Постановление N 27 от 19.07.2016 по Отчету аудита финансовых ситуаций Проекта "Реформа образования в Молдове", составленного по состоянию на 31.12.2015

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита финансовых ситуаций Проекта

“Реформа образования в Молдове”, составленного

по состоянию на 31.12.2015 г.

№ 27  от  19.07.2016

 (в силу 09.09.2016) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 293-305 ст. 28 от 09.09.2016

* * *

Счетная палата в присутствии заместителя министра просвещения г-жи Елены Черней, координатора Проекта г-на Сергея Хари, консультанта в области финансового менеджмента Проекта г-жи Надежды Ботя, офицера в области образовании Всемирного банка в Республике Молдова г-жи Лучии Касап, начальника управления финансов в образовании, культуре и науке Министерства финансов г-жи Светланы Борцой, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита финансовых ситуаций Проекта «Реформа образования в Молдове”, составленного по состоянию на 31.12.2015.

Аудиторская миссия проводилась на основании ст.28 и ст.31 Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год², учитывая полномочия, предложенные Всемирным банком.

Аудит был запланирован и проведен в соответствии с международными стандартами аудита, применяемыми Счетной палатой³ (ISSAI 100, ISSAI 200 и ISSAI 1000-2999), и передовыми практиками в области финансового аудита.

_________________________

¹ Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (далее – Закон № 261-XVI от 5.12.2008).

² Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год”.

³ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, ISSAI 300, ISSAI 400 в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении руководств по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

Целями аудита и сферой охвата деятельности внешнего аудита были установлены системы составления финансовой отчетности, используемые в рамках Проекта. Так, составление отчетности по финансовым средствам, используемым за счет государственной бюджетной поддержки, проводилось в соответствии с национальной базой по ведению бухгалтерского учета, а отчетность средств, поступающих напрямую за счет внешнего кредита с целью финансирования мероприятий по технической помощи, осуществлялась в соответствии с требованиями Всемирного банка.

Рассмотрев представленный Отчет аудита, а также объяснения должностных лиц, присутствовавших на публичном заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

В аудируемом периоде менеджмент Проекта создал основы системы финансового менеджмента и контроля, которая была ориентирована на обеспечение управления и составление достоверной отчетности по финансовым средствам Проекта «Реформа образования в Молдове”, финансируемого за счет средств инвестиционного кредита, предоставленного Международной ассоциацией в размере 26,1 млн. специальных прав заимствования, эквивалентном 40,0 млн. долларов США⁴. Одновременно аудит отмечает проблематичные ситуации, которые подкрепили формулирование заключений, а именно:

_____________________

⁴ Правительство Республики Молдова и Международная ассоциация развития подписали Соглашение о финансировании (IDA 51960), ратифицированное Законом № 89 от 19.04.2013 “О ратификации Финансового соглашения между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития о реализации Проекта реформы образования в Молдове”, с целью получения кредита в размере 26,1 млн. специальных прав заимствования (СПЗ), эквивалентном 40,0 млн. долларов США.

(i) существенные недостатки, допущенные при создании системы бухгалтерского учета, организованной в соответствии с требованиями Правительства, обусловили некоторые ошибки и несоответствия, которые исказили стоимость активов из бюджетного учета Проекта и повлияли на записи по консолидированным балансовым остаткам Министерства просвещения. Эти несоответствия обусловили составление условного мнения относительно бюджетной отчетности;

• операции по учету услуг по проектированию и проверке в сумме 10965,4 тыс.леев были отражены в бухгалтерском учете на других счетах, чем предусмотрено, а именно, отнесены на расходы учреждения;

• имелись недостатки в процессе бюджетного планирования в 2015 году по причине отсутствия обоснования путем подтверждающих расчетов;

• процесс государственных закупок по закупке услуг по проектированию и проверке соответствует законодательным положениям, с некоторыми отклонениями, а именно: несоответствия между положениями договоров и техническими заданиями по включению работ по проверке; различия установлены в рамках двух повторных процедур при оценке оферт с требованиями технического задания, а также несоблюдение нормативной базы путем несоответствия срока гарантии надлежащего выполнения со сроком, установленным в договоре.

(ii) Результаты оценки функциональности внутренних контролей за финансовыми операциями Проекта подтвердили, что существенные финансовые операции и балансовые остатки, отраженные в промежуточных финансовых отчетах, представленных Всемирному банку, достоверно и полно отражают финансовую ситуацию Проекта по состоянию на 31 декабря 2015 года. Вследствие этого аудит составил безусловное мнение относительно промежуточных финансовых отчетов.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008, Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита финансовых ситуаций Проекта «Реформа образования в Молдове”, составленного по состоянию на 31.12.2015, который прилагается к настоящему Постановлению.

