (diferenţa de curs pozitivă). Astfel, exemplificăm cazul achitării cotelor de membru faţă de BIRD, urmare a cărui fapt datoria RM faţă de BIRD a crescut de la 13,1 mil.lei de la momentul subscrierii până la 27,8 mil.lei, cauza fiind ajustarea datoriilor formate (1,5 mil.dol.SUA) la cursul valutar la situaţia din 30.06.2016 (+12,7 mil.lei)¹⁴³. Pentru a evita astfel de cazuri pe viitor, auditul recomandă ţinerea evidenţei financiare în valuta subscrierii.

Prin intermediul executorilor de buget au fost achitate cotele de membru în diferite organizaţii în valoare totală de 33,9 mil.lei, din care 33,8 mil.lei – pentru organizaţiile peste hotare şi 0,1 mil.lei – pentru organizaţiile din interiorul ţării. Cele mai semnificative plăţi ale cotelor de membru în organizaţiile internaţionale au fost achitate prin intermediul AŞM – 20,9 mil.lei, şi prin MEc – 5,0 mil.lei.

√ Referitor la completitudinea cadrului regulator aferent angajamentelor asumate faţă de organizaţiile internaţionale, auditul atestă că, conform prevederilor HG nr.454 din 24.03.2008¹⁴⁴, “schema repartizării între organele centrale de specialitate ale administraţiei publice, precum şi alte autorităţi administrative centrale a responsabilităţii pentru gestionarea activităţilor ce ţin de executarea angajamentelor, inclusiv financiare, asumate de Republica Moldova sau de autoritatea respectivă faţă de organizaţiile internaţionale a cărei membră este, se regăseşte în Anexa nr.2 la HG menţionată”. Verificările auditului privind conformitatea şi integritatea organizaţiilor incluse în aceasta, prin contrapunerea plăţilor efectuate prin intermediul executorilor de buget faţă de organizaţiile internaţionale cu lista organizaţiilor incluse anexa nr.2 la HG nr.454 din 24.03.2008, au constatat că APC nu au respectat prevederile pct.3 din HG menţionată, care stipulează că, în cazul aderării Republicii Moldova la o organizaţie internaţională, interparlamentară sau la o altă organizaţie la a cărei activitate participă, nu a înaintat propuneri respective MAEIE pentru a iniţia modificări în anexele nr.2 lit.b) şi nr.3 lit.b) la HG respectivă, pentru a fi înaintate Guvernului spre aprobare. În aceste condiţii se constată că, din totalul organizaţiilor internaţionale al căror membru sunt APC (50 de organizaţii/33,8 mil.lei), doar 12 organizaţii (2,0 mil.lei) se regăsesc în anexele respective. Astfel, APC, de comun cu MAEIE, urmează să iniţieze ajustarea anexelor nr.2 lit.b) şi nr.3 lit.b) la HG nr.454 din 24.03.2008. Sinteza situaţiei privind numărul de organizaţii neincluse în anexele nr.2 lit.b) şi nr.3 lit.b) la HG nr.454 din 24.03.2008 se prezintă în Tabelul nr.39 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Referitor la completitudinea organizaţiilor incluse în anexele nr.2 lit.a) şi nr.3 lit.a) la HG nr.454 din 24.03.2008, auditul constată că, în anul 2016 MF a achitat cotele de membru a 4 organizaţii¹⁴⁵ (2,6 mil.lei) care nu sunt incluse în anexele respective. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, 2¹⁴⁶ din acestea au acte normative şi legislative separate. Pentru sporirea transparenţei şi viziunii clare asupra listei organizaţiilor la care RM este membru, este oportun ca în HG nr.454 din 24.03.2008 să fie incluse toate organizaţiile la care RM este membru, indiferent dacă acest lucru este stipulat şi în alte acte normative sau legislative separate.

De asemenea, auditul atestă situaţia când la CBE 2811 “Cotizaţii” se reflectă întreţinerea Reprezentanţei în RM a Teleradiocompaniei interstatale “Mir”, în valoare de 2,5 mil.lei. Reprezentanţa a fost creată în baza HG nr.400 din 14.06.1995 “Cu privire la Reprezentanţa din Republica Moldova a Teleradiocompaniei interstatale “Mir””, în vederea realizării Acordului Interguvernamental, semnat de conducătorii şi reprezentanţii statelor membre ale CSI. Acordul respectiv include 3 părţi componente: (i) cheltuieli pentru întreţinerea activităţii reprezentanţei în RM a TRCI“Mir” (producerea programelor TV şi radio), (ii) arenda segmentului staţiei satelit “INTERSAT-604”¹⁴⁷, (iii) cota-parte pentru întreţinerea oficiului central al TRCI “Mir” din Moscova. E de menţionat că, în perioada 2000-2016, Reprezentanţa în RM a TRCI “Mir” a beneficiat de resurse financiare în valoare totală de 28,3 mil.lei. Totodată, Hotărârea privind trecerea RTCI “Mir”, filialelor naţionale şi reprezentanţelor sale la tehnologii digitale şi multimedia în anii 2009-2011 a fost semnată de RM cu “rezerve”¹⁴⁸, precum că “RM va efectua finanţarea cheltuielilor RTCI “Mir” în limita cheltuielilor aprobate în bugetul de stat al RM”. Astfel, din trei componente, RM finanţează doar prima şi a treia componentă. Reieşind din faptul că, potrivit sensului economic, cheltuielile pentru întreţinerea RTCI “Mir” nu fac parte din cotizaţii, ci de subvenţionarea activităţii RTCI “Mir”¹⁴⁹, auditul atestă că mijloacele de 2,5 mil.lei destinate întreţinerii RTCI “Mir” sunt reflectate neregulamentar la CBE 2811 “Cotizaţii”, acestea urmând a fi reflectate la CBE 25 “Subsidii”.

Tot la acest subiect menţionăm că, conform scrisorii Reprezentanţei în RM a TRCI “Mir” nr.472/10 din 10.10.2016, la situaţia din 31.12.2016, RM are datorii faţă de TRCI “Mir” la componenta 2 “Cota-parte pentru achitarea arendei segmentului staţiei satelit “INTERSAT-604””, calculate pentru perioada 1999-2016, în valoare de 26,8 mil.lei¹⁵⁰, pe care RM nu o acceptă urmare a rezervelor expuse de RM la aprobarea Hotărârii Comitetului CSI privind trecerea RTCI “Mir” şi filialelor naţionale şi reprezentanţelor sale la tehnologii digitale şi multimedia.

Examinând prevederile Statutului TRCI “Mir”¹⁵¹ se constată că, capitalul statutar al companiei constituie 2 mil. RUR, iar în calitate de fondatori sunt 10 ţări din CSI, inclusiv RM, fiecărei ţări participante revenindu-i 10% din totalul capitalului statutar, sau 200,0 mii RUR. De menţionat că suma de 200,0 mii RUR (echivalentul la 31.12.2016 a 0,066 mil.lei) nu este reflectată nici la o structură din ţară. Ţinând cont de faptul căîntreţinerea TRCI “Mir” se efectuează centralizat de MF, suma de 200,0 mii RUR trebuie să fie inclusă şi raportată de MF ca cotă de participare în capitalul străin la contul 418 “Acţiuni şi alte forme de participare în capital peste hotare”.

___________________________

¹³⁵ Scrisoarea Secretariatului Parlamentului nr.477 din 20.11.2015 – datoriile la situaţia din 31.12.2015 şi cotele pentru anul 2016.

¹³⁶ Scrisoarea Secretariatului Parlamentului nr.548 din 07.11.2016 – datoriile la situaţia din 31.12.2016 şi cotele pentru anul 2017.

¹³⁷ Lipsesc fişele de evidenţă ale IFC şi IDA.

¹³⁸ Calculul: BIRD (27,0+15,3+57,5 = 99,8 mil.lei) + BERD (11,2mil.lei) + MIGA (4,1 mil.lei) + IFA (17,6 mil.lei) = 132,7 mil.lei.

¹³⁹ Scrisoarea nr.17/2-418 din 02.02.2017.

¹⁴⁰ Scrisoarea nr.17/2-417 din 02.02.2017.

¹⁴¹ Calcul efectuat de echipa de audit.

¹⁴² A fost inclusă ca sumă achitată reieşind din condiţiile de aderare la IFC; situaţia va fi revizuită după primirea confirmării de la IFC.

¹⁴³ Scrisoarea BIRD din 23.09.2016.

¹⁴⁴ HG nr.454 din 24.03.2008 “Cu privire la optimizarea participării organelor centrale de specialitate ale administraţiei publice, precum şi a altor autorităţi administrative centrale la executarea angajamentelor asumate de organizaţiile internaţionale” (în continuare – HG nr.454 din 24.03.2008).

¹⁴⁵ Grupul consultativ comun OSCE (1,8 mii euro/41,4 mii lei), Autoritatea Internaţională pentru Fundul Mării (578 USD/11,4 mii lei), Federaţia Internaţională a Societăţilor de Cruce Roşie şi Semilună Roşie (1,0 mii CHF/20,0 mii lei), Reprezentanţa în RM a Teleradiocompaniei Interstatale “MIR” (2.511,0 mii lei).

¹⁴⁶ Reprezentanţa în RM a Teleradiocompaniei Interstatale “MIR” (pct.3 din HG nr.400 din 14.06.1995 “Cu privire la Reprezentanţa din Republica Moldova a Teleradiocompaniei interstatale “Mir””), Federaţia Internaţională a Societăţilor de Cruce Roşie şi Semilună Roşie (art.13¹ din Legea nr.139-XV din 10.05.2001 privind Crucea Roşie din Moldova, introdus în 2016).

¹⁴⁷ Decizia a fost luată prin Hotărârea Prezidiumului Comitetului economic al ţărilor CSI din 06.06.1997.

¹⁴⁸ “С îгîâîркîй”

¹⁴⁹ RTCI “Mir” conform statutului poate presta şi servicii contra plată, care reprezintă venituri proprii.

¹⁵⁰ Conform regulilor stabilite, anual RM trebuie să achite arenda satelitului în valoare de 75,0 mii dol.SUA.

¹⁵¹ Statutul TRCI “Mir” a fost aprobat prin Protocolul nr.7 din 05.09.1997.

3.9. Cheltuielile pentru achitarea documentelor executorii au înregistrat o diminuare faţă de anul precedent

Pentru executarea documentelor executorii, în anul 2016 au fost prevăzute 4,6 mil.lei, fiind precizate până la 33,3 mil.lei, iar achitate 32,3 mil.lei. În comparaţie cu anul precedent, cheltuielile pentru plata documentelor executorii au înregistrat o diminuare cu 53,5 mil.lei şi cel mai jos nivel din perioada 2012-2016. Achitarea documentelor executorii se efectuează prin intermediul MF şi prin intermediul executorilor de buget. Analiza evoluţiei achitării documentelor executorii relevă că acestea au înregistrat o dinamică neuniformă, atât la achitarea lor de către MF, cât şi de către executorii de buget. Situaţia privind cheltuielile pentru plata documentelor executorii în anii 2012-2016 se prezintă în Figura de mai jos.

Figura nr.5.

Cheltuielile pentru achitarea documentelor executorii în anii 2012- 2016 (mil.lei)

Sursă: Rapoartele privind executarea bugetului de stat pe anii 2012-2016.

Plata documentelor executorii emise de CEDO a constituit 5,2 mil.lei, iar de organele de drept ale RM – 27,1 mil.lei. Prin intermediul MF au fost achitate 24,9 mil.lei, iar prin intermediul executorilor de buget – 7,4 mil.lei.

√ Analiza achitării documentelor executorii prin intermediul MF (24,9 mil.lei) denotă că valoarea documentelor executorii achitate în urma deciziilor emise de CEDO şi organele de drept ale RM au înregistrat o diminuare faţă de anul precedent, respectiv, cu 1,5 mil.lei şi cu 20,0 mil.lei (vezi Figurile de mai jos).

În totalul plăţilor efectuate de MF, ponderea majoră de 57,0% (14,2 mil.lei) o deţine plata efectuată unui agent economic (“Basconslux” SRL) pentru lucrările de demolare a Stadionului Republican. Achitarea documentului executoriu a fost efectuată urmare a emiterii de către Judecătoria Centru¹⁵² a titlului executoriu nr.2e-363/2014 din 16.04.2014 privind acceptarea spre achitare a datoriilor pretinse de către acest agent economic, de 14,2 mil.lei, din care 8,0 mil.lei – plata pentru lucrările de demolare efectuate, şi 6,2 mil.lei – plata dobânzilor de întârziere. Analizând Hotărârea Judecătorească şi alte documente din dosarul deţinut de MF, auditul denotă că deşi MF a participat la toate şedinţele aferente dosarului vizat, invocând nerespectarea termenului de prescripţie a prevederilor Legii achiziţiilor publice, precum semnarea şi aprobarea procesului-verbal de recepţie a lucrărilor de către 2 autorităţi care au fost fondate cu 8 luni, şi, respectiv, 14 luni mai târziu decât data anunţată de reclamant privind finisarea lucrărilor etc., instanţa de judecată a dat câştig de cauză reclamantului. Concomitent, urmare a aplicării prevederilor art.619 alin.(1) ¹⁵³ şi art.585¹⁵⁴ din Codul civil, agentului economic i-a fost calculată şi acceptată dobânda de întârziere în valoare de 6,2 mil.lei, sau 76,% din valoarea lucrărilor executate.

• Verificările privind respectarea ordinii cronologice de achitare a documentelor executorii după data intrării şi data achitării au constatat 67 de cazuri (4,5 mil.lei), în care, deşi au fost achitate în limita a 6 luni¹⁵⁵, stabilită de MF pentru achitarea documentelor executorii, la achitarea acestora nu s-a respectat cronologia de achitare reieşind din data înregistrării setului de documente la Trezoreria de Stat. Astfel, auditul atestă 5 cazuri (0,5 mil.lei), în care plata documentelor executorii a fost efectuată în ziua înregistrării la Trezoreria de Stat.

Achitarea documentelor executorii aferente dosarelor CEDO cu nerespectarea cronologiei de intrare a acestora se explică prin faptul că, conform art.44 par.2 din Convenţie, termenul limită pentru achitarea documentelor executorii emise de CEDO este de 3 luni.

Nerespectarea cronologiei de intrare în celelalte cazuri se explică prin faptul că, cadrul regulator nu prevede exhaustiv de la care moment începe să curgă termenul de executare benevolă de 6 luni, MF calculând acesta de la data intrării la MJ, termenul limită fiind indicat în Notele-raport ale Direcţiei juridice, aprobate de conducerea MF.

Conform prevederilor cadrului regulator¹⁵⁶ “instanţa de judecată prezintă din oficiu titlul executoriu, emis în baza hotărârii judecătoreşti irevocabile, spre executare Ministerului Justiţiei şi informează părţile despre acest fapt. La solicitarea Ministerului Justiţiei, creditorul prezintă, în termen de 5 zile, datele bancare necesare pentru executarea titlului executoriu. Titlul executoriu, eliberat în baza hotărârii irevocabile, poate fi prezentat spre executare Ministerului Justiţiei şi de către creditor, cu anexarea datelor bancare necesare, în vederea efectuării transferului. În decurs de 10 zile din data prezentării titlului executoriu, eliberat în baza hotărârii judecătoreşti irevocabile, Ministerul Justiţiei remite Ministerului Finanţelor titlul executoriu, împreună cu hotărârile judecătoreşti emise pe cauza respectivă, şi datele bancare ale creditorului. Titlul executoriu se va executa de către Ministerul Finanţelor, în conformitate cu procedura şi termenele stabilite prin Lege......”

Astfel se constată că nici Legea nr.1545 din 25.02.1998¹⁵⁷, nici Legea nr.87 din 21.04.2011, nici Codul de executare nu prevăd expres de la care moment începe să curgă termenul rezonabil de executare benevolă, fiind necesare prevederi exhaustive aferente domeniului vizat.

Totodată menţionăm că, conform pct.70 din Hotărârea Curţii Constituţionale nr.32 din 17.11.2016 privind excepţia de neconstituţonalitate a unor prevederi referitor la executarea creanţelor împotriva statului (Sesizarea nr.80g/2016), “executarea silită în potriva statului ... prin încălcarea termenului rezonabil de către stat sau a dreptului la executare în termeni rezonabili a hotărârilor judecătoreşti, este posibilă doar după expirarea termenului de 6 luni de la data rămânerii irevocabile a hotărârii”. Iar pct.3 din Hotărârea Curţii Constituţionale menţionate relevă că, “până la operarea modificărilor de rigoare de către Parlament, hotărârile judecătoreşti emise în temeiul Legii nr.87 din 21 aprilie 2011 privind repararea de către stat a prejudiciului cauzat prin încălcarea dreptului la judecarea în termen rezonabil a cauzei sau a dreptului la executarea în termen rezonabil a hotărârii judecătoreşti urmează a fi puse în executare neîntârziat după rămânerea hotărârii definitivă şi executate nu mai târziu de trei luni de zile de la această dată, similar termenului de executare a hotărârilor definitive ale Curţii Europene a Drepturilor Omului”.

• Analiza efectuată de către audit privind conformitatea achitării documentelor executorii în baza hotărârilor judecătoreşti irevocabile, prin contrapunerea sumelor indicate în titlurile executorii şi rechizitele bancare indicate în acestea cu sumele şi rechizitele bancare indicate în ordinele de plată, nu au constatat divergenţe, fiind verificate 142 de documente executorii, sau 81,5% (20,3 mil.lei) din valoarea totală a documentelor executorii achitate în anul 2016.

Datoriile la plata documentelor executorii, formate la finele anului 2016, au constituit 4,1 mil.lei, care reprezintă valoarea totală a documentelor executorii rămase neexecutate la finele anului 2016, termenul limită de achitare al cărora (6 luni) expiră/survine în anul 2017. Verificările auditului privind includerea în conturile extrabilanţiere distincte a sumei de 4,1 mil.lei constată ce aceasta a fost inclusă regulamentar în conturile extrabilanţiere aferente obligaţiunilor bugetului de stat.

Creanţele faţă de bugetul de stat pentru titlurile executorii achitate anterior de MF şi care urmează a fi restituite la bugetul de stat au constituit 24,4 mil.lei, la situaţia din 31.12.2016, care se numără după “Glassis Enterprises” LLC – din anul 2000 (0,4 mil.lei), “Swan Laboratories” – din anul 2000 (3,4 mil.lei), S.A. “Aroma” – 12,7 mil.lei, Sandulachi Pantelei – din anul 2012 (7,9 mil.lei/378.8 mii euro), SRL “Drabant” – din anul 2015 (0,013 mil.lei).

În condiţiile menţinerii pe parcursul mai multor ani a creanţelor faţă de bugetul de stat pentru plata documentelor executorii achitate în anii precedenţi, iar urmare a acţiunilor de regres supuse restituirii la bugetul de stat se atestă că în anul 2016 măsurile de recuperare întreprinse de către executorul judecătoresc în cazul lui Sandulachi Pantelei¹⁵⁸ şi administratorului insolvabilităţii în cazul S.A. “Aroma” nu au fost rezultative, încasările de la aceste cazuri la bugetul de stat au constituit “zero”. Totodată, auditul informează că MF, prin scrisoarea nr.19-09/15 din 04.01.2017 a transmis MJ solicitări către organele competente din SUA (Compania “Glasis Enterprises” LLC) şi Irlanda (Compania “Swan Laborators”) în vederea obţinerii unor informaţii despre unii agenţi economici, pentru confirmarea/infirmarea existenţei/lichidării agenţilor economici respectivi.

Referitor la plăţile efectuate pentru plata documentelor executorii, auditul atestă că, în conturile mijloacelor temporar intrate în posesia instituţiilor, sunt reflectate 0,5 mil.lei aferente sumelor transferate băncilor pentru achitarea documentelor executorii, dar care nu au fost ridicate de beneficiar, fiind restituite MF (sume deponente), iar în contul bancar al MAIB, destinat achitării documentelor executorii, au rămas în sold 65,6 mii lei, din care 1,0 mii lei neridicate din anul 2015. Totodată, auditul menţionează că contractul de prestate a serviciilor “Agent de plată” încheiat cu MAIB nu include prevederi exhaustive referitor la termenul limită în care mijloacele respective pot fi ridicate, iar în cazul neridicării, să fie restituite la contul MF destinat sumelor deponente.

Concomitent, referitor la acţiunile de regres care urmau a fi întreprinse asupra documentelor deja executate (“Frank Charles Arif” – 35,1 mil.lei), auditul relevă că, prin scrisoarea nr.24-69/16-1116 din 21.07.2016, Procuratura RM a comunicat că, “la pretenţiile acţiunii ale factorilor de decizie la construcţia şi investiţiile în amplasarea şi funcţionarea magazinelor duty-free la punctele de trecere a frontierei de stat, Procuratura anticorupţie a emis la data de 04.03.2010 o ordonanţă de neîncepere a urmăririi penale pe faptul dat”. De asemenea, în această scrisoare se menţionează că, conform prevederilor art.27 alin.(3) din Legea nr.151 din 30.07.2015 cu privire la agentul guvernamental, “Ministerul Justiţiei este obligat să intenteze acţiunea în regres, dacă se întrunesc condiţiile stabilite prin lege, în termen de 3 ani din ziua achitării sumelor stabilite prin hotărârea sau decizia Curţii Europene ori prin acordul de soluţionare pe cale amiabilă”, iar conform prevederilor art.1415 din Codul civil, “o asemenea acţiune poate fi introdusă doar dacă este constatată vinovăţia persoanelor pretins culpabile, astfel, încât să fie întrunite toate condiţiile răspunderii delictuale”.

Referitor la cazul “Centrului Ştiinţifico-Practic “Protecţia Plantelor”” SRL faţă de ÎS “Colegiul Naţional de Viticultură şi Vinificaţie din Chişinău” (10,0 mil.lei), Procuratura Generală¹⁵⁹ a comunicat “Lipsa temeiurilor de iniţiere a unei acţiuni civile în ordine de regres” .

Achitarea documentelor executorii prin intermediul executorilor de buget în anul 2016 a constituit 7,4 mil.lei, sau cu 16,8 mil.lei mai puţin în comparaţie cu anul precedent. Cele mai semnificative plăţi aferente documentelor executorii se atestă la MAI (4,6 mil.lei) şi la MF (1,3 mil.lei)¹⁶⁰, Agenţia Relaţii Funciare şi Cadastru (0,3 mil.lei), Procuratura Generală (0,3 mil.lei).

Analiza datoriilor aferente documentelor executorii raportate de către executorii de buget la CBE 28136 “Plăţi aferente documentelor executorii” relevă prezenţa creanţelor în valoare totală de 0,43 mil.lei şi datoriilor în valoare de 0,27 mil.lei. Cele mai semnificative creanţe şi datorii sunt înregistrate la MAI (0,39 mil.lei şi, respectiv, 0,2 mil.lei).

___________________________

¹⁵² Hotărârea Judecătoriei Centru mun. Chişinău din 16.04.2014 (dosarul nr.2e-363/14).

¹⁵³ Art.619 alin.(1) din Codul civil al Republicii Moldova nr.1107-XV din 06.06.2002 stipulează: “Obligaţiilor pecuniare li se aplică dobânzi pe perioada întârzierii. Dobânda de întârziere reprezintă 5% peste rata dobânzii prevăzută la art.585 dacă legea sau contractul nu prevede altfel. Este admisă proba unui prejudiciu mai redus”.

¹⁵⁴ Art.585 din Codul civil stipulează: “în cazul în care, conform legii sau contractului, obligaţia este purtătoare de dobândă, se plăteşte o dobândă egală cu rata de bază a Băncii Naţionale a Moldovei dacă legea sau contractul nu prevede o altă rată”.

¹⁵⁵ 6 luni este termenul limită stabilit de MF, în temeiul art.68 alin.(2) din Legea nr.181 din 25.07.2014.

¹⁵⁶ Legea nr.87 din 21.04.2011 privind repararea de către stat a prejudiciului cauzat prin încălcarea dreptului la judecarea în termen rezonabil a cauzei sau a dreptului la executarea în termen rezonabil a hotărârii judecătoreşti, Legea nr.1545 din 25.02.1998 privind modul de reparare a prejudiciului cauzat prin acţiunile ilicite ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii şi ale instanţelor judecătoreşti, Legea nr.443-XV din 24.12.2004 Codul de executare a Republicii Moldova.

¹⁵⁷ Legea nr.1545 din 25.02.1998 privind modul de reparare a prejudiciului cauzat prin acţiunile ilicite ale organelor de urmărire penală, ale procuraturii şi ale instanţelor judecătoreşti.

¹⁵⁸ Bunurile sunt gajate în contul creditului luat de la BC “Investprivatbank” SA care este în proces de lichidare.

¹⁵⁹ Nr.de intrare la MJ 1429 din 22.01.2015.

¹⁶⁰ Din totalul documentelor executorii achitate prin intermediul MF, 0,5 mil.lei – efectuate de Biroul Vamal Briceni, 0,1 mil.lei – de Biroul Vamal Leuşeni.

3.10. Investiţiile capitale au fost realizate sub nivelul prevăzut

Conform Anexei nr.4 la Legea bugetului de stat pe anul 2016, pentru investiţiile capitale au fost iniţial aprobate 1526,5 mil.lei (55 obiecte de investiţii), ulterior prin rectificarea bugetului alocaţiile au fost diminuate până la 1445,3 mil.lei (54 obiecte de investiţii capitale), finanţarea constituind 959,9 mil.lei, sau 66,4% (51 obiecte de investiţii) şi 3 obiecte de investiţii¹⁶¹ cu finanţare “zero”. Din contul veniturilor generale au fost finanţate 38 de obiecte (145,3 mil.lei), din contul proiectelor finanţate din surse – 12 obiecte (814,2 mil.lei), din contul veniturilor colectate – 2 obiecte (0,1 mil.lei).

Auditul atestă că, spre deosebire de anii precedenţi (2012-2015) când se atesta un trend ascendent al alocaţiilor destinate investiţiilor capitale, în 2016 se atestă o tendinţă de diminuare faţă de anul precedent a alocaţiilor, de la 2573,8 mil.lei până la 1445,3 mil.lei (-43,8%), fiind atestată si diminuarea ponderii cheltuielilor pentru investiţiile capitale în PIB cu 1,2 p.p. (de la 1,9 % în 2015 până la 0,7% în 2016), precum şi a ponderii investiţiilor capitale în totalul cheltuielilor bugetului de stat, de la 7,4% în 2015 până la 3,0% în 2016. Sinteza efectuată de audit se prezintă în Figura nr.16 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Tendinţele de diminuare a ponderii investiţiilor capitale atât în PIB, cât şi în totalul cheltuielilor denotă o situaţie îngrijorătoare, luând în considerare importanţa şi aportul acestora în dezvoltarea economiei naţionale, bugetul în ultimii 2 ani fiind orientat spre susţinerea activităţilor operaţionale (curente).

