Постановление N 26 от 16.07.2015 по Отчету аудита окружающей среды в области охраны фонда природных территорий, охраняемых государством

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита окружающей среды в области охраны фонда

природных территорий, охраняемых государством

№ 26  от  16.07.2015

 (в силу 28.08.2015) 

Мониторул Офичиал ал Р.Молдова № 241-246 ст. 26 от 28.08.2015

* * *

Счетная палата в присутствии исполняющего обязанности заместителя министра окружающей среды г-на Лазэра Кирикэ, директора Института экологии и географии г-на Петру Кузы, заместителя главного директора Агентства «Moldsilva» г-на Федора Ботнаря, заместителя директора ГП «Institutul de Proiectări pentru Organizarea Teritoriului» г-на Василия Манолаки, начальника управления по инспектированию флоры и фауны Государственной экологической инспекции г-на Даниела Зуграву, начальника управления земельных отношений и защиты почвы Агентства земельных отношений и кадастра г-на Алексея Негреску, директора МП «Parcul dendrologic din Chişinău» г-на Иона Узуна, директора МП «Asociaţia de gospodărire a spaţiilor verzi» г-на Елиферия Харуцы, директора ГП «Rezervaţia naturală Codrii» г-на Виталия Гогу, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита окружающей среды в области охраны фонда природных территорий, охраняемых государством.

Аудиторская миссия проводилась на основании ст.28 и 31 Закона № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год².

Аудит был проведен в соответствии с Международными стандартами аудита, применяемыми на основании Постановления Счетной палаты № 60 от 11.12.2013³, а также с Руководствами по аудиту окружающей среды, применяемыми на основании Постановления Счетной палаты № 7 от 10.03.2014⁴. Для подтверждения заключений, констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были получены путем проведения процедур, специфических аудиту окружающей среды.

______________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

² Постановление Счетной палаты № 57 от 8.12.2014 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2015 год”.

³ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”.

⁴ Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении Руководств по аудиту (ISSAI 1000 – 9999) в рамках публичного аудита”.

Главная цель аудита состояла в том, чтобы определить, если существующие национальные политики в области природных территорий, охраняемых государством, приведены в соответствие с международной нормативной базой в этой области, в которой Республика Молдова участвует, а вовлеченные органы располагают эффективными инструментами для достижения установленных целей.

Аудит был проведен в Министерстве окружающей среды, Агентстве “Moldsilva”, других органах, были собраны доказательства и запрошена информация от других вовлеченных субъектов.

Рассмотрев результаты аудита и заслушав представленный Отчет, а также пояснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Устойчивое использование компонентов природы и сохранения биоразнообразия в нетронутом виде, поддержание естественного баланса является основной задачей политики в области окружающей среды Республики Молдова. Государственная политика по этой части устанавливает эксплуатацию экосистем на устойчивой основе, на базе принципов незагрязнения и сохранения.

Поскольку Республика Молдова располагает существенными природными ресурсами, обеспечение их защиты, путем разработки и внедрения механизмов и инструментов, связанных с их устойчивым управлением, становится критической задачей.

В контексте, в котором утрата биоразнообразия подрывает достижения в области развития и отрицательно влияет на природное наследие, охраняемые территории предназначены для обеспечения охраны и сохранения всех репрезентативных и редких природных элементов.

В связи с этим ответственные органы разработали и утвердили политику по созданию и функционированию фонда природных территорий, охраняемых государством, механизмы и способы сохранения этих важных территорий. В целях применения передовой международной практики Республика Молдова стала участником многих международных конвенций и заключила двусторонние и многосторонние соглашения, которые создают предпосылки для сотрудничества в различных областях и позволяют привести политики в данной области в соответствие с международными ценностями и стандартами.

В констатациях аудита были отмечены некоторые недостатки национальной законодательной базы в этой области, а также неэффективность институциональной системы по проведению характерных мероприятий, направленных на сохранение и защиту охраняемых природных территорий. В этом контексте отмечается следующее:

- для обеспечения устойчивого управления охраняемых природных территорий необходимо, чтобы политики в данной области были пересмотрены, обновлены и гармонизированы с соответствующими международными нормами по сохранению биоразнообразия;

- в результате отсутствия исчерпывающих положений, касающихся функций органов, вовлеченных в управление охраняемых природных территорий, не выполняются надлежащим образом конкретные задачи этих территорий;

- неразработка ответственными органами планов управления охраняемых природных территорий не обеспечивает надлежащее управление этими зонами путем укрепления усилий компетентных органов и повышения уровня информированности общества, с его участием в процессе принятия решений;

- целостность природного наследия не обеспечивается, поскольку разграничение и регистрация земель охраняемых природных территорий не были реализованы ответственными органами, а необходимые финансовые ресурсы для этих целей не были оценены.

Отмеченные сложности сказываются на охране и сохранении природного наследия для будущих поколений, а в некоторых случаях деградация и необеспечение целостности охраняемых природных территорий может привести к их окончательному исчезновению. Так, аудитом установлено, что:

• не была создана административная структура Национального парка “Orhei” (33,8 тыс.га), что не обеспечивает установленный режим охраны и выполнение обязательств, взятых при ратификации Конвенции о биологическом разнообразии;

• в условиях отсутствия специальных мер по управлению со стороны местных публичных органов (с.Тринка р-на Единец), не обеспечивается сохранение репрезентативных и редких природных элементов, характерных для геологического и палеонтологического памятника природы «Defileul Trinca». Продолжение добычи полезных ископаемых на охраняемой территории несет в себе разрушительные последствия для окружающей среды и потеря уникальных особенностей памятника;

• непринятие местными публичными органами (с.Крива р-на Бричень) соответствующих мер по маркировке на месте границ охранной зоны может иметь негативные последствия для геологического и палеонтологического памятника природы карстовой пещеры “Emil Racoviţă”, вызванные влиянием человеческого фактора;

• законодательная и нормативная база конкретно не предусматривает ответственности специализированных публичных органов за создание Государственного кадастра объектов и комплексов фонда природных территорий, охраняемых государством;

• в контексте неразграничения и нерегистрации в надлежащем порядке земель, относящихся к комплексам фонда природных территорий, охраняемых государством, не обеспечивается целостность охраняемых природных территорий. Таким образом, публичное имущество, связанное с Дендрологическим садом Кишинэу, является объектом спора, а в охранной зоне этой охраняемой территории были обнаружены некоторые строения и допущены незаконные строительные работы, не связанные с назначением дендрологического сада.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с) и ст.34 (3) Закона № 261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Отчет аудита окружающей среды в области охраны фонда природных территорий, охраняемых государством, который прилагается к настоящему Постановлению.

2. Постановление и Отчет аудита направить:

2.1. Министерству окружающей среды для внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита;

2.2. Агентству «Moldsilva» для занятия позиции относительно результатов аудита и внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита.

2.3. Агентству земельных отношений и кадастра для информирования и занятия позиции в целях внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита.

2.4. Академии наук Молдовы для информирования и принятия мер по внедрению рекомендаций, изложенных в Отчете аудита.

2.5. Муниципальному совету Кишинэу, местным советам в рамках примэрии с.Тринка р-на Единец и примэрии с.Крива р-на Бричень для информирования и рассмотрения проблем, констатируемых аудитом, в целях внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита, направленных на обеспечение согласно закону охраны и сохранения охраняемых природных территорий.

2.6. Районному совету Единец для (пере)проверки и (пере)оценки налогооблагаемой базы от добычи природных ресурсов, связанных с формированием местных бюджетов.

2.7. Главной государственной налоговой инспекции для ознакомления и проведения контроля законности экономической деятельности по производству извести путем установления налоговых пунктов для идентификации налогооблагаемой базы и переоценки налогов и сборов, связанных с деятельностью, осуществляемой в зоне геологического и палеонтологического памятника природы «Defileul Trinca».

2.8. Лицензионной палате для информирования и принятия к сведению необходимости оценки соблюдения условий лицензирования при осуществлении предпринимательской деятельности, связанной с добычей и использованием полезных ископаемых в зоне геологического и палеонтологического памятника природы «Defileul Trinca», для исключения нанесения ущерба окружающей среде.

2.9. Министерству просвещения для информирования и предложить, чтобы при разработке целей образования по культивированию ответственности по отношению к окружающей среде и формированию экологического сознания, принимать во внимание проблемы, выявленные в Отчете аудита, с определением и осуществлением измеряемых и результативных воспитательных мер.

2.10. Правительству Республики Молдова для информирования и занятия позиции относительно неэффективности институциональной системы в области охраняемых территорий, которая не обеспечивает полностью их охраны, сохранения и целостности.

2.11. Президенту Республики Молдова для информирования.

2.12. Парламенту Республики Молдова для ознакомления.

2.13. Постоянной Парламентской комиссии по публичному управлению, региональному развитию, окружающей среде и изменениям климата для занятия позиции относительно деятельности органов центрального и местного публичного управления по применению законодательства в области окружающей среды и по обеспечению охраны геологического и палеонтологического памятника природы «Defileul Trinca» и проведения парламентского контроля.

3. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1-2.7 настоящего постановления, а также в целях внедрения рекомендаций аудита, проинформировать Счетную палату в течение 12 месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

4. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 26 от 16.07.2015 г.

ОТЧЕТ

аудита в области окружающей среды по охране фонда природных

территорий, охраняемых государством

АББРЕВИАТУРЫ

Девиз: “Мир охраняемых территорий является наиболее важным наследием, которое мы можем оставить будущим поколениям: обеспечение и в дальнейшем доступа к природе, к материальным и духовным ценностям, которыми она обладает (...). Мир без охраняемых территорий, лишенный диких природных объектов, стал бы крайне истощенной средой»

Адриан Филлипс¹

ОБЩЕЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЕ

Сохранение в нетронутом состоянии природных экосистем и генетического фонда на глобальном и региональном уровнях для обеспечения равновесия между компонентами природной среды, с одной стороны, и между ними и человеческим обществом, с другой стороны, является основной задачей охраны природы, в целом, и биоразнообразия, в частности.

Инициативы по охране природы исходили из необходимости сохранения редких видов флоры и фауны, находящихся под угрозой исчезновения, эта идея распространилась на природные территории национального и/или международного значения, объявленные охраняемыми территориями.