2. Настоящее постановление и приложенный Отчет аудита направить:

2.1) Министерству просвещения для внедрения рекомендаций, указанных в Отчете аудита, и потребовать:

2.2.1) установить в учетной политике Министерства просвещения аспекты, связанные с бухгалтерским учетом проектов, финансируемых за счет внешних источников, согласно действующим нормам бухгалтерского учета;

2.2.2) взять на учет по каждому инвестиционному проекту стоимость проектной документации в размере 10965,4 тыс.леев, с последующим направлением ее бенефициарам.

3. Настоящее постановление и Отчет аудита направить для информирования и ознакомления:

3.1. Офису Всемирного банка в Республике Молдова;

3.2. Министерству финансов;

3.3. Правительству Республики Молдова;

3.4. Парламентской комиссии по культуре, образованию, науке, молодежи, спорту и средствам массовой информации.

4. Настоящим Постановлением исключить из режима мониторинга предыдущее Постановление Счетной палаты № 32 от 5 августа 2015 года “По Отчету аудита финансовой отчетности по Проекту «Реформа образования в Молдове” за 2013-2014 годы”, будучи отмечено выполнение рекомендаций или, при необходимости, повторение их в приложенном Отчете аудита.

5. О принятых мерах по выполнению подпункта 2.1 настоящего Постановления проинформировать Счетную палату в течение 12 месяцев со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

6. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона № 261-XVI от 5.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 27 от 19 июля 2016 года

ОТЧЕТ

аудита финансовых ситуаций

ПРОЕКТА “РЕФОРМА ОБРАЗОВАНИЯ В МОЛДОВЕ”,

составленного по состоянию на 31.12.2015

Получатели:

Министерство просвещения, Всемирный банк,

Министерство финансов,

Парламент и Правительство РМ,

другие заинтересованные лица

I. ПРЕДСТАВЛЕНИЕ АУДИРУЕМОЙ ОБЛАСТИ

Для успешного внедрения структурной реформы в секторе образования в 2013 году Правительство Республики Молдова и Международная ассоциация развития подписали Соглашение о финансировании (IDA 51960) с целью получения кредита в размере 26,1 млн. специальных прав заимствования (СПЗ), эквивалентном 40,0 млн. долларов США. Проект “Реформа образования в Молдове” (далее – Проект) является специфическим инвестиционным кредитом¹, который будет внедрен в течение 5 лет и который должен иметь подход, ориентированный на результативность, с выделением средств в зависимости от измеряемых результатов. Министерство просвещения (далее – МПр или министерство) является органом, ответственным за внедрение Проекта, и обеспечивает его общий менеджмент.

__________________

¹ Кредит предоставлен на период 25 лет с льготным сроком 5 лет и ставкой процента начиная с 15 мая 2018 года в размере 1,65% ежегодно, а начиная с 15 мая 2028 года – 3,35% ежегодно.

Целью Проекта является повышение качества образования с одновременной поддержкой проводимых эффективных реформ в секторе образования, который состоит из 3 Компонентов:

Рисунок № 1. “Компоненты Проекта”

Показатели по выплате (далее – ПВ) являются “плавающими” и не зависят от года реализации, который носит чисто ориентировочный характер. Компоненты Проекта будут отражать эти стратегические цели в секторе образования. Выплаты финансовых средств по III Компоненту производятся на основании заявок о запросе в соответствии с процедурами Всемирного банка.

Деятельность Проекта регулируется положениями Соглашения о финансировании, Документом по оценке Проекта и Операционным пособием Проекта (далее – ОПП), с его приложениями. Вместе с тем процессы по отбору консультантов, закупок товаров/работ и неконсультационных услуг регламентируются Руководством, разработанным Всемирным банком и применяемым к его проектам.

Финансовый менеджмент Проекта реализуется:

- министром просвещения, который, занимая роль генерального директора Проекта (далее – ГДП), несет ответственность за общий менеджмент Проекта;

- заместителем министра просвещения, который, будучи исполнительным директором Проекта (далее – ИДП) и назначенным министром просвещения, обеспечивает осуществление мониторинга Проекта, направления общей политики, стратегический менеджмент и внедрение, а также анализирует общие достижения Проекта;

- Координационным советом, который ответственен за мониторинг процесса реабилитации учебных заведений;

- координатором Проекта – основное лицо в сотрудничестве с Всемирным банком и ответственное за: осуществление мониторинга реализации ПВ; постоянное сотрудничество и запрос согласия Всемирного банка; координирование внедрения компонентов Проекта и др.;

- консультантом по финансовому менеджменту, ответственность которого связана с разработкой бюджета и ведением всей системы бухгалтерского учета Проекта в соответствии с требованиями Всемирного банка и Правительства и др.

Отношения по составлению отчетности и надзору ответственных лиц представлены в приложении № 1 к Отчету аудита.

