Постановление N 26 от 23.05.2008 по отчету о проверке использования внешнего кредита, предоставленного Международной ассоциацией по развитию для финансирования проекта Фонда инвестиций в здравоохранение в период 2001-2006 гг.

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по отчету о проверке использования внешнего кредита, предоставленного

Международной ассоциацией по развитию, для финансирования проекта

Фонда инвестиций в здравоохранение в период 2001-2006 гг.

N 26  от  23.05.2008

 (в силу 29.07.2008) 

Мониторул Офичиал N 138-139 ст.23 от 29.07.2008

* * *

Счетная палата в присутствии министра здравоохранения г-жи Л.Катринич, исполнительного директора подразделения по координации, внедрению и мониторизации проекта реформирования системы здравоохранения г-на В.Воловей, бывшего заместителя министра здравоохранения г-на Г.Цуркану, руководствуясь ст.27 (4) Закона о Счетной палате № 312-XIII от 08.12.1994 г.¹ (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Закон № 312-XIII), рассмотрела отчет об использовании внешнего кредита, предоставленного Международной ассоциацией по развитию, для финансирования проекта Фонда инвестиций в здравоохранение в период 2001-2006 гг.

___________________

¹ Переопубликован в специальном издании ОМ от 09.12.2005.

Контрольные мероприятия осуществлялись на основании требований ст.30 (1) i) Закона № 312-XIII, задача которых заключалась в определении порядка управления и использования по целевому назначению внешнего кредита для финансирования Фонда инвестиций в здравоохранение.

Доказательства были собраны в подразделении по координации, внедрению и мониторизации проекта Фонда инвестиций в здравоохранение (далее – Фонд) методом выборочного рассмотрения первичных документов, бухгалтерских регистров, финансовых отчетов, налоговой и статистической отчетности. Также доказательства были собраны в результате анализа полученной из Министерства финансов информации. В процессе контроля были получены объяснения от должностных лиц проверенных субъектов.

За проверяемый период правовая, организационная и финансовая основы регулировались Законом о государственном долге и государственных гарантиях № 943-XIII от 18.07.1996 г.² (с последующими изменениями и дополнениями), Кредитным договором по проекту Фонда инвестиций в здравоохранение № 3408-MD от 06.10.2000 г., заключенным между Республикой Молдова и Международной ассоциацией по развитию и ратифицированным Законом № 161-XV от 17.05.2001 г.³ (далее – Закон № 161-XV), другими законодательными и нормативными актами в области внешних кредитов.

___________________

² ОМ, 1996, № 75-76, ст.715. Упразднен 09.09.2007 Законом № 419-XVI от 22.12.2006.

³ ОМ, 2001, № 59-61, ст.391.

Рассмотрев результаты проверки, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

1. Общие констатации

Согласно Кредитному договору о проекте Фонда инвестиций в здравоохранение № 3408-MD от 06.10.2000 г., заключенному между Республикой Молдова и Международной ассоциацией по развитию (далее – МАР) и ратифицированному Законом № 161-XV, Республика Молдова получила кредит в сумме 7,6 млн. специальных прав заимствования (далее – СПЗ), что эквивалентно 10,0 млн.долл. США.

Кредит на развитие был предоставлен на стандартные сроки МАР с погашением в течение 40 лет, в том числе с отсрочкой по оплате на 10 лет. Также заемщик должен был оплатить МАР годовую процентную ставку в размере 0,75% от суммы полученного кредита и пеню по основной недополученной сумме в размере 0,5% годовых с периодом освоения кредита 01.04.2001 г. – 30.04.2007 г. Общая сумма обслуживания кредита за 40 лет составит около 1293,8 тыс.СПЗ, или 17,0% от суммы кредита.

Для внедрения проекта Фонда инвестиций в здравоохранение Правительством Голландии был выделен один безвозмездный грант в сумме 10,0 млн.долл. США, таким образом, общая стоимость проекта была оценена в сумме около 20,0 млн.долл. США. Проект должен был быть завершен 30.11.2005 г.

Задача проекта состояла в улучшении состояния здоровья населения Республики Молдова и повышении качества и эффективности государственной медицины посредством расширения доступа к медицинским услугам. В целях эффективного выполнения проекта технической и финансовой помощи в сфере публичного здравоохранения, финансируемого Всемирным банком, и координации всех видов деятельности в рамках этого проекта Постановлением Правительства № 391 от 19.04.2000 г. „О создании подразделения по координации, внедрению и мониторизации проекта реформирования системы здравоохранения, финансируемого Всемирным банком”⁴ (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Постановление Правительства № 391) было создано подразделение по координации, внедрению и мониторизации проекта реформирования системы здравоохранения (далее – подразделение), утверждено Положение и персональный состав Комитета по надзору за освоением предоставленных ресурсов.

