Постановление N 24 от 11.10.2007 о контроле конституционности пункта 3 Постановления Правительства № 51 от 16 января 2007 года "О мерах по улучшению деятельности отрасли рыбоводства и регламентированию порядка использования озер"

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности пункта 3 Постановления Правительства № 51

от 16 января 2007 года "О мерах по улучшению деятельности отрасли

рыбоводства и регламентированию порядка использования озер"

N 24 от 11.10.2007

 (в силу 11.10.2007) 

Мониторул Офичиал N 165-167 ст.21 от 19.10.2007

* * *  

Именем Республики Молдова Конституционный суд в составе:

при участии Виктории Ботнарюк, секретаря заседания, депутата Парламента Влада Кубрякова, Геннадия Вакуловски, представителя автора обращения, Елены Мокану, представителя Правительства, эксперта Иона Бузу, на основании ст.135 ч.(1) п.а) Конституции, ст.4 ч.(1) п.а) Закона о Конституционном суде, ст.4 ч.(1) п.а) Кодекса конституционной юрисдикции рассмотрел в открытом пленарном заседании дело о контроле конституционности пункта 3 Постановления Правительства № 51 от 16 января 2007 года "О мерах по улучшению деятельности отрасли рыбоводства и регламентированию порядка использования озер".

Основанием для рассмотрения дела послужило обращение депутата Парламента Влада Кубрякова, представленное 13 апреля 2007 года в соответствии с положениями ст.24 и ст.25 Закона о Конституционном суде, ст.38 и ст.39 Кодекса конституционной юрисдикции.

Определением Конституционного суда от 23 апреля 2007 года обращение было принято к рассмотрению по существу.

В ходе предварительного рассмотрения обращения Конституционный суд располагал точками зрения Парламента, Президента Республики Молдова, Правительства, министерств экологии и природных ресурсов, финансов, юстиции, сельского хозяйства и пищевой промышленности, агентств земельных отношений и кадастра, строительства и развития территории, лесного хозяйства "Moldsilva", Генеральной прокуратуры, Академии публичного управления при Президенте Республики Молдова, примэрий муниципиев Кишинэу и Бэлц, районных советов Сынджерей, Глодень, Яловень, Сорока, Унгень, Анений-Ной, Кахул, Орхей, Криулень, Кантемир, Кэлэрашь, Дондушень, Чимишлия, Штефан-Водэ, Леова, Теленешть, Хынчешть, Басарабяска, Кэушень, Флорешть, председателя Стрэшенского района, примэрий сел Минжир, Князевка, Улму, Кэплань.

Рассмотрев материалы дела, заслушав сообщение судьи-докладчика и аргументы участников заседания, Конституционный суд

УСТАНОВИЛ:

1. 16 января 2007 года Правительство приняло Постановление № 51 "О мерах по улучшению деятельности отрасли рыбоводства и регламентированию порядка использования озер"¹ и два приложения (далее – Постановление № 51).

__________________

¹ М.О., 2007, № 10-13, ст.66

Пункт 3 данного постановления, оспариваемого автором обращения, имеет следующее содержание: "Передать с баланса республиканского водохозяйственного концерна "Apele Moldovei" на баланс государственного предприятия "Acvacultura-Moldova" озера, являющиеся публичной собственностью государства в соответствии с Положением о порядке передачи государственных предприятий, организаций, учреждений, их подразделений, зданий, строений, основных средств и других активов, утвержденным Постановлением Правительства № 688 от 9 ноября 1995 г. (Официальный монитор Республики Молдова, 1996 г., № 10, ст.45), согласно приложению № 1"².

__________________

² М.О., 1996, № 10, ст.45

Автор обращения считает, что оспариваемые положения противоречат ст.1 ч.(3), ст.109, ст.112, ст.126 и ст.127 Конституции, поскольку Правительство, утвердив список водных объектов, отнесенных им к публичной собственности государства, не приняло во внимание мнение, конституционные права и интересы местных органов публичной власти.

2. Обосновывая обращение, автор отмечает, что правовые отношения, являющиеся объектом Постановления № 51, могут быть регламентированы только законом. На основании данного аргумента, которым Правительство обвиняется в конфликте компетенций, Конституционный суд считает необходимым проанализировать акт на предмет его соответствия положениям ст.102 ч.(2) Конституции.

Согласно ст.9 ч.(1) Конституции в Республике Молдова существует два вида собственности: публичная и частная. Гарантом осуществления права собственности является государство. Согласно ст.127 ч.(2) Конституции государство гарантирует реализацию права собственности в формах, не вступающих в противоречие с интересами общества. Статья 127 ч.(3) Конституции провозглашает собственниками двух субъектов: государство или административно-территориальные единицы.