Относительные достижения по внедрению Проекта

В контексте интенсивного начала реализации Проекта, в течение 2015 года результаты процесса внедрения претендуют быть средними, с тенденцией к улучшению. Так, отмечаются хорошие результаты в трех из пяти областей установленного вмешательства: i) в системе оценки учащихся, ii) в качестве данных и информационных систем менеджмента и iii) в оптимизации общего образования. Одновременно отмечаются задержки по внедрению стандартов качества в школах и по созданию программ обучения и оплате труда педагогических и руководящих кадров в школах. Вывод подтверждается и тем, что с начала Проекта до конца 2015 года только 7 из 16 ПВ были реализованы, было выплачено 14,3 млн. долларов США (35,6%) из кредита в размере 40,0 млн. долларов США, информация подробно представлена в приложении № 2.

На финансовые достижения 2015 года особенно повлияло и ограничение финансирования из государственного бюджета видов деятельности по I Компоненту, связанное с экономической ситуацией страны.

II. БАЗА АУДИТА, МЕТОДОЛОГИЯ И СФЕРА ПОДХОДА

2.1. Законный мандат и аудируемый период

На основании законного мандата, предусмотренного ст.28 и ст.31(1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008², а также согласно Программе аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год³, Счетная палата реализовала в Министерстве просвещения аудит финансовых ситуаций Проекта “Реформа образования в Молдове” за 2015 год. Аудиторская миссия также была инициирована и проведена по запросу Министерства просвещения в условиях, предусмотренных Финансовым соглашением, заключенным между Правительством Республики Молдова и Международной ассоциацией развития, ратифицированным Законом № 89 от 19.04.2013⁴, полученные результаты были соотнесены с установленными требованиями в соответствии с кругом полномочий по финансовому аудиту.

_____________________

² Закон о Счетной палате № 261-XVI от 5.12.2008 (с последующими изменениями и дополнениями).

³ Постановление Счетной палаты № 46 от 14.12.2015 “Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2016 год” (с последующими изменениями и дополнениями).

⁴ Закон о ратификации Финансового соглашения между Республикой Молдова и Международной ассоциацией развития о реализации Проекта реформы образования в Молдове № 89 от 19.04.2013.

2.2. Методология и сфера подхода к аудиту

Аудиторская миссия была запланирована и реализована в соответствии со стандартами аудита, применяемыми Счетной палатой⁵ (ISSAI 100, ISSAI 200 и ISSAI 1000-2999), а также передовыми практиками в области финансового аудита. Таким образом, подход к аудиту основывался на:

• оценке функциональности внутренних контролей, характерных процедурам по закупке и оплате труда местных консультантов (III Компонент);

• применении процедур по существу к категориям финансовых операций по: планированию финансовых средств; осуществлению и отражению в бухгалтерском учете услуг по проектированию; исполнению выплат; отражению в отчетности заработной платы педагогических кадров, а также разработке финансовых отчетов Проекта.

Аудиторские доказательства были получены путем тестирования внутреннего контроля и применения аналитических процедур и подробных тестов по случайно определенной выборке, с использованием различных техник, а именно: инспектирования, наблюдения, запроса информаций, перерасчета.

Дополнительно отмечается, что для обоснования аудиторских доказательств и релевантных тестированных утверждений по промежуточным финансовым отчетам, аудиторская группа запросила подписанную⁶ Декларацию руководства Проекта⁷, документ приложен к настоящему Отчету аудита (приложение № 3). Также аудиторская группа проконтролировала и оценила общие контроли ИТ и приложений, введенных субъектом в эксплуатацию.

В соответствии с ISSAI 1260 “Информирование аспектов аудита ответственных лиц руководства субъекта” аудиторская группа довела до сведения субъекта все констатации и рекомендации аудита, в Отчете были изложены наиболее существенные как количественные, так и качественные.

________________________

⁵ Постановление Счетной палаты № 60 от 11.12.2013 “О применении Международных стандартов аудита Высших органов аудита 3 уровня – ISSAI 100, ISSAI 200, в рамках аудиторских миссий Счетной палаты”; Постановление Счетной палаты № 7 от 10.03.2014 “О применении руководств по аудиту (ISSAI 1000-9999) в рамках публичного аудита”.

⁶ В период 1.01.2015 – 31.12.2015 функция генерального директора Проекта исполнялась министром просвещения, а исполнительного директора Проекта – заместителем министра просвещения, функция делегирована ответственностями по мониторингу результатов Проекта.

⁷ ISSAI 1580 “Письменные декларации” и Круг полномочий по годовому финансовому аудиту Проекта.

2.3. Общая цель и специфические цели

Проведенный финансовый аудит имел цель по оценке системы финансового менеджмента и контроля, внедренной на уровне проекта, а также по получению разумного подтверждения того, что в бюджетном году, завершившемся 31.12.2015, все существенные финансовые операции были отражены в промежуточных финансовых отчетах⁸ и бюджетной отчетности⁹ достоверно и правильно, с составлением аудиторского заключения.

______________________

⁸ Отчет об исполнении расходов на заработную плату преподавателям; Свод полученных фондов, отдельно по категориям; Свод расходов по основным компонентам Проекта и основным статьям расходов как по аудируемому налоговому году, так и кумулятивно до настоящего времени; Свод синтетических отчетов; Декларация о назначенных счетах.