___________________

⁴ О.М., 2000, № 46-49, ст.475.

Учитывая изменения, внесенные в договор и принятые МАР, из общей суммы 7600,0 тыс.СПЗ было запланировано по разделам работы – 1244,0 тыс.СПЗ (16,4%), товаров – 5892,1 тыс.СПЗ (77,5%), консультаций и обучения – 345,0 тыс.СПЗ (4,5%), операционных расходов – 70,6 тыс.СПЗ (0,9%) и возмещения аванса на подготовку проекта – 48,4 тыс.СПЗ (0,6%).

2. Получение и использование внешнего кредита

В период освоения кредита было получено 7432,0 тыс.СПЗ (10756,4 тыс.долл. США), что составляет 97,8% от запланированной для получения суммы. Динамика получения внешнего кредита отражена в нижеприведенной диаграмме.

* Источник: информация Министерства финансов.

Эволюция поступления кредитных средств свидетельствует, что в 2004 году было получено 4474,3 тыс.СПЗ, или 58,9% от общей суммы кредита, в остальном периоде освоения кредита поступления были незначительными. За это время проект продлевался два раза. С даты первоначального завершения проекта 30.11.2005 г. полученная сумма первоначального финансирования кредита составила 7256,9 тыс.СПЗ, или 95,5% от кредита, а после продления кредита до 30.08.2006 г. – 7445,7 тыс.СПЗ (98,0%). Учитывая возмещение полученной суммы в 44,6 тыс.СПЗ, заимствованная сумма по состоянию на 30.04.2007 г. составила 7432,0 тыс.СПЗ (97,8%). В результате подразделение недоосвоило из кредита 268,0 тыс.СПЗ.

По состоянию на 31.12.2007 г. остаток внешнего долга по указанному кредиту составил 7432,0 тыс.СПЗ, равный 11829,2 тыс.долл. США. Вариации обменного курса валюты доллара по сравнению с остальными иностранными валютами привели к увеличению задолженности на 1072,8 тыс.долл. США по сравнению с задолженностью, зарегистрированной на дату получения кредита. Согласно условиям договора (представлены первичные документы в период 2002-2007 гг.) для обслуживания кредита Министерством финансов было оплачено 326,6 тыс.долл. США (220,8 тыс.СПЗ), в том числе проценты – 285,7 тыс.долл. США (193,2 тыс.СПЗ) и пеня в сумме 40,9 тыс.долл. США (27,6 тыс.СПЗ).

В период освоения гранта (04.06.2001 г. – 04.01.2007 г.), предоставленного Правительством Голландии в сумме 10,0 млн. долл. США, было получено 9958,3 тыс.долл. США, что составляет 99,6% от запланированной суммы, недоосвоенными остались 41,7 тыс.долл. США. Эволюция поступления средств из гранта свидетельствует, что в 2005-2006 гг. было оплачено 6148,7 тыс.долл. США, или 61,5% от общей суммы, а за остальной период поступления были незначительными.

В результате анализа структуры расходов по категориям, касающимся внедрения проекта, было установлено, что для проведения ремонтных работ было израсходовано 2645,4 тыс.долл. США, или 12,8% от общей суммы расходов; приобретения товаров (оснащение медицинским оборудованием, автомобилями скорой помощи и др.) – 14462,0 тыс.долл. США (70,2%); предоставления консультаций и обучения – 2724,9 тыс.долл. США (13,2%) и операционных расходов (расходы для обеспечения функционирования подразделения) – 777,1 тыс.долл. США, или 3,8%.

3. Закупка товаров и услуг

Порядок приобретения товаров и услуг в рамках внедрения проекта был установлен в соответствии с приложением III „Закупки и консультативные услуги” к кредитному соглашению. Согласно общим условиям данного приложения товары, технические услуги и работы следовало приобретать в соответствии с положениями „Основных требований по приобретению за счет кредитов МБРР и кредитов МАР” за январь 1995 года (с изменениями, внесенными в сентябре 1997 года и январе 1999 года) и планом по закупкам, утвержденным Всемирным банком.

Проверкой было установлено, что 63,6% от объема закупок товаров, работ и услуг проведено посредством процедуры Международных конкурсных торгов (ICB); подписано в результате 17 договоров в сумме 12826,7 тыс.долл. США, остальные закупки осуществлялись другими методами.