De asemenea, se atestă trendul descendent al nivelului de realizare a cheltuielilor pentru investiţiile capitale, cel mai jos nivel de realizare fiind constatat în anul 2016 (66,4%). Analiza auditului se prezintă în Tabelul nr.40 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Sub aspectul surselor de finanţare, nivelul de executare a investiţiilor capitale pe obiecte finanţate din contul resurselor generale a constituit 81,3%, din contul proiectelor finanţate din surse externe – 64,3%, şi din contul veniturilor colectate – 28,0%. Sinteza efectuată de audit se prezintă în Figura nr.17 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

În anul 2016 de la bugetul de stat au fost finanţate integral 12 obiecte (48,1 mil.lei), nivelul de executare la celelalte obiecte variind de la 19,0% până la 99,9%. Analiza auditului se prezintă în Figura nr.18 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Analiza executării cheltuielilor pentru investiţii capitale, în aspectul direcţiilor de utilizare, denotă că, din totalul alocaţiilor (959,9 mil.lei), circa 75,6% (725,8 mil.lei) au fost destinate “Serviciilor în domeniul economiei” (CBF 04), din care: pentru “Transporturi” (CBF 04.5.1) – 618,7 mil.lei, pentru “Agricultură” (CBF 04.2.1) – 37,7 mil.lei. Analiza auditului se prezintă în Tabelul nr.41 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit .

Analiza gradului de executare a alocaţiilor conform direcţiilor de utilizare denotă că cel mai scăzut nivel de executare se atestă la gr.09 “Învăţământ” – 52,2%, la gr.08 “Cultură, sport, tineret, culte şi odihnă” – 61,2%, gr.04 “Servicii în domeniul economiei” – 63,7%, gr.06 “Gospodăria de locuinţe şi gospodăria serviciilor comunale” – 74,5%. Analiza auditului se prezintă în Tabelul nr.42 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

De cele mai semnificative alocaţii a beneficiat Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor – 618,7 mil.lei, din care 607,5 mil.lei – prin intermediul Proiectului “Susţinerea Programului în sectorul drumurilor”, şi 28,7 mil.lei – prin intermediul Proiectului “Reabilitarea drumurilor locale”.

• Analiza portofoliului existent al proiectelor de investiţii capitale (Lista obiectelor de investiţii) ţinut de MF denotă că, la situaţia din 31.12.2016 acesta includea 76 obiecte de investiţii multianuale (12,4 mlrd.lei), din care 67 – cu finanţare din resurse generale (4,5 mlrd.lei), şi 9 – cu finanţare din contul surselor externe (7,9 mlrd.lei).

Verificările auditului denotă că, deşi pct.89 din Instrucţiunea privind managementul proiectelor de investiţii capitale¹⁶² stipulează că grupul de lucru pentru investiţii capitale “... este responsabil de examinarea şi confirmarea eligibilităţii proiectelor de investiţii capitale, pentru a fi incluse în buget, precum şi de monitorizarea generală a portofoliului/programului de investiţii capitale”, iar pct.4 şi pct.8 alin.2) lit.d) din Regulamentul cu privire la activitatea Grupului de lucru pentru investiţii capitale publice¹⁶³, stipulează că, MF“.. înaintează spre examinare Grupului de lucru proiectele de investiţii capitale propuse pentru a fi incluse în buget”, decizia privind lista (portofoliul) obiectelor de investiţii capitale, care urmau a fi incluse în proiectul bugetului de stat pentru anul 2016, a fost la luarea de către conducerii MF, fără coordonare cu Grupul de lucru pentru investiţii capitale. În anul 2016, în Legea bugetului de stat au fost incluse 27 obiecte de investiţii, valoarea cărora depăşeşte 5.0 mil.lei şi care urmau a fi coordonate cu Grupul de lucru.

De asemenea, se atestă că lista obiectelor de investiţii capitale include obiecte de investiţii capitale multianuale incluse în portofoliu încă din anii 2006-2014. Compararea Portofoliului obiectelor de investiţii capitale din anul 2015 cu Portofoliul anului 2016 se atestă includerea a 24 obiecte de investiţii noi (+1,7 mlrd.lei) şi excluderea a 52 obiecte de investiţii, inclusiv nefinisate. Auditul menţionează că nici Instrucţiunea, nici Regulamentul menţionate mai sus nu reglementează procedura de excludere a obiectelor de investiţii din portofoliul obiectelor de investiţii capitale. Lipsa unor prevederi exhaustive referitor la acest subiect poate duce la apariţia situaţiilor de risipă şi utilizare/gestionare neeficientă a banilor publici. Lipsa unei viziuni strategice şi a criteriilor de prioritizare a finanţării obiectelor de investiţii capitale duce la cumularea în portofoliul obiectelor de investiţii capitale a obiectelor începute şi nefinisate, fiind iniţiată finanţarea altor obiecte noi la decizia MF, dar nu a unui organ colegial, cum este Grupul de lucru pentru investiţii capitale.

Totodată, neelaborarea unei concepţii a politicii investiţionale de stat, în care să fie stabilite direcţiile investiţionale prioritare, a determinat prezenţa în Portofoliul obiectelor de investiţii capitale a obiectelor începute încă în anul 2006. În condiţiile de austeritate bugetară, care se atestă în ultimii ani, este necesar să fie întreprinse unele măsuri stringente privind elaborarea condiţiilor de înaintare a propunerilor pentru includerea obiectelor de investiţii noi reieşind din priorităţile statului, precum şi elaborarea unui Registru al proiectelor de investiţii capitale nefinisate, care să fie public, cu prioritizarea necesităţilor de finanţare utilizând criteriile prestabilite.

Conform informaţiilor prezentate de MF, “în cadrul Proiectului de asistenţă tehnică din partea UE, care este la etapa de definitivare a unei baze de date (web-based) care va permite înglobarea tuturor proiectelor de investiţii în curs de execuţie de desfăşurare şi nefinalizare, ceea ce va permite o analiză mai amplă şi o eficienţă în luarea deciziilor de alocare a mijloacelor financiare din bugetul de stat”. De asemenea, cu suportul acestui proiect se planifică elaborarea unei metodologii de “curăţare” a portofoliului (portfolio cleaning), prin luarea deciziilor referitor la proiectele nefinalizate care au fost stopate.

___________________________

¹⁶¹ Obiectele de investiţii nefinanţate: cd.10152 “Proiectul “Construcţia Penitenciarului din mun. Chişinău” (7,7 mil.lei), cd.10207 “Reconstrucţia şi modernizarea clădirii Centrului de excelenţă în educaţie artistică “Ştefan Neaga”, str. Hristo Botev, nr.4, mun. Chişinău (0,7 mil.lei), cd.10216 “Construcţia sediului Judecătoriei Cahul (0,7 mil.lei), cd.10660 “Construcţia clădirii grădiniţei pentru copii din or. Călăraşi (14,7 mil.lei).

¹⁶² Instrucţiunea privind managementul proiectelor de investiţii capitale, aprobată prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.185 din 03.11.2015.

¹⁶³ Regulamentul cu privire la activitatea Grupului de lucru pentru investiţii capitale publice, aprobat prin HG nr.1029 din 19.12.2013. Regulamentul se referă la obiectele de investiţii capitale cu valoarea mai mare de 5,0 mil.lei.

3.11. Din fondurile de urgenţă ale Guvernului (70,0 mil.lei) au fost repartizate 42,5 mil.lei

Fondul de urgenţă al Guvernului este instituit în scopul de a oferi Guvernului posibilitatea să răspundă prompt la anumite necesităţi de finanţate a situaţiilor imprevizibile şi excepţionale, care survin pe parcursul anului bugetar, volumul acestuia fiind aprobat prin Legea bugetului de stat. Gestionarea fondurilor de urgenţă ale Guvernului este stabilită prin Regulamentul aprobat prin HG nr.862 din 18.12.2015¹⁶⁴, deşi normele legale¹⁶⁵ prevăd reglementări bine divizate. Fondurile de urgenţă includ 2 fonduri separare: fondul de rezervă¹⁶⁶ şi fondul de intervenţie¹⁶⁷.

Pentru anul 2016, prin legea anuală a bugetului de stat, fondul de rezervă şi fondul de intervenţie ale Guvernului au fost aprobate în sume de 50,0 mil.lei şi, respectiv, de 20,0 mil.lei. Pe parcursul exerciţiului bugetar expirat, pentru alocarea mijloacelor din fondul de rezervă au fost aprobate 22 hotărâri de Guvern, în valoare totală de 40,9 mil.lei, fiind repartizate 21 hotărâri de Guvern (39,9 mil.lei), iar o hotărâre (1,0 mil.lei)¹⁶⁸ nu a fost repartizată din cauza că nu a fost încheiat contractul pentru plata onorariilor companiei de avocatură care va reprezenta interesele RM în faţa Curţii de Casaţie din Paris (Franţa). Pentru alocarea mijloacelor financiare din fondul de intervenţie, au fost emise 3 hotărâri de Guvern, în valoare totală de 2,6 mil.lei, fiind repartizate integral. Sinteza executării mijloacelor financiare din fondurile de urgenţă ale Guvernului se prezintă în Figura nr.8

Figura nr.8.

Sinteza executării mijloacelor financiare din

fondurile de urgenţă ale Guvernului, 2016, mil.lei

Sursă: Datele MF.

Din totalul deciziilor de repartizare a mijloacelor fondurilor de urgenţă, pentru APC au fost repartizate 32,4 mil.lei, fiind executate 23,8 mil.lei (73,7%), iar pentru APL – 10,1 mil.lei, fiind finanţate integral. Sinteza repartizării mijloacelor fondului de urgenţă între APC şi APL se prezintă în Figura nr.19 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

• Mijloacele fondului de rezervă al Guvernului a fost realizat la nivel de 78,7%, finanţarea constituind 31,4 mil.lei, nefiind valorificate 8,5 mil.lei. Cea mai mare pondere în totalul resurselor nevalorificate revine cheltuielilor legate de serviciile de broker, recepţionare, păstrare, încărcare-descărcare aferente ajutorului umanitar (păcură) acordat RM de către Guvernul României (5,4 mil.lei)¹⁶⁹, urmate de cheltuielile neexecutate pentru plata onorariilor companiei de avocatură (2,6 mil.lei)¹⁷⁰, iar 0,5 mil.lei reprezintă economiile de resurse urmare a executării integrale a HG emise. În contextul economiilor de resurse, auditul relevă că cadrul regulator nu prevede ajustarea valorii resurselor financiare repartizate prin HG la sumele real executate, resursele economisite putând fi ulterior realocate la alte activităţi. În condiţiile actuale, economiile formate influenţează nivelul de realizare a mijloacelor financiare alocate din fondurile respective şi nu pot fi realocate/redistribuite pentru alte activităţi stringente.

√ Verificările auditului constată că soldul nevalorificat de 5,4 mil.lei, destinat achitării serviciilor de broker, recepţionare, păstrare, încărcare-descărcare aferente ajutorului umanitar (păcură) acordat RM de către Guvernul României a fost executat contrar destinaţiei menţionate în HG nr.347 din 28.03.2016. Conform explicaţiei responsabililor de la Agenţia Rezerve Materiale (CBO 245), 5,4 mil.lei au fost redirecţionate pentru procurarea plăcilor de fibrociment (ardezie), destinate completării rezervelor de stat, cu compensarea ulterioară din contul încasărilor din mijloacele colectate în anul 2017 (serviciile prestate contra plată). Această situaţie s-a produs urmare a prezentării de către Agenţia Rezerve Materiale a ordinelor de plată fără indicarea sursei 401 “Fondul de urgenţă al Guvernului”, ceea ce a permis utilizarea resurselor bugetare cu destinaţie specială în alte scopuri decât cele prevăzute de HG nr.397 din 28.03.2016.

Totodată, auditul menţionează că utilizarea contrar destinaţiei a mijloacelor alocate din fondurile de urgenţă, conform prevederilor pct.27 din Regulamentul privind gestionarea fondurilor de urgenţă ale Guvernului “constituie temei pentru repararea prejudiciului adus bugetului de stat şi atrage răspunderea contravenţională sau penală a persoanelor vinovate”. De asemenea, menţionăm că finanţarea contrar destinaţiei nu a fost detectată de sistemul informaţional trezorerial, deoarece în actualul sistem informaţional (SIMF nou), algoritmele de control, urmare a prevederilor art.42 alin.(3) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, stipulează că “cheltuielile autorităţilor/instituţiilor bugetare se aprobă, se execută şi se raportează fără divizare pe surse de acoperire”. Urmare a acestor prevederi, SIMF nou utilizat de MF pentru gestionarea resurselor BPN, în cazul apariţiei codului sursei S3 şi S4 “Alocaţii cu caracter special” (codurile 4.01 Fondul de rezervă al Guvernului” şi 4.02 “Fondul de intervenţie al Guvernului”), nu asigură rezervarea alocaţiilor pentru sursele respective, deşi planurile de finanţare/liniile bugetare se întocmesc cu indicarea acestora, ceea ce a permis Agenţiei Rezerve Materiale să utilizeze în alte scopuri decât cele prevăzute în HG (contrar destinaţiei) alocaţiile din fondul de rezervă al Guvernului.

Totodată, auditul relevă că Agenţia Rezerve Materiale iniţial nu a reflectat în raportul financiar pentru anul 2016 suma de 5,4 mil.lei ca datorii faţă de bugetul de stat, acest lucru fiind corectat în cadrul auditului.

Principalele direcţii de utilizare a mijloacelor fondului de rezervă sunt: (i) ajutoare financiare APL (8,0 mil.lei), plata onorariilor de consultanţă juridică, avocatură şi procedură de arbitraj pentru prezentarea intereselor Guvernului RM în instanţele internaţionale (6,5 mil.lei), (ii) decernarea premiilor, confecţionarea distincţiilor de stat, procurarea monedelor comemorative (7,9 mil.lei), (iii) achiziţionarea lucrărilor şi serviciilor pentru instalarea unor sisteme de protecţie suplimentară la clădirea Parlamentului Republicii Moldova (9,3 mil.lei)¹⁷¹; (iv) cheltuielile legate de acordarea unui ajutor umanitar RM sub formă de produse alimentare şi păcură de către România¹⁷² (0,7 mil.lei)¹⁷³, (v) ajutorarea familiilor celor patru persoane (a câte 250,0 mii lei pentru fiecare familie), membri ai echipajului aeromedical al Serviciului Mobil de Urgenţă, Reanimare şi Descarcerare din România, decedate la 2 iunie 2016 în accidentul aeronautic din raionul Cantemir (1,0 mil.lei)¹⁷⁴ etc.

Verificările auditului relevă că, la alocarea resurselor financiare din fondul de rezervă al Guvernului nu în toate cazurile se ţine cont de criteriile de alocare a mijloacelor financiare stipulate în pct.5 din Regulamentul privind gestionarea fondurilor de urgenţă ale Guvernului. Astfel, neţinând cont de întrunirea concomitentă a caracterului de urgenţă, imprevizibilitatea şi lipsa rezervelor interne în bugetele aprobate ale executorilor de buget, în anul 2016 au fost alocate mijloace financiare pentru finanţarea măsurilor repetitive pe parcursul mai multor ani consecutivi: 2 HG (1,3 mil.lei)¹⁷⁵ – pe parcursul la 4 ani, 2 HG (1,2 mil.lei)¹⁷⁶ – pe parcursul la 3 ani, şi 2 HG (8,3 mil.lei)¹⁷⁷ – pe parcursul la 2 ani consecutivi. Reieşind din faptul că acţiunile menţionate în HG respective poartă caracter permanent, ce rezultă din repetarea acţiunilor pe parcursul mai multor ani, ar fi oportun ca practica de alocare a resurselor financiare pentru cheltuielile repetitive să fie sistată, iar executorii de buget să prevadă mijloacele necesare pentru desfăşurarea acestor activităţi în bugetele proprii, excluzând practica de obţinere a resurselor financiare suplimentare fără aprobarea Parlamentului.

Auditul atestă prezenţa în continuare a practicii de alocare a resurselor financiare din fondul de rezervă al Guvernului în situaţii în care MF emite un aviz negativ. Astfel, în anul 2016 au fost aprobate 5 HG¹⁷⁸ care au avut aviz negativ din partea MF.

De asemenea, se constată că 2 HG¹⁷⁹ privind alocarea mijloacelor financiare au fost aprobate fără avizele MF şi fără notele de argumentare a necesităţii de efectuare a cheltuielilor respective, iar alte 2 HG¹⁸⁰ iniţial au avut titlu “secret”, iar ulterior fiind desecretizate¹⁸¹, care de asemenea nu au fost avizate de MF, dar au fost remise spre executare prin indicaţiile Guvernului¹⁸².

___________________________

¹⁶⁴ HG nr.862 din 18.12.2015 “Pentru aprobarea Regulamentului privind gestionarea fondurilor de urgenţă ale Guvernului”.

¹⁶⁵ Art.36 alin.(2) din din Legea nr.181 din 25.07.2014 stipulează: “Fondul de rezervă şi fondul de intervenţie se administrează în baza regulamentelor aprobate de Guvern”.

¹⁶⁶ Fondul de rezervă este destinat pentru finanţarea cheltuielilor bugetare care întrunesc concomitent următoarele criterii de eligibilitate: comport caracter de urgenţă; survin pe parcursul anului şi nu au putut fi cunoscute pentru a fi prevăzute în bugetul aprobat; nu există rezervă în bugetele aprobate pentru autorităţile publice.

¹⁶⁷ Fondul de intervenţie este destinat pentru finanţarea cheltuielilor urgente de lichidare a consecinţelor calamităţilor naturale, în caz de epidemii, precum şi în alte situaţii excepţionale cu caracter tehnogen (incendii, explozii, avarii etc.), natural (fenomene geofizice, excepţionale cu caracter tehnogen şi alte periculoase) şi biologico-sociale (boli contagioase, intoxicări în masă etc.).

¹⁶⁸ HG nr.1139 din 12.10.2016 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”.

¹⁶⁹ HG nr.347 din 28.03.2016 “Cu privire la ajutorul umanitar acordat Republicii Moldova de către România ” (în continuare – HG nr.347 din 28.03.2016).

¹⁷⁰ HG nr.799 din 25.06.2016 “Cu privire la încheierea unui contract şi alocarea mijloacelor financiare”.

¹⁷¹ HG nr.112 din 15.02.2016 “Cu privire la asigurarea securităţii persoanelor beneficiare de protecţie şi pază de stat şi a bunurilor clădirii Parlamentului Republicii Moldova”.

¹⁷² HG nr.347 din 28.03.2016 “Cu privire la ajutorul umanitar acordat Republicii Moldova de către România”.

¹⁷³ Cheltuielile aferente: serviciilor de broker, recepţionare, păstrare, încărcare, descărcare, precum şi aferente cheltuielilor ocazionate de cazare şi hrană a reprezentanţilor României împuterniciţi să însoţească ajutorul umanitar, transbordarea cisternelor cu păcură la staţia Ungheni şi lucrărilor de manevrare a acestora pe calea ferată a Moldovei până la punctul de destinaţie, lucrărilor de descărcare din cisterne a păcurii şi pomparea ei în rezervorul de primire.

¹⁷⁴ HG nr.731 din 08.06.2016 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”.

¹⁷⁵ HG nr.1006 din 24.08.2016 “Cu privire la decernarea Premiului Naţional pe anul 2016”, HG nr.637 din 23.05.2016 “Privind participarea delegaţiei tripartite a Republicii Moldova la cea de-a 105-a sesiune a conferinţei Internaţionale a Muncii (or. Geneva, Elveţia)”.

¹⁷⁶ HG nr.110 din 15.02.2016 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare” (în continuare – HG nr.110 din 15.02.2016); HG nr.1139 din 12.10.2016 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”.

¹⁷⁷ HG nr.1 din 18.01.2016 “Cu privire la prelungirea detaşării candidatului Armatei Naţionale în misiunea Uniunii Europene de consiliere militară în Republica Centrafricană” (în continuare – HG nr.1 din 18.01.2016); Hotărârea Guvernului nr.1201 din 31.10.2016 “Cu privire la acordarea unor plăţi directe proprietarilor de terenuri agricole amplasate după traseul Râbniţa- Tiraspol în anul 2016” (în continuare – HG nr.1201 din 31.10.2016).

¹⁷⁸ HG nr.1108 din 05.10.2016; HG nr.109 din 15.02.2016; HG nr.1 din 18.01.2016; HG nr.1248 din 15.11.2016, HG nr.637 din 23.05.2016.

¹⁷⁹ HG nr.110 din 15.02.2016; Hotărârea Guvernului nr.1259 din 16.11.2016 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”.

¹⁸⁰ HG nr.112 din 15.02.2016 “Cu privire la asigurarea securităţii persoanelor beneficiare de protecţie şi pază de stat şi a bunurilor clădirii Parlamentului Republicii Moldova”; HG nr.558 din 05.05.2016 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”.

¹⁸¹ Decizia protocolară nr.4-dps din 14.07.2016; decizia protocolară nr.5-dps din 14.07.2016.

¹⁸² Indicaţiile Guvernului nr.12-55s din 16.02.2016 şi nr.12-203s din 05.05.2016.

• Mijloacele fondului de intervenţie al Guvernului au fost realizate la nivel de 96,2%, finanţarea constituind 2,5 mil.lei. Prin intermediul BUAT au fost valorificate 2,1 mil.lei (2 HG)¹⁸³, prin intermediul APC – 0,4 mil.lei (1 HG)¹⁸⁴.

Auditul menţionează că, la alocarea mijloacelor din fondul de intervenţie al Guvernului, MF nu a ţinut cont de prevederile pct.9 din Regulamentul privind gestionarea fondurilor de urgenţă ale Guvernului¹⁸⁵, care stipulează: “În cazul fondului de intervenţie, demersurile se întocmesc şi se remit autorităţilor publice centrale în baza deciziei Comisiei pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova sau, după caz, Comisiei naţionale extraordinare de sănătate publică (bazate pe procesele-verbale ale şedinţelor comisiilor pentru situaţii excepţionale sau, după caz, ale comisiilor teritoriale extraordinare de sănătate publică, constituite în unităţile administrativ-teritoriale)”, la luarea deciziei, ca documente justificative servind actele de constatare a incendiului sau informaţiile semnate de şeful Detaşamentului Salvatori şi Pompieri Centru. Este evident că luarea deciziilor de alocare a mijloacelor financiare de către Comisia pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova în cazurile de urgenţă duce în unele cazuri la extinderea termenului de alocare a mijloacelor financiare. În acest caz este necesară operarea modificărilor în Regulamentul privind gestionarea fondurilor de urgenţă ale Guvernului, prin includerea unor prevederi exhaustive referitor la documentele care justifică sau servesc temei pentru a beneficia de resurse din fondul de intervenţie şi situaţiile în care deciziile de alocare pot fi luate de Comisia pentru Situaţii Excepţionale a Republicii Moldova, precum şi situaţiile în care deciziile pot fi luate de alte organe abilitate, cu indicarea denumirii exprese a acestora.

√Analiza valorificării mijloacelor alocate din fondurile de urgenţă ale Guvernului de către BUAT denotă că, din totalul mijloacelor alocate (10,1 mil.lei), au fost executate 2,1 mil.lei, sau 20,8%. La finele anului 2016, soldul nevalorificat de către BUAT a constituit 8,0 mil.lei, care reprezintă mijloacele financiare alocate Consiliului raional Dubăsari, destinate acoperirii cheltuielilor în vederea acordării unor plăţi directe proprietarilor de terenuri agricole amplasate după traseul Râbniţa - Tiraspol pentru anul 2016¹⁸⁶. Nevalorificarea mijloacelor a fost condiţionată de efectuarea transferului de la bugetul de stat la BUAT la data de 12.12.2016, mijloacele respective urmând a fi valorificate în anul 2017.

√Verificările auditului privind valorificarea mijloacelor neutilizate de către BUAT, rămase la finele anului 2015 în conturile bugetelor respective (8,5 mil.lei), denotă că, în anul 2016, UAT Cantemir a utilizat 0,1 mil.lei, 0,4 mil.lei rămânând până în prezent în contul UAT Cantemir, iar UAT Dubăsari a utilizat 7,4 mil.lei şi a restituit la bugetul de stat 0,6 mil.lei¹⁸⁷. Conform explicaţiilor Consiliului raţional Cantemir, tergiversarea utilizării a soldului neutilizat este condiţionată de reţinerea procesului de proiectare şi verificare a proiectului de renovare a casei de locuit din str.Trandafirilor, nr.12, or.Cantemir.

E de menţionat că potrivit pct.23 din Regulamentul privind gestionarea fondurilor de urgenţă ale Guvernului “Soldul neutilizat al mijloacelor alocate din fondurile de urgenţă se restituie în bugetul de stat pe parcursul anului bugetar respectiv sau în trimestrul I al anului bugetar viitor. Excepţie fac mijloacele alocate autorităţilor publice locale care nu au fost valorificate integral în anul bugetar în curs, dar sunt necesare pentru realizarea integrală a scopului în anul bugetar următor”. Astfel, suma neutilizată, conform prevederilor Regulamentului menţionat, urmare a expirării unui an bugetar, urmează a fi restituită la bugetul de stat.

La finele anului 2016, în fondul de rezervă al Guvernului au fost înregistrate creanţe în valoare totală de 2,6 mil.lei, care reprezintă plata în avans pentru serviciile de avocatură.

___________________________

¹⁸³ HG nr.477 din 20.04.2016 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”, Hotărârea Guvernului nr.780 din 22.06.2016 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”.

¹⁸⁴ HG nr.994 din 19.08.2016 2016 “Cu privire la alocarea mijloacelor financiare”.

¹⁸⁵ HG nr.862 din 18.12.2015 “Pentru aprobarea Regulamentului privind gestionarea fondurilor de urgenţă ale Guvernului”.

¹⁸⁶ HG nr.1201 din 31.10.2016.

¹⁸⁷ Ordinul de plată nr.911 din 29.12.2016 (0,6 mil.lei).

3.12. Ca şi în anii precedenţi, se atestă necesitatea unor reglementări referitor la raportarea bazată pe rezultate privind gestionarea mijloacelor fondului rutier

Conform prevederilor art.2 din Legea fondului rutier¹⁸⁸, sursele de constituire a fondului rutier sunt: (i) 80% din volumul total al accizelor la produsele petroliere, cu excepţia gazului lichefiat, supuse accizelor; (ii) taxele rutiere percepute conform legislaţiei fiscale; (iii) taxele pentru eliberarea autorizaţiilor pentru transporturi auto internaţionale de mărfuri şi ocazionale de călători, în limita în care acestea nu formează bugetul autorităţii publice responsabile de eliberarea lor; (iv) amenzile aplicate pentru nerespectarea regulilor transportului de călători, deteriorarea drumurilor, construcţiilor şi utilajelor rutiere, a plantaţiilor aferente drumurilor; (v) taxa pentru comercializarea gazelor naturale destinate utilizării în calitate de carburanţi pentru unităţile de transport auto.