⁹ Бюджетный финансовый отчет включает информацию об исполнении сметы расходов Проекта, формы № 2 и № 2 PI.

Специфические цели были определены в результате применения аналитических процедур и познания аудируемой области и состоят в следующем:

III. ОТВЕТСТВЕННОСТИ

3.1. Ответственность сторон, вовлеченных в реализацию Проекта

Министерство просвещения несет ответственность за создание эффективной системы финансового менеджмента и внутреннего контроля с целью успешного внедрения Проекта, которая обеспечит своевременное и правильное представление промежуточных финансовых отчетов Всемирному банку и бюджетных финансовых отчетов Министерству финансов.

Согласно установленным положениям, с целью реализации деятельности по ежедневному администрированию финансовых средств в рамках III Компонента Проекта и для предоставления поддержки работникам МПр, была создана его координационная группа, ответственная за обеспечение финансового управления и разработку промежуточных финансовых отчетов и бюджетных финансовых отчетов.

3.2. Ответственность аудиторской группы

Деятельность аудиторской группы состояла в проведении аудита существенных финансовых операций и сделок в соответствии с установленными требованиями для предоставления разумного подтверждения, что стоимости и информации из финансовых отчетов Проекта за 2015 год были правильно зарегистрированы и отражены в бухгалтерском учете, не содержат существенных искажений и предоставляют реальное и надежное отражение финансовой ситуации аудируемой области, путем применения соответствующих процедур аудита для получения достаточных и адекватных аудиторских доказательств.

IV. КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

4.1 . Относительно бюджетной отчетности

4.1.1. Операционный процесс бюджетного планирования на 2015 год не подтверждался обоснованными расчетами, ситуация исправлена на последующий отчетный год

Министр просвещения, как генеральный директор Проекта, несет ответственность за внедрение всех компонентов Проекта. Вместе с тем Министерство финансов ответственно за выделение финансовых средств за счет бюджетной поддержки, МПр и местных публичных органов с целью внедрения Проекта. Трансферты местным публичным органам (далее – МПО) утверждены в Законе о государственном бюджете, которым разрешается использовать по назначению перечисленные финансовые средства.

Согласно ст.3 (2) Закона о государственном бюджете на 2015 год № 72 от 12.04.2015, для работ по ремонту учебных заведений начального и общего среднего образования, подведомственных местным публичным органам, первоначально была предусмотрена сумма 110126,0 тыс.леев, однако при распределении Правительством¹⁰ финансовых средств была утверждена сумма 37463,6 тыс.леев. Впоследствии, лишь в IV квартале 2015 года, сумма бюджетных финансовых средств, необходимых для работ по ремонту, установленных законом, была откорректирована¹¹, составив 32754,2 тыс.леев, таким образом свидетельствуя об отклонении от утвержденного размера. Аналитические доказательства аудиторской группы показали, что установленные отклонения были связаны с отсутствием обоснованных расчетов по каждому инвестиционному объекту, которые находились в основе проекта бюджета, а также учитывая реальное исполнение утвержденного плана.

В 2014 году Координационный совет Проекта¹² отобрал и утвердил 19 учебных заведений, которые должны были быть отремонтированы. Так как в 2014 году, так и в 2015 году были распределены финансовые средства для ремонта 5 инвестиционных объектов и для приобретения услуг по проектированию, техническому надзору, проверке и осуществлению экспертизы. Так как в 2014 году до завершения бюджетного года не были выполнены предусмотренные услуги и работы¹³, список учреждений, а также их стоимость были перераспределены и перенесены на 2015 год (14763,6 тыс.леев – работы по строительству; 22700,0 тыс.леев – услуги по проектированию, проверке проектов и техническому надзору).

___________________________

¹⁰ Постановление Правительства № 403 от 16.06. 2015 “О финансировании ремонтных работ в образовательных учреждениях начального и среднего общего образования, подведомственных местным публичным органам, в 2015 году” (далее – ПП № 403 от 16.06.2015).

¹¹ Закон № 200 от 20.11.2015 о внесении изменений и дополнений в Закон о государственном бюджете на 2015 год № 72 от 12 апреля 2015 года.

¹² Распоряжение премьер-министра № 27-d от 26.03.2014 о создании Координационного совета по мониторингу процесса реабилитации инфраструктуры учебных заведений.

¹³ Постановление Правительства № 859 от 8.10.2014 “О финансировании работ по ремонту учебных заведений начального и общего среднего образования, подведомственных местным органам публичной власти, в 2014 году” (далее – ПП № 859 от 8.10.2014).

4.1.2. Частичное исполнение бюджетных средств, предназначенных для финансирования услуг по проектированию, связанных с ремонтом зданий учебных заведений

МПр совместно с индивидуальными консультантами приложили усилия с целью администрирования финансовых операций, предназначенных на капитальные вложения для зданий учебных заведений, согласно деятельности, предусмотренной в ПП № 403 от 16.06.2015. Анализ исполнения бюджетных средств, выделенных для выполнения ремонтных работ в учебных заведениях начального и среднего общего образования, подведомственных местным публичным органам, представлен в таблице № 1.