 Для проведения торгов и других процедур по закупкам, организованным в рамках проекта Фонда инвестиций в здравоохранение, финансируемого Всемирным банком, Приказом министра здравоохранения № 249 от 18.08.2003 г. была создана оценочная комиссия, состоящая из 7 человек. Одновременно для договоров на сумму до 50,0 тыс.долл. США на национальном уровне и 100,0 тыс.долл. США на международном уровне была создана рабочая группа из 3-5 членов (исполнительный директор подразделения по координации, внедрению и мониторизации проекта Фонда инвестиций в здравоохранение, специалисты в данной отрасли, координатор компонента проекта, менеджер по закупкам). Проверке были подвержены самые дорогостоящие закупки товаров, а именно.

Приобретение медицинского оборудования для второй группы, состоящей из шести уездов

После утверждения Всемирным банком (далее – ВБ) документов по тендеру 18.11.2003 г. была проведена процедура Международных конкурсных торгов, задача которой состояла в приобретении медицинского оборудования для второй группы, состоящей из уездов, которая рассматривала 13 оферт местных и иностранных поставщиков. Приобретение оборудования охватило 3 лота.

В соответствии с положениями и инструкциями ВБ касательно оценки оферт в рамках указанного тендера оценка оферт проводилась в два этапа. На первом этапе была проведена предварительная оценка, состоящая из проверки существенного соответствия с технической точки зрения представленного продукта и самих оферт, а на втором этапе была проведена финансовая оценка. В процессе предварительной оценки 7 представленных оферт были квалифицированы оценочной комиссией как несоответствующие и отклонены (оценочный отчет от 16.02.2004 г.), и соответственно данные оферты не были включены в табель для второго этапа – финансовая оценка.

Изучение технического соответствия предложенного оборудования в рамках предварительного рассмотрения основывалось на заключениях основных профильных специалистов Министерства здравоохранения, а именно:

• по лоту № 1 – мнение главного специалиста по функциональной диагностике Министерства здравоохранения касательно моделей электрокардиографов „Cardiete ar 600 adv” и „ECG-101”;

• по лоту № 2 – мнение главного эндоскописта Министерства здравоохранения касательно преимущества фиброгастроскопа с углом обзора 120° по сравнению с углом обзора 100°;

• по лоту № 3 – мнение профессора и заведующего кафедрой Клинической лабораторной диагностики касательно оценки лабораторного оборудования.

Анализ цен (стоимость лотов) на первом этапе свидетельствует, что некоторые цены вначале были ниже цен по лотам, допущенным ко второму этапу оценки.

Во второй этап было допущено 6 компаний.

Оценочная комиссия в соответствии с оценочным отчетом от 16.02.2004 г. объявила победителя по лотам 1 и 3 ПС “GBG-MLD” ООО (ф/к 1003600117582), стоимость оферт которого составляли соответственно 638,7 тыс.евро и 415,9 тыс.евро.

Победителем по лоту 2 было названо СП „Moldan Holding” ООО со стоимостью оферты 362,8 тыс.евро. Оценочная комиссия приняла данную оферту, представив Всемирному банку две опции на рассмотрение:

• замена 15 фиброгастроскопов с углом обзора 100°, стоимостью 142,0 тыс.евро, на 15 фиброгастроскопов с углом обзора 120° (согласно требованиям тендерной документации);

• исключение данной позиции из лота и передача ее следующему в ценовом аспекте офертанту – СП „GBG-MLD” S.R.L., который обязался поставить фиброгастроскопы по установленной в оферте цене 217,9 тыс.евро, или 14,5 тыс.евро за каждую единицу.

Оценочный отчет от 16.02.2004 г. был отослан Всемирному банку, который письмом от 27.02.2004 г. не имел претензий к победителю по лотам 1 и 3 в сумме 638,7 тыс.евро и соответственно 415,9 тыс.евро – СП „GBG-MLD” ООО. В то же время ВБ отклонил опции, предложенные оценочной комиссией, считая, что оферта СП „Moldan Holding” ООО содержит внушительное отклонение и потому должна быть отклонена, и потребовал осуществить повторную оценку без опоздания оферт.

Оценочная комиссия пересмотрела свой отчет от 16.02.2004 г. и 29.04.2004 г. составила другой отчет, который представила ВБ. Согласно ему победителем по всем трем лотам стало СП „GBG-MLD” ООО. В результате подразделение подписало два контракта с СП „GBG-MLD” ООО стоимостью 1552,7 тыс.евро, в том числе 26.03.2004 г. – по лотам 1 и 3, стоимостью 1054,6 тыс.евро, и 24.06.2004 г. – по лоту 2, стоимостью 498,1 тыс.евро.