Conform art.5 din Legea bugetului de stat, “Prin derogare de la prevederile art.2 alin.(1) lit.a) din Legea fondului rutier nr.720-XIII din 2 februarie 1996, în anul 2016 defalcările la fondul rutier din volumul total al accizelor la produsele petroliere (cu excepţia gazului lichefiat) nu vor depăşi 56,8%”, în bugetul aprobat fiind prevăzute 1400,0 mil.lei. Ulterior, prin rectificarea bugetului din octombrie 2016, procentul de defalcare a fost diminuat până la 31,39%, iar alocaţiile până la 1000,0 mil.lei.

Verificările auditului denotă că, deşi Legea bugetului de stat a fost aprobată la 01.07.2016, Programul privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pe anul 2016 a fost aprobat abia în luna octombrie (HG nr.1204 din 31.10.2016). Astfel, Programul de repartizare a mijloacelor aprobat iniţial a fost doar în stadiu de proiect (56,8%/1400,0 mil.lei), deşi încă la 28.07.2016 MF, prin avizul său la proiectul HG, a comunicat “lipsa de obiecţii”¹⁸⁹. La 20.10.2016, MTID a expediat spre avizare MF alt proiect de HG (31,39%/1000,0 mil.lei), la care MF de asemenea a comunicat “ lipsa de obiecţii”. În decembrie 2016 (prin HG nr.1417 din 28.12.2016) au fost operate modificări la Programul privind repartizarea mijloacelor fondului rutier prin redistribuirea alocaţiilor între tipurile de cheltuieli/lucrări. Sinteza repartizării alocaţiilor destinate Programului de repartizare a mijloacelor fondului rutier pentru anul 2016 se prezintă în Tabelul nr.43 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Compararea tipurilor de cheltuieli incluse în Anexa nr.1 “Reparaţia drumurilor şi a construcţiilor inginereşti” din Programul de repartizare a mijloacelor fondului rutier pe anul 2016 aprobat iniţial cu cele redistribuite la rectificarea bugetului relevă că au fost excluse cheltuielile destinate unui obiect în derulare (drumul Floreşti – Nicolaevca -Sângerei – 1,0 mil.lei) şi a 2 obiecte noi (drumul Ferapontievca - Chiriet-Lunga -frontiera cu Ucraina – 15,0 mil.lei, şi drumul R31 – drum de acces spre s.Valea Perjei – 0,3 mil.lei), alocaţiile respective (16,3 mil.lei) fiind repartizate la 2 obiecte destinate reparaţiei îmbrăcăminţii rutiere din beton asfaltic (drumul Tiraspol – Căuşeni -Cimişlia, km 46-93 – (+8,2 mil.lei) şi drumul Tiraspol – Căuşeni - Cimişlia, km 46-93 – (+8,1 mil.lei). În Anexa nr.2 “Achitarea datoriilor pentru lucrările de întreţinere şi reparaţie a căilor de acces la instituţiile de menire social-culturală din intravilanul localităţilor executate în anii 2014-2015”, finalizate în anul 2016 prin Programul respectiv, au fost diminuate alocaţiile la 5 obiecte şi incluse 3 obiecte noi¹⁹⁰.

Auditul menţionează că, în vederea realizării recomandărilor Curţii de Conturi, expuse în HCC nr.20 din 25.06.2015, prin Ordinul comun al MF şi MTID din 29.06.2016¹⁹¹ a fost aprobat formularul Raportului privind executarea cheltuielilor fondului rutier, care urmează a fi prezentat MF de către MTID semianual şi anual.

Verificările auditului referitor la volumul mijloacelor acumulate în conturile trezoreriale destinate fondului rutier denotă că, în anul 2016, la bugetul de stat, în condiţiile Legii fondului rutier, au fost încasate 1837,4 mil.lei, inclusiv 1353,5 mil.lei din încasarea accizelor şi 483,9 mil.lei din taxe. Din acestea, în condiţiile prevăzute în Legea bugetului de stat pe anul 2016 (31,39% din accize pentru produse petroliere), fondului rutier i-au fost destinate 1000,0 mil.lei, fiind încasate 1015,0 mil.lei (+1,5%). Analiza auditului se prezintă în Tabelul nr.44 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Resursele destinate Programului privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pe anul 2016 au fost repartizate astfel: fondului rutier – 984,7 mil.lei, şi BUAT – 15,3 mil.lei. Din contul mijloacelor fondului rutier urmau a fi finanţate 4 măsuri, iar din BUAT – 1 măsură. Analiza auditului se prezintă în Tabelul nr.45 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Conform informaţiilor prezentate de ASD, administrator al mijloacelor fondului rutier, volumul lucrărilor îndeplinite în anul 2016 a constituit 981,0 mil.lei, fiind finanţate lucrări de 984,7 mil.lei, sau cu 3,7 mil.lei mai mult faţă de volumul finanţat de MF. Soldul mijloacelor băneşti neutilizat la finele anului a constituit 9,4 mil.lei, majorându-se faţă de anul 2015 cu 3,7 mil.lei. Totodată, la finele anului, fondul rutier a înregistrat datorii faţă de agenţii economici, în valoare totală de 4,6 mil.lei, şi creanţe – în valoare de 2,3 mil.lei.

În afară de mijloacele obţinute din contul veniturilor generale, subprogramul 64.02 “Dezvoltarea drumurilor” a mai beneficiat şi de resurse din contul proiectelor finanţate din surse externe, în valoare totală de 730,4 mil.lei. Astfel, în anul 2016, subprogramul “Dezvoltarea drumurilor” a beneficiat de mijloace financiare în valoare totală de 1730,4 mil.lei, sau cu 24,1 mil.lei mai mult decât în anul precedent (2015 – 1706,3 mil.lei).

Referitor la raportarea de către MTID a indicatorilor de performanţă, se relevă că au fost reabilitate 112 km de drumuri naţionale, sau cu 138 km mai puţin decât a fost prevăzut, şi reparate 225 km de drumuri locale, sau cu 200 km mai puţin decât a fost prevăzut. Astfel, indicatorii de produs au fost realizaţi la nivel de 44,8% şi, respectiv, 52,9%. Totodată, auditul atestă că, deşi fondul rutier a primit finanţarea de la BS integral (1000,0 mil.lei), indicatorii raportaţi de MTID aferenţi calităţii drumurilor nu au fost atinşi (vezi Figura de mai jos).

Figura nr.9.

Sinteza realizării indicatorilor de rezultat pe subprogramul

de performanţă 64.02 “Dezvoltarea drumurilor”, anul 2016,

% din lungimea drumurilor publice naţionale

Sursă: Raportul de performanţă al MTID pe subprogramul 64.02 “Dezvoltarea drumurilor”.

Conform datelor raportate, se atestă că ponderea drumurilor de calitate mediocră a crescut faţă de sarcina stabilită cu 0,6 p.p. constituind 39,5% din lungimea totală a drumurilor, iar faţă de indicatorul anului precedent – cu 9,5 p.p. Ponderea drumurilor bune nu a atins sarcina propusă cu 0,5 p.p., totodată înregistrând o creştere faţă de indicatorul anului precedent cu 19,9 p.p. Deşi ponderea drumurilor rele nu a fost realizată cu 0,1 p.p., auditul atestă diminuarea ponderii drumurilor rele faţă de indicatorul anului precedent cu 13,4 p.p.

___________________________

¹⁸⁸ Legea fondului rutier nr.720-XIII din 02.02.1996.

¹⁸⁹ Scrisoarea MF nr.11-09/1196 din 28.07.2016.

¹⁹⁰ Reparaţia drumurilor locale din: (1) s. Geamăna – 0,4 mil.lei, (2) s. Iurceni – 0,4 mil.lei, (3) s. Bursuceni – 0,2 mil.lei.

¹⁹¹ Ordinul ministrului Finanţelor nr.91 din 29.06.2016 şi Ordinul MTID nr.143/1 din 29.06.2016.

3.13. Transferurile interbugetare înregistrează o tendinţă de creştere şi continuă să deţină o pondere semnificativă în totalul cheltuielilor bugetului de stat, precum şi în veniturile bugetelor de alt nivel

În bugetul anului 2016, pentru transferurile interbugetare de alt nivel au fost aprobate 15,2 mlrd.lei, inclusiv: BASS – 4,7 mlrd.lei, FAOAM – 2,6 mlrd.lei, BUAT – 7,9 mlrd.lei. Pe parcursul anului, valoarea transferurilor interbugetare a fost modificată până la 15,4 mlrd.lei, inclusiv transferurile către BASS – cu (+0,3 mlrd.lei) şi către FAOAM – cu (-0,1 mlrd.lei). Analiza privind nivelul de realizare a transferurilor interbugetare denotă că transferurile către BASS au fost realizate la nivel de 99,4% (-31,3 mil.lei)¹⁹², către FAOAM – 100%, BUAT – 99,9% (-8,8 mil.lei). Sinteza privind transferurile efectuate de la bugetul de stat către bugetele de alt nivel se prezintă în Figura nr.20 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

___________________________

¹⁹² Soldul neîncasat reprezentând transferurile pentru prestaţiile sociale.

În anul 2016, volumul transferurilor alocate de la bugetul de stat către bugetele de alt nivel a constituit 15,4 mlrd.lei, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 1,9 mlrd.lei. Verificările auditului denotă prezenţa unei situaţii îngrijorătoare, atestându-se că, începând cu anul 2013, ritmul de creştere a volumului de transferuri intrerbugetare a devansat ritmul de creştere a veniturilor proprii. Veniturile proprii ale FAOAM au înregistrat o tendinţă pozitivă, ritmul de creştere al acestora devansând ritmul de creştere al transferurilor interbugetare. Veniturile proprii ale BASS au înregistrat un ritm de creştere care este inferior ritmului de creştere al transferurilor primite de la BASS. Veniturile BUAT atestă creşterea mai rapidă a valorii transferurilor interbugetare alocate de la bugetul de stat, faţă de veniturile proprii colectate. Sinteza privind ritmul de creştere a veniturilor proprii şi transferurilor interbugetare alocate de la bugetul de stat către BASS, FAOAM şi BUAT se prezintă în Figura nr.21 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Sinteza privind veniturile proprii colectate şi transferurile obţinute de la bugetul de stat în anii 2012-2016 se prezintă în Figura nr.10 de mai jos.

Figura nr.10.

Sinteza privind veniturile proprii colectate şi transferurile

obţinute de la bugetul de stat în anii 2012-2016, mlrd.lei

Sursă: Datele MF.

Ca pondere în totalul veniturilor bugetului de stat, transferurile alocate bugetelor de alt nivel au înregistrat o tendinţă de creştere continuă, de la 42,7% în anul 2014 până la 47,7% în anul 2016, faţă de 2015 fiind cu 2,8 p.p. mai mult. Transferurile de la bugetul de stat în totalul veniturilor bugetelor de alt nivel deţin o pondere semnificativă. Astfel, în totalul veniturilor BASS, transferurile de la bugetul de stat au constituit 33,3%, sau cu 2,4 p.p. mai mult faţă de anul 2015, în totalul veniturilor FAOAM – 43,6%, ca pondere majorându-se faţă de anul precedent cu 0,2 p.p., în totalul veniturilor BUAT – 65,3%, fiind în creştere cu 1,2 p.p.

Referitor la executarea transferurilor de la bugetul de stat către BUAT se relevă că acestea au fost aprobate iniţial la nivel de 7889,2 mil.lei, iar urmare a rectificării bugetului de stat, volumul transferurilor a fost diminuat până la 7873,1 mil.lei (-16,1 mil.lei). Conform prevederilor legale, BUAT beneficiază de transferuri generale, destinate pentru nivelarea posibilităţilor financiare, şi de transferuri cu destinaţie specială. Astfel, în anul 2016, BUAT a beneficiat integral de transferuri generale (1082,6 mil.lei) destinate nivelării posibilităţilor financiare, de transferuri cu destinaţie specială, de 6595,0 mil.lei (99,9%/-8,8 mil.lei), de transferuri din fondul de compensare, de 100,1 mil.lei (100%), şi de alte transferuri curente cu destinaţie generală – 86,6 mil.lei (100%). UAT de nivelul I au beneficiat de transferuri în valoare totală de 1957,0 mil.lei, iar UAT de nivelul II – de 5907,2 mil.lei.

Analiza nivelului de realizare a transferurilor cu destinaţie specială aferente asistenţei sociale denotă că, de la bugetul de stat către BUAT au fost transferate 145,6 mil.lei, sau 95,0% din prevederile anuale, la nivelul tipurilor de plăţi acestea variind între 87,1% şi 97,3%. Soldul nealocat în valoare de 7,6 mil.lei reprezintă valoarea mijloacelor restituite în anul 2016 de către BUAT, urmare a reducerii pe parcursul anului a numărului beneficiarilor de plăţi. Sinteza executării transferurilor cu destinaţie specială aferente asistenţei sociale se prezintă în Tabelul nr.46 din Anexa nr.2 de la prezentul Raport de audit.

Verificările auditului privind utilizarea mijloacelor cu destinaţie specială aferente asistenţei sociale denotă că o parte din acestea au rămas în conturile BUAT. Astfel, compararea sumelor transferate de la bugetul de stat cu sumele raportate la cheltuieli conform Clasificaţiei bugetare respective relevă că în conturile BUAT au rămas circa 11,0 mil.lei, din care 10,8 mil.lei se referă la perioada anului 2015 şi 0,2 mil.lei – la 2016. Se menţionează că, în cadrul auditului, MF, prin scrisoarea nr.08-17-2/32 din 18.04.2017, a solicitat restituirea la bugetul de stat a soldurilor de transferuri interbugetare cu destinaţie specială aferente ramurii “Protecţia socială”, rămase neutilizate la finele lui 2015 şi 2016 în conturile BUAT, în termen până la 01.05.2017. Auditul atestă că, până la data menţionată, sumele supuse restituirii la BS de către unele UAT nu au fost restituite, la MF parvenind scrisori precum că acestea vor fi restituite după rectificarea bugetului. La 04 mai 2017, MF a remis preşedinţilor de raioane o faxogramă referitor la întreprinderea măsurilor de rigoare pentru restituirea mijloacelor respective la bugetul de stat. Conform informaţiilor responsabililor de la MF, la situaţia din 22 mai 2017, au fost: restituite 2,3 mil.lei, aprobate decizii de către Consiliile raionale (modificarea bugetelor UAT) pentru restituirea mijloacelor la bugetul de stat a 2,4 mil.lei, iar pentru 6,3 mil.lei urmează a fi emise decizii pentru a fi ulterior restituite la bugetul de stat.

√ Conform prevederilor art.3 lit.a) liniuţa 3 din Legea bugetului de stat, pentru acoperirea cheltuielilor efectuate în anul 2015 din contul veniturilor proprii ale bugetelor locale pentru finanţarea învăţământului, şcolilor sportive şi a asistenţei sociale, de la bugetul de stat au fost alocate iniţial 84,7 mii lei, ulterior rectificate – 86,6 mil.lei. Verificările auditului privind conformitatea formării sumelor supuse compensării de la buget au constatat că unele din acestea au fost acordate neregulamentar. Sinteza conformităţii calculării alocaţiilor atrase de BUAT şi supuse acoperirii de la bugetul de stat se prezintă în tabelul de mai jos.

Verificările auditului denotă că suma de 2,5 mil.lei din categoria “Alte” din tabelul de mai sus nu se încadrează în prevederile art.3 din Legea bugetului de stat, deoarece reprezintă solicitări de alocare adiţională pentru redresarea unor situaţii de urgenţă. Astfel, urmare a demersului Consiliului raional Basarabeasca¹⁹³ privind lipsa de lichidităţi necesare pentru achitarea datoriilor pentru: (i) plata salariilor şi serviciilor comunale a trei instituţii din raion¹⁹⁴ , (ii) asigurarea materială a copiilor orfani, (iii) alimentarea elevilor din familiile social-vulnerabile, (iv) procurarea amestecurilor lactate pentru copiii cu vârsta de până la un an din familiile social-vulnerabile etc., de la bugetul de stat au fost alocate 1,5 mil.lei. De asemenea, urmare a demersului Direcţiei Finanţe Donduşeni¹⁹⁵ privind lipsa de lichidităţi necesare pentru achitarea datoriilor cu termenul de achitare expirat pentru luna noiembrie 2015, formate la finele anului bugetar 2015, au fost alocate 1,0 mil.lei din contul soldului transferurilor cu destinaţie generală format la finele anului 2015.

Totodată, prin rectificarea bugetului, transferurile din categoria “Alte” au fost majorate cu 1929,2 mii lei, din care 500,0 mii lei – pentru UTA Găgăuzia, şi 1429,2 mii lei – pentru raionul ŞtefanVodă (primăria Palanca). Suma de 500,0 mii lei de asemenea nu se încadrează în prevederile art.3 lit.a) liniuţa 3 din Legea bugetului de stat, aceasta reprezentând compensarea cheltuielilor urmare a adoptării HG nr.277 din 10.03.2016 “Cu privire la transmiterea Întreprinderii de Stat “AT-PROLIN”” din subordinea MAIA în subordinea UTA Găgăuzia, întreprinderea respectivă până la adoptarea HG menţionate beneficiind de transferuri de la bugetul de stat pentru păstrarea fondului genetic cabalin al raselor autohtone şi al celor pe cale de dispariţie, soldul nefinanţat la data transmiterii constituind 500,0 mii lei. Similar, a fost inclusă neregulamentar şi suma de 1429,2 mii lei, aceasta reprezentând cheltuielile adiţionale aferente construcţiei Punctului de trecere internaţional al frontierei de stat “Palanca-Maiaki-Udobnoe”, pentru compensarea pierderilor cauzate de necesitatea excluderii terenului aferent construcţiei căilor de acces din categoria terenurilor cu destinaţie agricolă şi atribuirea acestuia la alte categorii de terenuri.

Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, decizia de alocare suplimentară la transferurile care se încadrează în prevederile Legii bugetului de stat¹⁹⁶ “a avut ca scop asigurarea stabilităţii financiare a bugetelor UAT respective şi neafectarea funcţionalităţii instituţiilor şi serviciilor din competenţa altor APL. Astfel, datoriile totale la plata salariilor la finele anului 2016 au constituit 6,9 mil.lei, din care 1,0 mil.lei cu termen de achitare expirat, iar soldul mijloacelor băneşti în cont a constituit doar 0,2 mil.lei. Referitor la alocarea a 1,4 mil.lei UAT de nivelul I, MF explică că, “până în anul 2016 mijloacele băneşti destinate compensării pierderilor cauzate de excluderea terenurilor din categoria de terenuri cu destinaţie agricolă şi ale fondului silvic, precum şi din circuitul agricol, cu atribuirea lor la alte categorii de terenuri se virau doar la bugetul de stat. În aceste condiţii, primăria Palanca a transmis un teren de 1,66 ha, iar SV a virat mijloacele respective la bugetul de stat în scopul compensării pierderilor. Condiţionarea alocării mijloacelor băneşti la contul bugetului local Palanca urmare a schimbării destinaţiei terenului de 1,66 ha, virate anterior la bugetul de stat, a fost legată de stoparea transmiterii unei suprafeţe suplimentare de teren către SV de 0,6 ha destinate pentru căile de acces ale punctului de trecere Palanca, pentru a finaliza reconstrucţia punctului vamal”.

___________________________

¹⁹³ Demersul Consiliului raional Basarabeasca nr.02/91 din 18.03.2016.

¹⁹⁴ Două Centre Comunitare din raionul Basarabeasca, Centrul de creaţie “Luceafărul”.

¹⁹⁵ Demersul Direcţiei Finanţe Donduşeni nr.03/1-10/35 din 12.05.2016.

¹⁹⁶ Conform prevederilor Legii bugetului de stat, transferurile din categoria dată sunt destinate “pentru acoperirea cheltuielilor efectuate în anul 2015 din contul veniturilor proprii ale bugetelor locale pentru finanţarea învăţământului, şcolilor sportive şi a asistenţei sociale. Repartizarea transferurilor la bugetele locale se efectuează conform anexei nr.5”.

√ De asemenea, auditul atestă situaţii când valoarea transferurilor cu destinaţie generală şi a transferurilor cu destinaţie specială, aprobate în bugetul de stat (anexa nr.5) nu coincide cu valorile aprobate în bugetele UAT de nivelul I şi nivelul II.

Astfel, indicatorii aprobaţi iniţial în bugetul de stat pentru transferuri cu destinaţie generală diferă de indicatorii aprobaţi iniţial în bugetele UAT cu (+14,9 mil.lei), iar alocaţiile precizate – cu (-0,3 mil.lei). Sinteza divergenţelor între datele bugetului de stat şi datele bugetelor UAT de nivelul I şi de nivelul II la transferurile cu destinaţie generală se prezintă în tabelul de mai jos.

Divergenţa între volumele de transferuri cu destinaţie generală, aprobate iniţial prin Legea bugetului de stat şi BUAT de nivelul II (15,1 mil.lei), este condiţionată de nerespectarea de către mun. Bălţi a prevederilor art.55 alin.3 din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale, prin care AAPL, la aprobarea bugetelor locale, sunt obligate să respecte limitele de transferuri interbugetare aprobate în Legea bugetului de stat. Astfel, Consiliul municipiul Bălţi, prin decizia nr.18/1 din 09.12.2015, a aprobat eronat la transferurile cu destinaţie generală suma transferurilor care urma a fi reflectată la transferurile din fondul de compensare. Referitor la divergenţele aferente BUAT de nivelul I, prezenţa acestora se datorează introducerii eronate în SIMF (modulul BPS) a liniilor bugetare de către APL.

Totodată, prezenţa divergenţelor este condiţionată şi de restricţiile incluse în SIMF (modulul BPS), prin care odată ce bugetul UAT a fost inclus în SIMF ca aprobat (publicat), acesta nu mai admite corecţii sau precizări ulterioare, iar modificările efectuate, deşi se referă la bugetul aprobat, se reflectă în SIMF ca modificări la planul precizat.

De asemenea, asupra apariţiei divergenţelor între planurile precizate a influenţat şi faptul că orice modificare a bugetelor locale de ambele niveluri, pentru aducerea în concordanţă a bugetelor proprii cu prevederile Legii bugetului de stat, implică convocarea consiliilor locale respective, iar convocarea frecventă (de mai multe ori) generează costuri suplimentare¹⁹⁷ pentru bugetele respective, în detrimentul altor cheltuieli necesare a fi finanţate.

___________________________

¹⁹⁷ Prezenţa aleşilor locali la şedinţele Consiliului raional şi/sau ale Consiliului local este remunerată.

√ O situaţie similară se atestă şi în cazul altor tipuri de transferuri, precum şi transferurilor cu destinaţie specială, divergenţele între datele MF şi datele din bugetele UAT (de nivelul II şi nivelul I) fiind constatate atât la aprobarea iniţială, planurile din bugetele UAT (CBE 19) fiind diminuate cu 51,4 mil.lei faţă de cele aprobate în Legea bugetului de stat, cât şi la precizarea bugetelor UAT, indicatorii aprobaţi în bugetele UAT fiind cu 1,9 mil.lei mai mult decât cei aprobaţi prin Legea bugetului de stat. Sinteza divergenţelor între datele bugetului de stat şi datele bugetelor UAT de nivelul I şi de nivelul II la transferurile cu destinaţie specială se prezintă în tabelul de mai jos.

Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, divergenţele create în planurile aprobate iniţial se datorează faptului că 9 UAT au intrat în anul 2016 cu bugete provizorii, din care APL din s.Topala, r-nul Cimişlia, au activat tot anul 2016 în baza bugetului provizoriu. Divergenţele la planurile aprobate pentru transferurile cu destinaţie specială se explică prin faptul că, la aprobarea bugetelor proprii, APL au utilizat limitele transferurilor de la bugetul de stat incluse în circulara MF nr.06,2-07 din 27.11.2015, care nu au fost identice cu cele care au fost aprobate prin Legea bugetului de stat pentru anul 2016 (01.07.2016). Astfel, urmare a aprobării bugetelor UAT mai înainte de cât Legea bugetului de stat (bugetul de stat în perioada ianuarie-iunie s-a executat în condiţiile bugetului provizoriu) şi restricţiilor impuse de SIMF (modulul BPS), indicatorii aferenţi relaţiilor interbugetate, aprobaţi iniţial în bugetele UAT, nu au putut fi corelaţi, toate modificările/ajustările fiind reflectate în SIMF ca modificarea/precizarea bugetelor respective.

În condiţiile apariţiei în continuare a situaţiilor când bugetul de stat va fi aprobat cu nerespectarea calendarului bugetar, urmarea cărui fapt bugetul de stat va fi executat în condiţiile bugetului provizoriu, restricţiile impuse de SIMF privitor la corectarea/ajustarea cel puţin a indicatorilor/liniilor bugetare aferente relaţiilor interbugetare în partea ce ţine de bugetul aprobat iniţial va determina apariţia şi pe viitor a situaţiilor de divergenţă în planurile reflectate de către UAT în liniile bugetare aferente relaţiilor interbugetare şi, ca efect, asupra consolidării conforme a operaţiunilor supuse consolidării.

Apariţia divergenţelor la etapa de precizare a bugetului în mare parte se datorează introducerii eronate de către APL a liniilor bugetare în sistemul informaţional aferent alocaţiilor primite din fondul rutier, care urmau a fi reflectate la alte linii bugetare. Deşi, ca excepţie, MF a permis APL (accesul la SIMF din 2016) ajustarea liniilor bugetare până în luna martie 2017, datele din tabel atestă că nu toate APL s-au conformat cerinţelor MF, la finele anului 2016 la planuri precizate rămânând o divergenţă de 1,9 mil.lei¹⁹⁸ care nu a fost corectată.

Divergenţele constatate au influenţat conformitatea aplicării regulilor de formare a indicatorilor BPN privind excluderea operaţiunilor de consolidare între bugetele de alt nivel (Formularul nr.11 din Raportul MF prezentat Guvernului şi Parlamentului spre aprobare). În condiţiile prezenţei divergenţelor (planul aprobat – 51,4 mil.lei, şi planul precizat – 1,9 mil.lei), MF a fost nevoit se raporteze operaţiunile de consolidare ca fiind egale atât la venituri, cât şi la cheltuieli, deşi în SIMF indicatorii supuşi consolidării sunt diferiţi.