Законодательная основа для создания и функционирования охраняемых территорий в Республике Молдова, принципы, механизм и способ их сохранения, а также полномочия центральных и местных публичных органов, неправительственных организаций и граждан были установлены в Законе о фонде природных территорий, охраняемых государством².

Хотя координацию на международном уровне охраняемых территорий взяли на себя такие организации, как МСОП³ или МКОТ⁴, особую роль в сохранении и защите элементов природных фондов имеет создание законодательным путем сети охраняемых территорий на национальном уровне. В целях создания официальной основы, предназначенной для сохранения биоразнообразия, Республика Молдова стала участницей многих международных актов по охране окружающей среды.

Миссия аудита в области охраняемых территорий была инициирована с целью получить ответы на следующие ключевые вопросы: (1) Является ли национальная политика в области охраняемых территорий в соответствии с международными стандартами в этой области?; (2) Институциональная система обеспечивает устойчивое управление охраняемыми территориями?; (3) Обеспечивается целостность природного наследия, связанного с охраняемыми территориями, посредством безопасных механизмов и инструментов?

В результате анализа данных и информации, собранных в рамках аудиторской миссии, были выявлены некоторые недостатки, проблемы и причины, которые отрицательно сказываются на надлежащем управлении охраняемыми территориями и требуют принятия комплекса мер, позволяющих достигнуть результатов в этой области.

Таким образом, в отношении первого вопроса, касающегося соответствия национальной политики международным стандартам, аудит констатировал, что:

- для освоения возможностей по совершенствованию и обеспечению эффективного управления охраняемыми территориями необходимо пересмотреть национальную законодательную базу. В отсутствие законодательных норм, гармонизированных с международными нормами, становится трудно добиться существенного прогресса в области сохранения и устойчивого развития охраняемых территорий, что является основой для обеспечения сохранения и устойчивого использования природного наследия.

Относительно институциональной системы, связанной с охраняемыми территориями и обеспечением устойчивого управления ими, аудитом установлено, что:

- уязвимость некоторых элементов институциональной системы, касающихся охраняемых территорий, влияет на надлежащее управление ими, отмечается необходимость комплексного подхода и применения устойчивых методов управления. Хотя считается, что эффективное управление охраняемыми территориями должно охватить весь спектр целей, для которых они были созданы, и помочь в установлении баланса между различными целями, аудит указывает на наличие недостатков взаимодействия между компонентами системы, необходимо пересмотреть согласование планирования, управления, мониторинга и контроля над эффективным управлением охраняемыми территориями.

Вместе с тем аудит отмечает необходимость разработки и внедрения ответственными органами планов по управлению охраняемыми территориями, а также всеобъемлющих положений в правовой базе, с указанием обязанностей центральных органов, ОМПУ и их администраций. В условиях недостаточного сохранения охраняемых территорий органы, ответственные за управление ими, должны сосредоточиться на выявлении и уточнении приоритетов, а также на разработке и осуществлении планов управления для обеспечения сохранения и защиты природных элементов для будущих поколений;

- относительно обеспечения целостности природного наследия, связанного с охраняемыми территориями, аудит отмечает, что в условиях неразграничения и отсутствия надлежащего учета, основанного на Государственном кадастре объектов и комплексов фонда природных территорий, охраняемых государством, не обеспечивается защита охраняемых территорий, а также законное право на относящиеся к ним земли. Таким образом, неопределенность законодательной базы и отсутствие необходимых ресурсов обусловили невыполнение вовлеченными органами обязанностей по созданию и ведению Государственного кадастра объектов и комплексов фонда природных территорий, охраняемых государством, создавая, таким образом, предпосылки для необеспечения целостности национального природного наследия.

В целях улучшения деятельности и повышения результатов Отчет аудита содержит ряд рекомендаций, представленных уполномоченным органам в данной области.

ВВЕДЕНИЕ

Разрушение биоразнообразия, наряду с изменением климата, представляют собой наиболее серьезную угрозу для окружающей среды в глобальном масштабе и приводят к значительным потерям для экономики и качества жизни.

Таким образом, природный капитал продолжает деградировать, ставя под угрозу наше благополучие и жизнь будущих поколений. Способность человеческой изобретательности и технологии заменить эту потерю ограничена, а в случае несоблюдения или превышения этого предела, ситуация становится невосстановимой. Затраты на искусственные решения могут быть значительно выше тех, которые предусматривало бы сохранение с самого начала биоразнообразия, путем создания охраняемых территорий⁵.

Сохранение биоразнообразия является общей жизненно важной ответственностью правительства, частного сектора, гражданского общества и населения в целом.

Согласно МСОП, охраняемые территории определяются как четко разграниченные географические пространства, признанные, обозначенные и управляемые на основании правовых актов или других эффективных средств, в целях достижения долгосрочного сохранения природы, а также связанных с ней экологических услуг и культурных ценностей.

С подписанием и ратификацией соглашения об ассоциации Молдовы с ЕС страна обязалась обеспечить устойчивую окружающую среду для своих граждан, разработать и осуществлять программы и планы мероприятий, которые будут гарантировать достижение международных стремлений в области биологического разнообразия.

В этом контексте в Республике Молдова были приняты меры, направленные на улучшение ситуации в области охраняемых территорий, путем утверждения Стратегии о биологическом разнообразии на 2015-2020 годы и Плана действий по ее внедрению⁶ (далее – Стратегия о биологическом разнообразии), Национальной программы по созданию национальной экологической сети на 2011-2018 годы⁷, а также основания Национального парка «Orhei»⁸, и др.

_________________________

¹ Председатель WCPA и профессор по планированию окружающей среды и регионов в рамках Департамента городского и регионального планирования Уэльского университета, г.Кардифф, Великобритания.

² Закон № 1538-XIII от 25.02.1998 о фонде природных территорий, охраняемых государством (далее – Закон № 1538-XIII от 25.02.1998).

³ Международный союз по охране природы и природных ресурсов (созданный в 1948, МСОП) объединяет государства, государственные учреждения и неправительственные организация в рамках уникального мирового партнерства, которое стремится влиять, поощрять и помогать обществам во всем мире, для сохранения целостности и разнообразия природы, и обеспечения того, чтобы использование природных ресурсов было справедливым и экологически устойчивым (www.iucn.org).

⁴ Всемирная комиссия по охраняемым территориям (WCPA) – первая международная сеть охраняемых территорий, управляемая через Глобальную программу МСОП по охраняемым зонам и включает более 1700 членов из более 140 государств.

⁵ European Commission EU Biodiversity Action Plan: 2010 Assessment Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2010.

⁶ Постановление Правительства № 274 от 18.05.2015 “Об утверждении Стратегии о биологическом разнообразии на 2015-2020 годы и Плана действий по ее внедрению” (далее – Постановление Правительства № 274 от 18.05.2015).

⁷ Постановление Правительства № 593 от 1.08.2011 “Об утверждении Национальной программы по созданию национальной экологической сети на 2011-2018 годы”.

⁸ Постановление Парламента № 201 от 12.07.2013 “О создании Национального парка "Orhei".

Охраняемые территории в Республике Молдова содержат основные особенности земной истории и произошедших во времени геологических процессов, представляющих собой значительный капитал и особый интерес с экономической, социальной и политической точек зрения. Их значение представлено на рисунке № 1.

Источник. Схема  разработана  аудиторской  группой.

Несмотря на то, что охраняемые территории имеют неоспоримое значение, природные экологические системы в этих зонах сталкиваются с многочисленными угрозами для биоразнообразия, при которых существует тенденция необратимой деградации природного капитала⁹, большинство из них спровоцированы и усугубляются человеческим фактором.

Концепция сохранения охраняемых территорий необязательно определяет лишь строгие меры защиты некоторых видов и местообитаний. Большинство охраняемых территорий содержит ценности, которые, посредством надлежащего управления, «производят», прямо или косвенно, выгоды в виде услуг экосистем или потоки ценностей для человеческого общества.

Источник. Схема была адаптирована аудиторской группой в соответствии

с Managing Protected Areas – A global guide, 2006.

Обеспечив соответствующее сохранение и использование ценностей охраняемых территорий, можно извлечь многочисленные выгоды, которых было бы значительно меньше, если эти территории не были надлежащим образом защищены.

Таким образом, было установлено¹⁰, что лесные экосистемы обеспечивают важные услуги по поставке древесной и недревесной продукции, которые, по данным 2011 года, оцениваются в 28,3 млн. долларов США. Кроме того, общая экономическая ценность экологических услуг, предоставляемых лесными экосистемами научных заповедников Республики Молдова, оценивается примерно в 5,7 тыс. долларов США/га, или в годовом объеме 2379,0 тыс. долларов США, в этом смысле потенциальные выгоды охраняемых территорий перевешивают издержки, связанные с возможным использованием этих земель.

В целях сохранения и защиты природных зон с репрезентативными и редкими элементами они были взяты под охрану государства и включены в природные территории, охраняемые государством, их поверхность в 1998 году составляла 66,5 га, или 1,96% территории страны.

Исходя из природного и культурного потенциала, которым располагает каждое государство, и в зависимости от преследуемых целей и порядка использования природных ресурсов, каждая страна решает, какие категории охраняемых территорий характерны для нее. Национальный фонд охраняемых территорий в Республике Молдова включает 12 категорий природных комплексов и объектов.

В настоящее время общая площадь фонда природных территорий, охраняемых государством, в Республике Молдова составляет 194,5 тыс.га, что свидетельствует о их увеличении на 3,78 процентных пунктов по сравнению с 1998 годом. Самое большое расширение площади охраняемых территорий было проведено путем включения в фонд природных территорий, охраняемых государством, водно-болотных угодий международного значения Рамсарской конвенции площадью 94,7 тыс.га и Национального парка «Orhei» с площадью 33,8 тыс.га.

Хотя фонд природных территорий, охраняемых государством, увеличился, его удельный вес в общей площади страны (5,74%) представляет значительно более низкий уровень по сравнению с такими государствами, как Австрия (25%), Великобритания (+18%), Литва (10%) или Хорватия (8%).

В контексте относительно небольшой доли охраняемых территорий не обеспечивается эффективное сохранение биологического разнообразия. Таким образом, с научной точки зрения¹¹, расширение на национальном уровне сети охраняемых территорий до уровня 10% территории может обеспечить защиту около 50% от всех видов, отражающих биологическое разнообразие национальных природных экосистем.