Таблица № 1

Анализ исполнения финансовых средств,

выделенных согласно ПП № 403 от 16.06.2015

Источник: ПП № 403 от 16.06.2015 и ПП № 859 от 08.10.2014; Данные бухгалтерского учета Проекта

(* экономия при реализации контракта).

Данные из таблицы показывают, что в 2015 году МПр освоило лишь 47% из средств, предусмотренных нормативной базой для капитальных вложений в школах и гимназиях. Вывод аудита поддерживается следующими констатациями:

♦ из распределенной суммы 37,5 млн.леев были контрактованы¹⁴ услуги/работы по ремонту на сумму 26,7 млн.леев, или 71%, причиной было отсутствие обоснования проекта бюджета;

♦ работы по ремонту для учебных заведений, указанных в таблице № 1, находятся в процессе выполнения и приема, так: (i) по теоретическому лицею с.Цибирика, района Кэлэрашь должна быть организована окончательная приемка; (ii) по 2 учебным заведениям работы по строительству находятся в процессе выполнения, согласно договору; (iii) а по 2 объектам контракты расторгнуты по мотиву низкого качества проектной документации, разработанной МПО;

♦ финансовые операции с поставщиками услуг по проектированию были произведены с некоторыми резервами, отмеченными в процессе закупок, а именно: несоответствия между положениями договоров и техническими заданиями относительно включения работ по проверке; установленные расхождения в рамках двух повторных процедур при оценке оферт с требованиями технического задания¹⁵, а также несоблюдение нормативной базы¹⁶ путем несоответствия срока гарантии надлежащего выполнения со сроком, установленным в договоре, таким образом, было выявлено отсутствие законных рычагов для возмещения ущерба в случае, если экономический оператор не выполняет взятые в договоре обязательства.

Услуги по проверке и техническому надзору были контрактованы путем 16 процедур небольшой стоимости на сумму 565,2 тыс.леев, в том числе 3 договора для закупки услуг по техническому надзору работ в сумме 83,42 тыс.леев. В результате проведенных проверок путем полного тестирования одного договора в размере 28,5 тыс.леев аудитом установлено, что все определенные ключевые контроли применяются, соблюдаются и являются функциональными.

Одновременно в результате применения аналитических процедур (сравнения информации из актов приема-передачи услуг, налоговых накладных и платежных поручений) по выборке 30% из общего контингента или 4 договоров стоимостью 159,8 тыс.леев из 13 договоров закупок услуг по проверке и проведению экспертизы стоимостью 481,7 тыс.леев, аудит не установил отклонений.

_______________________________

¹⁴ 23 договора по услугам по проектированию, проверке проектов и техническому надзору школ общей стоимостью 12,9 млн.леев и 5 договоров по работам по ремонту и строительству общей стоимостью 13,6 млн.леев.

¹⁵ Капитальный ремонт теоретического лицея им. В.Анестиаде из с.Сэрэтений Векь р-на Теленешть и теоретического лицея им. А. Донича из с.Чучулень р-на Хынчешть.

¹⁶ П.104 из ПП № 352 от 5.05.2009 “Об утверждении Положения об осуществлении государственных закупок услуг по проектированию работ”.

4.1.3. Операции по учету услуг по проектированию и проверке были отражены в бухгалтерском учете на других счетах, чем предусмотрено, что привело к непредставлению их стоимости в Консолидированном бухгалтерском балансе МПр.

При организации бухгалтерского учета по двойной записи операций ответственность¹⁷ за разработку бюджета и всей системы бюджетного бухгалтерского учета Проекта возложена на консультанта по финансовому менеджменту, а ответственность за проверку и составление финансовой отчетности, в том числе консолидацию финансовых ситуаций министерства, согласно законодательной базе¹⁸, несет руководство МПр посредством Главного управления экономики, имущества и финансов.

В 2015 году бюджетный бухгалтерский учет Проекта велся ручным методом учета, данные представлялись¹⁹ поквартально и за год Главному управлению экономики, имущества и финансов в рамках МПр для консолидации и составления отчетности.

В соответствии со ст.16 (2) Закона о бухгалтерском учете и Приказом министра финансов № 92 от 24.06.2013²⁰, Министерство просвещения должно ввести в учетную политику дополнительные положения, связанные со спецификой ведения бухгалтерского учета проектов, финансируемых из внешних источников, а также порядок их отчетности. В нарушение отмеченного, руководство министерства не обеспечило указание соответствующих норм в этом операционном документе.

Экономические операции, характерные для отчетного года, отмечают регистрацию по основному компоненту стоимости услуг по проектированию, связанной с ремонтом зданий учебных заведений в сумме 11048,7 тыс.леев, а по другим компонентам – финансовых средств, предназначенных для поддержки институционального потенциала МПр – 3438,4 тыс.леев.