În afara transferurilor menţionate mai sus, BUAT au mai beneficiat de transferuri din fondul rutier – 15,3 mil.lei, din fondul de rezervă al Guvernului – 10,1 mil.lei, precum şi de transferuri cu destinaţie specială alocate prin alte acte normative şi legislative – 29,2 mil.lei. Sinteza alocării de la bugetul de stat şi utilizării de către BUAT a transferurilor cu destinaţie specială se prezintă în Tabelul nr.47 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Bugetele UAT rămân dependente de transferurile de la bugetul de stat. Astfel, analiza ponderii transferurilor primite de la bugetul de stat în totalul veniturilor BUAT relevă că aceasta a variat de la 48,4%, pentru mun. Chişinău, până la 83,5%, pentru BUAT Teleneşti. Totodată, ponderea transferurilor în totalul veniturilor BUAT sub nivelul de 50% se atestă doar la bugetul mun. Chişinău (48,4%); de la 50% până la 60% – pentru UTA Găgăuzia (53,3%); de la 60% până la 70% – pentru 4 BUAT (Bălţi – 60,8%, Anenii Noi – 69,3%, Criuleni – 67,8%, Nisporeni – 63,9%); de la 70% până la 80% – 28 BUAT (Basarabeasca – 74,5%, Briceni – 76,2%, Cahul –-72,0%, Cantemir – 78,7%, Călăraşi – 76,5%, Căuşeni – 75,2%, Cimişlia – 73,1%, Donduşeni – 74,3%, Drochia – 73,2%, Dubăsari – 70,9%, Edineţ – 73,8%, Făleşti – 75,2%, Floreşti – 74,5%, Glodeni – 77,9%, Hânceşti – 76,4%, Ialoveni – 72,1%, Leova – 75,5%, Ocniţa – 74,3%, Orhei – 72,7%, Rezina – 71,9%, Râşcani – 72,1%, Sângerei – 78,8%, Soroca – 74,2%, Străşeni – 77,0%, Şoldăneşti – 77,1%, Ştefan Vodă – 74,7%, Taraclia – 74,4%, Ungheni – 73,6%).

În comparaţie cu anul precedent, se atestă sporirea dependenţei BUAT de transferurile de la bugetul de stat. Vezi Figura de mai jos.

Figura nr.11.

Analiza sporirii dependenţei BUAT de transferurile

primite de la bugetul de stat, 2015-2016

Sursă: Datele MF.

___________________________

¹⁹⁸ Primăriile: Sagaidac – 0,2 mil.lei, Costeşti – 1,6 mil.lei, Bursuceni – 0,1 mil.lei.

3.14. Creanţele şi datoriile executorilor de buget au înregistrat o diminuare faţă de anul precedent

• La finele anului 2016, executorii de buget au înregistrat, la cheltuieli la toate componentele, creanţe totale în valoare totală de 954,6 mil.lei, inclusiv curente¹⁹⁹ –893,3 mil.lei, şi cu termenul de achitate expirat – 61,3 mil.lei, iar datoriile totale au constituit 630,5 mil.lei, inclusiv curente – 616,9 mil.lei, şi cu termenul de achitare expirat – 13,6 mil.lei. Situaţia este prezentată în Figura de mai jos.

Figura nr.12.

Creanţe şi datorii la cheltuieli, formate la finele anului 2016, mil.lei

Sursă: Raportul privind executarea bugetului de stat pe anul 2016.

Analiza totalului creanţelor denotă că, în totalul creanţelor, ponderea semnificativă revine creanţelor aferente proiectelor finanţate din surse externe (647,8 mil.lei, sau 67,8%), iar în totalul datoriilor, ponderea semnificativă revine datoriilor componentei resurse generale (459,4 mil.lei, sau 72,9%).

Sub aspectul clasificaţiei economice, cele mai semnificative creanţe se atestă la activele nefinanciare (CBE 3) – 830,1 mil.lei, din care 620,2 mil.lei aferente investiţiilor capitale în curs de execuţie (CBE 319) şi crearea rezervelor materiale de stat şi de mobilizare (CBE 32), în valoare de 96,4 mil.lei. În totalul datoriilor, cele mai semnificative datorii se atestă la CBE 211 “Retribuirea muncii” – 298,2 mil.lei²⁰⁰, şi la CBE 3 “Active nefinanciare” – 174,9 mil.lei, din care 131,7 mil.lei la CBE 319 “Investiţii capitale în active în curs de execuţie”.

La nivel de executor de buget, cele mai semnificative creanţe se atestă la MTID – 604,3 mil.lei (toate curente), Agenţia Rezerve Materiale – 130,3 mil.lei (inclusiv cu termenul expirat – 51,0 mil.lei), la MS – 30,0 mil.lei (toate curente). Cele mai semnificative creanţe cu termenul expirat se atestă la MAI – 6,4 mil.lei, şi Agenţia Rezerve Materiale – 51,0 mil.lei.

Analiza creanţelor şi datoriilor denotă că ponderea acestora în totalul cheltuielilor bugetului de stat a constituit 3,0% şi, respectiv, 2,0%, iar a celor cu termenul de achitare expirat – 0,2% şi, respectiv, 0,04%. Se atestă că, în comparaţie cu anul precedent, au fost diminuate atât creanţele (-168,6 mil.lei), cât şi datoriile (-594,5 mil.lei).

√ La finele anului 2016, executorii de buget au înregistrat creanţe şi datorii la serviciile prestate contra plată (resurse colectate), în valoare de 86,7 mil.lei şi de 17,9 mil.lei, respectiv. Restanţele (creanţe) la veniturile colectare s-au format urmare a nerespectării disciplinei de plată de către beneficiarii serviciilor prestate de către executorii de buget şi ne întreprinderea măsurilor de rigoare pentru încasarea în termen a resurselor respective. Cele mai semnificative creanţe se înregistrează la instituţiile subordonate Cancelariei de Stat (10,3 mil.lei), MAI (14,3 mil.lei), MAIA (16,4 mil.lei), MEd (12,0 mil.lei) şi MS (8,0 mil.lei).

Totodată, la unii executori de buget se atestă datorii la veniturile colectate, în valoare totală de 17,9 mil.lei, care reprezintă veniturile încasate în anul de gestiune aferente perioadelor ulterioare. Cele mai semnificative datorii la plata veniturilor colectate se atestă la MS – 8,8 mil.lei, MAIA – 2,4 mil.lei, MF – 2,1 mil.lei, ANSA – 2,5 mil.lei. E de menţionat că, urmare a aplicării începând cu 01.01.2016 a noilor reguli de bugetare (sursa unică), executorii de buget au devenit şi administratori de venituri colectate. Totodată, auditul atestă că, urmare a aplicării prevederilor art.70 alin.(2) din Legea finanţelor publice şi responsabilităţi bugetar-fiscale, care stipulează că “… soldurile de mijloace băneşti din conturile trezoreriale ale autorităţilor/instituţiilor bugetare se închid, cu excepţia soldurilor proiectelor finanţate din surse externe”, mijloacele financiare încasate în anul 2016, dar aferente perioadelor ulterioare au fost percepute la bugetul de stat, executorii de buget neavând acces la acestea în anul următor, deşi calcularea plăţilor va fi efectuată în anul 2017.

Astfel, se atestă lipsa unor prevederi exhaustive în cadrul regulator privind sumele încasate anticipat (veniturile perioadelor ulterioare), care au rămas la finele anului bugetar în sold, dar conform cadrului regulator, au fost percepute la bugetul de stat. De asemenea, cadrul regulator nu include prevederi exhaustive referitor la soldurile de mijloace băneşti aferente donaţiilor primite de către executorii de buget, care la finele anului bugetar de asemenea se percep la bugetul de stat fără acces la ele în anul bugetar următor, deşi, în mare parte, acestea au destinaţie specială şi urmează a fi utilizate conform destinaţiei stabilite de donator.

___________________________

¹⁹⁹ Datoriile curente reprezintă datoriile la care nu a survenit termenul de plată.

²⁰⁰ Datoriile reflectate la CBE 211 “Retribuirea muncii” în sumă de 298,2 mil.lei reprezintă datoriile la plata salariilor pentru luna decembrie 2016, care urmau a fi achitate în luna ianuarie 2017.

3.15. Deficitul bugetar a fost realizat sub nivelul prognozat

Conform prevederilor Legii bugetului de stat pe anul 2016, iniţial deficitul bugetului de stat a fost aprobat în volum de 4182,8 mil.lei, sau 3,15% din PIB, urmare a modificărilor operate deficitul rămânând constant, iar ca pondere în PIB a constituit 3,11%. Anul bugetar 2016 a fost realizat cu un deficit de 3433,6 mil.lei, fiind sub nivelul prognozat. Ca pondere în PIB, deficitul realizat a constituit 2,53%, sau cu 0,64 p.p. mai puţin decât indicatorul prognozat (3,17%). Structura deficitului pe componente ale bugetului de stat se prezintă în Figura nr.22 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

În totalul deficitului bugetului de stat, ponderea semnificativă revine deficitului realizat la componenta surse generale (-2197,7 mil.lei), componentei proiecte finanţate din surse externe revenindu-i 1236,0 mil.lei.

3.15.1. Sursele de finanţare a deficitului relevă o creştere continuă

Conform datelor raportate şi verificărilor efectuate de audit, pe parcursul anului 2016, pentru acoperirea deficitului bugetar au fost atrase active financiare (CBE 4) în valoare totală netă de 312,9 mil.lei, surse interne nete de 628,7 mil.lei şi surse externe nete în valoare de 3483,8 mil.lei, modificarea soldului de mijloace băneşti constituind -991,8 mil.lei.

Active financiare

• Acţiuni şi alte forme de participare în capital în interiorul ţării. Această categorie se referă la acţiunile sau la alte certificate care confirmă cota-parte a statului (sau instituţiei bugetare) în capitalul altor întreprinderi (instituţii) din interiorul ţării, precum şi majorarea sau micşorarea volumului acţiunilor şi a cotei-părţi în capitalul social, prin procurarea sau vânzarea pachetelor de acţiuni, a cotei-părţi din capitalul social, inclusiv ca rezultat al privatizării. În anul 2016, cota procurată a constituit 14,8 mil.lei, sau 100,1% din volumul precizat în buget, iar mijloacele obţinute de la privatizarea pachetului de acţiuni/cotelor sociale/ proprietate publică – 315,1 mil.lei (98,5%), sau cu 4,9 mil.lei mai puţin decât a fost prevăzut în buget.

• Ca sursă de finanţare a bugetului au servit şi mijloacele încasate de la BC “Investprivatbank” SA (3,0 mil.lei) în contul stingerii datoriei faţă de MF pentru obligaţiunile de stat emise. Totodată, pe parcursul anului, băncile comerciale supuse lichidării silite (BC “Banca de Economii” SA, BC “Banca Socială” SA, BC “Unibank” SA) au transferat la bugetul de stat din valorificarea activelor vândute 80,7 mil.lei.

• Diferenţa de curs netă a constituit 0,1 mil.lei (diferenţa pozitivă – 0,5 mil.lei, diferenţa negativă – 0,6 mil.lei).

Pe parcursul anului, de la bugetul de stat a fost rambursată datoria pentru împrumuturile temporar atrase în anul 2015 din mijloacele proiectelor finanţate din surse externe, în valoare totală de 276,6 mil.lei (PI drumuri şi FISM), inclusiv 26,4 mil.lei – diferenţa de curs (soldul la finele anului 2015 a constituit 250,2 mil.lei).

• De menţionat că, pe parcursul anului, BASS a beneficiat de împrumut de la bugetul de stat în valoare totală de 1845,0 mil.lei, care a fost restituit integral până la finele anului bugetar.

Situaţia privind împrumuturile reacreditate în anul 2016 se prezintă în tabelul de mai jos.

• În anul 2016, la bugetul de stat a fost încasată rambursarea datoriilor debitorilor garantaţi externi, în valoare de 22,4 mil.lei.

Datorii

Pe parcursul anului au fost atrase resurse nete în valoare totală de 4112,5 mil.lei, din care împrumuturile externe nete – 3483,8 mil.lei, şi alte resurse interne nete în valoare totală de 628,7 mil.lei.

Sursele externe de finanţare acordate de alte state au constituit 1356,4 mil.lei, de organizaţiile financiare internaţionale – 3234,7 mil.lei, iar rambursarea împrumuturilor externe – 1107,3 mil.lei. Sinteza surselor externe atrase şi rambursate se prezintă în Tabelul nr.48 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Costurile serviciului împrumuturi externe în comparaţie cu anul precedent au înregistrat o creştere de 34,9 mil.lei²⁰¹ (+14%), constituind 284,6 mil.lei.

• În totalul resurselor interne nete (993,1 mil.lei) atrase pentru finanţarea deficitului, ponderea majoră revine VMS (953,0 mil.lei). Situaţia privind circulaţia VMS în anul 2016 se prezintă în tabelul de mai jos.

Auditul atestă că, urmare a rambursării VMS convertite prin reemiterea lor, la reemitere au fost aplicate rate de dobândă mai mari decât cele aplicate la emisiunile precedente, ceea ce determină creşterea costurilor de deservire a acestora. În comparaţie cu anul precedent, deservirea VMS convertite a crescut cu 133,2 mil.lei, sau cu 54,8%, constituind 376,4 mil.lei.

Costurile de deservire a VMS emise pe piaţa primară au constituit 1086,1 mil.lei, înregistrând o creştere faţă de anul 2015 cu 292,5 mil.lei²⁰² (+36,9%).

• Pe parcursul anului a fost rambursată o parte din împrumuturile atrase în anul 2015 pentru acoperirea decalajului temporar la instituţiile publice cu autonomie financiară şi PI (364,3 mil.lei), la finele anului 2016 rămânând nerambursat împrumutul DLC în valoare totală de 20,0 mil.lei. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, urmare a Procesului-verbal al Consiliului DLC din 4 mai 2017, suma de 20,0 mil.lei va fi trecută în contul mijloacelor reacreditate cu efectuarea notelor interne privind rambursarea împrumutului şi intrarea mijloacelor în contul mijloacelor recreditate.

• Auditul atestă că, urmare a atragerii împrumuturilor de la PI în valută, rambursarea lor a constituit 276,6 mil.lei, sau cu 26,4 mil.lei²⁰³ mai mult decât soldul înregistrat la începutul anului, ceea ce reprezintă diferenţa de curs valutar. Tot ca sursă de finanţare au servit mijloacele încasate în avans de la drepturile de import-export (nerepartizate pe tipuri de venituri), în valoare totală de 36,2 mil.lei, şi de 3,9 mil.lei – plata-garanţie de la drepturile de export-import.

• Pe parcursul anului, MF a împrumutat din conturile instituţiilor publice la autogestiune 1400,0 mil.lei, toate fiind restituite până la finele anului 2016.

• Soldurile mijloacelor băneşti au înregistrat o creştere cu 991,8 mil.lei, constituind la finele anului 3.298,2 mil.lei, din care 3263,4 mil.lei – aferente resurselor generale, şi 34,8 mil.lei – aferente proiectelor finanţate din surse externe. Din soldul mijloacelor băneşti, 608,5 mil.lei sunt în conturile CUT, 2491,2 mil.lei – în conturile BNM (în valută), şi 197,1 mil.lei – în conturile din afara sistemului trezorerial.

Totodată, auditul atestă că soldurile mijloacelor băneşti la începutul anului bugetar au fost modificate cu 21,4 mil.lei. Urmare a regulilor de bugetare noi, din soldul mijloacelor băneşti raportat la finele anului 2015 a fost exclus soldul mijloacelor băneşti aferent mijloacelor temporar intrate în posesia instituţiilor (-25,3 mil.lei) şi inclus soldul mijloacelor băneşti ale ambasadelor RM peste hotare aferent componentei de bază (+3,9 mil.lei), astfel soldul iniţial al mijloacelor băneşti pentru anul 2016 constituind 2306,4 mil.lei.

___________________________

²⁰¹ În anul 2015 costurile deservirii pentru datoria externă au constituit 249,7 mil.lei.

²⁰² În anul 2015 costurile deservirii VMS emise pe piaţa internă au constituit 793,6 mil.lei.

²⁰³ Soldul datoriei pentru împrumuturile atrase de la PI (drumuri şi FISM) au constituit la finele anului 2015 – 250,2 mil.lei.

3.16. Se atestă creşterea continuă a datoriilor de stat internă şi externă

Datoria de stat internă şi cea externă au înregistrat o evoluţie ascendentă faţă de anul precedent, constituind la finele anului 50.785,8 mil.lei, fiind în creştere cu 17.276,6 mil.lei. În totalul datoriei de stat, datoria de stat internă constituie 21.519,6 mil.lei, iar datoria de stat externă – 1778,9 mil.dol.SUA (echivalentul a 29.266,2 mil.lei), înregistrând o creştere faţă de anul precedent cu 14.293,8 mil.lei şi, respectiv, cu 2982,8 mil.lei.

Creşterea datoriei de stat interne este condiţionată de aprobarea de către Guvernul RM, prin angajarea răspunderii, a Legii privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către MF a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015²⁰⁴, precum şi Legii privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către MF a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 01.04.2015, nr.235 din 03.10.2016. Urmare a prevederilor Legii nr.235 din 03.10.2016, BNM şi MF la 04.10.2016 au încheiat un Acord privind emisiunea şi răscumpărarea obligaţiunilor de stat în vederea executării obligaţiilor MF rezultate din garanţiile de stat, în valoare totală de 13.341,2 mil.lei.

Urmare a prevederilor Legii nr.235 din 03.10.2016, în perioada octombrie-decembrie 2016, la bugetul de stat au fost încasate 80,7 mil.lei din valorificarea activelor celor 3 bănci supuse lichidării (BC “Banca de Economii” SA, BC “Banca Socială” SA şi BC “Unibank” SA).

Conform prevederilor pct.2.3 din Acordul privind emisiunea şi răscumpărarea obligaţiunilor de stat, “Ministerul Finanţelor are dreptul de a răscumpăra obligaţiunile de stat, aflate în proprietatea Băncii Naţionale, înainte de data scadenţei acestora”, iar conform pct.2.4, “pentru răscumpărarea obligaţiunilor de stat înainte de data scadenţei vor fi selectate obligaţiunile cu cea mai mare dată de scadenţă rămasă”.

Potrivit explicaţiilor responsabililor de la MF, “MF are dreptul de a răscumpăra şi nuobligaţiunea de răscumpărare înainte de termen a VMS respective. Nerăscumpărarea înainte de termen a VMS emise în contul garanţiilor de stat acordate BNM pentru creditele de urgenţă acordate sistemului bancar, a fost bazată pe analiza costurilor de atragere a resurselor interne pe piaţa primară, care au fost superioare ratei de deservire care urma a fi achitată în cazul răscumpărării înainte de termen a VMS emise în contul garanţiilor de stat”.

De asemenea, auditul menţionează că Acordul între MF şi BNM nu stipulează termenul limită (numărul de zile de la data încasării la bugetul de stat a sumelor de la valorificare activelor celor 3 bănci supuse lichidării) în care MF poate să restituie sumele încasate în contul rambursării datoriilor bugetului de stat faţă de BNM pentru VMS emise pentru stabilitate financiară.

Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, “rambursarea datoriilor faţă de BNM pentru VMS emise pentru stabilitate financiară nu este posibilă, deoarece sumele supuse rambursării urmează a fi răscumpărate reieşind din costul pentru unitate (100 lei) şi cantitatea VMS emise. Astfel, o parte nesemnificativă din sumele încasate²⁰⁵ va rămâne în contul bugetului de stat pentru achitarea din contul încasărilor ulterioare de la valorificarea activelor de către cele 3 bănci supuse lichidării”.

___________________________

²⁰⁴ HG nr.1085 din 26.09.2016 “Cu privire la angajarea răspunderii asupra proiectului de lege privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015”.

²⁰⁵ În sumă de până la 100 de lei.

3.17. Sinteza executării recomandărilor auditului precedent

În scopul executării prevederilor din Raportul Curţii de Conturi cu privire la misiunile de audit asupra Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2015 şi asupra datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2015, aprobat prin Hotărârea Curţii de Conturi nr.16 din 30.05.2015, Guvernul, prin Indicaţia nr.41-14-10-823 din 21.07.2016, a dispus ministerelor şi altor APC să întreprindă măsuri punctuale de implementare a recomandărilor Curţii de Conturi.

Pentru executarea recomandărilor din Hotărârea menţionată, MF a aprobat, prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.146 din 16.09.2016, Planul de măsuri şi termenele de implementare a recomandărilor misiunii de audit ce ţine de executarea bugetului de stat pentru anul 2015 şi, respectiv, prin Ordinul ministrului Finanţelor nr.143 din 17.11.2016 – Planul de acţiuni şi termenele de implementare a recomandărilor misiunii de audit ce vizează datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat.

Întrucât termenul înaintat prin Hotărârea Curţii de Conturi pentru executare nu a survenit, din 4 cerinţe înaintate, 2 au fost executate, 1 – executată parţial, şi 1 este în derulare. Din 13 recomandări emise pe marginea constatărilor din Raportul de audit, au fost realizate integral 9 recomandări, parţial executate – 3, şi 1 neexecutată, termenul de realizare fiind extins până în anul 2017.

IV. RECOMANDĂRI CONDUCERII MINISTERULUI FINANŢELOR

1. Să elaboreze mecanismul de reflectare a sumelor încasate la buget sub formă de “Restituire a alocaţiilor din anii precedenţi”, cu respectarea regulilor noi de bugetare (constatarea din capitolul 3.7.6).

2. Să elaboreze, să aprobe şi să implementeze Registrul/Lista obiectelor care necesită reparaţii capitale, prin atribuirea codurilor distincte fiecărui obiect, pentru asigurarea monitorizării volumului lucrărilor de reparaţii capitale efectuate şi, respectiv, de resurse alocate (constatarea din capitolul 3.7.6).

3. Să examineze, de comun cu Întreprinderea de Stat “Fintehinform”, oportunitatea elaborării unui modul informaţional pentru generalizarea şi monitorizarea în dinamică a informaţiilor aferente realizării indicatorilor de performanţă în cadrul programelor de performanţă (constatarea din capitolul 3.7.8).

4. Să iniţieze elaborarea paşapoartelor programelor de performanţă, care să includă informaţii privind: perioada de implementare, organele responsabile de implementare, scopurile, obiectivele, domeniile de utilizare a fondurilor, indicatorii de performanţă intermediari (în cazul programelor multianuale) şi finali, termenele de realizare etc. (constatarea din capitolul 3.7.8).

5. Să asigure întocmirea actelor de verificare privind datoriile statului faţă de Adunarea Internaţională a CSI pentru plata cotelor de membru (254,4 mii dolari SUA şi 603,8 mii RUR) (constatarea din capitolul 3.8).

6. Să examineze oportunitatea elaborării, de comun cu Întreprinderea de Stat “Fintehinform”, a unui modul automatizat pentru înregistrarea şi evidenţa cotelor de membru în organizaţiile internaţionale (constatarea din capitolul 3.8).

7. Să monitorizeze continuu riscurile valutare şi apariţia diferenţelor de curs pozitive urmare a ţinerii evidenţei unor subscrieri la capital în organizaţiile internaţionale în moneda naţională, asigurând ţinerea evidenţei acestora în valuta subscrierii (constatarea din capitolul 3.8).

8. Să includă în clauzele Contractului de prestare a serviciilor “Agent de plată” nr.1 din 20.10.2015, încheiat cu MAIB, a unor prevederi exhaustive privind termenul în care mijloacele băneşti destinate achitării documentelor executorii de la bugetul de stat şi privind termenul în care acestea urmează a fi restituite în cazul neridicării lor de către beneficiari (constatarea din capitolul 3.9).

9. Să elaboreze criterii şi să ţină un registru de evidenţă a obiectelor de investiţii capitale în curs de execuţie finanţate de la bugetul de stat, asigurând transparenţa şi prioritizarea finanţării lor (constatarea din capitolul 3.10).

10. Să propună reglementări privind condiţiile pentru includerea obiectelor de investiţii capitale noi în registrul de evidenţă a obiectelor de investiţii capitale în curs de execuţie finanţate de la bugetul de stat, reieşind din priorităţile statului (constatarea din capitolul 3.10).

11. Să perfecţioneze/ajusteze SIMF prin elaborarea şi includerea unui mecanism/algoritm în vederea rezervării resurselor destinate fondurilor de urgenţă, pentru utilizarea conformă a acestora în scopurile aprobate prin Hotărârile Guvernului (constatarea din capitolul 3.11).

12. Să asigure restituirea la bugetul de stat a transferurilor interbugetare destinate ramurii “Protecţia socială”, neutilizate în anii 2015 şi 2016, în valoare totală de 8,7 mil.lei (constatarea din capitolul 3.13).

13. Să asigure corelarea indicatorilor aferenţi transferurilor interbugetare aprobate în bugetele UAT cu cele aprobate prin Legea bugetului de stat, inclusiv prin examinarea oportunităţilor de dezvoltare a SIMF sau de perfecţionare a cadrului regulator (constatarea din capitolul 3.13).

Anexa nr.2

la Raportul de audit (Figuri)

Figura nr.1.

Dinamica PIB realizat în anii 2012-2016 (mlrd.lei)

Sursă: Datele BNS; calculele efectuate de echipa de audit.

Figura nr.2.

Sinteza ratei inflaţiei, 2015-2016, %

Sursă: Datele BNM.

Figura nr.3.

Nivelul preţurilor de consum la sfârşitul anilor 2012, 2013, 2014, 2015 şi 2016, %

Sursă: Datele BNS.

Figura nr.4.

Evoluţia lunară a cursului de schimb valutar (euro/dolari SUA)

Sursă: Datele BNM.

Figura nr.5.

Dinamica importurilor şi exporturilor în anii 2012-2016, mil.dol.SUA

Sursă: Datele BNS.

Figura nr.6.

Corelaţia datoriei de stat externe şi activelor oficiale

de rezervă ale BNM în anii 2013-2016, mil.dolari SUA

Sursă: Datele BNM şi MF.

Figura nr.7.

Structura veniturilor bugetului de stat în anii 2013-2016, mil.lei

Sursă: Datele MF.

Figura nr.8.

Analiza încasărilor în dinamică a principalelor tipuri de venituri, 2013-2016, mil.lei

Sursă: Datele MF.

Figura nr.9.

Sinteza nivelului de conformare a contribuabililor privind

prezentarea unor rapoarte fiscale în anii 2014-2016

Sursă: Datele SFS.

Notă: Indicatorii la formularul TVA 12 reieşind din faptul că se prezintă

lunar, au fost calculaţi ca media anuală pentru fiecare an în parte.

Figura nr.10.

Sinteza ponderii în PIB şi în totalul veniturilor BPN

a restanţelor faţă de BPN, 2013-2016²²⁷, %

Sursă: Datele MF şi BNS.

_________________________

²²⁷ Calculul: % în PIB (2014 = 2,9 mlrd.lei/ 42,4 mlrd.lei = 6,8%, 2015 = 2,2 mlrd.lei/ 43,7 mlrd.lei = 5,0%, 2016= 2,1 mlrd.lei/ 46,0 mlrd.lei = 4,7%); % în veniturile BPN ((2014 = 2,9 mlrd.lei/ 112,1 mlrd.lei = 2,6%, 2015= 2,2 mlrd.lei/ 43,7 mlrd.lei = 5,0%, 2016 = 2,1 mlrd.lei/134,5 mlrd.lei = 1,6%).

Figura nr.11.

Restanţele agenţilor economici faţă de bugetul

de stat în anii 2013 – 2016, mil.lei

Sursă: Datele SFS şi SV pentru anii 2013-2016.

Figura nr.12.

Sinteza ponderii restanţelor faţă de BS în totalul

veniturilor încasate la BS, 2014-2016, %

Sursă: Datele MF.

Figura nr.13.

Executarea cheltuielilor bugetului de stat în anii 2012-2016, mil.lei

Sursă: Datele MF.

Figura nr.14.