Таким образом, в области собственности государство выступает в двух качествах: гаранта реализации права собственности, как публичной, так и частной, и собственника публичного имущества. В нормах Постановления № 51 государство проявляется в обоих качествах, что породило предположение автора обращения о их неконституционности.

Конституционный суд отмечает, что оспариваемый пункт 3 Постановления № 51 не регламентирует общий правовой режим водных объектов, включенных в приложение № 1. Рассматриваемые как собственность республиканского водохозяйственного концерна "Apele Moldovei", данные объекты пунктом 3 передаются государственному предприятию по производству водных биологических ресурсов "Acvacultura-Moldova", – действие, входящее в полномочие Правительства по регулированию порядка управления, закрепленное в ст.12 ч.1) Закона о Правительстве № 64-XII³.

__________________

³ Ведомости, 1990, № 8, ст.191

На основании изложенного Конституционный суд считает, что пункт 3 Постановления № 51 не регламентирует правовые отношения, являющиеся предметом законодательного акта, и, следовательно, соответствует положениям ст.102 ч.(2) Конституции. В этом же контексте Конституционный суд не может согласиться с критикой автора обращения на отсутствие ссылки в Постановлении № 51 на законодательный акт, во исполнение которого оно было принято. Поскольку законодательная база – Водный кодекс, Закон № 64-XII, Закон № 459-XII, Закон № 1102-XIII, Закон № 523-XIV и др. – очевидна, а оспариваемое постановление является распорядительным актом Правительства относительно имущества, правовой режим которого был установлен актами о разграничении собственности между административно-территориальными единицами и Правительством, Конституционный суд считает эту критику субъективной.

3. Рассмотрев объект обращения в свете соответствия принципу местной автономии, закрепленному в ст.109 и ст.112 Конституции, Конституционный суд отмечает следующее.

До принятия Конституции и законодательства о собственности и об имущественных отношениях между Правительством и органами административно-территориальных единиц существовала только публичная собственность, принадлежавшая государству. Затем публичная собственность была разграничена на государственную собственность и собственность административно-территориальных единиц.

Одновременно с принятием Закона о собственности № 459-XII от 22 января 1991 года⁴, административно-территориальные единицы получили возможность приобретения права публичной собственности на землю. Стала возможной передача публичной собственности государства в публичную собственность административно-территориальных единиц или их отчуждение физическим и юридическим лицам, в порядке, предусмотренном законодательством, действующим на соответствующий момент.

__________________

⁴ Монитор, 1991, № 3-4-5-6, ст.22

В дальнейшем статьей 1 ч.(6) Закона № 523-XIV от 16 июля 1999 года "О публичной собственности административно-территориальных единиц"⁵ публичной собственностью административно-территориальных единиц было признано "все движимое и недвижимое имущество, находившееся на их территории до вступления в силу Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова, за исключением имущества, находившегося в собственности государства и частной собственности".

__________________

⁵ М.О., 1999, № 124-125, ст.611

Что касается объекта обращения, Конституционный суд отмечает, что согласно ст.1¹ Водного кодекса⁶ водные объекты в Республике Молдова могут принадлежать на правах публичной собственности государству или административно-территориальным единицам. В этом же смысле ст.1³ устанавливает, что природный или искусственный водный объект (вода, земля, находящаяся под водой, прибрежные водоохранные полосы, гидротехнические сооружения) является единым и неделимым объектом и регистрируется в порядке, установленном настоящим кодексом.

__________________

⁶ Монитор. 1993, № 10, ст.287

Анализ приведенных нормативных актов свидетельствует о том, что независимо от периода возникновения соответствующих правовых отношений, государство не было исключено из списка собственников водных объектов ни одним правовым актом. Водные объекты, единство составных частей которых закреплено законом, вместе с землями, на которых они расположены, остались в собственности государства.

В ходе рассмотрения обращения органы центрального и местного публичного управления представили Конституционному суду доказательства о порядке приобретения государством права собственности на конкретные объекты в форме протоколов о разграничении земель, являющихся публичной собственностью государства и административно-территориальных единиц, чертежей, подписанных заинтересованными сторонами, заключений местных советов и актов их регистрации в качестве публичной собственности государства в территориальных офисах.

Конституционный суд констатирует, что разграничение публичной собственности государства и административно-территориальных единиц, а также взаимная передача собственности может осуществляться по обоюдному согласию и на основании двухстороннего соглашения между Правительством и органами местного публичного управления в порядке, установленном действующим законодательством, или в спорных случаях – через административный суд.

Конституционный суд считает неубедительными утверждения и материалы, представленные автором обращения, о несогласии некоторых органов местного публичного управления с актами о разграничении земель. Акты о разграничении земель являются административными актами, а согласно ст.20 Конституции никто не может ограничить право органов местного публичного управления оспаривать их в судебной инстанции. Разрешение споров, характер которых определен фактическими обстоятельствами, относится к компетенции судов общей юрисдикции, а не к конституционной юрисдикции.