Утвержденный законом¹² Фонд природных территорий, охраняемых государством, включает 312 природных объектов и комплексов, их структура и удельный вес представлены на рисунке № 3.

_______________________

⁹ www.moldsilva.gov.md

¹⁰ Проект глобального экологического фонда и Программы развития ООН “Национальное планирование в области биоразнообразия в поддержку внедрения Стратегического плана Конвенции о биологическом разнообразии (КБР) на 2011-2020 годы в Республике Молдова”.

¹¹ Постановление Правительства № 301 от 24.04.2014 “Об утверждении Стратегии окружающей среды на 2014-2023 годы и Плана действий по ее внедрению”.

¹² Закон № 1538-XIII от 25.02.1998.

Источник. Диаграмма составлена аудиторской группой.

Анализ функциональной структуры охраняемых территорий показывает, что их ядром являются водно-болотные угодия международного значения Рамсарской конвенции. Хотя они не находятся под специальным режимом управления, в отсутствие структур управления невозможно достигнуть целей, для которых были созданы охраняемые территории.

Категория, цель создания, задачи и режим управления фондом природных территорий, охраняемых государством, в Республике Молдова представлены в приложении № 1 к настоящему Отчету.

СФЕРА И ПОДХОД АУДИТА

Счетная палата настоящим аудитом в области окружающей среды оценила ситуацию по приведению нормативно-законодательной базы в соответствие с международной передовой практикой в области защиты и сохранения охраняемых территорий, эффективность институциональной системы и соответствие управления, а также создание механизмов для обеспечения их целостности.

Общая цель аудита состояла в том, чтобы определить, если существующая национальная политика в области природных территорий, охраняемых государством, приведена в соответствие с международной нормативной базой, в которой Молдова участвует, и если вовлеченные органы располагают эффективными инструментами для достижения установленных целей.

В соответствии с общей целью аудит должен был ответить на следующие вопросы:

- национальная политика в области охраняемых территорий приведена в соответствие с международными стандартами в этой области?

- институциональная система обеспечивает устойчивое управление охраняемыми территориями?

- обеспечивается целостность природного наследия, связанного с охраняемыми территориями, посредством безопасных механизмов и инструментов?

Область аудита охватила изучение законодательной базы и процедур, применяемых специализированными центральными органами, ОМПУ и другими вовлеченными органами по части, касающейся планирования, реализации, организации и мониторинга деятельности по управлению сферой охраняемых территорий.

Критерии аудита. Для того чтобы определить критерии, аудит использовал различные документы и информацию, такие как отчеты, исследования и руководства специализированных международных организаций, международные практики в этой области. В контексте приведения национальной политики в соответствие с международными стандартами в данной области, аудит использовал критерии, установленные в национальных законах и положениях, а также в международных договорах и конвенциях, к которым присоединилась Республика Молдова.

Общий подход аудита был комбинированный, ориентированный на проблемы, а также на надлежащее и эффективное функционирование институциональной системы и по управлению охраняемыми территориями.

В целях получения адекватных, релевантных и разумных доказательств, подтверждающих констатации и выводы аудиторов относительно организации, функций, программ и деятельности аудируемых субъектов, были использованы руководящие принципы проведения экологических аудитов (ISSAI 5110), а также основополагающие принципы аудита эффективности (ISSAI 300) и, соответственно, аудита соответствия (ISSAI 400).

Для того чтобы ответить на вопросы аудита, с учетом общей цели, были отобраны для аудирования следующие категории природных объектов и комплексов: научный заповедник, национальный парк, памятник природы, дендрологический сад, были собраны доказательства в Министерстве окружающей среды, Государственной экологической инспекции, Агентстве «Moldsilva» и некоторых подведомственных предприятиях, а также некоторых ОМПУ.

Сфера применения, методология аудита и релевантность категорий охраняемых территорий, отобранных для аудирования, представлены в приложении № 2 к настоящему Отчету.

В рамках инициированной миссии аудит запланировал соответствующие мероприятия, которые могут обоснованно определять релевантность законодательной базы, эффективность институциональной системы и деятельности, связанной с устойчивым управлением охраняемыми территориями, выявить существующие трудности, недостатки, проблемы в этой области, составить выводы о выявленных ситуациях и сформулировать рекомендации.

КОНСТАТАЦИИ, ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ

I. Законодательная база в области охраняемых государством территорий должна быть приведена в соответствие с передовой международной практикой, с определением и установлением категорий и критериев, соответствующих цели управления, которые будут способствовать их устойчивому управлению.

В целях создания соответствующей основы, предназначенной для сохранения биоразнообразия, Республика Молдова стала участником международных конвенций и договоров, таких как Европейская Конвенция о сохранении дикой природы и естественной среды обитания (Берн, 1979 год)¹³, Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 1992 год)¹⁴, Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсар, 1971 год)¹⁵, Европейская конвенции о ландшафтах (Флоренция 2000)¹⁶, Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия (ЮНЕСКО, Париж, 1972 год)¹⁷, и т.д. Кроме того, Республика Молдова участвует в осуществлении совместной программы Совета Европы и Европейского союза по созданию Сети изумруд, в контексте сети ЕС – Природа 2000¹⁸, которая является неотъемлемой частью Общеевропейской экологической сети и разработана как составная часть Национальной экологической сети.

Хотя государственная политика в области биологического разнообразия включает в себя большое количество правовых актов¹⁹, они не предоставляют достаточно содержательную основу, касающуюся делегирования полномочий, урегулирования процесса управления охраняемыми территориями, с обеспечением системы управления, что указывает на несогласование данных аспектов с международной базой в этой области. В условиях Республики Молдова несоответствие международной политике ослабляет национальную правовую базу, необходимую для остановки процесса утраты биоразнообразия, и создает проблемы и трудности в управлении охраняемыми территориями, данная ситуация изложена в разделе II настоящего Отчета. Для устранения указанных проблем и недостатков, были определены, в соответствии со стратегией в области биологического разнообразия, меры по обеспечению интеграции требований международных договоров в национальные политики в области сохранения биологического разнообразия.

В целях создания национальной законодательной базы, многие государства используют категории охраняемых территорий, определенные МСОП, таким образом, их значение признано на международном уровне. Внесение и разграничение охраняемых территорий в рекомендованные категории необходимы для того, чтобы органы, вовлеченные в деятельность по их управлению и сохранению, располагали унитарной системой для определения целей и процессов управления, а также установили приоритетность мер охраны.

В целях повышения эффективности управления охраняемыми территориями в Республике Молдова, ответственные органы (Министерство окружающей среды, Академия наук Молдовы, Агентство «Moldsilva») в рамках проекта, финансируемого Глобальным экологическим фондом «Укрепление институционального потенциала и репрезентативности системы охраняемых территорий в Республике Молдова» разработали руководства, предназначенные для поддержки сотрудников охраняемых территорий и, в частности, группы управления.

Таким образом, в рамках указанного проекта уполномоченным органам было рекомендовано, чтобы процесс переоценки охраняемых территорий проводился с целью присвоения категории, определенной МСОП, что будет способствовать уточнению целей управления²⁰. В этих обстоятельствах была отмечена необходимость обновления законодательства в этой области, а также пересмотра аспектов, связанных с определением категорий охраняемых территорий. Вместе с тем были отмечены ограниченные возможности учреждений центральных публичных органов для разработки и обоснования программных документов, ситуация обусловлена существованием недостаточного механизма координации и корреляции.

В этом контексте аудит отмечает необходимость адаптации к системе категорий управления для охраняемых территорий, принятой на международном уровне (согласно МСОП), поскольку их неадаптация обуславливает недостатки в определении конкретных целей и требований к управлению для различных категорий охраняемых территорий (приложение № 3). В случае научных заповедников их перераспределение по категориям требует, чтобы 75% их площади были зоной-ядром строгой охраны, управляемой без вмешательства, в противном случае они должны быть определены в другую категорию охраняемых территорий.

Хотя законодательная база²¹ о порядке установления режима охраняемой природной территории устанавливает категории, цели и режим их управления, аудит отмечает, что указанные положения конкретно не предусматривают возможность и способ вмешательства, строгое разграничение территории, назначение руководства и администрирование охраняемых зон.

Вместе с тем в некоторых случаях трудно установить согласованность между категориями охраняемых территорий и управляемыми МСОП, а также идентифицировать конкретные цели и требования к их управлению.

Таким образом, аудиторские проверки в рамках научных заповедников «Codrii» и «Pădurea Domnească» выявили, что они, согласно законодательным нормам и в соответствии с МСОП, должны управляться главным образом в научных целях, в то время как деятельность по управлению ими Агентства «Moldsilva» характерна для управления в режиме леса.

В этой связи отмечаются недостатки в части определения приоритетности целей соответствующего управления научными заповедниками путем применения существующей законодательной базы. В условиях, когда научные заповедники осуществляют предпринимательскую деятельность и одновременно обеспечивают соблюдение охранного режима охраняемых территорий, применив различные критерии, все это сказывается отрицательно на их управлении с точки зрения их сохранения и устойчивого развития.

В то же время отмечается, что при определении и разграничении зон полной охраны, которые составляют ядро научных заповедников, их администрации (ГП «Rezervaţia naturală Codrii» и ГП «Rezervaţia naturală Pădurea Domnească») не учли необходимость сохранения репрезентативных образцов экосистем этих биогеографических регионов, не обеспечили условия управления ими без вмешательства, как это рекомендовано МСОП.

Таким образом, хотя МСОП рекомендует установить для научных заповедников как минимум 75% площади в качестве зоны-ядра, а национальная законодательная база – не менее 20%, в случае Научного заповедника «Codrii» площадь зоны-ядра составляет всего 14%. В этих условиях создаются предпосылки для осуществления других видов деятельности, таких, как работы по регенерации и гигиены лесов на большей поверхности.

Фото реализованы аудиторской группой.

Для урегулирования проблем и недостатков в этой области в 2015 году был разработан и утвержден План действий по внедрению стратегии в области биологического разнообразия²² с установлением мер по обеспечению устойчивого управления и эффективной институциональной основы в области сохранения биологического разнообразия, с разработкой и продвижением новой редакции Закона о фонде природных территорий, охраняемых государством, с приведением его в соответствие с положениями международных договоров.