Проведенные аудиторской группой проверки всех операций выявили то, что неприведение в соответствие внутренней нормативной базы привело к неправильному отражению их в бухгалтерском учете, а именно, отнесение на расходы учреждения финансовых средств для приобретения услуг по проектированию и проверке, связанных с ремонтом зданий учебных заведений в сумме 10965,3 тыс.леев. Одновременно нормативная база²¹ указывает на необходимость регистрации на активных балансовых счетах (дебит субсчета 019 “Прочие основные средства” и кредит субсчета 250 “Фонд основных средств”) стоимости проектной документации и последующую капитализацию ее на стоимости недвижимости.

Обобщая вышеизложенное, аудиторская группа свидетельствует, что стоимость активов из учета проекта была существенно искажена и не представляет реальное и достоверное отражение финансовой ситуации проекта, что влияет на записи по консолидированным балансовым остаткам МПр и квалификацию аудиторского заключения.

О проведении инвентаризации расчетов с различными дебиторами и кредиторами

Аудиторская группа установила, что по состоянию на 31.12.2015 Проект не располагал актами сверки расчетов с экономическими агентами, исходя из чего была сделана выверка по движению и остаткам, представленным в бухгалтерской справке № 6 “Сводная ведомость по расчетам с различными учреждениями и организациями”, с внешними подтверждениями, запрошенными от 6 до 12 поставщиков услуг по проектированию и проверке. Не были установлены отклонения между данными бухгалтерского учета и актами сверки.

_____________________

¹⁷ Приложение № 5 к Операционному пособию Проекта; Приказ министра финансов № 93 от 19.07.2010 “Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях”.

¹⁸ Закон о бухгалтерском учете № 113-XVI от 27.04.2007 (далее – Законом о бухгалтерском учете).

¹⁹ Баланс учреждения – Форма № 1; Отчет об исполнении бюджета публичной организации за счет основных расходов по состоянию на 31 декабря 2015 года – Форма № 2; Оперативный отчет о поступлении и использовании средств из внешних грантов, внешних кредитов и других поступлений, связанных с реализацией проектов, финансируемых из внешних источников – Форма № 2PI-tr и др.

²⁰ Приказ Министерства финансов № 92 от 24.06.2013 “Об утверждении Типовой учетной политики бюджетных учреждений”.

²¹ П.216 из Приказа Министерства финансов № 93 от 19.07.2010 “Об утверждении Инструкции по бухгалтерскому учету в публичных учреждениях”.

4.2. Относительно составления отчетности Всемирному банку

4.2.1. Рассмотрение соблюдения механизма выплаты и анализ в динамике освоенных финансовых средств в рамках Проекта за 2015 год

В 2015 году МПр реализовало 3 ПВ²² в рамках I Компонента и внедрило некоторые виды деятельности в рамках III Компонента Проекта. Финансовые средства для поддержки I Компонента в сумме 113113,7 тыс.леев были предоставлены Всемирным банком как “бюджетная поддержка без назначения”, будучи перечисленными Государственному казначейству, которые должны были быть использованы совместно со средствами Правительства. Денежные средства, предназначенные для улучшения потенциала МПр по осуществлению мониторинга в сумме 2995,8 тыс.леев были напрямую перечислены на названный счет. Лица, уполномоченные подписывать заявления по снятию денег, были заменены одновременно с созданием нового исполнительного органа, на основании внутренних нормативных актов²³. Метод осуществления выплат был определен как “погашение” и означает возврат финансирующей стороной законных расходов, которые были произведены ранее министерством.

_____________________

²² В феврале 2015 года было выплачено 2,4 млн. долларов США для ПВ 1 “Стандарты для утвержденных школ районов”; в июле 2015 года было выплачено 1,8 млн. долларов США для ПВ 16 “Система мониторинга школьного отсева в ИСМО является функциональной”; в декабре 2015 года было выплачено 1,7 млн. долларов США для ПВ14 “980 реорганизованных классов в учебных заведениях начального и общего среднего образования”.

²³ Приказы МПр № 904 от 16.09.2013 и № 877 от 9.09.2015 об образцах подписей.

Анализируя процесс выплаты финансовых средств, предназначенных для финансирования аудируемого субъекта, аудиторская группа установила, что он соответствует положениям руководства Всемирного банка по выплатам для проектов с 1 мая 2016 года. Обобщение исполнения финансовых средств, обоснованных по компонентам, представлено в таблице № 2.

Таблица № 2

Анализ выплат и использования финансовых средств,

выделенных для поддержки Реформы

Источник: Данные, обобщенные аудиторской группой на основании информации, представленной

Министерством финансов и координационной группой Проекта.

(* Сумма рассчитана с учетом остатка за 2014 год – 139,7 тыс. долларов США или 1857,2 тыс.леев).