На основании изложенного Конституционный суд подчеркивает, что пункт 3 Постановления № 51 не нарушает принцип местной автономии местного публичного управления, не является вмешательством в его деятельность и, следовательно, не превышает пределы, установленные ст.109 и ст.112 Конституции.

4. Конституционный суд не может согласиться и с аргументом автора обращения о сходстве рассматриваемого случая и случаев, послуживших предметом постановлений Конституционного суда № 12 от 21 апреля 2005 года⁷ по вопросу о порядке установления общего правового режима собственности государства и административно-территориальных единиц и № 17 от 5 августа 2003 года⁸ по Постановлению Правительства № 1202, которым были переданы в пользование некоторым субъектам водные объекты без учета их правового режима. Пунктом 3 Постановления № 51 были переданы с баланса одного государственного предприятия на баланс другого государственного предприятия водные объекты, право собственности государства на которые не было оспорено.

__________________

⁷ Постановление Конституционного суда о контроле конституционности некоторых законодательных и нормативных положений о землях публичной собственности и их разграничении. М.О., 2005, № 67-68, ст.10

⁸ Постановление Конституционного суда о контроле конституционности пунктов 4, 6 и 10 Постановления Правительства № 1202 от 8 ноября 2001 года "О некоторых мерах по упорядочению использования водных объектов". М.О., 2003, № 177-181, ст.15

Исходя из изложенного, на основании ст.140 Конституции, ст.26 Закона о Конституционном суде, ст.60, ст.62 и ст.68 Кодекса конституционной юрисдикции Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать конституционным пункт 3 Постановления Правительства № 51 от 16 января 2007 года "О некоторых мерах по улучшению деятельности отрасли рыбоводства и регламентированию порядка использования озер".

2. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".

ОСОБОЕ МНЕНИЕ,

изложенное на основании ст.27 ч.(5) Закона о Конституционном суде

и ст.67 Кодекса конституционной юрисдикции

Будучи судьей-докладчиком по делу о рассмотрении Постановления Правительства № 51 от 16 января 2007 года "О мерах по улучшению деятельности отрасли рыбоводства и регламентированию порядка использования озер", я привел аргументы в подтверждение конституционности пункта 3, которые свидетельствуют о праве Правительства осуществлять функции собственника государственного имущества, за исключением приложения № 1 – его составной части.

Конституционный суд признал конституционным пункт 3 в целом, тем самым, по моему мнению, подтвердил право собственности государства на водные объекты, включенные в приложение № 1. Частично я не согласен с вынесенным решением.

Пункт 3 Постановления № 51 содержит синтагму "являющиеся публичной собственностью государства", которая вместе с синтагмой "согласно приложению № 1" может быть истолкована в том смысле, что 14 водных объектов, перечисленных в приложении, являются частной собственностью государства, а Конституционный суд признал данное положение конституционным.

Оспариваемое автором обращения приложение № 1, содержащее список водных объектов, не носит нормативный характер и по этим основаниям не подлежит контролю конституционности. Происхождение права публичной собственности государства на водные объекты и их общий правовой режим являются фактическими обстоятельствами, которые согласно ст.6 Кодекса конституционной юрисдикции не входят в компетенцию Конституционного суда, а подлежат контролю законности в административном порядке по запросу лиц, право собственности которых, по их мнению, было ущемлено.

Согласно ст.127 ч.(3) Конституции публичная собственность принадлежит государству или административно-территориальным единицам.

В Республике Молдова была принята концепция по разграничению собственности, данный процесс регламентирован законом. В результате разграничения, по обоюдному согласию, при участии заинтересованных сторон конкретизируется владелец публичной собственности: государство или административно-территориальная единица.

Республика Молдова как наследник собственности советского государства не может быть лишена своей собственности, находящейся на территории административно-территориальных единиц, на основании простого заявления местного органа. Согласно ст.1 ч.(6) Закона № 523-XIV, цитируемой в Постановлении суда, все движимое и недвижимое имущество, находившееся на территории административно-территориальных единиц до вступления в силу Закона об административно-территориальном устройстве Республики Молдова, является их публичной собственностью, за исключением имущества, находящегося в собственности государства и частной собственности.

Автор обращения продемонстрировал в заседании, что органы некоторых административно-территориальных единиц не согласны с решениями по разграничению земель. Акты о разграничении земель могут быть обжалованы в административном суде, а сроки давности могут быть восстановлены. Однако признание Конституционным судом конституционности приложения № 1 ограничивает право органов местного публичного управления на свободный доступ к правосудию. Ведь конституционный контроль выше контроля законности.

По моему мнению, Конституционному суду следовало отделить резолютивную часть Постановления № 51 от приложения № 1, производство по которому следовало прекратить. Поступив подобным образом, Конституционный суд не превысил бы свои полномочия в этой части.