Согласно информации Министерства окружающей среды, в целях эффективного управления охраняемыми территориями и установления их статуса, обеспечения гармонизации с международной классификацией МСОП, а также устойчивого управления, в процессе разработки находится новый проект Закона о природных территориях, охраняемых государством.

Отмеченное выше указывает на то, что необходимо ускорить пересмотр, разработку и утверждение новых законодательных положений в данной области с их гармонизацией с договорами, в которых Республика Молдова является участником, а также с передовой международной практикой.

Рекомендации Министерству окружающей среды совместно с Академией наук Молдовы

1. Проводить анализ и оценку каждого из охраняемых территорий для их назначения и квалификации в качестве охраняемых территорий, которые будут служить основой для новых законодательных положений, которые будут приведены в соответствие с определениями, установленными Международным союзом по сохранению охраняемых территорий.

_________________________

¹³ Ратифицирована Постановлением Парламента № 1546-XIII от 23.06.1993.

¹⁴ Ратифицирована Постановлением Парламента № 457-XIII от 16.05.1995.

¹⁵ Ратифицирована Постановлением Парламента № 504-XIV от 14.07.1999.

¹⁶ Ратифицирована Законом № 536-XV от 12.10.2001.

¹⁷ Закон № 1113-XV от 6.06.2002 о присоединении Республики Молдова к Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия (ЮНЕСКО, Париж, 1972 г.).

¹⁸ Европейская сеть охраняемых природных территорий, которая включает репрезентативную выборку видов диких животных и естественных местообитаний коммунитарного значения.

¹⁹ Земельный кодекс № 828-XII от 25.12.1991; Лесной кодекс № 887-XIII от 21.06.1996; Закон о экологической сети № 94-XVI от 5.04.2007; Закон об охране окружающей среды № 1515-XII от 16.06.1993; Закон № 1538-XIII от 25.02.1998; Закон о водоохранных зонах и полосах рек и водоемов № 440-XIII от 27.04.1995; Закон о животном мире № 439-XIII от 27.04.1995; Закон о растительном мире № 239-XVI от 8.11.2007; Закон о лесомелиорации деградированных земель № 1041-XIV от 15.06.2000; Закон об основах градостроительства и обустройстве территории № 835-XIII от 17.05.1996; Национальная стратегия и План действий в области сохранения биологического разнообразия, утвержденные Постановлением Парламента № 112-XV от 27.04.2001 (далее – Постановление Парламента № 112-XV от 27.04.2001); Стратегия в области биологического разнообразия Республики Молдова на 2015-2020 годы и План действий по ее внедрению, утвержденные на заседании Правительства от 13.05.2015; Национальная программа по созданию национальной экологической сети на 2011-2018 гг., утвержденная Постановлением Правительства № 593 от 1.08.2011.

²⁰ Рекомендации, реализованные в рамках проекта ГЭФ (Глобального экологического фонда) “Укрепление институционального потенциала и репрезентативности системы охраняемых территорий Республики Молдова”.

²¹ Положение о порядке установления режима охраняемой природной территории, утвержденное Постановлением Правительства № 803 от 19.06.2002.

²² Постановление Правительства № 274 от 18.05.2015.

II. Институциональная система в области охраняемых территорий не имеет четкого разделения функций (разработка политики, управление и контроль) и не отражает децентрализацию процесса принятия решений, а человеческие ресурсы в этой области являются недостаточными для продвижения утвержденных программ.

Ответственность за охраняемые территории и порядок управления ими устанавливаются законами, рамочными положениями²³, программами и планами деятельности и т.д.

В этой связи Министерство окружающей среды в качестве специализированного центрального органа разрабатывает, продвигает и обеспечивает осуществление государственной политики, координирует научные программы, содействует международному сотрудничеству в области охраняемых территорий и т.д.

В то же время Академия наук Молдовы обеспечивает научную основу для управления охраняемыми территориями и соучаствует путем представления предложений, в обоснование и взятие под защиту государства репрезентативных природных зон или комплекса таких территорий.

Государственный контроль над соблюдением охранного режима осуществляется Государственной экологической инспекцией, подведомственной Министерству окружающей среды.

Агентство «Moldsilva» в качестве центрального административного органа в области лесного хозяйства и охоты осуществляет свои функции в контексте продвижения государственной политики в этой области, выполняя работу по расширению, возрождению и сохранению, экологической реконструкции, рациональному использованию лесных ресурсов, безопасности, защите и развитию национального фонда лесного и охотничьего хозяйства, посредством подведомственных территориальных образований, и управляет около 50% от общей площади природных территорий, охраняемых государством.

ОМПУ организовывают управление охраняемыми территориями, обладателями которых они являются, осуществляют меры по охране и сохранению, обеспечив охранный режим, соответствующей установленной категории управления.

Важную роль в управлении и защите охраняемых территорий играют репрезентативные местные общины, которые имеют право инициировать публичные дебаты, связанные с охраняемыми территориями, выдвигать предложения о взятии под защиту государства природных объектов и комплексов и их включении в фонд природных территорий, охраняемых государством, осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства в этой области, проводить в рамках деятельности неправительственных организаций мероприятия по защите охраняемых территорий, а также обратиться в любой компетентный орган с запросом о перепрофилировании и модернизации экономических агентов, загрязняющих охраняемые территории.

В целях решения проблемы управления охраняемыми территориями и совершенствования законодательной и институциональной базы в этой области Республика Молдова получила поддержку со стороны Глобального экологического фонда в рамках проекта “Укрепление институционального потенциала и эффективности управления системой охраняемых территорий в Республике Молдова», реализованного в 2009-2013 годы. В рамках Проекта был предложен пакет рекомендаций по разработке статусов и задач управления охраняемыми территориями в соответствии с практикой МСОП.

Институциональная база, связанная с системой управления Фондом природных территорий, охраняемых государством, в Республике Молдова представлена на рисунке № 4.

Источник. Схема из “Отчета о институциональной базе в области

охраняемых территорий в Республике Молдова”.

Согласно рисунку и информации Министерства окружающей среды и Агентства «Moldsilva», существующая институциональная база требует разделения функций по разработке политики в данной области, по управлению и контролю с распределением достаточных человеческих ресурсов для разработки, продвижения и осуществления программ в данной области.

В настоящее время политика в области биоразнообразия обеспечивается управлением природных ресурсов и разнообразия Министерства окружающей среды через 4 штатные единицы – число абсолютно недостаточное для выполнения этих обязанностей.

Аудит отмечает отсутствие в рамках Министерства окружающей среды отдельного и специального подразделения (отдела, службы), ответственного за разработку политики в области охраняемых территорий.

В целях обеспечения эффективной институциональной основы, связанной с охраняемыми территориями, в соответствии со Стратегией в области биологического разнообразия были определены меры по созданию управления биоразнообразия, биобезопасности и охраняемых территорий в рамках центрального органа по охране окружающей среды.

Хотя законодательство предусматривает делегирование полномочий по управлению охраняемыми территориями ОМПУ²⁴ в частности по охране, защите, экологическому восстановлению и реконструкции объектов и комплексов фонда природных территорий, охраняемых государством, учитывая, что они не располагают достаточными человеческими и финансовыми возможностями, эти задачи не могут быть выполнены. Например, аудиторская проверка эффективности администрирования геологического и палеонтологического природного памятника «Defileul Trinca» примэрией с.Тринка р-на Единец констатировала, что не были определены и проведены мероприятия по соблюдению его охранного режима, поскольку не обеспечена его охрана, демаркация границ, установка предупредительных панелей и указателей и т.д. В этих условиях не обеспечивается, согласно законодательной базе, сохранение целостности и в нетронутом виде упомянутой охраняемой территории.

В условиях, когда ОМПУ управляют около 50% от общей площади охраняемых территорий и не имеют планов по их управлению, не обеспечивается их защита, сохранение и устойчивое развитие.

В контексте нынешней законодательной базы отмечается наличие расхождений, которые в некоторых случаях снижают эффективность осуществления политики в этой области. Таким образом, аудит выявил регламентирование двойного подчинения, касающегося научных заповедников, которое, согласно закону²⁵, устанавливает разграничение полномочий по управлению лесными землями заповедников между центральным органом по охране окружающей среды и центральным органом лесного хозяйства на основании специального положения, которое не было разработано и утверждено в надлежащем порядке. Одновременно, согласно тому же закону, обладателем земель научных заповедников является только центральный орган по охране окружающей среды.

В этих обстоятельствах аудит отмечает, что согласно Закону о природных территориях, охраняемых государством, обладателем земель научных заповедников является Министерство окружающей среды, а Положение об организации и функционировании Агентства «Moldsilva»²⁶ устанавливает их подчинение Агентству.

Вместе с тем в соответствии с регулирующей базой²⁷ МП «Parcul dendrologic din Chişinău» находится в подчинении муниципального совета Кишинэу, а согласно уставу (утвержденному решением примэрии от 1998 года) он находится в подчинении МП «Asociaţia de Gospodărire a Spaţiilor Verzi». Эти случаи создают неоднозначные ситуации для субъектов, вовлеченных в процесс принятия решений относительно управления охраняемыми территориями, а также их обязанностей.

Аудит отмечает, что не определены в надлежащем порядке отношения между центральным органом по охране окружающей среды и органами, которым были делегированы обязанности по управлению охраняемыми территориями, а также отсутствуют письменные процессы и механизмы, необходимые для подготовки договоров об управлении, с указанием полномочий и обязательств договаривающихся сторон.

Кроме того, в случае научных заповедников аудит отмечает, что учредитель (Агентство «Moldsilva») не заключил договора об управлении с администрациями подведомственных государственных предприятий, в результате чего невозможно оценить уровень выполнения обязательств и управления. В контексте вышеизложенного в результате выезда на места аудиту не были представлены подтверждающие документы относительно характера и законного права на переданное в управление наследие, его состава, прилегающих земель и его стоимости.

В этой связи в Румынии, например, охраняемые территории, требующие собственных структур управления, назначаются в управление на основе договора, заключенного с центральным публичным органом по охране окружающей среды. Таким образом, управление охраняемых территорий в этой стране назначается исключительно на конкурсной основе, для чего проводятся специфические процедуры оценки²⁸.