Анализ данных, представленных в таблице, свидетельствует о следующем:

• 17,3% составляет удельный вес фактических расходов (20099,0 тыс.леев), исполненных МПр из общей суммы полученных в 2015 году средств (116109,5 тыс.леев) для внедрения Проекта и, в частности, были профинансированы услуги по проектированию для ремонта зданий учебных заведений (16660,6 тыс.леев) и операционные расходы для осуществления деятельности в рамках технического компонента (3438,4 тыс.леев).

• 35,7% отражают удельный вес выплаченных Всемирным банком сумм в период 2013–2015 годов (14269,1 тыс. долларов США) из общей суммы предусмотренных ресурсов (40000,0 тыс. долларов США) для реализации мероприятий по внедрению Проекта и структурной реформы в области образования, в частности (i) обеспечения доступа учащихся к качественному образованию; (ii) повышения гибкости в трудовых отношениях в области образования и (iii) эффективного использования финансовых ассигнований для применения финансирования на одного ученика на национальном уровне.

• лишь 8,5% составляет уровень освоения финансовых средств, предназначенных для Проекта. Отмеченная ситуация указывает на планирование с резервами мероприятий, которые должны быть предприняты для реализации 16 ПВ, а также необходимости реструктуризации Проекта, в том числе связанной с вовлеченным персоналом. Этот вывод базируется и на рекомендации Всемирного банка в рамках визитов по оценке Проекта в период ноября 2015 года – марта 2016 года²⁴, в которой предлагается передача ответственности по ремонту школ по отобранным районам, из ответственности Министерства просвещения в Фонд социальных инвестиций в Молдове для лучшего освоения финансовых средств.

Низкий уровень этих показателей по сравнению с ожидаемыми и произведенными выплатами был обусловлен многими факторами внутреннего и внешнего порядка, а именно:

(i) согласно отмеченному группой консультантов, были установлены “существенные задержки по соблюдению минимальных стандартов качества, а именно, установлено, что потребности по отобранным для ремонта школам намного выше, чем было первоначально предусмотрено, таким образом, оцененные затраты для этих ремонтов существенно превышают концептуальную стоимость ПВ, определенных для соответствующей деятельности. Причина этой ситуации заключается в нерелевантности и старении положений национальных стандартов по строительству школ”;

(ii) нестабильность состава Правительства в 2015 году, в том числе два министра просвещения, выполняющие функцию ГДП;

(iii) повышенная текучесть персонала, вовлеченного во внедрение Проекта²⁵; так, в течение бюджетного года из 10 местных консультантов было заменено 6.

Аудиторская группа делает акцент на том, что указанные проблемы являются и основными причинами, которые обусловили допущение недостатков, установленных аудитом и изложенных в Отчете.

________________________

²⁴ Памятки о деятельности Всемирного банка от ноября 2015 года и марта 2016 года.

²⁵ Текучесть консультантов, в том числе: координатора проекта – май 2015 г.; консультанта по местным закупкам – февраль 2015 г.; консультанта по финансовому менеджменту – апрель 2016 года.

4.2.2. Данные об оплате труда преподавателей были правильно представлены в Отчете об исполнении расходов по заработной плате педагогических кадров (I Компонент)

Согласно кругу полномочий по III Компоненту, координатор Проекта представляет ежеквартально Всемирному банку информацию о заработной плате педагогических кадров, в том числе по начальным школам-детским садам, начальным школам, гимназиям и лицеям.

Придерживаясь положений ISSAI 1505²⁶, аудиторская группа запросила от Министерства финансов информацию об оплате труда педагогических кадров по каждому местному публичному органу и по каждому виду учреждений за 2015 год. В результате сравнения информации, представленной Всемирному банку, с отдельными отчетами об исполнении бюджетов административно-территориальных единиц по состоянию на 31.12.2015, по всем элементам контингента, по компонентам: всего исполнено, фактические расходы, дебиторская и кредиторская задолженности, аудитом установлены отклонения в размере 845,2 тыс.леев (всего исполнено – 422,6 тыс.леев и фактические расходы – 422,6 тыс.леев). Отмеченные расхождения по каждому случаю в отдельности не являются существенными и не влияют на данный отчет, так как не превышают уровень существенности, установленный для этой области (информация представлена в приложении № 4).

Аудиторская группа дополнительно отмечает, что риски, тестированные для процесса установления, начисления и выплаты заработной платы педагогическим кадрам, были определены и исходя из того, что Счетная палата, согласно программам аудиторской деятельности на 2015 и 2016 годы, провела аудит эффективности системы заработной платы в публичном секторе, результаты которого будут утверждены отдельно.

_____________________

²⁶ ISSAI 1505 “Внешние подтверждения”.

4.2.3. Реализация без ошибок закупок, определенных процедурами Всемирного банка

Для поддержки МПр при осуществлении закупок по III²⁷ Компоненту был нанят по совмещению консультант по закупкам в соответствии с процедурами Всемирного банка. В 2015 году, согласно Плану закупок и документам по процессу закупок, пересмотренному и утвержденному финансирующей стороной, аудиторская миссия установила, что было проведено 8 процедур и подписано 8 договоров на услуги по индивидуальной консультации в сумме 943,0 тыс.леев.