Nivelul de executare a cheltuielilor în anii 2012-2016, %

Sursă: Datele MF.

Figura nr.15.

Nivelul de executare a indicatorilor de performanţă

aprobaţi în cadrul bugetării pe programe, 2016

Sursă: Rapoartele executorilor de buget pentru anul 2016.

Notă: Unele programe se repetă la mai mulţi executori de buget.

Figura nr.16.

Ponderea investiţiilor capitale în PIB şi în totalul cheltuielilor

Sursă: Datele MF şi BNS.

Figura nr.17.

Sinteza executării investiţiilor capitale sub

aspectul resurselor financiare, 2016, mil.lei

Sursă: Datele MF.

Figura nr.18.

Sinteza nivelului de executare a cheltuielilor pentru investiţii capitale, 2016

Sursă: Datele din sistemul trezorerial.

Figura nr.19.

Repartizarea resurselor financiare din fondul

de urgenţă al Guvernului, 2016, mil.lei

Sursă: Datele MF.

Figura nr.20.

Transferurile interbugetate alocate de la bugetul de stat în anul 2016, mlrd.lei

Sursă: Raportul privind executarea BPN.

Notă: Analiza nu include transferurile între instituţiile finanţate de la BS şi BUAT.

Figura nr.21.

Sinteza privind ritmul de creştere a veniturilor proprii şi

transferurilor interbugetare alocate de la bugetul de stat

către BASS, FAOAM şi BUAT, 2013-2016, %

Sursă: Datele MF.

Figura nr.22.

Structura deficitului pe componentele bugetului de stat, 2016

Sursă: Datele MF.

Anexa nr.2

la Hotărârea Curţii de Conturi

nr.23 din 31.05.2017

RAPORTUL

auditului de performanţă a managementului

datoriei sectorului public pe anul 2016

LISTA ACRONIMELOR

SINTEZA

Se atestă o creştere semnificativă atât a soldului datoriei sectorului public, cât şi a ponderii datoriei sectorului public în PIB. În anul 2016, faţă de anul precedent, soldul datoriei sectorului public s-a majorat cu 16,1 mlrd.lei (+37,2%), constituind 59371,9 mil.lei. Creşterea datoriei sectorului public a fost condiţionată de creşterea soldului datoriei de stat (+17,3 mlrd.lei), determinată în mare parte de emisiunea VMS pentru executarea obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat (constatarea nr.3.1.). Urmare a creşterii semnificative a datoriei sectorului public, ponderea în PIB a acesteia a crescut în 2016 faţă de anul precedent cu 8,8 p.p., constituind la finele anului 44,2%. Devansarea ritmului de creştere a datoriei sectorului public (+37,2%) faţă de ritmul de creştere a PIB (+9,7%) cu 27,5 p.p. poate influenţa pe viitor capacitatea de plată a Guvernului (constatarea nr.3.1.1.). În anul 2016, comparativ cu 2015, se atestă o tendinţă pozitivă, fiind înregistrată creşterea mai rapidă a activelor oficiale de rezervă (+25,6%) în comparaţie cu creşterea datoriei externe a sectorului public (+4,5%) cu 21,1 p.p. (constatarea nr.3.1.3.).

Soldul datoriei de stat continuă să înregistreze un trend ascendent, inclusiv ca pondere în PIB. În comparaţie cu anul precedent, datoria de stat a înregistrat o creştere cu 17276,6 mil.lei (+51,6%), constituind 50785,8 mil.lei, fiind înregistrată creşterea atât a datoriei de stat externe (+2982,4 mil.lei/+11,3%), care la finele anului 2016 a constituit 29266,2 mil.lei, cât şi a datoriei de stat interne (+14294,2 mil.lei/+197,8%), care la finele anului 2016 a constituit 21519,6 mil.lei. Ca pondere în PIB, datoria de stat a înregistrat o creştere faţă de anul precedent cu 10,4 p.p., constituind 37,8%, creşterea fiind condiţionată de emisiunea VMS pentru executarea obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat (+13,34 mlrd.lei). Pe parcursul a ultimilor 3 ani, se atestă devansarea ritmului de creştere a datoriei de stat faţă de ritmul de creştere a exporturilor şi faţă de ritmul de creştere a PIB, ceea ce determină creşterea riscului de solvabilitate (constatarea nr.3.2.4.).

Datoria de stat internă a crescut de 3 ori faţă de anul precedent, înregistrând maximul istoric. Soldul datoriei de stat interne s-a încadrat în plafonul stabilit prin Legea bugetului de stat pe anul 2016¹ (21762,1 mil.lei), înregistrând la finele anului bugetar 21519,6 mil.lei. În comparaţie cu anul precedent, datoria de stat internă a crescut cu 14294,2 mil.lei (+197,8%), inclusiv din contul majorării emisiunii VMS pe piaţa primară (+953,0 mil.lei), dar şi din contul emisiunii VMS în contul garanţiilor de stat emise pentru creditele de urgenţă acordate de BNM băncilor aflate în proces de lichidare (“Banca de Economii” SA, BC “Banca Socială” SA şi BC “Unibank” SA) (constatarea nr.3.3.1.). Menţinerea la acelaşi nivel sau creşterea nesemnificativă a datoriilor pentru VMS emise pe piaţa primară (+953,0 mil.lei) denotă prezenţa riscului de refinanţare, reemisiunile fiind efectuate în condiţiile noi ale pieţei financiare. Spre deosebire de anul precedent, se atestă tendinţa de devansare a ratelor de dobândă ale băncilor comerciale pentru creditele acordate sectorului real şi a ratelor dobânzii la VMS emise pe piaţa reală, atestându-se o tendinţă de ameliorare a situaţiei pe piaţa financiară internă, cu descreşterea atât a ratei de bază aplicate de BNM şi a ratelor la depozitele şi creditele acordate de sistemul bancar sectorului privat, cât şi a ratelor dobânzii la VMS emise pe piaţa primară, trendul descendent fiind mai accentuat în semestrul II al anului 2016 (constatarea nr.3.3.8).

Soldul datoriei de stat înregistrează o tendinţă de creştere continuă, iar valorificarea surselor externe de către unităţile de implementare a proiectelor finanţate din surse externe atestă unele rezerve. În anul 2016, soldul datoriei de stat externe a crescut faţă de indicatorul anului precedent cu 127,7 mil.dol.SUA (+9,6%), constituind la finele anului 1464,7 mil.dol.SUA (echivalentul a 29266,2 mil.lei), încadrându-se atât în plafonul stabilit prin Legea bugetului de stat pe anul 2016 în dolari SUA, cât şi în plafonul stabilit în lei (32422,5 mil.lei). Auditul atestă situaţii de nerespectare a graficelor de debursare şi de nevalorificarea surselor externe de către Unităţile de implementare a proiectelor finanţate din surse externe, principalele cauze fiind neîndeplinirea în termen a precondiţiilor de debursare prevăzute în contractele de împrumut, precum şi tergiversarea procedurilor de implementare în cadrul proiectelor aflate în derulare (constatarea nr.3.4.5.).

Soldul datoriilor beneficiarilor recreditaţi a înregistrat o diminuare faţă de anul precedent urmare a casării acestora. Soldul datoriilor beneficiarilor recreditaţi la finele anului 2016 a constituit 4959,9 mil.lei, diminuându-se faţă de anul 2015 cu 277,7 mil.lei (-5,3%). În totalul datoriilor beneficiarelor recreditaţi, datoriile cu termenul de achitare expirat au constituit 342,9 mil.lei, înregistrând faţă de anul precedent o diminuare cu 232,6 mil.lei. Diminuarea datoriilor cu termenul de achitare expirat ale beneficiarilor recreditaţi se explică prin casarea unor datorii urmare a radierii din Registrul de stat a unor agenţi economici-beneficiari de împrumuturi recreditate. În totalul datoriilor cu termenul de achitare expirat, 217,0 mil.lei (63,3%) sunt înregistrate după întreprinderile şi organizaţiile aflate în proces de insolvabilitate, iar 79,1 mil.lei – după întreprinderile şi organizaţiile potenţial falite. Menţinerea pe parcursul mai multor ani a datoriilor cu termenul de achitare expirat continuă să prezinte, reieşind din structura acestora, un risc sporit de nerecuperare (constatările nr.4.1.1. şi nr.4.1.2.).

În totalul datoriei debitorilor garantaţi, ponderea semnificativă revine datoriilor cu termenul de achitare expirat. Soldul datoriei debitorilor garantaţi la finele anului 2016 a constituit 461,3 mil.lei, micşorându-se faţă de începutul anului cu 23,7 mil.lei. În totalul datoriei debitorilor garantaţi, ponderea majoră revine datoriilor pentru împrumuturile externe garantate (458,9 mil.lei/99,5%). Datoriile debitorilor garantaţi cu termenul de achitare expirat au constituit 455,6 mil.lei, sau 98,8%, reprezentând un risc sporit de nerecuperare (constatarea nr.4.2.).

______________________

¹ Art.7 din Legea bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 01.07.2016.

I. INTRODUCERE

Principalul scop al managementului datoriei sectorului public, în special al datoriei de stat, este de a furniza lichidităţi pentru trezorerie. Aceasta înseamnă nu doar asigurarea lichidităţilor la datele scadente ale datoriei, ci asigurarea trezoreriei cu un numerar adecvat, care să permită Guvernului să îndeplinească obligaţiunile sale pe termen scurt, prin menţinerea unui echilibru între cost şi stabilitate, precum şi prin dezvoltarea şi menţinerea unei funcţionalităţi efective a pieţei interne de capital şi minimizarea costurilor serviciului datoriei.

Politicile statului trebuie să fie axate pe menţinerea la un nivel adecvat a sustenabilităţii finanţelor publice şi să aibă ca obiectiv reducerea datoriei sectorului public şi creşterea economiei. Pentru asigurarea unor niveluri sustenabile ale datoriei sectorului public, este necesară realizarea unor obiective bugetare pe termen mediu, asigurarea unei tendinţe descendente pentru datoria sectorului public, prin respectarea cu stricteţe a regulilor de politică bugetară şi a prudenţialităţii în contractarea împrumuturilor interne şi externe noi, precum şi prin extinderea maturităţii datoriei de stat interne.

Datoria sectorului public reprezintă totalitatea datoriei de stat, a datoriei UAT, a datoriei BNM, a datoriei ce rezultă din împrumuturile interne şi externe ale întreprinderilor de stat/municipale şi ale societăţilor comerciale cu capital integral sau majoritar public. În figura de mai jos este prezentată structura datoriei sectorului public la data de 31.12.2016, cu toate componentele acesteia.

Figura nr.1

II. SFERA ŞI ABORDAREA AUDITULUI

Politicile bugetar-fiscale şi prognozele macroeconomice pe termen mediu sunt orientate la stabilitatea macroeconomică şi sustenabilitatea finanţelor publice pe termen mediu. Totodată, sustenabilitatea datoriei de stat este un concept care interrelaţionează cu sustenabilitatea politicii fiscale. În aceste circumstanţe, managerii datoriei de stat trebuie să fie responsabili de identificarea şi aplicarea în practică a unor politici solide privind datoria de stat, în vederea protejării veniturilor bugetare.

Obiectivul general al auditului a constat în evaluarea administrării şi gestionării datoriei sectorului public de către Ministerul Finanţelor, în aspectul structurii portofoliului datoriei de stat, precum şi analizei sustenabilităţii acesteia.

În scopul atingerii obiectivului general, au fost stabilite următoarele obiective specifice:

Obiectivul specific I. “În ce măsură au evoluat indicatorii datoriei sectorului public faţă de perioadele precedente şi cum influenţează aceştia capacitatea Guvernului de a-şi îndeplini obligaţiile financiare?”;

Obiectivul specific II. “Care este structura portofoliului şi evoluţia datoriei de stat în comparaţie cu cea a economiei ţării, ţinând cont de riscul de solvabilitate?”.

Sfera auditului a cuprins examinarea măsurilor întreprinse de MF în calitate de autoritate a administraţiei publice centrale de specialitate responsabilă de administrarea datoriei de stat şi garanţiilor de stat, precum şi de monitorizarea datoriei sectorului public în vederea atingerii obiectivelor managementului datoriei sectorului public.

Abordarea de audit este una combinată (mixtă), axată atât pe probleme de identificare şi analiză a deficienţelor cu impact asupra managementului eficient al datoriei sectorului public, cât şi pe rezultate în contextul analizei performanţelor obţinute în mod eficient şi eficace, urmare a analizei acţiunilor/obiectivelor planificate şi rezultatelor obţinute, punându-se accent pe măsurile întreprinse de factorii decizionali/responsabili de gestionarea şi monitorizarea datoriei sectorului public.

Domeniul de aplicare şi metodologia de audit sunt prezentate în Anexa nr.1 la prezentul Raport de audit.

III. CONSTATĂRILE AUDITULUI

Obiectivul specific I. “În ce măsură au evoluat indicatorii datoriei sectorului public faţă de perioadele precedente şi cum influenţează aceştia capacitatea Guvernului de a-şi îndeplini obligaţiile financiare?”

3.1. Evoluţia datoriei sectorului public a înregistrat o tendinţă de creştere faţă de anul precedent.

Soldul datoriei sectorului public la situaţia din 31.12.2016 a constituit 59371,9 mil.lei, din care datoria externă – 1778,9 mil.dol.SUA (35544,7 mil.lei) şi datoria internă – 23827,2 mil.lei. În anul 2016, faţă de anul precedent, soldul datoriei sectorului public s-a majorat cu 16,1 mlrd.lei (+37,2%), creşterea totală fiind condiţionată de creşterea soldului datoriei de stat cu 17,3 mlrd.lei, determinată în mare parte de emisiunea OS în vederea executării de MF a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat (+13,4 mlrd.lei/+77,5%). La celelalte componente ale datoriei sectorului public a fost înregistrată o diminuare. Astfel, soldul datoriei BNM s-a redus cu 829,8 mil.lei, datoria UAT – cu 10,0 mil.lei, şi datoria întreprinderilor din sectorul public – cu 334,2 mil.lei.

În structura datoriei sectorului public, exprimată în lei (vezi Tabelul nr.1), ponderea majoră revine datoriei de stat (85,5%, sau 50785,8 mil.lei), urmată de datoria BNM (9,8%, sau 5839,9 mil.lei), datoriei UAT şi datoriei întreprinderilor din sectorul public, în total, revenindu-le 4,7% (2746,1 mil.lei).

Verificările auditului asupra corespunderii soldurilor datoriei sectorului public raportate la finele anului 2015 cu soldurile raportate la începutul anului 2016 au constatat modificarea acestora la începutul anului 2016 la ÎS cu (+78,9 mil.lei), la SA cu capital integral sau majoritar public – cu (+0,9 mil.lei), la ÎM – cu (+1,7 mil.lei), şi la UAT – cu (+3,9 mil.lei). Astfel, soldurile de intrare în exerciţiul bugetar 2016 a datoriei sectorului public au fost majorate cu 85,5 mil.lei la datoria internă a sectorului public, din care la întreprinderile din sectorul public – cu 81,5 mil.lei, şi la UAT – cu 3,9 mil.lei, arierate la datoria externă a sectorului public nefiind înregistrate.

Ajustarea soldului datoriei sectorului public pentru împrumuturile contractate de întreprinderile sectorului public şi UAT este condiţionată de neconformarea părţilor implicate în procesul de raportare a datoriei sectorului public la prevederile cadrului regulator², manifestat prin neprezentarea sau prezentarea eronată a informaţiei, fapt care a afectat plenitudinea şi prezentarea reală a situaţiei privind datoria sectorului public. Analiza auditului privind modificarea soldului împrumuturilor sectorului public este prezentată în Tabelul nr.2.

Urmare a ajustărilor efectuate pe parcursul anului 2016, soldul datoriei sectorului public la începutul anului 2016 a constituit 43269,2 mil.lei, sau cu 85,5 mil.lei mai mult.

______________________

² HG nr.1136 din 18.10.2007 “Cu privire la unele măsuri de executare a Legii nr.419-XVI din 22.12.2006 cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat” (în continuare – HG nr.1136 din 18.10.2007).

3.1.1. Ponderea datoriei sectorului public în PIB este în creştere, iar ritmul de creştere a datoriei sectorului public a depăşit ritmul de creştere economică.

În perioada ultimilor 3 ani se atestă un trend ascendent al datoriei sectorului public în PIB, cel mai înalt indicator fiind înregistrat în anul 2016. Situaţia se prezintă în Figura nr.2.

Figura nr.2

Sursă: Datele MF şi informaţiile plasate de BNS pe site-ul www.statistica.md.

Ca pondere în PIB, în anul 2016 datoria sectorului public a înregistrat o creştere faţă de anul precedent de 8,8 p.p., constituind la finele anului 44,2%, ceea ce reprezintă cel mai înalt nivel din ultimii 3 ani. Sinteza ponderii în PIB a datoriei sectorului public se prezintă în Tabelul nr.3.

Ponderea în PIB a datoriei externe a sectorului public a fost în descreştere cu 0,9 p.p., iar a datoriei interne – în creştere cu 9,7 p.p., constituind la finele anului 26,4% şi, respectiv, 17,7%.

În ultimii 3 ani se atestă un trend ascendent al ritmului de creştere a datoriei sectorului public faţă de ritmul de creştere a PIB, ceea ce poate determina creşterea riscului de solvabilitate.

Totodată, auditul atestă că, în corespundere cu indicatorii stabiliţi în baza metodologiei propuse în cadrul sustenabilităţii datoriei sectorului public pentru ţările cu venituri mici (utilizate de BM şi FMI), ponderea datoriei sectorului public în PIB (44,2%) a depăşit pragul aferent riscului mediu (40%) cu 4,2 p.p., apropiindu-se de zona riscului înalt de sustenabilitate, care constituie 50%.

3.1.2. Soldul datoriei externe a sectorului public, exprimat în dol.SUA, a înregistrat o creştere de 76,9 mil.dol.SUA faţă de anul precedent.

Soldul datoriei externe a sectorului public, exprimat în dol.SUA, a înregistrat o creştere faţă de anul precedent cu 76,9 mil.dol.SUA (+4,5%), constituind la finele anului 1778,9 mil.dol.SUA.

În structura datoriei externe a sectorului public, ponderea majoră revine datoriei de stat externe – 82,3% (1464,7 mil.dol.SUA/+127,7 mil.dol.SUA), urmată de datoria externă a BNM – 16,4% (292,3 mil.dol.SUA/-47,1 mil.dol.SUA), datoriei externe a UAT şi datoriei externe a întreprinderilor din sectorul public revenindu-le, în total, 1,2% (21,9 mil.dol.SUA/-3,7 mil.dol.SUA). Situaţia este prezentată în Tabelul nr.4.

3.1.3. Spre deosebire de anii precedenţi, ritmul de creştere a activelor oficiale de rezervă a devansat ritmul de creştere a datoriei externe a sectorului public.

Un indicator de lichiditate, care poate măsura capacitatea statului de a-şi onora obligaţiunile externe, este coraportul între datoria externă a sectorului public şi activele oficiale de rezervă.

Astfel, auditul denotă că, spre deosebire de anul precedent, ritmul de creştere/descreştere a activelor oficiale de rezervă (+25,6%) a devansat ritmul de creştere/descreştere a datoriei externe a sectorului public (+4,5%) cu 21,1 p.p. Valoarea activelor oficiale de rezervă ale BNM a constituit 2205,9 mil.dol.SUA, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 449,1 mil.dol.SUA, ceea ce reprezintă un factor pozitiv. În aceste condiţii, auditul atestă şi creşterea nivelului de acoperire a datoriilor externe ale sectorului public cu activele oficiale de rezervă ale BNM (+0,21 ori) şi cu activele externe nete (+0,25 ori), iar acoperirea datoriei de stat externe cu activele oficiale de rezervă ale BNM şi cu activele externe nete a crescut de 0,21 ori şi, respectiv, de 0,25 ori. O situaţie simulară se atestă şi la acoperirea datoriei de stat externe pe termen scurt, fiind înregistrată creşterea acoperirii de 4,8 ori şi, respectiv, de 5,7 ori. Analiza auditului este prezentată în Tabelul nr.5.

3.1.4. Arieratele la împrumuturile sectorului public au înregistrat o creştere cu 67,9 mil.lei faţă de anul precedent.

La finele anului 2016, arieratele la împrumuturile sectorului public au constituit 299,7 mil.lei, înregistrând o creştere faţă de anul precedent cu 67,9 mil.lei. În totalul arieratelor, arieratele ÎS au constituit 135,2 mil.lei (+74,5 mil.lei/+122,7%), ale SA cu capital integral sau majoritar public – 160,0 mil.lei, ale ÎM – 4,2 mil.lei (+2,2 mil.lei/+112,4%), şi ale UAT – 0,3 mil.lei.

Totodată, auditul atestă că soldul arieratelor raportat la finele anului 2015 (231,6 mil.lei) a fost majorat cu 0,2 mil.lei, soldul ajustat constituind 231,8 mil.lei. Ajustarea soldului arieratelor pentru împrumuturile sectorului public se prezintă în Tabelul nr.1 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Obiectivul specific II. “Care este structura portofoliului şi evoluţia datoriei de stat în comparaţie cu cea a economiei ţării, ţinând cont de riscul de solvabilitate?”

3.2. Structura şi evoluţia datoriei de stat

3.2.1. Portofoliul datoriei de stat a înregistrat o tendinţă de diminuare la toate instrumentele componente.

Portofoliul datoriei de stat include împrumuturile de stat externe (51,4%), VMS emise pentru executarea garanţiilor de stat (26,3%) – instrument nou comparativ cu anii precedenţi, VMS emise pe piaţa primară (12,0%), alocările DST (6,2%) şi VMS convertite (4,1%). În comparaţie cu anul precedent, ponderea împrumuturilor externe în totalul datoriei de stat a înregistrat o diminuare cu 17,4 p.p., VMS emise pe piaţa primară – cu 3,4 p.p., alocările DST – cu 3,4 p.p., VMS convertite – cu 2,1 p.p.

3.2.2. Ponderea majoră în totalul datoriei de stat o deţine datoria de stat pe termen lung.

Maturitatea rămasă a datoriei de stat reflectă intervalul de timp în care plăţile ajung la scadenţă. În totalul datoriei de stat, datoria de stat pe termen scurt, care urmează să fie achitată în decurs de un an, constituie 18,7% (9,5 mlrd.lei), datoriei de stat pe termen lung revenindu-i circa 81,3% (41,3 mlrd.lei), cele mai lungi perioade ale maturităţii revenind împrumuturilor de stat externe şi VMS emise pentru executarea garanţiilor de stat.

3.2.3. Ca şi în anii precedenţi, datoria de stat cu rata fixă deţine o pondere semnificativă în totalul portofoliului datoriei de stat.

În structura portofoliului total al datoriei de stat, datoriei de stat cu rata fixă îi revine 84,6%, iar datoriei cu rata flotantă – 15,4%. În comparaţie cu anul precedent, se atestă o creştere a datoriilor de stat cu rata fixă cu 5,5 p.p. şi o diminuare a datoriei de stat cu rata flotantă cu 5,5 p.p. Situaţia este redată în Tabelul nr.2 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

3.2.4. Soldul datoriei de stat continuă să înregistreze un trend ascendent, inclusiv ca pondere în PIB.

Soldul datoriei de stat la finele anului 2016 a constituit 50785,8 mil.lei, din care datoria de stat externă – 29266,2 mil.lei (1464,7 mil.dol.SUA), şi datoria de stat internă – 21519,6 mil.lei. Structura datoriei de stat în anii 2014-2016 este redată în Tabelul nr.6.

Datele prezentate în tabel relevă tendinţa de diminuare a ponderii datoriei de stat externe în totalul datoriei de stat (de la 74,2% în anul 2014 până la 57,6% în anul 2016), iar ponderea datoriei de stat interne în totalul datoriei de stat a înregistrat o creştere de la 25,8% în anul 2014 până la 42,4% în anul 2016. Creşterea soldului datoriei de stat interne a fost condiţionată de emisiunea VMS în valoare totală de 13341,2 mil.lei în scopul executării de către MF a obligaţiilor de plată ce rezultă din garanţiile de stat nr.807 din 17.11.2014 şi nr.101 din 01.04.2015 acordate BNM pentru garantarea creditelor de urgenţă³.

În comparaţie cu anul precedent, datoria de stat a înregistrat o creştere cu 17276,6 mil.lei (+51,6%), fiind înregistrată creşterea atât a datoriei de stat externe (+2982,4 mil.lei/+11,3%), cât şi a datoriei de stat interne (+14294,2 mil.lei/+197,8%).

Ca pondere în PIB, datoria de stat a înregistrat o creştere faţă de anul precedent cu 10,4 p.p., constituind 37,8%, creşterea fiind condiţionată de emisiunea VMS pentru executarea obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat în valoare totală de 13,34 mlrd.lei. Evoluţia ponderii datoriei de stat în PIB se prezintă în Figura nr.3.

Figura nr.3

Sursă: Datele MF.

Auditul atestă, pe parcursul ultimilor 3 ani, devansarea ritmului de creştere a datoriei de stat faţă de ritmul de creştere a exporturilor şi de ritmul de creştere a PIB. Menţinerea acestei situaţii în continuare va determina creşterea riscului de solvabilitate. Situaţia este redată în Tabelul nr.7.

În perioada 2014-2016, atât datoria de stat externă, cât şi datoria de stat internă au înregistrat o evoluţie ascendentă. Tendinţele datoriei de stat interne şi externe se prezintă în Figura nr.4. În aceeaşi perioadă, indicatorii de îndatorate⁴ a datoriei de stat interne şi a datoriei de stat externe au înregistrat o tendinţă de creştere, cel mai înalt nivel fiind înregistrat în anul 2016 (la datoria de stat internă – 16,0%⁵, iar la datoria de stat externă – 21,8%⁶). Indicatorii de sustenabilitate a datoriei de stat⁷ de asemenea au înregistrat o evoluţie ascendentă, datoria de stat externă în raport cu PIB atingând 21,8% în anul 2016, fiind determinată de devansarea ritmului de creştere a datoriei de stat externe asupra ritmul de creştere a PIB.

Figura nr.4

Sursă: Analiza auditului în baza Rapoartelor MF privind datoria

de stat la situaţia din 31.12.2014; 31.12.2015 şi 31.12.2016.

______________________

³ Legea nr.235 din 03.10.2016 privind emisiunea obligaţiunilor de stat în vederea executării de către Ministerul Finanţelor a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015 (în continuare – Legea nr.235 din 03.10.2016).

⁴ Indicatorii de îndatorare internă/externă reprezintă raportul dintre soldul datoriei de stat interne/externe rămasă de rambursat la sfârşitul anului şi PIB, aceştia fiind utilizaţi pentru evaluarea capacităţii de plată a statului.

⁵ În anul 2014 – 6,3%, în anul 2015 – 5,9%.

⁶ În anul 2014 – 18,2%, în anul 2015 – 21,4%.

⁷ Indicatorii sustenabilităţii datoriei de stat reflectă cât ar trebui sacrificat la nivelul unui an din PIB pentru rambursarea integrală a datoriei în anul respectiv.