Согласно информации, представленной Министерством окружающей среды, оно сталкивается с трудностями в эффективном выполнении всех законных полномочий, касающихся охраняемых территорий, сосредоточив свое внимание на разработке и осуществлении политики в этой области, а не на деятельности по мониторингу и обеспечении руководств для органов управления по причине ограниченных ресурсов как финансовых, так и человеческих.

Аудит отмечает, что передача имущества охраняемых территорий в управление администратора в отсутствие всеобъемлющего регулирования отношений, которым должны быть определены права и обязанности сторон, в том числе ограничение права пользования и обладания имуществом, вознаграждение администратора, состав и структура переданного имущества и т.д., осложняет соблюдение нормативных положений и осуществление конкретных мер по защите охраняемых территорий, а также комплекса минимальных мер по его сохранению и т.д. В этом контексте в результате посещения на местах научных заповедников «Pădurea Domnească» и «Codrii», а также памятника природы «Defileul Trinca», аудитом было установлено, что их администраторы не владеют какими-либо конкретными данными и анализами, как это предусмотрено соответствующей практикой²⁹, относительно оценки рисков антропогенного и природного влияния, оказываемого на охраняемые территории, статуса сохранности охраняемой территории по сравнению с предыдущими периодами.

Анализ документов, представленных администрациями охраняемых территорий, показывает, что они не содержат никакой информации о политике и действиях по управлению, о целях, которые должны быть достигнуты, и необходимых мерах для их достижения. Кроме того, в документах, относящихся к политике управления охраняемыми территориями, не предвидены конфликтные ситуации и не предусмотрены пути их смягчения.

В некоторых случаях отмечается отсутствие администрации охраняемых территорий, не обеспечено прямое управление и координация деятельности, связанной с этим процессом. Например, аудит отмечает, что хотя Национальный парк «Orhei» (33,8 тыс.га) был назначен в качестве охраняемой территории, он до сих пор не имеет структуры управления, что не позволяет обеспечить установленного охранного режима. Важность создания Национального парка «Orhei» была определена в Стратегии в области биологического разнообразия, Концепции экологической политики Республики Молдова³⁰, Национальной программе по созданию национальной экологической сети на 2011-2018 годы, направленных на выполнение международных обязательств, которые приняла на себя Республика Молдова при ратификации Конвенции о биологическом разнообразии. Нефункциональность администрации Национального парка «Orhei» обусловлена, в том числе неустановлением необходимых источников финансирования для ее деятельности. Таким образом, по причине несоздания Агентством «Moldsilva» совместно с Министерством окружающей среды его администрации не обеспечиваются деятельность и цели такие как: охрана, защита, сохранение и рациональное использование биологического разнообразия, уникальных природных комплексов, имеющих особую эстетическую и экологическую значимость, наиболее полное и эффективное использование рекреационного и экономического потенциала природных ресурсов в зоне «Codrii Orheiului», как и сведение до минимума негативного воздействия человека на охраняемые объекты и территории.

Ограниченные финансовые ассигнования и скромное участие национальных и международных организаций в деятельности по сохранению охраняемых территорий являются одними из причин, которые замедляют осуществление программ в данной области³¹.

В результате выезда на места и анализа документов в рамках администрации охраняемых территорий отмечается, что они финансируются на уровне, который не позволяет выполнять адекватно задачу по их сохранению. Таким образом, по данным Министерства окружающей среды, в случае научных заповедников, подведомственных Агентству «Moldsilva», только на работы по воздушной обработке и регенерации лесов, а также на их содержание необходимы средства в размере 18 млн.леев, в то время как из государственного бюджета ежегодно выделяется лишь 0,2 млн.леев.

По информации из вопросников, переданных администрациями охраняемых территорий (ГП «Rezervaţia naturală Prutul de Jos», ГП «Rezervaţia naturală Plaiul Fagului», ГП «Rezervaţia naturală Pădurea Domnească» и ГП «Rezervaţia naturală Codrii»), установлено, что они не располагают комплексным планом управления и долгосрочным финансовым планированием, что не обеспечивает реализации мероприятий по эффективному устойчивому управлению. Таким образом, неразработка обоснованных исследований и анализов относительно потребностей в финансовой поддержке охраняемых территорий и фактически постоянная нехватка необходимого финансирования определяет риск их деградации и даже исчезновения редких видов животных и растений в этих зонах.

В то же время национальная законодательная база не устанавливает возможности для накопления доходов путем внедрения механизмов для оплаты услуг, предоставленных в рамках экосистем, что является инновационной перспективой сохранения природы в соответствии с передовой практикой³², в том числе охраняемых территорий. Таким образом, системы платежей за экосистемные услуги предполагают создание финансовых стимулов для пользователей ресурсов, для чего руководству необходимо установить на добровольной основе мероприятия и технологии, которые генерируют экологические выгоды. На международном уровне эта система все более широко используется в качестве средства финансирования расходов на сохранение охраняемых территорий со справедливым обменом выгодами³³.

В целях увеличения выгод от биоразнообразия и платежных систем за экосистемные услуги, а также с учетом общих стратегических целей в соответствии со Стратегией в области биологического разнообразия была установлена интеграция положений Конвенции о биологическом разнообразии на национальном уровне путем создания Министерством окружающей среды, Министерством финансов, Министерством экономики и Академией наук Молдовы механизмов для экосистемных услуг, которые должны поддерживаться путем предоставления налоговых льгот и платежей для сохранения биоразнообразия.

Исходя из вышеизложенного, отмечается, что для получения результатов и выполнения обязательств в контексте поставленных международных задач необходимо пересмотреть законодательные положения в отношении системы охраняемых территорий с целью совершенствования регламентирования институциональных процессов и обязанностей, с обоснованной оценкой и анализом финансовых средств, с учетом приоритетно необходимых области расходов, для обеспечения ее устойчивого развития.

Рекомендации Министерству окружающей среды

2. При разработке нового закона о фондах природных территорий, охраняемых государством, предусмотреть исчерпывающее разграничение полномочий и ответственности по администрированию и управлению охраняемыми территориями, которые обеспечивали бы:

2.1) эффективную институциональную базу путем четкого разделения функций по разработке политики в данной области;

2.2) процессы по передаче в администрирование, управление, под мониторинг и контроль;

2.3) четкое определение отношений между центральным органом по охране природы и органами/администрациями, которым была делегирована ответственность за управление охраняемыми территориями.

Рекомендации Агентству «Moldsilva»

3. Обеспечить создание административной структуры, а также установление адекватной институциональной базы, необходимой для функционирования Национального парка «Orhei», что обеспечит выполнение обязательств, принятых в соответствии с международными соглашениями.

4. Урегулировать отношения с руководителями подведомственных государственных предприятий с делегированием им полномочий по управлению охраняемыми территориями, установлением обязанностей, прав и пределов периода управления.

Рекомендации муниципальному совету Кишинэу

5. Пересмотреть устав ГП «Parcul dendrologic din Chişinău» с его приведением в соответствие с законодательными нормами, регулирующими роль учредителя и администратора, разделением обязанностей по выполнению приоритетной и конкретной цели для защиты и сохранения биологического разнообразия.

____________________________

²³ Типовые положения о национальных парках, памятниках природы, ресурсном заповеднике и о биосферном заповеднике, утвержденные Постановлением Правительства № 782 от 3.08.2000; Типовое положение о территориях многофункционального использования, Типовое положение о природных заповедниках, Типовое положение о ландшафтных заповедниках и Типовое положение о памятниках садово-паркового искусства, утвержденные Постановлением Правительства № 784 от 3.08.2000; Типовое положение о ботанических садах, Типовое положение о дендрологических садах, Типовое положение о зоологических садах, Типовое положение о научных заповедниках, утвержденные Постановлением Правительства № 785 от 3.08.2000.

²⁴ Ст.15 b) и c) Закона № 1538-XIII от 25.02.1998.

²⁵ Закон № 1538-XIII от 25.02.1998.

²⁶ Положения об организации и функционировании Агентства "Moldsilva", структуры и предельной штатной численности его центрального аппарата, утвержденные Постановлением Правительства № 150 от 2.03.2010.

²⁷ Закон № 1538-XIII от 25.02.1998; Типовое положение о дендрологических садах, утвержденное Постановлением Правительства № 785 от 3.08.2000.

²⁸ Приказ № 1052/2014 Министерства окружающей среды и климатических изменений Румынии "Об утверждении методики определения в управление и ведение охраняемых природных территорий”, опубликованный в Официальном Мониторе, Часть I, № 523 от 14.07.2014.

²⁹ Evaluating Effectiveness a framework for assessing management effectiveness of protected areas 2nd Edition, World Commission on Protected Areas Best Practice Protected Area Guidelines Series No.14.

³⁰ Постановление Парламента № 605-XV от 2.11.2001 “Об утверждении Концепции экологической политики Республики Молдова”.

³¹ Постановление Парламента № 112-XV от 27.04.2001.

³² https://www.gov.uk/government/publications/payments-for-ecosystem-services-pes-best-practice-guide, https://www.cbd.int/financial/pes.shtml, Guidelines for Protected Area Managers, Financing Protected Areas Task Force of the World Commission on Protected Areas (WCPA) of IUCN, in collaboration with the Economics Unit of IUCN (2000). Financing Protected Areas. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK (http://cmsdata.iucn.org/downloads/pag_005.pdf).

³³ Sustainable Financing of Protected Areas: A global review of challenges and options. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, Emerton, L., Bishop, J. and Thomas, L. (2006).

III. Для надлежащей координации конкретных мер по сохранению и устойчивому развитию охраняемых территорий необходимо разработать и реализовать планы по управлению ими

Для того, чтобы обеспечить сохранение биологического разнообразия и состояние равновесия природы, учитывая, что их ресурсы являются особенно ценными и национально важными, охраняемые территории должны управляться эффективно с целью их сохранения для будущих поколений.

Управление охраняемыми территориями включает в себя комплекс мер, осуществляемых в целях обеспечения установленного специального режима охраны и сохранения. Независимо от системы управления и даже руководства управление охраняемой территорией является ключевым элементом в достижении цели, для которой они были назначены, и осуществляется специально созданной администрацией или ОМПУ.

В этом контексте аудиторской проверкой установлено, что хотя ОМПУ в соответствии с действующим законодательством несут ответственность за управление охраняемыми территориями и относящимися к ним землями, обладатели земель, в управлении которых они находятся, местные органы не информированы о конкретных причинах, по которым определенные зоны и прилегающие к ним земли были назначены в качестве охраняемых территорий. По мнению аудита, эти обстоятельства определяют риск недостижения предусмотренных законом целей и задач по охране и сохранению ценных элементов природы.