Из первоначального отчета от 16.02.2004 г., представленного ВБ, оценочная комиссия дала неправильную информацию касательно стоимости оферты по 15 фиброгастроскопам, предложенной СП „GBG-MLD” ООО, цена которой составляла 239,9 тыс.евро по сравнению с 217,9 тыс.евро, указанными в отчете, или на 21,9 тыс.евро больше. Одновременно оценочная комиссия утвердила оферту СП „GBG-MLD” ООО, содержащую отклонения от требований тендерной документации относительно количества оборудования, что привело к увеличению оферты на 51,4 тыс.евро. Обо всех этих фактах подразделение проинформировало ВБ, который 08.06.2004 г. выразился об отсутствии замечаний по лоту 2, стоимостью 498,1 тыс.евро, предоставленного СП „GBG-MLD” ООО.

В результате анализа оферт, представленных на Международных конкурсных торгах от 18.11.2003 г., о приобретении медицинского оборудования для второй группы, состоящей из шести уездов, после отклонения оферты СП „Moldan Holding” ООО (362,8 тыс.евро) было установлено, что среди отклоненных оферт фигурировала и оферта фирмы Arj-Med, Inc. (США) с декларированной вначале ценой в 409,4 тыс.евро (на 88,7 тыс.евро меньше по сравнению с офертой СП „GBG-MLD” ООО), предложившей поставку 15 фиброгастроскопов с углом обзора 120° по цене 213,9 тыс.евро, что на 26,1 тыс.евро меньше цены, предложенной СП „GBG-MLD” ООО (239,9 тыс.евро). Оценочная комиссия на первоначальном этапе отклонила оферту Arj-Med, Inc. (США) за значительные отклонения по трем другим позициям оборудования стоимостью около 152,2 тыс.евро.

4. Аудит финансового положения проекта, проведенный аудиторами предприятия

В соответствии с разделом 4.01 (c) iv кредитного договора дебитор должен был обеспечить ежегодное выполнение аудита специального счета, через который проводились оплаты, в целях издания отдельного мнения аудиторов относительного того факта, если декларация по расходам, представленная в течение одного налогового года, вместе с вовлеченными в их подготовку процедурой и внутренним контролем могут быть достоверными для поддержки ассоциированных поступлений.

Аудит подлежал проведению независимыми аудиторами, соответствующими уровню МАР, с представлением отчета не позже шести месяцев после завершения каждого налогового года. Согласно аудиторскому отчету за период 2005-2006 гг. были выявлены отклонения, по которым были внесены предложения по улучшению сложившейся ситуации. За аудитируемый период было установлено, что в некоторых случаях отсутствовал табель учета явки на работу и как следствие неправильно была рассчитана заработная плата и соответственно полагающиеся налоги и взносы. Отпуска по материнству были рассчитаны, минуя требования национального законодательства. В этот период параллельно использовались две бухгалтерские программы – „1C” и „Princy”, что обусловило многочисленные нарушения при ведении бухгалтерского учета, а их использование не возымело должного эффекта.

Подытожив вышеизложенное, Счетная палата пришла к выводу, что:

• при осуществлении закупок ценностей и услуг в рамках внедрения проекта Фонда инвестиций в здравоохранение отмечена неоднозначная трактовка процедур закупки;

• на дату завершения проекта недоосвоено 268,0 тыс.СПЗ и из гранта Правительства Голландии – 41,7 тыс.долл. США;

• параллельное использование двух бухгалтерских программ „1C” и „Princy” было неэффективным, из-за чего в ведении бухгалтерского учета возникли ошибки (несовпадение остатков);

• вариации обменного курса валюты доллара по сравнению с остальными иностранными валютами обусловили увеличение задолженности на 1072,8 тыс.долл. США по сравнению с задолженностью на дату получения кредита.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.27 и 29 Закона о Счетной палате № 312-XIII от 08.12.1994 г. Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Проинформировать Министерство здравоохранения о результатах настоящего контроля и предложить рассмотреть на заседаниях коллегии отчеты лиц, ответственных за администрирование проектов в процессе развития в сфере здравоохранения, предприняв меры по повышению эффективности и транспарентности при их внедрении.

2. Проинформировать Правительство Республики Молдова о результатах настоящей проверки в целях изучения достижений в управлении проектами технической помощи, использовании кредитов и грантов, предоставленных в различных социально-хозяйственных областях, и совершенствования механизма мониторинга и оценки результатов.

3. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.6 (3) Закона о Счетной палате.