3.3. Analiza principalilor indicatori ce caracterizează datoria de stat relevă că, deşi indicatorii de sustenabilitate s-au încadrat în limitele stabilite, aceştia înregistrează o creştere continuă.

Evaluările auditului referitor la procesul monitorizării de către MF a riscurilor aferente portofoliului datoriei de stat au relevat că, în vederea monitorizării continue a riscurilor şi evitării expunerii majore a portofoliului datoriei de stat faţă de anumite tipuri de risc, Colegiul MF a aprobat Programul “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2016-2018)”⁸, indicând nivelul parametrilor de risc şi de sustenabilitate. Situaţia încadrării parametrilor datoriei de stat pe anul 2016 în limitele stabilite pentru anumite tipuri de risc este prezentată în Tabelul nr.8.

Analiza datelor din tabel relevă că, deşi în anii 2014-2016 toţi parametrii de risc s-au încadrat în limitele stabilite, acestea au înregistrat tendinţe neuniforme urmare a impactului fluctuaţiilor ratelor de schimb şi ratelor de dobândă asupra datoriei de stat care rămâne a fi semnificativă.

Evaluările de audit a indicatorilor ce caracterizează datoria de stat, conform standardelor de audit ISSAI aferente acestui domeniu, în afara celor incluse în Programul “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2016-2018)”, au înregistrat tendinţe neuniforme sau de creştere continuă, în anul 2016 fiind înregistraţi cei mai mari indicatori din ultimii 4 ani. Sinteza evoluţiei indicatorilor de sustenabilitate a datoriei de stat în anii 2013-2016 este prezentată în Tabelul nr.3 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

În acest sens, analiza indicatorilor de sustenabilitate relevă următoarele:

(1) Ponderea datoriei de stat în PIB a înregistrat o creştere faţă de indicatorul din anul precedent cu 10,4 p.p., constituind 37,8%. Totodată, se atestă creşterea în PIB a datoriei de stat externe cu 0,3 p.p. (de la 21,4% în anul 2015 până la 21,8% în anul 2016), în timp ce ponderea în PIB a datoriei de stat interne a înregistrat o creştere cu 10,1 p.p. (de la 5,9% în anul 2015 până la 16,0% în anul 2016). Creşterea ponderii datoriei de stat în PIB a fost determinată de majorarea cu 13341,2 mil.lei a datoriei de stat interne, urmare a emisiunii obligaţiunilor de stat în vederea executării de către MF a obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat nr.807 din 17 noiembrie 2014 şi nr.101 din 1 aprilie 2015.

(2) Ponderea datoriei de stat în veniturile fiscale ale bugetului de stat a înregistrat o creştere semnificativă⁹ faţă de anul precedent (+52,7 p.p.), constituind 194,4%, atingând cel mai înalt nivel din ultimii 4 ani. Totodată, în anul 2016 s-a înregistrat creşterea ponderii datoriei de stat externe în totalul veniturilor fiscale ale bugetului de stat faţă de anul precedent cu 0,9 p.p., iar ponderea datoriei de stat interne în totalul veniturilor fiscale ale bugetului de stat este în creştere cu 51,8 p.p. Majorarea semnificativă a ponderii datoriei de stat interne în veniturile fiscale ale bugetului de stat a fost cauzată de majorarea emisiunii VMS pentru executarea garanţiilor de stat (13,34 mlrd.lei). Excluzând ca factor VMS emise pentru executarea obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat, ponderea datoriei de stat interne în veniturile fiscale ale bugetului de stat ar fi crescut doar cu 0,7 p.p., constituind 31,3% (8178,4 mil.lei/+953,0 mil.lei).

(3) Ponderea serviciului datoriei de stat în PIB în anul 2016 a înregistrat cel mai înalt nivel (1,3%), fiind în creştere faţă de indicatorul anului precedent cu 0,4 p.p. Totodată, dacă indicatorul respectiv, aferent ponderii serviciului datoriei de stat externe în PIB, s-a menţinut la nivelul anului trecut (0,2%), atunci ponderea serviciului datoriei de stat interne în PIB a înregistrat o creştere faţă de anul 2015 cu 0,4 p.p.

(4) Ponderea serviciului datoriei de stat în veniturile fiscale ale bugetului de stat, în comparaţie cu anul precedent, este în creştere cu 2,3 p.p., înregistrând cel mai înalt nivel (6,7%) din ultimii 4 ani. Totodată, se atestă că ritmul de creştere a indicatorului aferent serviciului datoriei de stat interne (+2,3 p.p.) a devansat ritmul de creştere a indicatorului aferent serviciului datoriei de stat externe (+0,0 p.p.), care a rămas la nivelul anului precedent.

(5) Ponderea serviciului datoriei de stat în cheltuielile generale ale bugetului de stat a constituit 5,7%, înregistrând cel mai înalt nivel din ultimii 4 ani, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 1,5 p.p. Astfel, ponderea serviciului datoriei de stat interne în cheltuielile de bază a crescut cu 1,6 p.p. faţă de anul precedent, în timp ce ponderea serviciului datoriei de stat externe în cheltuielile de bază s-a micşorat cu 0,1 p.p.

(6) Ponderea serviciului datoriei de stat în totalul exporturilor¹⁰ în anul 2016 a constituit 4,3%, înregistrând cel mai înalt indicator din ultimii 4 ani, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 1,5 p.p., indicatorul aferent serviciului datoriei de stat externe fiind constant (0,7%), iar cel aferent serviciului datoriei de stat interne fiind în creştere cu 1,5 p.p.

(7) Ponderea datoriei de stat externe în totalul exporturilor¹¹ s-a realizat la nivel de 71,6%, înregistrând o creştere de 3,6 p.p. faţă de anul precedent (68,0% în anul 2015). Creşterea în continuare a indicatorului dat indică devansarea ritmului de creştere a datoriei de stat faţă de ritmul de creştere al exporturilor, ceea ce poate avea o influenţă negativă asupra capacităţii de rambursare a datoriei denominată în valută străină.

(8) Datoria de stat externă pe cap de locuitor a crescut faţă de indicatorul anului precedent cu 848,5 lei, sau cu 10,3%, constituind 8241,9 lei. Datoria externă pe cap de locuitor, exprimată în dol.SUA, a constituit 412,5 dol. SUA, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 36,4 dol. SUA.

(9) PIB pe cap de locuitor¹², exprimat în moneda naţională, a înregistrat o creştere continuă, de la 28237 lei în anul 2013 până la 37859 lei în anul 2016, iar indicatorul exprimat în dol.SUA a înregistrat o tendinţă de creştere în anul 2016, constituind 1900 dol.SUA, sau cu 78,0 dol.SUA mai mult faţă de anul precedent. În aceste circumstanţe, se constată că, în perioada 2013-2016, indicatorul datoria de stat externă pe cap de locuitor a înregistrat o creştere mai accentuată faţă de indicatorul PIB pe cap de locuitor.

______________________

⁸ Programul “Managementul datoriei de stat pe termen mediu (2016-2018)”, aprobat de Colegiul MF; extras nr.4/1 din procesul-verbal al şedinţei Colegiului MF din 10.08.2015.

⁹ Semnificaţia aplicată de Curtea de Conturi – 4% din totalul activelor şi pasivelor.

¹⁰ Reprezintă un indicator care reflectă sporirea/reducerea poverii de îndatorare, exporturile fiind sursă importantă pentru asigurarea lichidităţii sistemului şi indică cu cât încasările anuale din exporturi acoperă plata serviciului datoriei de stat în acelaşi an.

¹¹ Reprezintă un indicator care măsoară sustenabilitatea datoriei de stat externe, iar creşterea indicatorului dat reflectă devansarea ritmului de creştere a datoriei de stat externe faţă de creşterea exporturilor (veniturilor externe).

¹² Este un indicator care măsoară activitatea economică a ţării.

3.3.Evoluţia şi structura datoriei de stat interne

3.3.1. Datoria de stat internă a crescut de 3 ori faţă de anul precedent, înregistrând maximul istoric.

Verificările auditului au constatat că soldul datoriei de stat interne înregistrat la finele anului bugetar (21519,6 mil.lei) s-a încadrat în plafonul stabilit prin Legea bugetului de stat pe anul 2016¹³ (21762,1 mil.lei), fiind inferior acestuia (-242,5 mil.lei).

În totalul datoriei de stat interne, VMS¹⁴ emise pe piaţa primară constituie 6115,0 mil.lei (28,4%), VMS convertite – 2063,4 mil.lei (9,6%), şi VMS emise pentru unele scopuri stabilite de lege¹⁵ – 13341,2 mil.lei (62,0%).

În comparaţie cu anul precedent, datoria de stat internă a crescut cu 14294,2 mil.lei (+197,8%), dintre care, din contul majorării emisiunii VMS pe piaţa primară (+953,0 mil.lei) şi al emisiunii VMS în vederea executării Legii nr.235 din 03.10.2016 (+13341,2 mil.lei), urmare a căreia MF a emis şi transmis BNM la 04.10.2016 OS în sumă de 13341,2 mil.lei, care constituie suma creditelor neachitate BNM de către băncile aflate în proces de lichidare (“Banca de Economii” SA, BC “Banca Socială” SA şi BC “Unibank” SA). Informaţia detaliată privind structura datoriei de stat interne este prezentată în Tabelul nr.4 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Analiza auditului atestă că, urmare a emisiunii VMS pentru executarea garanţiilor de stat (13,34 mlrd.lei), ponderea datoriei de stat interne cu maturitate iniţială pe termen scurt s-a redus de la 98,0% în anul 2015 până la 36,6% (-61,4 p.p.) în 2016. Excluzând ca influenţă factorul de majorare a emisiunii VMS pentru executarea obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat, ponderea VMS emise pe termen scurt în anul 2016 a constituit 96,4%, aceasta, în linii mari, fiind menţinută şi în anii precedenţi. Prin menţinerea datoriilor pentru VMS emise pe termen scurt în volume care nu se modifică esenţial¹⁶, în condiţiile emisiunilor VMS cu maturitate redusă, este evidentă prezenţa riscului de refinanţare, ajustat la condiţiile noi de piaţă şi ca urmare a riscului de dobândă.

În anii 2013-2016 se atestă creşterea continuă a datoriei de stat interne, iar la finele anului 2016 aceasta a înregistrat o creştere de peste 3,2 ori faţă de sfârşitul anului 2013. Evoluţia datoriei de stat interne în perioada 2013-2016 este prezentată grafic în Figura nr.5.

Figura nr.5

Sursă: Informaţiile prezentate de MF.

______________________

¹³ Art.7 din Legea bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 01.07.2016.

¹⁴ VMS evaluate la valoarea de vânzare.

¹⁵ Legea nr.235 din 03.10.2016.

¹⁶ În anul 2013 – 6675,8 mil.lei, 2014 – 7075,4 mil.lei, 2015 – 7225,4 mil.lei, 2016 – 7884,7 mil.lei.

3.3.2. Volumul VMS emise pe piaţa primară a înregistrat o tendinţă de creştere continuă.

Valoarea VMS emise pe piaţa primară, aflate în circulaţie la situaţia din 31.12.2016, a constituit 6115,0 mil.lei, fiind în creştere faţă de anul precedent cu 953,0 mil.lei (+18,5 p.p), atestându-se o creştere continuă a acestora¹⁷. Ca structură, VMS emise pe piaţa primară, aflate în circulaţie, sunt formate din BT şi OS cu rata dobânzii fixă, în valoare de 5965,1 mil.lei (97,5%), şi OS cu rata dobânzii flotantă, în valoare de 149,9 mil.lei (2,5%). Situaţia este prezentată în Tabelul nr.5 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Ca pondere în PIB, VMS emise pe piaţa internă au înregistrat o tendinţă fluctuantă, cel mai înalt indicator revenindu-i anului 2016¹⁸ (16,0%) în legătură cu emisiunea VMS pentru executarea garanţiilor de stat (13,34 mlrd.lei).

Analiza costurilor care vor fi suportate de bugetul de stat în perioadele ulterioare pentru achitarea dobânzilor pentru VMS emise (datorii formate la finele anului) denotă că, pentru VMS cu rate fixe (5965,1 mil.lei/97,5% din totalul VMS emise pe piaţa primară), pentru VMS în valoare totală de 1435,4 mil.lei, se va achita dobânda de la 21% până la 27,0%, pentru VMS în valoare de 1316,2 mil.lei – de la 11% până la 21,0%; iar pentru VMS în valoare de 3213,5 mil.lei – de la 5,0% până la 11,0%. Pentru VMS cu rata variabilă (149,9 mil.lei), rata anuală a dobânzii aplicată pentru plata primului cupon va varia de la 8,01% până la 24,96%.

Analiza structurală a VMS în circulaţie conform maturităţii şi dobânzilor aferente acestora (fixă şi flotantă) este prezentată în Tabelul nr.6 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Se atestă că, în comparaţie cu anul 2015, ponderea în totalul datoriei de stat interne a datoriei cu scadenţa mai mare de un an a crescut cu 60,5 p.p., constituind 62,5%, în timp ce ponderea în totalul datoriei de stat interne a datoriei scadente în decurs de un an s-a redus până la 37,5% (-60,5 p.p.), schimbarea ponderii fiind cauzată de emisiunea VMS pentru executarea garanţiilor de stat, care au fost emise cu o maturitate de la un an până la 25 de ani. Perioada medie de maturitate (ATM), în ani, de asemenea a înregistrat o creştere cu 8,1 ani, constituind 8,6 ani.

______________________

¹⁷ În anul 2014 – 4918,8 mil.lei, în 2015 – 5162,0 mil.lei, în 2016 – 6115,0 mil.lei.

¹⁸ În anul 2014 – 6,3%, în anul 2015 – 5,9%.

3.3.3. Se atestă lipsa unor reglementări privind procesul de luare a deciziilor de introducere în circulaţie a VMS cu un nou termen de scadenţă sau sistarea/excluderea emisiunii VMS cu termenul de circulaţie utilizat în perioadele precedente.

În anul 2016, în scopul finanţării deficitului bugetului de stat, au fost emise BT cu scadenţa de 91 zile, 182 zile şi 364 zile şi OS cu scadenţa de 2 ani şi 3 ani. Instrumentul de datorie cu termenul de 21 de zile a fost pus în circulaţie doar în anul 2015, în vederea atragerii mijloacelor necesare pentru acoperirea decalajului temporar de casă al bugetului de stat. De asemenea, auditul atestă că, în anul 2016, pentru VMS convertite, care de regulă se reemit la un termen de circulaţie de 91 zile, a fost efectuată o reemisiune cu termenul de circulaţie de 182 zile. În aceste condiţii, auditul atestă că cadrul regulator aferent domeniului datoriei de stat nu include reglementări exhaustive privind procedura de luare a deciziei referitor la termenele de circulaţie pentru care vor fi emise VMS (instrumente în interiorul VMS). Conform explicaţiilor responsabililor din cadrul MF, “pentru îmbunătăţirea politicii şi managementului în domeniul finanţelor publice, în anul 2018, cu suportul asistenţei oferite de Uniunea Europeană vor fi elaborate şi aprobate proceduri de contractare a împrumuturilor de stat externe şi interne”.

Totodată, în vederea respectării unor prevederi din Programul “Managementul datoriei de stat pe termen mediu 2016-2018”, la emisiunea BT urma să fie pus accentul pe majorarea volumului de emitere a BT cu termen mai mare de circulaţie. Astfel, analiza auditului asupra structurii VMS comercializate pe piaţa primară, pe tipuri de VMS, relevă că ponderea în totalul VMS comercializate a VMS cu scadenţa de 364 de zile s-a majorat cu 6,7 p.p., constituind 38,3%. Structura VMS comercializate pe piaţa primară în perioada 2014-2016 se prezintă în Figura nr.6.

Figura nr.6

Sursă: Informaţia privind rezultatele activităţilor pe piaţa VMS în anii 2013-2016.

3.3.4. Cererea la VMS emise pe piaţa primară a depăşit valoarea ofertei anunţate de MF.

Verificările auditului au stabilit că pe parcursul anului 2016 au fost organizate 67 licitaţii de vânzare a VMS, o licitaţie fiind anulată¹⁹. Analiza auditului denotă că oferta MF de VMS emise pe piaţa primară (10995,0 mil.lei) a fost inferioară cererii la VMS (18701,6 mil.lei) cu 7706,6 mil.lei. Situaţia descrisă este prezentată în Figura nr.7.

Figura nr.7

Sursă: Dinamica ratei anuale a dobânzii la VMS în anul 2016;

Comunicatele oficiale de plasare a VMS în anul 2016;

Comunicatele privind rezultatele licitaţiilor de vânzare a VMS în anul 2016.

Datele prezentate în Figura nr.7 relevă că cele mai semnificative emisiuni de VMS au avut loc în primul semestru al anului 2016 (6662,9 mil.lei/60% în totalul VMS emise). Această situaţie este cauzată de insuficienţa lichidităţilor în bugetul de stat urmare a sistării debursării de surse externe de către donatorii externi. Totodată, pe tot parcursul anului 2016 volumul cererilor depuse de dealerii primari a depăşit oferta MF²⁰, în lunile mai, noiembrie şi decembrie atestându-se depăşirea volumului cererii faţă de oferta MF de peste 2 ori.

În Legea bugetului de stat pentru anul 2016, pentru vânzarea VMS pe piaţa primară au fost aprobate iniţial 9100,0 mil.lei, iar urmare a rectificării bugetului de stat, volumul limită al VMS care urmau a fi emise a constituit 10273,0 mil.lei. Pe parcursul anului, MF a emis VMS în volum de 10264,1 mil.lei, sau cu 8,9 mil.lei mai puţin decât limita estimată.

În totalul VMS emise (10264,1 mil.lei), volumul BT cu maturitatea de 91 zile a constituit 2967,9 mil.lei (28,9%); BT cu maturitatea de 182 zile – 3215,3 mil.lei (31,3%); BT cu maturitatea de 364 zile – 3930,8 mil.lei (38,3%); OS cu maturitatea de 2 ani – 120,1 mil.lei (1,2%); OS cu maturitatea de 3 ani – 30,0 mil.lei (0,3%).

Compararea volumului de VMS emise prin licitaţii (10264,1 mil.lei) cu volumul de VMS răscumpărate (9311,1 mil.lei) relevă că, pe parcursul anului 2016, pentru necesităţile bugetului de stat au fost atrase în total 953,0 mil.lei. Totodată, luând în considerare dobânzile achitate pentru răscumpărarea VMS emise pe piaţa primară care se achită, preponderent, tot în ziua scadenţei (1340,5 mil.lei), pentru serviciul VMS emise pe piaţa primară MF a utilizat resurse generale în valoare de 387,5 mil.lei, ceea ce denotă prezenţa riscului de refinanţare a VMS. Menţinerea acestei situaţii, reieşind din faptul că partea semnificativă a emisiunilor VMS revine VMS emise cu maturitate mai mică de un an, va determina suportarea cheltuielilor suplimentare.

______________________

¹⁹ Decizia ministrului Finanţelor nr.13/2-9/294 din 26.10.2016 cu privire la alocarea VMS (OS cu maturitatea de 3 ani, volumul emisiunii –15,0 mil.lei, rata dobânzii – 8,75%, volumul cererii – 21,5 mil.lei).

²⁰ Depăşirea în lunile menţionate constituie, respectiv: ianuarie (+136,1 mil.lei), februarie (+490,7 mil.lei), martie (+308,4 mil.lei), aprilie (+680,7 mil.lei), mai (+1391,1 mil.lei), iunie (+435,9 mil.lei), iulie (+835,4 mil.lei), august (+639,7 mil.lei), septembrie (+792,8 mil.lei), octombrie (+267,1 mil.lei), noiembrie (+732,9 mil.lei) şi decembrie (+995,7 mil.lei).

3.3.5. Sectorul bancar continuă să rămână principalul investitor în VMS.

În anul 2016, pe piaţa primară a VMS au activat 9 bănci comerciale, care au contribuit la plasarea VMS pe piaţa primară şi asigurarea lichidităţii lor pe piaţa secundară.

Analiza VMS procurate în portofoliul propriu al băncilor comerciale şi a celor procurate în numele clienţilor denotă creşterea interesului pentru VMS ale investitorilor nebancari. Astfel, în perioada 2014-2016, VMS procurate de clienţii băncilor au crescut de 2 ori (de la 599,5 mil.lei în anul 2014 până la 1209,3 mil.lei în anul 2016). Situaţia descrisă este redată în Figura nr.8.

Figura nr.8

Sursă: Datele MF şi BNM.

Menţinerea ratelor de dobândă ridicate în semestrul II al anului 2015 şi în primul semestru al anului 2016 au stimulat interesul pentru VMS atât al investitorilor bancari, cât şi al celor nebancari, investitorii bancari rămânând principalii investitori în VMS emise pe piaţa primară. Analiza auditului în aspectul investitorilor în VMS emise de MF se prezintă în Figura nr.9.

Figura nr.9

Sursă: Datele MF.

Totodată, auditul atestă că, la situaţia din 31.12.2016, băncile aflate în proces de lichidare deţin în portofoliul propriu VMS procurate la valoarea nominală în sumă totală de 4,4 mil.lei (“Banca de Economii” SA – 3,5 mil.lei, BC “Banca Socială” SA – 0,8 mil.lei, şi BC “Unibank” SA – 0,1 mil.lei). VMS procurate de cele 3 bănci comerciale în proces de lichidare sunt emise în anul 2014 pe termen de 3 ani, cu rata dobânzii între 8,0% şi 9,0%, a căror scadenţă survine în anul 2017²¹.

Analiza volumului procurat pe parcursul anului 2016 a VMS de către investitori denotă că, din volumul total de VMS (10264,1 mil.lei), investitorii bancari au procurat 7905,4 mil.lei (77,0%), iar investitorii nebancari – 2358,7 mil.lei (23,0%). Printre cei mai activi investitori bancari care au procurat în anul 2016 VMS pe piaţa primară sunt: BC “Victoriabank” SA – 2133,3 mil.lei, BC “Moldindconbank” SA – 2065,6 mil.lei, BC “Moldova-Agroindbank” SA – 1291,3 mil.lei, şi BC “Mobiasbanca – Groupe Societe Generale” SA – 721,7 mil.lei.

______________________

²¹ Termenul de răscumpărare survine în 2017 cu achitarea în perioada 25.04.2017 - 19.12.2017.

3.3.6. VMS emise pe piaţa primară este unicul instrument de atragere a resurselor interne destinate pentru satisfacerea necesităţilor statului.

Deşi art.15 din Legea nr.419-XVI din 22.12.2006 cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat²² prevede că instrumentele generatoare de datoria de stat internă sunt “VMS emise pentru plasarea pe piaţa internă şi împrumuturile de stat interne”, în condiţiile actuale MF atrage resurse necesare în cadrul managementului lichidităţilor doar prin emiterea VMS. Utilizarea ca instrument a împrumuturilor interne este imposibilă deoarece cadrul regulator prevede asigurarea împrumutului cu gaj, pe care MF nu îl poate garanta întrucât nu dispune de bunuri imobile sau de alte active care pot fi gajate. Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, în aceste condiţii “VMS este unicul instrument de acces rapid al statului şi în volumele necesare de mijloace băneşti, totodată, prin emisiunea VMS se asigură un proces transparent de formare a preţurilor (dobânzii) la VMS”.

______________________

²² Legea nr.419-XVI din 22.12.2006 cu privire la datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat.

3.3.7. Ratele medii ponderate ale dobânzilor la VMS în anul 2016 au înregistrat o scădere semnificativă faţă de anul precedent.

Auditul atestă menţinerea, în primul semestru al anului 2016, la un nivel ridicat a ratelor medii ponderate ale dobânzilor la VMS, începând cu luna mai fiind atestată reducerea acestora. Astfel, ratele medii ponderate ale dobânzii la VMS în anul 2016 s-au redus de la 25,29% în luna ianuarie până la 6,30% în luna decembrie. Situaţia comparabilă cu anii 2014 şi 2015 se prezintă în Figura nr.10.

Figura nr.10

Sursă: Datele MF.

Tendinţa de reducere, pe parcursul anului 2016, a ratelor medii ponderate ale dobânzilor la VMS a avut un efect pozitiv, ceea ce a determinat reducerea cheltuielilor suportate de bugetul de stat pentru serviciul datoriei de stat interne.

3.3.8. Spre deosebire de anul precedent, marja între ratele dobânzii la VMS propuse de băncile comerciale (dealeri primari) şi ratele dobânzii stabilite de băncile comerciale pentru acordarea creditelor sectorului nebugetar s-au micşorat semnificativ.

Analiza auditului asupra evoluţiei ratelor dobânzii la instrumentele financiare în anul 2016 denotă o ameliorare semnificativă a situaţiei pe piaţa primară a VMS faţă de anul precedent. Astfel, în comparaţie cu anul precedent, când rata medie ponderată la VMS şi rata medie la credite şi depozite în sistemul bancar a variat între 0,92 p.p. şi 11,38 p.p. şi, respectiv, între 3,88 p.p. şi 10,72 p.p. în anul 2016, se atestă o tendinţă pozitivă de micşorare, variind între 11,76 p.p. şi (-5,51) p.p. şi, respectiv, între 10,56 p.p. şi (-2,21) p.p. De asemenea, auditul atestă că rata de bază a BNM a înregistrat un trend descendent, de la 19,5% în luna ianuarie până la 9,0% în luna decembrie 2016. Analiza comparativă a evoluţiei ratelor dobânzii la instrumentele financiare în anii 2015 şi 2016 se prezintă în Figurile nr.1 şi nr.2 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Datele din Figura nr.2 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit denotă că, spre deosebire de anul precedent, începând cu luna mai, ratele medii ponderate pentru creditele acordate de sistemul bancar au înregistrat tendinţe de devansare a ratelor medii ponderate la VMS, care începând cu luna septembrie au fost inferioare atât ratelor de bază ale BNM, cât şi ratelor medii ponderate la creditele şi depozitele acordate de către sistemul bancar.

Analiza auditului privind evoluţia ratelor medii ponderate la VMS cu termenul de scadenţă până la un an şi rata de bază a BNM denotă că aceasta a variat între 5,8 p.p. şi (-2,75) p.p., înregistrând o tendinţă de diminuare, de asemenea fiind înregistrată şi tendinţa de micşorare a ratei medii ponderate la VMS faţă de rata medie ponderată la creditele şi depozitele acordate de sistemul bancar. Situaţia descrisă este prezentată în Figura nr.3 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Asemenea tendinţe se atestă şi la ratele medii ponderate la VMS emise cu termenul de scadenţă de 2-5 ani. Analiza auditului este redată în Figura nr.4 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

3.3.9. Se atestă restituirea lentă a obligaţiunilor faţă de bugetul de stat de către băncile aflate în proces de lichidare.

Analiza efectuată de audit privind recuperarea la bugetul de stat, urmare a emiterii anterior a VMS pentru stabilitate financiară (“Investprivatbank” SA²³) şi pentru executarea obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat (“Banca de Economii” SA, BC “Banca Socială” SA, BC “Unibank” SA²⁴), a relevat următoarele.