В то же время ОМПУ не проявляют озабоченность по обеспечению эффективного управления и не разработали специальных мер по управлению или мониторингу для обеспечения сохранения репрезентативных и редких природных элементов, специфичных охраняемой зоне.

Таким образом, аудит показал, что при управлении геологическими и палеонтологическими памятниками природы «Defileul Trinca» и карстовая пещера «Emil Racoviţă» ОМПУ не принимают необходимых мер для уменьшения воздействия антропологической деятельности на эти охраняемые территории, границы которых не обозначены в природе предупредительными знаками.

В случае «Defileul Trinca» в результате выезда на места аудиторская группа вместе с представителями экологической инспекции Единец обнаружили экстракции природных ресурсов, которые имеют разрушительное и деградирующее воздействие на памятник, что приводит к потере его геологических характеристик. Согласно информации Министерства окружающей среды, до 2012 года в результате незаконной добычи известковых полезных ископаемых вблизи ущелья общий объем добытых веществ составил 620 тыс.м³, таким образом окружающей среде был причинен ущерб на сумму 77,1 млн.леев, в то время как применяемые штрафы (для всех случаев нарушений природоохранного законодательства) за соответствующий год составили лишь 17,8 тыс.леев.

Вместе с тем согласно результатам расследования, проведенного центром публичного здоровья района Единец по запросу аудита, в результате сжигания известкового камня, добытого в этой зоне, образцы почвы не отвечают нормам по концентрации нитратов и аммиака, что имеет негативное воздействие на окружающую среду.

Фото реализованы аудиторской группой.

Касаемо данного аспекта, экологическая инспекция Единец проинформировала и представила доказательства принятия ряда мер. Таким образом, для предупреждения незаконной деятельности по добыче известкового камня и его сжигания в печах для производства извести в 2013 году совместно с одним экономическим агентом был разработан проект на тему «Улучшение состояния памятника природы ущелья Тринка вследствие воздействия антропогенного фактора», и утвержден для финансирования за счет средств местного экологического фонда на сумму 74,4 тыс.леев.

В этом контексте аудит отмечает, что хотя проект предусматривал меры по выравниванию известковых ям, удалению отходов и цистерн, восстановлению земель и блокированию доступа к карьеру, при выезде на места аудиторской группой было установлено, что отходы и цистерны не были удалены, а земли не были восстановлены. Таким образом, выделяемые финансовые ресурсы были использованы ненадлежаще и неэффективно, а намеченная цель не была достигнута.

Также экологическая инспекция Единец представила данные о проверках, проведенных в 2015 году главным управлением общественной безопасности Генеральной инспекции полиции, которое установило, что «добычу известняка и его сжигание для получения и продажи извести осуществляют некоторые жители села Тринка, расположенного на территории «Defileul Trinca»», что указывает на то, что в этой охраняемой территории продолжается незаконная добыча полезных ископаемых, которая имеет отрицательное влияние на окружающую среду.

Что касается государственного экологического контроля и мониторинга, аудит отмечает, что не во всех случаях ответственные органы устанавливают и/или определяют масштабы и последствия «деградации» охраняемых территорий, а также не выявляют причины этой деградации. Таким образом, по запросу аудита Государственная экологическая инспекция проинформировала, что в 2014 году были составлены 44 протокола проверок охраняемых территорий, со сбором штрафов на сумму 8,6 тыс.леев и ущерба в размере 8,4 тыс.леев.

При выезде на места аудиторской группой было установлено, что в рамках территориальных экологических инспекций не были определены достаточные и необходимые мероприятия для инвентаризации экологического состояния охраняемых территорий и реализации мер по предотвращению и сокращению рисков с негативным воздействием на эти зоны.

Аудит отмечает, что в случае геологического и палеонтологического памятника природы «Defileul Trinca» данные о наложенных штрафах (12,8 тыс.леев), в случае нарушения охранного режима охраняемой территории, не обеспечивают восстановления поврежденных экосистем, а объемы ущерба (77,1 тыс.леев) намного значительнее применяемых штрафов.

Этот вопрос был включен в Стратегию в области биологического разнообразия, а в Плане действий по внедрению этой стратегии предусмотрена разработка изменений и дополнений к Кодексу о правонарушениях и Уголовному кодексу, касающихся ужесточения штрафов и санкций за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, Министерством окружающей среды и Агентством «Moldsilva» со сроком исполнения до 2020 года.

Учитывая, что управление охраняемыми территориями является сложным процессом, аудит отмечает определяющую роль администраций в обеспечении эффективного управления путем поддержания системы соответствующих территорий, защиты и сохранения природного капитала и обеспечения их устойчивого развития.

Необходимо отметить, что в процессе управления научными заповедниками, существуют противоречия между положениями относительно их роли, которая состоит в проведении научных исследований, экологическом просвещении и воспитании населения, и статуса администраторов государственных предприятий, которые стремятся обеспечить себе постоянный источник дохода.

Руководство аудируемых научных заповедников осуществляет мероприятия на основе секционных планов деятельности, уделяя особое внимание только техническим и экономическим аспектам, и меньше экологическим, а управление является непоследовательным и неполным.

Таким образом, отмеченное выше показывает, что учреждения, вовлеченные в управление охраняемыми территориями, не располагают организационными планами деятельности, которые обеспечили бы законную цель сохранения и охраны природных пространств с репрезентативными и редкими элементами, назначенных в соответствии с нормативными положениями, данная ситуация не обеспечивает устойчивость охраняемых территорий и их эффективное управление.

Аудит отмечает отсутствие ряда стратегических документов у администрации охраняемых территорий, в результате чего трудно предвидеть проблемы и угрозы для этих зон, а необходимые мероприятия по их сохранению и развитию не сопровождаются детальным планированием и с четко установленными целями.

Аудиторские проверки в некоторых администрациях охраняемых территорий установили, что их планы деятельности не отражают четко цели охраняемых территорий, необходимых механизмов для достижения целей и задач, которые должны быть выполнены.

В этом смысле передовые практики³⁴ устанавливают, что цели управления охраняемых территорий должны быть сформулированы и реализованы в проактивной манере, для того чтобы справиться с их сложностью, а план управления представляет собой реальную помощь в разработке целей, которые необходимо достичь, и определение путей их достижения.

Вместе с тем, согласно информации Министерства окружающей среды, при разработке планов по обустройству территорий и градостроительства ОМПУ, как правило, не включают положения об управлении земель с охраняемыми территориями.

Постоянное и эффективное участие местных общин и участие соответствующих заинтересованных сторон в процессе управления охраняемыми территориями являются одними из целей Стратегии в области биологического разнообразия³⁵.

В соответствии с этим стратегическим документом ОМПУ отведена важная роль в осуществлении экологического управления, поскольку они отвечают за реализацию мер по охране и защите, экологическому восстановлению и реконструкции объектов и комплексов фонда указанных природных территорий, охраняемых государством.

В результате проверок охраняемых территорий с выездом на места и общением с некоторыми представителями местных общин, расположенных в непосредственной близости от них, аудит отмечает недостаточное информирование и участие заинтересованных сторон в процессе защиты охраняемых территорий; необходимо более конструктивное сотрудничество между населением и администрацией охраняемых территорий.

Активное участие населения в обеспечении защиты охраняемых территорий является важным критерием для решения проблем в этой области, учитывая, что просвещение и информирование граждан имеют важное значение для получения ожидаемых результатов.

Рассматриваемые аудитом данные и информация, не показывают стабильное и непрерывное участие общественности, которое является надежным и важным инструментом, основанным на твердой убежденности, что информированная общественность на уровне партнера поможет руководству охраняемых территорий сделать лучший выбор в процессе управления ими, а исключение местного сообщества из процесса принятия решений не генерирует приемлемые решения на долгосрочную перспективу³⁶.

В целях информирования и повышения осведомленности населения о важности охраны и сохранения биологического разнообразия Министерство окружающей среды организовало в 2015 году “Караван биоразнообразия», который направлен на информирование и повышение осведомленности широкой общественности, местных властей, жителей городов и сел, учащихся, студентов, гражданского общества по вопросам, связанным с сохранением биоразнообразия, обеспечением биологической безопасности, созданием экологической сети в Республике Молдова и др.

Вышесказанное показывает, что необеспечение четкого установления в законодательной базе полномочий центральных органов, ОМПУ и администраций охраняемых территорий приводит к увеличению рисков необеспечения охраны и сохранения этих ресурсов для будущих поколений.

Рекомендации Министерству окружающей среды

6. При разработке проекта Закона о фонде природных территорий, охраняемых государством, установить обязанности сторон, вовлеченных в управление охраняемых территорий, в том числе по разработке и утверждению планов управления для всех категорий охраняемых территорий, содержащих измеряемые показатели эффективности, которые позволят оценить эффективность управления.

7. Разработать и утвердить план действий по усилению мониторинга и контроля соответствия соблюдения подведомственными учреждениями специфических норм по созданию и функционированию фонда природных территорий, охраняемых государством.

8. Требовать от ОМПУ включения положений об устойчивом управлении земельными участками охраняемых территорий в планы по благоустройству территории и в градостроительные планы.

9. Определить в планах деятельности меры, мероприятия, ответственных лиц и сроки выполнения по повышению осведомленности и информированию широкой общественности в области охраняемых территорий подведомственными территориальными учреждениями совместно с ОМПУ, в управлении которых находятся охраняемые территории.

Рекомендации примэрии муниципия Кишинэу, примэрии с.Тринка р-на Единец и примэрии с.Крива р-на Бричень

10. Разработать и утвердить план мер по охране и защите охраняемых территорий, находящихся в их управлении, с назначением ответственных за обеспечение охраны и защиты связанных с ними природных элементов.

___________________________

³⁴ Guidelines for Protected Areas Legislation, IUCN Environmental Policy and Law, Paper No. 81, 2011.

³⁵ Постановление Правительства № 274 от 18.05.2015.

³⁶ Evaluating Effectiveness a framework for assessing management effectiveness of protected areas 2nd Edition, World Commission on Protected Areas Best Practice Protected Area Guidelines Series No.14.

IV. Законодательная неопределенность и отсутствие необходимых ресурсов определили невыполнение полномочий по созданию и ведению Государственного кадастра объектов и комплексов фонда природных территорий, охраняемых государством.

Согласно законодательству³⁷, объекты и комплексы фонда охраняемых территорий являются частью земельного фонда Республики Молдова и используются в следующих целях: охрана наиболее типичных природных территорий; сохранение генофонда; сохранение биоразнообразия; сохранение ландшафта в естественном состоянии; охрана путей миграции и мест размножения; проведение научных исследований; осуществление мониторинга охраняемых природных территорий; экологическое, культурное, эстетическое воспитание и отдых граждан.

Законодательная база, которая устанавливает институциональную систему создания и ведения Кадастра объектов и комплексов природных территорий, охраняемых государством, является неясной, из-за чего полномочия в этом отношении некоторых специализированных центральных органов не соответствуют нормативным актам³⁸, согласно которым устанавливаются роль, компетенции, способности, человеческие и технические ресурсы, что в итоге определило его несоздание и неведение. Нормативные положения об институциональной системе Кадастра объектов и комплексов природных территорий, охраняемых государством, приведены в приложении № 4 к настоящему Отчету.

В целях координации работ по составлению Кадастра объектов и комплексов фонда природных территорий, охраняемых государством³⁹, систематизации кадастровой информации, повышения ответственности публичных органов всех уровней и определения возможных источников финансирования работ по ведению данного кадастра, было утверждено Положение о кадастре объектов и комплексов фонда природных территорий, охраняемых государством⁴⁰. Таким образом, полномочия по организации, координированию и контролю за порядком исполнения и качеством кадастровых работ на национальном уровне и по ведению Кадастра объектов и комплексов фонда природных территорий, охраняемых государством, были возложены на Агентство земельных отношений и кадастра и Министерство окружающей среды, последнее не имеет компетенций, необходимых для выполнения этой функции.

Вместе с тем аудит отмечает, что цели и обязательства, предусмотренные нормативными актами, которые были в силе в течение 1997–2012 годов⁴¹, остались нереализованными. Таким образом, Агентство земельных отношений и кадастра не организовало и не скоординировало работы по созданию Национального кадастра, в том числе специализированного кадастра законно утвержденных⁴² охраняемых территорий, с установлением законного права, обеспечением картографо-геодезических кадастров, созданием электронных карт и геоинформационных систем, банков описательных и цифровых кадастровых данных.

После отмены в октябре 2012 года Постановления Правительства № 794 от 19.08.1997 «Об утверждении Концепции национального кадастра» отмечается отсутствие политики и нормативных актов, которые исчерпывающе урегулировали бы унифицированное создание и ведение специализированных кадастров.

Таким образом, до настоящего времени (1.06.2015) не был создан Национальный кадастр, который включил бы данные о земельных угодьях, объектах недвижимости, расположенных на территории охраняемых территорий, и юридических правах на них.

Кроме того, в условиях, когда Министерство окружающей среды не располагает институциональным потенциалом, людскими и финансовыми ресурсами, необходимыми для проведения кадастровых работ, для земель, относящихся к охраняемым территориям, не была реализована Программа по разграничению земель публичной собственности⁴³, и не было проведено их разграничение и регистрация. Программа должна была быть реализована в период 2008-2009 годов под ответственностью АЗОК, а центральные публичные органы несли ответственность за составление и представление списков земель публичной собственности, и, совместно с местными органами, должны были согласовывать и утверждать эти работы.

Согласно объяснениям вовлеченных публичных органов (Министерства окружающей среды, АЗОК), основной причиной неосуществления этой программы является отсутствие финансовых средств, необходимых для выполнения кадастровых работ, из-за завышенных тарифов, установленных АЦПЗ. Так, согласно информации, представленной Министерством окружающей среды, стоимость регистрации одного гектара охраняемой территории составляет 20,0 тыс.леев, а в соответствии с законодательной базой общая площадь охраняемых территорий составляет 194,5 тыс.га, в этом отношении аудиту не был представлен четко определенный расчет финансовых средств, необходимых для разграничения земель охраняемых территорий и их регистрации в Регистре недвижимого имущества.

При выезде на места аудит констатировал, что земли некоторых охраняемых территорий не регистрируются в Регистре недвижимого имущества, а именно:

1) гидрологический памятник природы «Ecosistemul acvatic La Moară» ком.Реча р-на Рышкань, обладателем земель является примэрия ком.Реча. По данным Института экологии и географии, эта охраняемая территория располагает земельным участком площадью 42,0 га. В то же время, согласно геометрическому плану недвижимого имущества, представленному обладателем земель, площадь прилегающего к нему участка составляет 11,26 га, или в 4 раза меньше площади, утвержденной законом. Примэрия мотивировала эту разницу тем, что “зарегистрирована лишь площадь, относящаяся к зеркальной поверхности воды экосистемы, а не вся охраняемая территория, согласно законодательным нормам». Таким образом, ОМПУ не обеспечили надлежащую охрану и защиту этой охраняемой территории, поскольку не обозначена должным образом зона защиты, а 3.06.2015 наблюдались спорадические свалки и незаконный выпас;

2) аналогичная ситуация было установлена и в случае научного заповедника «Pădurea Domnească», который, согласно законодательной базе, располагает относящимися к нему землями площадью 6032,0 га, при том, что согласно данным ГП «Rezervaţia naturală Pădurea Domnească» его площадь составляет 5675,6 га, или на 356,4 га меньше. Необходимо отметить, что юридические права на землю этой охраняемой территории не зарегистрированы;

3) в отношении Дендрологического сада Кишинэу отмечается, что согласно законодательным нормам, площадь его земель составляет 83 га, в то время как в Регистре недвижимого имущества зарегистрированы 76,6 га.

В ходе выезда на места аудиторской группы вместе с представителями Экологического агентства Кишинэу, в охранной зоне упомянутой охраняемой территории наблюдались прочно связанные с землей строения, а также проведение строительных работ, не связанных с назначением охраняемой территории, что противоречит нормативной базе⁴⁴.

___________________________

³⁷ Ст.2 Земельного кодекса № 828 от 25.12.1991; ст.8. Закона № 1538-XIII от 25.02.1998.

³⁸ Положение об организации и функционировании Министерства окружающей среды, структуры и предельной штатной численности его центрального аппарата, утвержденное Постановлением Правительства № 847 от 18.12.2009.

³⁹ Согласно Постановлению Правительства № 414 от 2.05.2000 “Об утверждении Положения о Кадастре объектов и комплексов фонда природных территорий, охраняемых государством”, кадастр представляет собой единую самостоятельную и обязательную систему учета, которая осуществляет описание и нанесение на топографические карты и планы всех земельных участков объектов и комплексов фонда природных территорий, охраняемых государством.

⁴⁰ Утвержден Постановлением Правительства № 414 от 2.05.2000.

⁴¹ Постановление Правительства № 794 от 19.08.1997 “Об утверждении Концепции системы Национального кадастра”.

⁴² Закон № 1538-XIII от 25.02.1998.

⁴³ Постановление Правительства № 1528 от 29.12.2007 “Об утверждении Программы разграничения земель, находящихся в публичной собственности”.

⁴⁴ П.23 приложения № 2 “Типового положения о дендрологических садах” к Постановлению Правительства № 785 от 3.08.2000.

В этих обстоятельствах Государственная экологическая инспекция на запрос аудита не проинформировала о влиянии этих сооружений и работ на окружающую среду, а также, если они влияют на охранный режим соответствующей охраняемой территории.

Согласно Решению от 3.06.2014, муниципальный совет Кишинэу уточнил границы и площадь земельного участка (77,809 га) МП «Parcul dendrologic din Chişinău», а также экспроприацию объекта недвижимости (частного жилого дома – 93,2 м², пристроек – 35,7 м²), расположенного на площади 0,162 га.

В связи с этим возник спор для отмены указанного решения, процесс находится в стадии рассмотрения. Констатируемые аудитом ситуации определяют показатели необеспечения целостности охраняемой территории и риск отчуждения 0,162 га земель Дендрологического сада Кишинэу.

В то же время согласно информации, представленной примэрией мун.Кишинэу, МП «Parcul dendrologic din Chişinău» использует земли в пределах установленных границ 77,809 га, за исключением земли площадью 0,0674 га, незаконно занятой экономическим агентом. В этом контексте примэрия мун.Кишинэу потребовала от некоторых компетентных служб принять меры для решения выявленных проблем, однако они не дали результатов.

4) ГП «Rezervaţia naturală Codrii» в 2014 году инициировала процедуру по разграничению земель охраняемой территории площадью 5171,14 га, или на 5,86 га меньше, чем предусмотрено законодательством (5177,0 га). Одновременно согласно информации, представленной аудиторской группе, в том же году были зарегистрированы 3,83 га, которые составляют 0,07% от общей площади заповедника «Codrii».

В соответствии со Стратегией в области биологического разнообразия были предусмотрены для реализации меры по разработке Кадастра объектов и комплексов природных территорий, охраняемых государством, до 2019 года, ответственными органами являются Академия наук Молдовы, Министерство окружающей среды, Агентство земельных отношений и кадастра и Агентство «Moldsilva».

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что вовлеченные органы не обеспечили надлежащий учет охраняемых территорий, а также разграничение и регистрацию относящихся к ним земель, не проводили оценку необходимых для этой цели финансовых средств, и в итоге не были приняты меры по обеспечению их соответствующей охраны. В результате сложившаяся ситуация определяет показатели необеспечения целостности национального наследия, связанного с охраняемыми территориями.

Рекомендации Министерству окружающей среды, Академии наук Молдовы, Агентству земельных отношений и кадастра, Агентству «Moldsilva», совместно с ОМПУ и администрациями охраняемых территорий

11. Разработать и утвердить планы взаимосвязанных по системе мер, которые предусматривали бы мероприятия, сроки, механизмы и ответственность, с учетом роли и возложенных полномочий, для разграничения и полной регистрации земель, относящихся к фонду природных территорий, охраняемых государством, с обеспечением создания Кадастра природных территорий, охраняемых государством.