• Operaţiunile de încasare a mijloacelor financiare din valorificarea activelor BC “Investprivatbank” SA şi a celor 3 bănci supuse lichidării (“Banca de Economii” SA, BC “Banca Socială” SA, BC “Unibank” SA) se reflectă în Clasificaţia bugetară²⁵ într-o poziţie unică, 418120 “Micşorarea altor creanţe interne ale bugetului”. În condiţiile unei atenţii sporite asupra rambursării mijloacelor încasate din valorificarea activelor băncilor supuse lichidării, precum şi sporirii transparenţei în raportarea acestora ar fi oportună reflectarea în Clasificaţia bugetară a mijloacelor obţinute la poziţii separate.

• Ca şi în anii precedenţi, rămâne considerabil soldul datoriei BC “Investprivatbank” SA faţă de MF. Astfel, din totalul datoriei de 428,5 mil.lei, preluate în anul 2012 de către bugetul de stat pe parcursul anilor 2012-2016, banca respectivă a transferat la bugetul de stat, din valorificarea activelor sale, doar 69,5 mil.lei (16,2%), dintre care 3,0 mil.lei în anul 2016. Astfel, la finele anului 2016 datoria BC “Investprivatbank” SA faţă de MF a constituit 359,0 mil.lei.

• La situaţia din 31.12.2016, băncile supuse lichidării (“Banca de Economii” SA, BC “Banca Socială” SA, BC “Unibank” SA) au rambursat doar 961,2 mil.lei (6,8%) din totalul creditelor de urgenţă acordate de BNM sub garanţia Guvernului.

• De menţionat că, urmare a prevederilor Legii nr.235 din 03.10.2016, BNM a transmis MF toate documentele aferente acordării creditelor de urgenţă de către BNM băncilor supuse lichidării, soldul la data transmiterii constituind 13341,2 mil.lei. Astfel, în anul 2016, în contul rambursării creditelor de urgenţă acordate de BNM, băncile supuse lichidării au rambursat în total 428,7 mil.lei, inclusiv la conturile BNM, în perioada 01.01.2016 - 03.10.2016 – 348,0 mil.lei şi la contul bugetului de stat, în perioada 04.10.2016 - 31.12.2016 – 80,7 mil.lei. Astfel, datoria băncilor supuse lichidării la finele anului 2016 a constituit 13260,5 mil.lei. Situaţia privind soldul datoriei băncilor supuse lichidării faţă de MF la finele anului 2016 se prezintă în Tabelul nr.9.

Totodată, auditul atestă că, în anul 2016, în conturile MF au fost încasate mijloace în valoare totală de 80,7 mil.lei din valorificarea activelor băncilor supuse lichidării. Deşi MF a diminuat datoria faţă de bugetul de stat a băncilor supuse lichidării, datoria MF faţă de BNM a rămas neschimbată în raport cu situaţia la data transmiterii (04.10.2016) şi a constituit 13341,2 mil.lei.

Conform explicaţiilor responsabililor de la MF, “În Legea bugetului de stat pe anul 2016 cu rectificările ulterioare, aceste mijloace nu au fost aprobate, la fel ca şi utilizarea lor. Mijloacele încasate au rămas în soldul bugetului de stat la situaţia din 31.12.2016”.

• Auditul atestă că prevederile art.2 alin.(11) din Legea nr.235 din 03.10.2016, care stipulează că “Pe durata termenului obligaţiunilor de stat emise, soldul profitului BNM disponibil pentru distribuire, transferat de BNM la venitul bugetului de stat conform prevederilor art.20 alin.(6) din Legea nr.548-XIII din 21.07.1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei, va fi îndreptat de către MF în acelaşi an pentru răscumpărarea, înainte de data scadenţei, a obligaţiunilor de stat emise conform legii şi aflate în proprietatea BNM”²⁶, nu vor putea fi aplicate deoarece, urmare a aprobării unor prevederi noi în Legea nr.548-XIII din 21.07.1995 care a fost republicată la 30.10.2015, bugetul de stat va putea beneficia de defalcări din soldul profitului net al BNM doar în condiţiile îndeplinirii prevederilor art.20 alin.(5) din legea menţionată, care stipulează: “La finele anului financiar, profitul disponibil pentru distribuire va fi alocat pentru majorarea capitalului statutar în limitele prevăzute la art.19 alin.(3) din aceeaşi lege”, care la rândul său prevede că “Capitalul statutar este dinamic şi se formează din profitul anului disponibil pentru distribuire, din veniturile obţinute conform art.64 alin.(3) şi/sau din contribuţiile Guvernului, până când mărimea acestuia va atinge 10% din totalul obligaţiunilor monetare ale BNM”. Această situaţie se va menţine pe parcursul următorilor ani bugetari, povara de răscumpărare a VMS emise pentru executarea obligaţiilor de plată derivate din garanţiile de stat revenind în mare parte altor resurse interne ale bugetului de stat.

______________________

²³ Legea nr.190 din 30.09.2011 privind unele măsuri suplimentare de asigurare a stabilităţii financiare.

²⁴ Legea nr.235 din 03.10.2016.

²⁵ Anexa nr.11 la Ordinul ministrului Finanţelor nr.208 din 24.12.2015.

²⁶ Art.20 alin.(6) din Legea nr.548-XIII din 21.07.1995 cu privire la Banca Naţională a Moldovei, republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.297-300/544 din 30.10.2015, stipulează că “Soldul profitului disponibil pentru distribuire se transferă la venitul bugetului de stat în termen de 15 zile după primirea raportului auditorului extern asupra situaţiilor financiare ale Băncii Naţionale”.

3.4. Evoluţia şi structura datoriei de stat externe

3.4.1. Indicatorii care reprezintă soldul datoriei de stat externe s-au încadrat în limitele stabilite prin Legea bugetului de stat pentru anul 2016

Prin Legea bugetului de stat pentru anul 2016²⁷ au fost aprobaţi indicatorii aferenţi soldului datoriei de stat externe, intrărilor de împrumuturi externe, rambursărilor de împrumuturi externe şi serviciului datoriei de stat externe, toate încadrându-se în limitele stabilite. Situaţia descrisă se prezintă în Tabelul nr.10.

Soldul datoriei de stat externe la finele anului 2016 a constituit 1464,7 mil.dol.SUA, sau cu 127,7 mil.dol.SUA (+9,6%) mai mult faţă de soldul înregistrat la finele anului 2015 (1337,0 mil.dol.SUA).

Creşterea soldului datoriei de stat externe a fost condiţionată de creşterea datoriei de stat externe faţă de creditorii multilaterali şi faţă de creditorii bilaterali. Asupra soldului datoriei de stat externe a influenţat şi fluctuaţia cursului de schimb valutar a valutelor străine în raport cu dol.SUA, care a determinat micşorarea soldului datoriei de stat externe exprimat în dolari SUA cu 47,4 mil.dol.SUA. Evoluţia soldului datoriei de stat externe se prezintă în Tabelul nr.11.

Datoria de stat externă include datoriile faţă de creditorii multilaterali – 1214,3 mil.dol.SUA (82,9%), şi faţă de creditorii bilaterali – 250,5 mil.dol.SUA (17,1%).

Structura datoriei de stat externe în anii 2014-2016, pe tipul de creditori, este redată în Tabelul nr.12.

În totalul soldului datoriei de stat externe faţă de creditorii multilaterali, cea mai mare pondere revine AID – 46,5% (564,4 mil.dol.SUA), urmată de FMI – 23,0% (279,7 mil.dol.SUA), BEI – 12,9% (156,2 mil.dol.SUA), şi BIRD – 5,6% (68,2 mil.dol.SUA), alţi creditori deţinând o pondere cumulativă de circa 12,0% (145,7 mil.dol.SUA). În totalul datoriei de stat externe faţă de creditorii bilaterali, o pondere semnificativă revine Guvernului României (26,1%/65,4 mil.dol.SUA), Guvernului Rusiei (20,1%/50,2 mil.dol.SUA) şi JICA (19,5%/48,8 mil.dol.SUA).

Din totalul datoriei de stat externe, 1081,6 mil.dol.SUA (73,8%) reprezintă datoria cu rata fixă şi 383,0 mil.dol.SUA (26,2%) – cu rata flotantă. Analiza auditului relevă că în perioada 2014-2016 ponderea datoriei externe cu rata dobânzii fixă a crescut de la 72,5% în anul 2014 până la 73,8% în anul 2016, iar datoria externă cu rata dobânzii flotantă s-a diminuat de la 27,5% până la 26,2% în anul 2016, rămânând la nivelul anului 2015.

În structura datoriei de stat externe pe valute, ponderea cea mai mare este deţinută de împrumuturile contractate în DST – 61,8% (-5,0 p.p. faţă de anul 2015), urmate de împrumuturile contractate în euro – 23,4% (+3,8 p.p. faţă de anul 2015) şi în dolari SUA – 10,9% (+1,4 p.p. faţă de anul 2015). Se atestă că ponderea înaltă a datoriei de stat externe denominate în monedă străină în totalul datoriei de stat poate determina creşterea vulnerabilităţii riscului ratei de schimb şi poate exercita presiune asupra rezervelor valutare.

______________________

²⁷ Legea bugetului de stat pe anul 2016 nr.154 din 01.07.2016.

3.4.2. Intrările de împrumuturi de stat externe s-au majorat faţă de intrările anului precedent cu 96,7 mil.dol.SUA.

În anul 2016 debursările de împrumuturi externe au constituit 230,3 mil.dol.SUA, înregistrând o creştere cu 96,7 mil.dol.SUA, sau 72,4% faţă de anul precedent (133,6 mil.dol.SUA). Situaţia este prezentată în Tabelul nr.7 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Din totalul împrumuturilor debursate, 76,6 mil.dol.SUA (33,3%) au fost destinate finanţării proiectelor investiţionale şi 153,7 mil.dol.SUA (66,7%) – suportului bugetar. Structura debursărilor de împrumuturi de stat externe în funcţie de scopul contractării în perioada anilor 2014-2016 este prezentată în Tabelul nr.8 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Debursările de împrumuturi externe pentru susţinerea bugetului de stat au crescut faţă de anul precedent cu 2782,0 mil.lei, iar debursările de împrumuturi externe destinate proiectelor finanţate din surse externe s-au diminuat cu 719,6 mil.lei.

La capitolul creditori, cele mai semnificative debursări de credite externe au fost efectuate de Guvernul României – 68,0 mil.dol.SUA (30,0%), AID – 47,9 mil.dol.SUA (20,8%), BIRD – 45,6 mil.dol.SUA (19,8%), FMI – 24,1 mil.dol.SUA (10,5%), BEI – 19,8 mil.dol.SUA (8,6%) etc.

3.4.3. În anul 2016 au fost contractate noi împrumuturi în valoare totală de 399,1 mil.dol.SUA.

În anul de raportare au fost semnate 10 acorduri de împrumut în valoare totală de 399,1 mil.dol.SUA, din care 7 acorduri (251,2 mil.dol.SUA)²⁸ destinate proiectelor finanţate din surse externe şi 3 acorduri (147,9 mil.dol.SUA)²⁹ destinate finanţării deficitului bugetului de stat. De asemenea, a fost negociat suplimentar un împrumut în sumă de 18,2 mil.dol.SUA cu FIDA pentru proiectul “Rezilienţă Rurală (IFAD VII)”.

Din cele 10 acorduri de împrumuturi semnate, în anul 2016 au intrat în vigoare 4 acorduri, dintre care 3 semnate cu Banca Mondială³⁰ (125,0 mil.dol.SUA) şi 1 împrumut urmare a semnării acordului cu FMI (102,9 mil.dol.SUA). De asemenea, în anul 2016 au intrat în vigoare 2 acorduri de împrumut contractate de RM în anii 2014 şi 2015 (270,0 mil.euro)³¹.

Din valoarea totală a împrumuturilor contractate în anul 2016 (399,1 mil.dol.SUA), la situaţia din 31.12.2016, au fost debursate 70,0 mil.dol.SUA, sau 17,5% din valoarea contractată, din care de la: FMI – 24,1 mil.dol.SUA, BIRD – 27,2 mil.dol.SUA, AID – 17,4 mil.dol.SUA. Sinteza detaliată privind împrumuturile noi contractate pe parcursul anului 2016 se prezintă în Tabelul nr.9 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Pe parcursul anului 2016 se prezintă în Tabelul nr.9 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

______________________

²⁸ Au fost semnate 4 acorduri cu Banca Mondială – 110,0 mil.dol.SUA, 2 acorduri cu BEI – 98,4 mil.dol.SUA, 1 împrumut cu BERD – 42,8 mil.dol.SUA.

²⁹ Au fost semnate 2 împrumuturi de la Banca Mondială – 45,0 mil.dol.SUA, şi 1 împrumut de la FMI – 102,9 mil.dol.SUA.

³⁰ Programul operaţiunii pentru politicile de dezvoltare în domeniul competitivităţii (DPO-2), semnat cu AID şi BIRD la 17.12.2016, în vigoare din 23.12.2016, şi Proiectul “Îmbunătăţirea drumurilor locale”, semnat cu AID la 28.04.2016, în vigoare din 19.08.2016.

³¹ Acordul privind asistenţa financiară rambursabilă dintre RM şi România, în valoare de 150,0 mil.euro, semnat la 07.10.2015, în vigoare din 27.05.2016, şi acordul privind finanţarea proiectului “Livada Moldovei”, în valoare de 120,0 mil.euro, semnat cu BEI la 31.07.2014, în vigoare din 27.05.2016.

3.4.4. Granturile externe semnate în anul 2016 au constituit 55,6 mil.dol.SUA.

În anul 2016 au fost semnate 8 acorduri de granturi externe în valoare totală de 55,6 mil.dol.SUA. Totodată, în anul 2016 a intrat în vigoare un contract semnat cu Banca Mondială în anul 2015 pentru finanţarea Proiectului “Fortificarea capacităţilor -EMIS”, în valoare de 0,4 mil.dol.SUA. Informaţia privind acordurile de granturi semnate în anul 2016 este prezentată în Tabelul nr.13.

În totalul granturilor acordate în anul 2016, ponderea majoră revine granturilor acordate de Comisia Europeană – 82,3% (1048,3 mil.lei/echivalentul a 52,0 mil.dol.SUA), urmată de Guvernul României – 6,1% (78,2 mil.lei/echivalentul a 3,9 mil.dol.SUA), Fondul Global pentru Combaterea SIDA, Tuberculozei şi Malariei – 4,9% (62,2 mil.lei/echivalentul a 3,1 mil.dol.SUA), FIDA – 1,7% (22,0 mil.lei/echivalentul a 1,1 mil.dol.SUA), Banca Mondială – 1,4% (18,2 mil.lei/echivalentul a 0,9 mil.dol.SUA), Guvernul Germaniei – 1,1% (14,5 mil.lei/echivalentul a 0,7 mil.dol.SUA) etc. În comparaţie cu anul precedent, debursările din granturile externe s-au diminuat cu 471,5 mil.lei, constituind 1276,0 mil.lei (granturi pentru suport bugetar – 324,0 mil.lei, granturi pentru proiecte investiţionale – 952,0 mil.lei), iar debursările din împrumuturi externe s-au majorat cu 2061,0 mil.lei, însumând 4591,0 mil.lei (împrumuturi pentru suport bugetar – 3069,8 mil.lei , împrumuturi pentru proiecte investiţionale – 1521,3 mil.lei).

Verificările auditului privind veridicitatea datelor incluse în informaţiile prezentate de responsabilii de managementul datoriei de stat (1274,5 mil.lei) şi datele reflectate în raportul privind executarea bugetului de stat (Formularul FE-009) la CBE 13 “Granturi” (1276,0) au constatat divergenţe între acestea, diferenţa constituind circa 2,0 mil.lei. Situaţia descrisă este prezentată în Tabelul nr.10 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

3.4.5. Valorificarea surselor externe de către unităţile de implementare a proiectelor finanţate din surse externe atestă unele carenţe.

• Din totalul de 104 împrumuturi active, la 6 împrumuturi³² debursările nu au fost efectuate (196,5 mil.euro/4104,8 mil.lei). Auditul atestă nerespectarea graficelor de debursare a surselor externe, principala cauză fiind neîndeplinirea în termen a precondiţiilor de debursare prevăzute în contractele de împrumut, precum şi tergiversarea procedurilor de implementare în cadrul proiectelor aflate în derulare.

• Referitor la nedebursarea mijloacelor aferente creditului polonez, auditul menţionează că, în urma semnării acordului cu Guvernul Republicii Polone³³, Guvernul RM urma să obţină un credit de asistenţă în sumă de 100,0 mil.euro. Prin hotărâre de Guvern³⁴, în subordinea Ministerului Agriculturii şi Industriei Alimentare, a fost creată Instituţia Publică “Unitatea de implementare a creditului de asistenţă acordat de Guvernul Republicii Polone”. Condiţiile de recreditare a mijloacelor financiare obţinute din creditul de asistenţă pentru beneficiarii finali recreditaţi au fost stabilite astfel: i) scadenţa împrumutului până la 12 ani, inclusiv perioada de graţie până la 3 ani; ii) dobândă de 2,0% anual din suma împrumutată, inclusiv 1,35% – fondul de risc al bugetului de stat, 0,5% – acoperirea cheltuielilor operaţionale ale Instituţiei Publice “Unitatea de implementare a creditului de asistenţă acordat de Guvernul Republicii Polone”³⁵; iii) penalitate în mărime de 10% anual pentru fiecare zi de întârziere din suma totală a împrumutului şi/sau dobânzilor cu termenul de plată expirat.

Ulterior, urmare a tergiversării executării precondiţiilor de debursate a împrumutului polonez, Instituţia Publică “Unitatea de implementare a creditului de asistenţă acordat de Guvernul Republicii Polone” a fost dizolvată³⁶, iar implementarea creditului de asistenţă oferit de Polonia a fost trecută după MF. În acest scop, MF a aprobat un manualul de operaţiuni privind implementarea acestuia³⁷, implementarea fiind efectuată prin intermediul instituţiilor financiare participante³⁸.

Urmare a solicitării MF al Republicii Polone din 09.09.2016, prin care s-a propus un amendament la Acordul din 14.05.2014 semnat la Varşovia, suma împrumutului care urma a fi acordată a fost redusă până la 50 mil.euro, iar termenul de implementare solicitat de Guvernul RM urmează a fi extins până la 08.08.2017. Totodată, auditul informează că în anul 2017 au fost iniţiate negocierile asupra proiectului Înţelegerii dintre Guvernul RM şi Guvernul Republicii Polone privind amendarea Acordului dintre Guvernul RM şi Guvernul Republicii Polone privind obţinerea unui credit de asistenţă³⁹.

• De asemenea, auditul atestă că, în anul 2016, urmare a tergiversării activităţilor de implementare a împrumuturilor prin intermediul proiectelor finanţate din surse externe de către implementatorii împrumuturilor externe, a fost extins termenul de implementare a 3 împrumuturi⁴⁰, în valoare totală de 127,0 mil.euro (echivalentul a 2653,0 mil.lei), dintre care la 2 împrumuturi – nu au fost efectuate debursări, şi la 1 împrumut – nivelul de executare este de 6,9% (10,4 mil.lei), suma nedebursată constituind 139,6 mil.euro.

• Referitor la împrumutul⁴¹ contractat în anul 2010 de la BEI pentru realizarea proiectului de reabilitare a drumurilor din RM (75,0 mil.euro), auditul menţionează că, deşi perioada de valorificare a împrumutului a expirat la 31.12.2016, la finele anului 2016 soldul nedebursat a constituit 41,4 mil.euro (echivalentul a 864,8 mil.lei). Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, în calitate de organ responsabil de implementarea proiectului respectiv, a solicitat⁴² MF iniţierea negocierilor cu BEI în vederea extinderii termenului contractului până la 31.12.2018. De menţionat că termenul de realizate a acestui proiect a fost deja o dată extins, urmare a cărui fapt rata dobânzii a crescut de la 0,68% până la 0,92%, iar comisionul de angajament pentru sumele nedebursate – de la 0% până la 0,5%, generând costuri suplimentare pentru deservirea acestui împrumut. La data de 07.12.2016, MF, prin scrisoarea nr.13/1-7-387, a solicitat BEI extinderea termenului de implementare a contractului de împrumut până la 31.12.2018, însă până în prezent acceptul creditorului nu a fost confirmat. Totodată, auditul menţionează că acceptarea de către creditor a extinderii termenului de realizare a împrumutului până în anul 2018, conform prevederilor contractuale şi notificării creditorului, ar putea genera costuri suplimentare pentru buget, prin majorarea comisionului de angajament cu 0,25% anual (+0,1 mil.euro) pentru soldul împrumutului nedebursat pe perioada extinderii termenului de implementare.

• În anul 2016, urmare a implementării integrale a activităţilor prevăzute în proiect, a fost anulat, din cauza economiei de resurse, soldul nevalorificat în cazul unui împrumut⁴³ (echivalentul a 0,1 mil.lei).

______________________

³² Împrumutul pentru “Proiectul de achiziţie a locomotivelor şi de restructurare a infrastructurii feroviare” (codul împrumutului D-140/BERD/2014) în valoare de 52,5 mil.euro; împrumutul pentru “Proiectul Sistemul termoenergetic al municipiului Bălţi (SA “CET-Nord”)” (codul împrumutului D-139/BERD/2014) în valoare de 7,0 mil.euro; împrumutul “Credit de asistenţă” (codul împrumutului D-132/POLAND/14) în valoare de 100,0 mil.euro, împrumutul pentru “Transportul energiei electrice de către “Moldelectrica” (codul împrumutului D-116/BEI/2012) în valoare de 17,0 mil.euro; împrumutul pentru “Proiectul Apă Nord Moldova” (codul împrumutului D-136/BERD/2014) în valoare de 10,0 mil.euro; împrumutul pentru “Proiectul Apă Nord Moldova” (codul împrumutului D-137/BEI/2014) în valoare de 10,0 mil.euro.

³³ Legea nr.134 din 11.07.2014 pentru ratificarea Acordului dintre Guvernul Republicii Moldova şi Guvernul Republicii Polone privind obţinerea unui credit de asistenţă.

³⁴ HG nr.953 din 17.11.2014 “Cu privire la crearea Instituţiei Publice “Unitatea de implementare a creditului de asistenţă acordat de Guvernul Republicii Polone””.

³⁵ HG nr.718 din 03.09.2014 “Cu privire la implementarea Legii nr.134 din 11 iulie 2014 pentru ratificarea Acordului dintre Guvernul Republicii Moldova şi Guvernul Republicii Polone privind obţinerea unui credit de asistenţă”.

³⁶ HG nr.1026 din 07.09.2016 “Cu privire la dizolvarea Instituţiei Publice “Unitatea de implementare a creditului de asistenţă acordat de Guvernul Republicii Polone”.

³⁷ HG nr.1133 din 12.10.2016 “Pentru aprobarea Manualului de operaţiuni privind implementarea creditului de asistenţă oferit de Guvernul Republicii Polone”.

³⁸ HG nr.841 din 07.07.2016 “Cu privire la unele măsuri pentru implementarea creditului de asistenţă oferit de Guvernul Republicii Polone”.

³⁹ HG nr.1449 din 30.12.2016 “Pentru iniţierea negocierilor asupra proiectului Înţelegerii dintre Guvernul Republicii Moldova şi Guvernul Republicii Polone privind amendarea Acordului dintre Guvernul Republicii Moldova şi Guvernul Republicii Polone privind obţinerea unui credit de asistenţă, semnat la Varşovia la 14 mai 2014”.

⁴⁰ Împrumutul “Credit de asistenţă” (codul împrumutului D-132/POLAND/14), prelungit până la 26.12.2018; împrumutul pentru “Transportul energiei electrice de către “Moldelectrica” (codul împrumutului D-116/BEI/2012), prelungit până la 31.12.2017; împrumutul pentru Proiectul “Reabilitarea drumurilor Programul IV” (codul împrumutului D-125/BEED/2013), prelungit până la 30.11.2018.

⁴¹ Împrumutul pentru reabilitarea drumurilor II “Chişinău-Ungheni-Sculeni” (codul împrumutului D-109/BEI/2010).

⁴² Scrisoarea Ministerului Transportului şi Infrastructurii Drumurilor nr.04/1-3-823 din 23.09.2016.

⁴³ Împrumutul privind dezvoltarea utilităţilor de apă, contractat de la BERD, în valoare de 10,0 mil.euro, codul împrumutului D-106/BERD/2010.

3.5. Cheltuielile pentru deservirea datoriei de stat au înregistrat o creştere semnificativă faţă de anul precedent.

Auditul atestă că, cheltuielile destinate deservirii datoriei de stat au înregistrat o evoluţie ascendentă, înregistrând o creştere de la 17,4 mlrd.lei în anul 2014 până la 20,2 mlrd.lei în anul 2016, atestându-se în 2016 cel mai înalt nivel din ultimii 3 ani. Din totalul plăţilor destinate deservirii datoriei de stat (20,2 mlrd.lei), pentru achitarea sumei principale au fost direcţionate 18,5 mlrd.lei, iar pentru achitarea ratelor de dobândă – 1,7 mlrd.lei. Analiza efectuată de audit denotă că, atât în anul 2015, cât şi în 2016 se atestă devansarea ritmului de creştere a cheltuielilor destinate serviciului datoriei de stat (+76,3%) şi, respectiv, (+67,5%) faţă de ritmul de creştere a cheltuielilor destinate achitării sumei principale (+3,2% şi, respectiv, 6,9%).

De asemenea, auditul relevă că, în anul 2016, serviciul datoriei de stat interne (1462,5 mil.lei) a depăşit de 5 ori serviciul datoriei de stat externe (284,6 mil.lei). În comparaţie cu anul 2015, cheltuielile pentru serviciul datoriei de stat au înregistrat o creştere semnificativă cu 703,9 mil.lei (+67,5%). Creşterea cheltuielilor pentru serviciul datoriei de stat a fost influenţată de creşterea cu 669,0 mil.lei (+84,3%) a cheltuielilor destinate serviciului datoriei de stat interne urmare a deservirii costisitoare a VMS emise anterior. Situaţia privind evoluţia cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat în anii 2014-2016 se prezintă în Tabelul nr.14.

Totodată, auditul denotă că ritmul de creştere a cheltuielilor bugetului de stat (2,5% în anul 2015 şi 2,0% în anul 2016) este inferior ritmului de creştere a cheltuielilor destinate deservirii datoriei de stat (5,7% în anul 2015 şi 10,3% în anul 2016). Ca pondere în PIB, în comparaţie cu indicatorul anului precedent (14,96%), cheltuielile destinate deservirii datoriei de stat de asemenea au înregistrat o tendinţă de majorare (0,09 p.p), constituind 15,05%. Creşterea continuă a cheltuielilor destinate deservirii datoriei de stat, în special a celor destinate deservirii datoriei de stat interne, care în ultimii ani este supusă riscului sporit de refinanţare va avea ca impact împovărarea bugetelor ulterioare.