ОБЩИЙ ВЫВОД

Важная роль охраняемых территорий в смягчении угроз биоразнообразию повышает международный интерес к защите этой категории природного наследия. Хотя Республика Молдова добилась определенного прогресса в области защиты природных территорий, национальная законодательная база требует пересмотра и адаптации к международным стандартам, для того, чтобы отвечать вызовам в данной области.

Вместе с тем для повышения эффективности институциональной системы и устойчивого управления охраняемыми территориями необходимо четкое разделение функций, связанных с осуществлением деятельности на всех этапах процессов организации, планирования, реализации, мониторинга и контроля.

Неразработка и несоздание кадастра объектов и комплексов фонда природных территорий, охраняемых государством, который обеспечивал бы учет и законное право над ними, определяют показатели необеспечения целостности национального природного наследия.

В контексте растущих угроз для охраняемых территорий крайне важно консолидирование усилий ответственных органов и повышение уровня осведомленности и просвещения общества, а меры по сохранению, охране и надлежащему управлению должны быть обоснованы путем разработки и реализации планов управления.

Неосуществление мер по сохранению и защите охраняемых территорий может увеличить риск их исчезновения, разрушения и безвозвратной деградации, вследствие чего мы не сможем обеспечить сохранение природного наследия для будущих поколений.

Приложение № 1

Режим управления фондом природных территорий,

охраняемых государством, в Республике Молдова

Источник. Таблица адаптирована аудитом в соответствии с национальной

законодательной базой в области охраняемых территорий

Приложение № 2

Область применения и методология аудита

Область применения

Счетная палата Республики Молдова в соответствии с Программой аудиторской деятельности на 2015 год инициировала аудит окружающей среды в области природных территорий, охраняемых государством, для того, чтобы определить, если существующие политики в области охраняемых территорий приведены в соответствие с международной базой, и вовлеченные стороны имеют надлежащие и эффективные средства для достижения установленных целей.

Аудит охватил период 2012-2014 годов.

Для получения релевантных и обоснованных доказательств, подтверждающих выводы и убедительность констатаций, изложенных в Отчете аудита, аудиторская группа использовала различные аудиторские процедуры, такие как рассмотрение документов и отчетов, интервью, вопросники, сравнения и прямые наблюдения.

В ходе аудиторской миссии при проведении соответствующих мероприятий аудиторская группа руководствовалась:

• ISSAI 300 “Основополагающие принципы аудита эффективности»;

• ISSAI 400 “Основные принципы аудита соответствия»;

• ISSAI 3100 “Руководство по аудиту эффективности - основные принципы»;

• ISSAI 5110 «Руководящие принципы проведения экологического аудита»;

• Пособием по аудиту эффективности⁴⁵;

• Действующими законодательными и нормативными актами в области охраняемых территорий;

• Передовой международной практикой.

_______________________

⁴⁵ Утверждено Постановлением Счетной палаты № 37 от 17.06.2010.

Методология

Для достижения намеченных целей аудиторская миссия провела специфические мероприятия, с применением техник аудита, а также использовала специфические методы сбора доказательств:

• для того, чтобы определить, если политики в данной области гармонизированы с международными, были изучены нормативно-законодательная база, договора и конвенции, в которых Республика Молдова является участником, а также проанализирована институциональная основа, ответственная за разработку, продвижение и внедрение нормативной базы, соответствующей международной базе;

• для того чтобы установить, если существуют необходимые механизмы и процедуры для реализации политики в данной области, было проанализировано взаимодействие и согласование деятельности вовлеченных субъектов, были интервьюированы должностные лица, оценены полученные результаты, недостатки/препятствия, которые ставят под угрозу достижение целей;

• для того чтобы установить, в какой степени достигаются цели относительно природных территорий, охраняемых государством, были проанализированы выполненные показатели и полученные результаты, а также были изучены отчеты о деятельности ответственных лиц;

• для того чтобы оценить деятельности Министерства окружающей среды, Агентства «Moldsilva», ОМПУ мун.Кишинэу и с.Тринка р-на Единец, обладателей земель охраняемых территорий, а также определить, если существует функциональная система экологического контроля, были запрошены документы, регулирующие отношения между обладателями земель охраняемых территорий и их администраторами, были интервьюированы должностные лица, были осуществлены выезды на места, были изучены документы, устанавливающие роль и обязанности вовлеченных сторон;

• для того чтобы оценить эффективность выполнения обязанностей администрациями охраняемых территорий, были изучены учредительные документы, финансовые отчеты, годовые планы деятельности, отчеты о выполнении годовых планов, протоколы и информационные записки, сотрудничество с другими учреждениями с полномочиями в области охраняемых территорий;

• для того чтобы определить последствия и ущерб, причиненный окружающей среде в результате нерационального использования природных ресурсов охраняемых территорий, были затребованы лабораторные исследования и оценены полученные результаты отбора проб воды, воздуха и почвы, реализованы выезды на места, а также были запрошены информация и поддержка Государственной экологической инспекции и Национального центра общественного здоровья;

• для выяснения вопросов, связанных с обеспечением охранного режима охраняемых территорий и уточнения, были ли оценены угрозы, были проведены интервью с должностными лицами Агентства «Moldsilva», были выполнены фото, запрошена помощь ответственных лиц в рамках Государственной экологической инспекции, и запрошена информация о соблюдении и применении норм по охране окружающей среды при размещении и строительстве некоторых объектов в периметре защитной зоны Дендрологического сада Кишинэу, а также информация о незаконной деятельности, осуществляемой на охраняемых территориях;

• для оценки обеспечения целостности природного наследия была проконсультирована существующая база данных охраняемых территорий, проанализирована ситуация разграничения и соответствующей регистрации земель охраняемых территорий, изучена национальная нормативно-законодательная база и передовые международные практики, а также документы, представленные Министерством окружающей среды, Государственной экологической инспекцией, Агентством земельных отношений и кадастра, Агентством «Moldsilva», Институтом экологии и географии;

• для того чтобы определить, если были разграничены и зарегистрированы должным образом земли охраняемых территорий, и выявить недостатки и разногласия между различными субъектами, ответственными за разграничение и регистрацию земель, были организованы фокус-группы.

Исходя из профессиональных суждений, с учетом результатов предварительного исследования были отобраны для аудита наиболее репрезентативные природные объекты и комплексы, представляющие повышенный интерес с политической, научной, экономической и социальной точек зрения, а именно:

- Национальный парк «Orhei» – создание Национального парка «Orhei» является одной из специфических целей Национальной программы создания национальной экологической сети;

- научные заповедники «Codrii» и «Pădurea Domnească» – представляют первую категорию природных территорий, охраняемых государством в рамках МСОП, на которых установлен самый строгий режим охраны;

- памятники природы карстовая пещера «Emil Racoviţă» и «Defileul Trinca» – это уникальные объекты с геологической точки зрения, назначением которых является сохранение в неизменном виде природных ценностей, и подверженность повышенному риску деградации и разрушения в результате незаконной эксплуатации месторождений полезных ископаемых;

- Дендрологический сад Кишинэу – это земли и/или водоемы, с особо привлекательным видом, имеющие рекреационное значение, оказывающие экосистемные услуги, которые приносят пользу муниципию Кишинэу и представляют повышенный риск подрыва целостности связанного с ними имущества.

Приложение № 3

Корреспонденция между существующими категориями

охраняемых территорий и категориями МСОП

Источник. Таблица адаптирована аудитом в соответствии с Проектом ПРООН-ГЭФ “Укрепление институционального

потенциала и репрезентативности системы охраняемых территорий Республики Молдова”.

Легенда:

Категории управления охраняемыми территориями, назначенными МСОП:

Категория I (Строгие природные резерваты) это строго охраняемые территории, созданные в целях охраны биоразнообразия и/или геологических/геоморфологических характеристик. В целом, значения, для которых предназначены эти территории, чувствительны к посещениям и другим видам антропологической деятельности. Строгие природные резерваты могут быть важными охраняемыми территориями, необходимыми для научных исследований и экомониторинга;

Категория II (Национальный парк) это значительные по площади охраняемые территории, с природными или почти природными территориями, предназначенные для защиты крупномасштабных экологических процессов вместе с комплексом видов и экосистем, характерных для данной зоны, которые обеспечивают необходимые условия для духовных, научных, просветительных, развлекательных и туристических целей, совместимых с данной зоной с экологической и культурной точек зрения;

Категория III (Памятник природы) это охраняемые территории, которые назначены для охраны конкретного памятника природы, который может быть формой рельефа, геологическим образованием, как, например, пещера или живое образование, например группа вековых деревьев. Обычно это довольно небольшие охраняемые территории, и часто имеют большое значение для посетителей;

Категория IV (Управляемый резерват дикой природы) это охраняемые территории, созданные в целях охраны определенных видов или мест их обитания, а их управление отражает эту приоритетную задачу. Они требуют периодического активного вмешательства для удовлетворения потребностей определенных видов или для поддерживания мест обитания, но активное вмешательство не является обязательным условием для данной категории;

Категория V (Охраняемый ландшафт / охраняемый участок морской среды) это охраняемые территории, где взаимодействие человека с природой с течением времени создало зону особого характера, большого экологического, биологического, культурного и эстетического значения, и где полное сохранение этого традиционного взаимодействия жизненно важно для защиты и сохранения зоны, имея ценность для охраны ассоциированной ей природы, а также другие ценности;

Зона A – строгая охрана (зона-ядро) включает в себя природные экосистемы, где не разрешаются экономическая или рекреационная деятельность. Разрешены только научные исследования, любая другая деятельность и доступ запрещены, за исключением научных исследований без вмешательства, мониторинг, официальное патрулирование и деятельность по охране и ограниченные посещения, предпочтительно в связи с исследовательской деятельностью;

Зона B – полная охрана: для охраны видов и местообитаний и поддержания естественных процессов, обеспечивая возможности для экскурсий и отдыха, в определенных пределах, с минимальными условиями для посетителей, такими как туристические маршруты, приюты для плохой погоды, наблюдательные вышки, санитарные объекты, указатели, предупредительные плакаты, информационные панели в небольшом количестве о природных, культурно-исторических местах и социальных услугах. Единственные разрешенные вмешательства – это мероприятия, строго относящиеся к реконструкции и восстановлению поврежденных территорий.

Приложение № 4

Институциональная основа Кадастра объектов и

комплексов фонда охраняемых территорий

Источник. Таблица адаптирована аудитом в соответствии с законодательной базой в данной области.