3.5.1. Cheltuielile bugetului pentru serviciul datoriei de stat interne au înregistrat o creştere faţă de anul precedent, fiind influenţate de creşterea volumului de VMS emise pe piaţa primară, precum şi a ratelor de dobândă ridicate la VMS comercializate în anii 2015 şi în primul semestru al anului 2016, la care a survenit termenul de răscumpărare.

În anul 2016, pentru serviciul datoriei de stat interne au fost utilizate mijloace financiare în valoare totală de 1462,52 mil.lei, sau 99,8% din prevederile anuale (1465,0 mil.lei). Din totalul cheltuielilor destinate serviciului datoriei de stat interne, pentru achitarea dobânzilor la VMS emise pe piaţa primară au fost utilizate 1086,1 mil.lei, şi pentru VMS convertite – 376,4 mil.lei.

În comparaţie cu anul precedent (793,6 mil.lei), cheltuielile destinate serviciului datoriei de stat interne au înregistrat o creştere (+668,9 mil.lei/+84,3%), la finele anului 2016 constituind 1462,5 mil.lei. Situaţia descrisă se prezintă în Figura nr.11.

Figura nr.11

Sursă: Datele MF.

Creşterea continuă a cheltuielilor destinate serviciului datoriei de stat interne a fost condiţionată, în mare parte, de creşterea ratelor de dobândă medii anuale ponderate la VMS, care au variat de la 6,72% în anul 2014 până la 20,13% în anul 2015, situaţia aferentă ratelor de dobândă medii anuale ponderate la VMS fiind atestată în anul 2015 şi menţinută până în semestrul I al anului 2016. Astfel, deşi în condiţiile anului 2016 rata nominală medie ponderată la VMS s-a diminuat faţă de anul precedent cu 4,4 p.p, constituind 15,76%, cheltuielile suportate din bugetul de stat pentru serviciul datoriei de stat interne au crescut în anul 2016 faţă de cheltuielile anului 2015 de circa 1,8 ori, creşterea fiind influenţată şi de majorarea volumului de VMS emise pe piaţa primară urmare a refinanţării acestora la rata dobânzii mai mare.

Analiza comparativă efectuată de audit asupra trendului atestat în anul 2015 al ratei medii a dobânzii la VMS emise pe piaţa primară cu termenul de scadenţă de 91 de zile şi a ratei de bază a BNM cu tendinţele înregistrate în anul 2016 denotă tendinţe pozitive la acest subiect. Astfel, dacă în anul 2015 ratele medii ale dobânzii la VMS emise pe piaţa primară cu termenul de scadenţă de 91 de zile au devansat ratele de bază ale BNM, marja variind de la (-3,69) p.p. în luna ianuarie până la 4,86 p.p. în luna decembrie, în anul 2016 se atestă o situaţie inversă, ratele de bază ale BNM, începând cu luna ianuarie, fiind inferioare ratei medii a dobânzii la VMS emise pe piaţa primară cu termenul de scadenţă de 91 de zile, marja în luna decembrie constituind (-3,16) p.p. Evoluţia ratelor dobânzii la VMS emise pe piaţa primară cu termenul de scadenţă de 91 zile este redată în Figura nr.5. din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Asemenea situaţii se atestă şi la VMS emise pe piaţa primară cu termenul de scadenţă de 182 de zile şi de 364 de zile, în luna decembrie 2016 fiind înregistrate marje de (-2,73 p.p.) şi, respectiv, de (-2,53p.p.). Evoluţia ratelor de dobândă la VMS emise pe 182 de zile este redată în Figura nr.6 şi Figura nr.7 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

3.5.2. Deşi soldul VMS convertite în portofoliul BNM a rămas la nivelul anilor precedenţi, cheltuielile pentru deservirea acestora au crescut semnificativ.

La finele anului 2016, soldul VMS convertite a constituit 2063,4 mil.lei, rămânând la nivelul anilor precedenţi. Ponderea VMS convertite în totalul datoriei de stat interne s-a diminuat faţă de anul precedent cu 19,0 p.p., constituind 9,6%, diminuarea ponderii fiind influenţată de creşterea soldului VMS emise pe piaţa primară, precum şi urmare a emisiunii VMS în vederea executării Legii nr.235 din 03.10.2016 (+13,34 mlrd.lei).

Anual, în baza acordurilor între MF şi BNM se efectuează reemisiunea VMS convertite⁴⁴. Verificările auditului au stabilit că, în portofoliul BNM sunt 13 loturi de VMS convertite, emise de MF. Spre deosebire de anii precedenţi, când VMS convertite au fost reemise pe un termen mediu de circulaţie de 91 de zile, în anul 2016 a fost introdus un instrument nou – emiterea VMS convertite cu termenul de scadenţă de 182 de zile. Pe parcursul anului 2016 au fost reemise şi răscumpărate VMS convertite în sumă totală de 8069,7 mil.lei, fiind achitate dobânzi în valoare de 376,4 mil.lei.

Auditul atestă tendinţa de scădere a ratelor medii ale dobânzii la VMS convertite, acestea variind de la 24,33% în luna ianuarie până la 8,02% în luna decembrie. De asemenea, se atestă că, deşi ratele medii au înregistrat tendinţe descendente, rata nominală medie anuală ponderată a dobânzii la VMS convertite este în creştere faţă de indicatorul anului precedent cu 5,16 p.p.⁴⁵, având drept impact creşterea cheltuielilor pentru serviciul VMS convertite cu 92,0 mil.lei (circa de 3 ori) şi constituind 376,4 mil.lei, sau 25,7% din totalul cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat interne (1462,5 mil.lei). Situaţiile descrise sunt prezentate în Figura nr.8 şi în Figura nr.9 din Anexa nr.3 la prezentul Raport de audit.

Totodată, auditul atestă lipsa unor prevederi exhaustive referitor la luarea deciziei privind termenul de circulaţie pentru care urmează a fi emise VMS convertite. Astfel, conform prevederilor Acordului⁴⁶ încheiat la 05.01.2015 între BNM şi MF în scopul reemisiunii VMS convertite, MF prezintă BNM un demers în scris prin care exprimă intenţia privind reemisiunea VMS scadente într-o perioadă determinată de timp şi specifică suma VMS spre emisiune, ce nu va depăşi preţul de vânzare al VMS scadente la data respectivă, tipul VMS, data scadenţei şi altă informaţie. Ulterior, în baza demersului prezentat de MF, reemisiunile VMS convertite scadente într-o perioadă determinată de timp se aprobă de către Consiliul de administraţie al BNM. În aceste condiţii, MF, prin scrisoarea nr.13/2-9c/197 din 18.07.2016, a solicitat BNM “reemisiunea VMS convertite în perioada august-decembrie a anului 2016 deţinute în portofoliul BNM, la data scadenţei acestora, pe orice termen până la un an în urma conversiunii împrumuturilor contractate anterior de la BNM”. Ulterior, BNM, prin hotărârea Comitetului executiv al BNM nr.196 din 21.07.2016, a acceptat oferta MF.

Astfel, spre deosebire de anii precedenţi, când reemisiunea VMS convertite se efectua pe un termen de 91 de zile, în anul 2016 a fost efectuată o reemisiune la termenul de circulaţie de 182 de zile⁴⁷ cu rata dobânzii de 9,78%. Conform explicaţiilor responsabililor din cadrul MF, la luarea deciziei de remisiune pe un termen de 182 de zile pentru VMS convertite a stat faptul că rată de dobândă pentru VMS pe piaţa primară cu termenul de circulaţie de 91 de zile a fost mai mare (9,82%) faţă de VMS emise pentru 182 de zile (9,78%).

Analiza auditului denotă că, urmare a trendului descendent, evidenţiat în semestrul II al anului 2016, al ratelor de dobândă la VMS emise pe piaţa primară, în cazul reemisiunii VMS convertite pe un termen de 91 de zile, rata dobânzii aplicată la reemisiunea nouă (cu scadenţa de 91 de zile) ar fi constituit 6,23%, sau cu (-3,55) p.p. mai puţin decât rata dobânzii aplicată pentru VMS convertite pentru 182 de zile (9,78%). În aceste condiţii, bugetul de stat ar fi obţinut o economie de circa 1,6 mil.lei.

______________________

⁴⁴ Pct.2 din Acordul cu privire la soldul datoriei statului contractate anterior de la BNM pe anul 2016, încheiat între MF şi BNM la 18.12.2015, stipulează: “Banca Naţională a Moldovei va accepta reemiterea VMS, emise în urma convertirii împrumuturilor contractate anterior, soldul cărora la situaţia din 31.12.2016 va constitui 2063,4 mil.lei la preţul de cumpărate”.

⁴⁵ Calculul: 18,73% (anul 2016) - 13,57% (anul 2015) = 5,16 p.p.

⁴⁶ Pct.2.2. şi pct.2.3 din Acordul privind reemisiunea VMS emise în urma conversiunii împrumuturilor contractate anterior de la BNM, încheiat la 05.01.2015.

⁴⁷ Scrisoarea MF nr.13/2-9c/248 din 26.08.2016.

3.5.3. Cheltuielile pentru deservirea datoriei de stat externe, exprimate în dol.SUA, au înregistrat o creştere faţă de anul precedent.

În anul 2016, cheltuielile bugetului de stat, destinate deservirii datoriei de stat externe, exprimate în dol.SUA, s-au majorat faţă de anul precedent cu 17,8 mil.dol.SUA (+34,4%), constituind 69,6 mil.dol.SUA, sau cu 417,9 mil.lei mai mult faţă de anul precedent, însumând 1392,0 mil.lei. Din suma totală a cheltuielilor destinate deservirii datoriei de stat externe, 55,3 mil.dol.SUA (1107,3 mil.lei) constituie rambursarea sumelor principale şi 14,3 mil.dol.SUA (284,6 mil.lei) – plata dobânzilor şi comisioanelor aferente. În comparaţie cu anul precedent, deservirea datoriei de stat externe a înregistrat o creştere atât la rambursarea principalului (+16,8 mil.dol.SUA/+43,6%), cât şi la achitarea dobânzilor aferente (+1,0 mil.dol.SUA/+7,5%). Sinteza cheltuielilor destinate deservirii datoriei de stat externe în anii 2014-2016 este prezentată în Tabelul nr.11 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

Creşterea cheltuielilor pentru deservirea datoriei de stat externe se datorează majorării plăţilor destinate rambursării sumei principale, precum şi începerii rambursării creditului (tranşele 2 şi 3) acordat de FMI pentru susţinerea bugetului în anul 2010. De asemenea, în anul 2016 a fost achitată integral datoria pentru 3 împrumuturi obţinute de la BIRD (proiectele “Agricultura I”, “Dezvoltarea Sectorului Privat I” şi “Energetic”).

3.5.4. Anul 2020 constituie vârful de rambursare a datoriei de stat externe.

Analiza efectuată de audit asupra plăţilor de deservire a datoriei de stat externe până în anul 2053 atestă că anul 2020 este vârful de plată pentru împrumuturile externe, costurile constituind 100,1 mil.dol.SUA, începând cu anul 2023, atestându-se o tendinţă descendentă a cheltuielilor aferente deservirii datoriei de stat externe. Analiza efectuată de audit se prezintă în Figura nr.12.

Figura nr.12

Sursă: Datele prezentate de MF.

Conform explicaţiilor MF, creşterea datoriei externe a fost influenţată de micşorarea maturităţii împrumuturilor noi contractate urmare a faptului că, începând cu luna iulie 2009, pentru RM au fost schimbate condiţiile de creditare pentru împrumuturile care urmează a fi contractate de la BM prin AID.

IV. ALTE CONSTATĂRI

4.1. Se atestă reducerea faţă de anul precedent a volumului împrumuturilor recreditate în anul 2016.

Recreditarea de stat se efectuează prin intermediul MF, DLC şi UCIP FIDA. În anul 2016, prin intermediul acestora, din contul liniilor de creditare şi mijloacelor circulante acumulate (din rambursarea de către IFP a sumelor principale şi dobânzilor aferente), pentru realizarea proiectelor finanţate din surse externe au fost recreditaţi agenţii economici, APL şi IFP, în sumă totală de: 448,9 mil.lei, 16,8 mil.dol.SUA, 8,8 mil.euro (echivalentul a 968,4 mil.lei), inclusiv din surse recreditate din mijloacele circulante acumulate – 391,7 mil.lei, 0,16 mil.dol.SUA şi 1,3 mil.euro (echivalentul a 422,1 mil.lei).

Prin intermediul MF au fost recreditate împrumuturile de stat în valoare totală de 408,6 mil.lei (15,6 mil.dol.SUA, 4,7 mil.euro), prin DLC – 494,1 mil.lei (397,5 mil.lei, 1,0 mil.dol.SUA şi 3,7 mil.euro), şi prin UCIP FIDA – 65,7 mil.lei (51,4 mil.lei, 0,2 mil.dol.SUA şi 0,5 mil.euro).

Auditul denotă că împrumuturile recreditate, exprimate în monedă naţională, au înregistrat un trend descendent de la 1624,3 mil.lei în anul 2015 până la 968,4 mil.lei în anul 2016, atestându-se o cerere redusă din partea beneficiarilor în vederea implementării proiectelor finanţate din contul împrumuturilor de stat externe.

În anul 2016, de împrumuturi recreditate au beneficiat 18 proiecte finanţate din surse externe, dintre care: prin intermediul MF – 4 proiecte (vezi Tabelul nr.12 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit), prin intermediul DLC şi UCIP FIDA – 14 proiecte⁴⁸ (vezi Tabelul nr.13 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit).

______________________

⁴⁸ Unele proiecte au fost finanţate atât din mijloace directe, cât şi din mijloace circulante.

4.1.1. Soldul datoriilor beneficiarilor recreditaţi a înregistrat o diminuare faţă de anul precedent.

În anul 2016, soldul datoriilor beneficiarilor recreditaţi a constituit 1875,8 mil.lei, 82,9 mil.dol.SUA, 60,9 mil.euro şi 896,9 mil.yeni japonezi (echivalentul a 4959,9 mil.lei), micşorându-se faţă de sfârşitul anului 2015 cu 277,7 mil.lei (-5,3%). La finele anului 2016, datoriile cu termenul de achitare expirat ale beneficiarilor recreditaţi au constituit 342,9 mil.lei, înregistrând faţă de anul precedent o diminuare cu 232,6 mil.lei. Evoluţia datoriilor beneficiarilor recreditaţi se prezintă în Figura nr.13.

Figura nr.13

Sursă: Datele MF.

În totalul datoriilor beneficiarilor recreditaţi (4959,9 mil.lei), datoriile pentru împrumuturile recreditate prin intermediul MF au constituit 2115,4 mil.lei, iar prin intermediul DLC şi UIP FIDA – 2844,5 mil.lei. Cele mai semnificative datorii cu termenul de achitare expirat pentru împrumuturile recreditate se atestă la împrumuturile recreditate prin intermediul MF – 341,5 mil.lei, sau 99,6% din totalul datoriilor cu termenul de achitare expirat pentru împrumuturile recreditate. Situaţia descrisă se prezintă în Figura nr.14.

Figura nr.14

Sursă: Datele MF.

În anul 2016, la intermedierea resurselor liniilor de credit şi a acordurilor de împrumut prin intermediul DLC şi UIP FIDA au participat 14 IFP, cei mai activi fiind BC “Moldova-Agroindbank” SA, prin intermediul căreia au fost recreditaţi 808,7 mil.lei, şi BC “Moldincombank” SA – 819,5 mil.lei. Soldul mijloacelor recreditate gestionate de DLC şi UCIP FIDA a constituit 2844,6 mil.lei, din care 1,4 mil.lei – soldul datoriilor cu termenul de achitare expirat al BC “Investprivatbank” SA, care se află în proces de lichidare, datoria respectivă reprezentând un risc sporit de nerecuperare (vezi Tabelul nr.14 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit).

4.1.2. Deşi datoriile cu termenul de achitare expirat pentru împrumuturile recreditate s-au diminuat cu 232,6 mil.lei, acestea prezintă un risc sporit de nerecuperare.

Nerespectarea graficelor de rambursare a împrumuturilor recreditate de către beneficiari a condiţionat prezenţa datoriilor cu termenul de achitare expirat, care la finele anului 2016 au constituit 342,9 mil.lei (100,3 mil.lei, 11,6 mil.dol.SUA, 0,5 mil.euro), micşorându-se faţă de anul precedent cu 232,6 mil.lei. Principala cauză de diminuare a acestor datorii ale beneficiarilor recreditaţi este casarea unor datorii urmare a radierii din Registrul de stat a unor agenţi economici-beneficiari de împrumuturi recreditate. Astfel, în anul 2016, urmare a adoptării Hotărârilor Curţii de Apel şi a deciziilor ÎS “Camera Înregistrării de Stat”, au fost casate datoriile cu termenul de achitare expirat a 5 beneficiari recreditaţi, în valoare totală de 246,5 mil.lei, inclusiv: ÎM “Reţelele termice Ştefan Vodă” (1,1 mil.lei), ÎM “Reţelele termice Străşeni” (1,4 mil.lei), SA “Fertilitate Călăraşi” (238,9 mil.lei)⁴⁹, SA “Podiş-Ceadâr” (0,5 mil.lei); SRL “Ghelir-Agro” (4,6 mil.lei)⁵⁰.

În anul 2016, 2 agenţi economici⁵¹ au achitat integral datoriile pentru împrumuturile recreditate. Astfel, din totalul de 90 de beneficiari de împrumuturi recreditate, urmare a nerespectării graficelor de rambursare a împrumuturilor recreditate, datorii cu termenul de achitare expirat se atestă la 35 de agenţi economici. Informaţia detaliată este prezentată în Tabelul nr.15.

Menţinerea pe parcursul mai multor ani a datoriilor cu termenul de achitare expirat faţă de buget ale beneficiarilor recreditaţi prezintă un risc sporit de nerecuperare.

______________________

⁴⁹ Suma de bază a creditului – 63,8 mil.lei, dobânda – 133,2 mil.lei, penalitatea – 41,9 mil.lei.

⁵⁰ Echivalentul a 231,3 mii dol.SUA (suma de bază a împrumutului – 169,8 mii dol.SUA, dobânda – 50,3 mii dol.SUA, penalitatea – 11,2 mii dol.SUA).

⁵¹ SRL “Chişinău-Gaz” şi Consiliul raional Ungheni.

4.1.3. Ponderea majoră (49,3%) în soldul datoriilor pentru împrumuturile recreditate o deţin întreprinderile complexului agroindustrial.

Din totalul soldului pentru împrumuturile recreditate (4959,9 mil.lei), cele mai semnificative sunt înregistrate de întreprinderile complexului agroindustrial – 2443,1 mil.lei (49,3%), urmate de întreprinderile sectorului energetic – 851,9 mil.lei (17,2%), şi de întreprinderile prestatoare de servicii comunale (apeducte şi canalizare) – 498,0 mil.lei (10,0%). Situaţia soldurilor împrumuturilor recreditate, pe ramurile economiei naţionale la finele anului 2016 este redată în Tabelul nr.16.

4.2. În totalul datoriei debitorilor garantaţi, ponderea majoră (98,8%) revine datoriilor cu termenul de achitare expirat.

La situaţia din 31.12.2016, soldul datoriilor debitorilor garantaţi faţă de MF, formată în urma executării garanţiilor de stat pentru împrumuturile interne şi externe, a constituit 461,3 mil.lei, micşorându-se faţă de începutul anului cu 23,7 mil.lei. În totalul datoriilor debitorilor garantaţi, datoriile pentru împrumuturile interne au constituit 2,4 mil.lei şi pentru împrumuturile externe – 458,9 mil.lei. Datoriile debitorilor garantaţi cu termenul de achitare expirat au constituit 455,6 mil.lei, sau 98,8% din totalul datoriilor debitorilor garantaţi. Informaţia privind datoriile debitorilor garantaţi faţă de MF pentru împrumuturile interne şi externe garantate de stat este prezentată în Tabelul nr.15 din Anexa nr.2 la prezentul Raport de audit.

4.3. Măsurile întreprinse de MF pentru recuperarea la bugetul de stat a datoriilor beneficiarilor recreditaţi şi debitorilor garantaţi.

În vederea rambursării în termen a datoriei beneficiarilor recreditaţi şi debitorilor garantaţi faţă de bugetul de stat, MF a remis în adresa beneficiarilor 63 de cereri de plată pentru efectuarea plăţilor conform termenelor de scadenţă.

De asemenea, pentru realizarea prevederilor HG nr.88 din 04.02.2004 “Despre acţiunile privind asigurarea rambursării creditelor externe primite pe parcursul anului 1991-2002”, MF a expediat în adresa ministerelor de ramură scrisoarea nr.13/1-6-324 din 31.10.2016, prin care a solicitat “aplicarea măsurilor de restabilire a acestor mijloace, precum şi verificarea includerii acestor datorii în rapoartele financiare şi bilanţurile fiecărui agent economic în parte”, ultimele fiind reflectate la situaţia din 30.09.2016 ca datorii ale debitorilor garantaţi. Totodată, prin intermediul SFS⁵² au fost recuperate la bugetul de stat 14,1 mil.lei, iar prin intermediul Inspecţiei financiare⁵³, urmare a prezentării cu întârziere sau neprezentării rapoartelor trimestriale, persoanelor cu funcţii de răspundere din entităţile verificate le-au fost întocmite procese-verbale şi aplicate sancţiuni în valoare totală de 9,4 mii lei.

______________________

⁵² Scrisorile nr.13/3-05-342 din 25.07.2016, nr.13/3-05-418 din 04.10.2016 şi nr.13/3-05-442 din 28.10.2016.

⁵³ Scrisorile nr.13/4-5/71 din 14.09.2016 şi nr.13/4-5/113 din 23.12.2016.

4.4. Alte constatări

Deşi fişele de evidenţă a debitorilor garantaţi includ toate cerinţele menţionate în pct.3 din Regulamentul privind raportarea debitorilor garantaţi faţă de MF⁵⁴, auditul atestă lipsa unor prevederi exhaustive referitor la formatul fişei, fiind necesară elaborarea şi aprobarea modelului acesteia.

______________________

⁵⁴ Anexa nr.8 din HG nr.1136 din 18.10.2007.

V. CONCLUZIA GENERALĂ DE AUDIT

Emisiunea VMS în contul garanţiilor de stat acordate BNM pentru creditele de urgenţă acordate sistemului bancar (13,34 mlrd.lei) a afectat sustenabilitatea finanţelor publice. Urmare a acestui fapt, datoria sectorului public, ca pondere în PIB, a înregistrat indicatorul de 44,2%, care se apropie de zona riscului de sustenabilitate. Astfel, se evidenţiază consecinţe pe termen lung la expuneri fiscale suplimentare şi la împovărarea pe termen lung a bugetului de stat. De asemenea, menţinerea situaţiei când ritmul de creştere a datoriei sectorului public devansează ritmul de creştere economică poate influenţa pe viitor capacitatea de plată a Guvernului. În condiţiile menţionate, este necesară dezvoltarea managementului datoriei sectorului public, cu supravegherea şi limitarea riscurilor de sustenabilitate şi vulnerabilitate.

Totodată, drept rezultat al activităţilor de audit, se confirmă că Raportul privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public, garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anul 2016, ca parte componentă a Raportului Guvernului privind executarea bugetului de stat pe anul 2016, a fost elaborat în conformitate cu datele înregistrate în Rapoartele de stat privind datoria de stat, garanţiile de stat şi recreditarea de stat, cu datele generate de SI DMFAS, precum şi cu datele privind executarea de casă a bugetului de stat din sistemul Trezoreriei de Stat.

VI. RECOMANDĂRI CONDUCERII MINISTERULUI FINANŢELOR

1. Să întreprindă măsuri de rigoare pentru supravegherea şi limitarea riscurilor de sustenabilitate şi vulnerabilitate cu menţinerea datoriei de stat la un nivel sustenabil, în vederea excluderii consecinţelor ulterioare pe termen lung la expuneri fiscale suplimentare şi împovărarea bugetului de stat.

2. Să asigure un portofoliu al datoriei de stat interne, în aspectul maturităţii relevante pentru protejarea lichidităţilor statului.

3. Să elaboreze şi să aprobe indicatori-cheie pentru crearea unui sistem complex de evaluare a performanţei managementului datoriei de stat, prin dezvoltarea lor şi ajustarea la bunele practici şi metodologii internaţionale aferente domeniului.

4. Să monitorizeze continuu situaţia privind datoria de stat prin evaluarea permanentă a riscurilor asociate (de dobândă, valutar, de refinanţare, financiar etc.), în vederea reducerii vulnerabilităţii fiscale a Guvernului şi diminuarea riscurilor de apariţie a unor crize financiare ulterioare.

5. Să elaboreze şi să aprobe prevederi exhaustive pentru reglementarea procesului de luare a deciziilor privind termenele de circulaţie pentru care pot fi emise VMS.

6. De comun cu Serviciul Fiscal de Stat şi Inspecţia Financiară, să intensifice în continuu măsurile impuse de cadrul regulator pentru disciplinarea beneficiarilor recreditaţi şi a beneficiarilor garanţiilor de stat, în vederea recuperării la bugetul de stat a datoriilor pentru împrumuturile acordate al căror termen de achitare a expirat.

Anexa nr.2 (Tabele)

Anexa nr.3 (Figuri)

Figura nr.1

Sursă: Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobânzii la VMS în anul 2015;

 Informaţia privind rata de bază a BNM în anul 2015;

Informaţia privind rata medie la credite şi depozite în anul 2015.

Figura nr.2

Sursă: Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobânzii la VMS în anul 2016;

 Informaţia privind rata de bază a BNM în anul 2016;

Informaţia privind rata medie la credite şi depozite în anul 2016.

Figura nr.3

Sursă: Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobânzii la VMS cu scadenţa până la 1 an în anul 2016;

 Informaţia privind rata de bază a BNM în anul 2016;

 Informaţia privind rata medie lunară la credite şi depozite cu scadenţa până la 1 an în anul 2016.

Figura nr.4

Sursă: Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobânzii la VMS cu scadenţa de 2-5 ani în anul 2016;

Informaţia privind rata de bază a BNM în anul 2016;

 Informaţia privind rata medie lunară la credite şi depozite cu scadenţa de 2-5 ani în anul 2016.

Figura nr.5

Sursă: Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobânzii la VMS în anii 2015-2016;

 Informaţia privind rata de bază a BNM în anii 2015-2016.

Figura nr.6

Sursă: Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobânzii la VMS în anii 2015-2016;

 Informaţia privind rata de bază a BNM în anii 2015-2016.

Figura nr.7

Sursă: Informaţia privind dinamica ratei anuale a dobânzii la VMS în anii 2015-2016;

Informaţia privind rata de bază a BNM în anii 2015-2016.

Figura nr.8

Sursă: Rapoartele privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public,

garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anii 2009-2016.

Figura nr.9

Sursă: Rapoartele privind situaţia în domeniul datoriei sectorului public,

garanţiilor de stat şi recreditării de stat pe anii 2009-2016.

GLOSAR