В результате проведенных проверок путем полного тестирования одной процедуры закупок услуг по консультации стоимостью 40,6 тыс.леев, а также путем тестирования внутренних контролей, связанных с 3 процедурами услуг по консультации на общую сумму 255,8 тыс.леев, аудит не выявил отклонений, отмечается получение согласия Всемирного банка по всем реализованным закупкам.

Анализируя ОПП и План закупок по каждой операционной деятельности, аудиторская группа установила, что для проведения финансового аудита Проекта ежегодно предусматриваются финансовые средства из внешних источников в сумме 6,0 тыс. долларов США, или 30,0 тыс. долларов США на 5 лет. Отмеченная ситуация не соответствует положениям Соглашения о финансировании²⁸, в котором указывается, что “Аудитирование финансовых отчетов бенефициара обеспечивается Счетной палатой”, в результате чего эти возможные расходы не могут считаться приемлемыми. В данном контексте отмечается необходимость корректировки Плана закупок Проекта путем исключения оценочной стоимости двух миссий финансового аудита за 2013-2015 годы в сумме 12,0 тыс. долларов США.

__________________________

²⁷ Указания Всемирного банка по отбору и трудоустройству консультантов кредиторами Всемирного банка, согласно кредитованию IBRD, грантов и кредитов МАР, издание от января 2011 года (Руководство консультанта).

²⁸ П.3, Раздел II “Осуществление мониторинга, составление отчетности и оценки в рамках Проекта”.

4.2.4. Процесс составления отчетности Всемирному банку не содержит искажений, однако требует создания деятельности по надзору и мониторингу

В 2015 году для внедрения III Компонента МПр запланировало сумму в 351,6 тыс. долларов США (6786,1 тыс.леев), однако получило внешние средства на цели технической помощи на общую сумму 181,7 тыс. долларов США (3438,4 тыс.леев), таким образом, уровень исполнения финансовых средств по этому компоненту составил лишь 51%. Из этих средств преимущественная часть была выделена для оплаты труда местным консультантам – 96%, остальная сумма включает операционные расходы и расходы на обучение – 4% (подробная информация представлена в приложении № 5).

Отраженные в бухгалтерском учете в 2015 году экономические операции представлялись Всемирному банку как по кварталам при составлении промежуточных²⁹ отчетов, так и при выплатах в рамках I Компонента посредством составления отчетов по расходам³⁰, которые прилагаются к письму по запросу о снятии фондов.

Результаты тестирования аудитом первичных финансовых документов (договоров, накладных/инвойсов, платежных поручений и др.), а также проведенные выверки постфактум свидетельствуют, что в рамках Проекта были созданы процедуры по организации операционного процесса по разработке промежуточных финансовых отчетов, что обеспечивает правильность и достоверность финансовых ситуаций Проекта. Одновременно выявляется необходимость внедрения внутренних контролей по разделу осуществления надзора и мониторинга за финансовой деятельностью, учитывая факт, что аудит установил направление Всемирному банку промежуточных отчетов без подписания их министром или заместителем министра просвещения. Установленная ситуация не вписывается в общие правила ведения финансового учета и надлежащего управления. Относительно отчетов по расходам – они строго проверяются и подписаны ответственными лицами.

_______________________

²⁹ a) Отчет об исполнении расходов на оплату труда педагогическим кадрам в школах; b) Отчет об источниках финансирования и расходах Проекта (III Компонент); c) Отчет о расходах Проекта по основным компонентам Проекта и основным статьям расходов как по аудируемому налоговому году, так и кумулятивно до настоящего времени (III Компонент); d) Отчет о движении на назначенном счете Проекта.

³⁰ SOEs – Сводные отчеты, находящиеся в основе приложений по изъятию.

Относительно политики безопасности финансовой информации

Бухгалтерский учет, осуществляемый в соответствии с правилами Всемирного банка, был поддержан информационной программой “1C”. Проведенные аудитом тестирования показывают, что бухгалтерская программа имеет адекватно организованные контроли приложения, которые обеспечивают правильность бухгалтерских данных, генерируемых системой. Вместе с тем аудит отмечает необходимость консолидации физической и информационной безопасности бухгалтерских данных Проекта путем организации общих контролей, связанных с периодической архивацией и безопасным хранением их на электронном носителе, что обеспечит сохранность операций в непредвиденных случаях.

Принять к сведению: В ходе аудита был организован процесс по архивации и хранению бухгалтерской информации и принято решение ежеквартально архивировать бухгалтерскую программу на портативной памяти.

4.3. Выполнение предыдущего постановления Счетной палаты

МПр обеспечило частичное выполнение рекомендаций аудита

Относительно рекомендаций из Отчета финансового аудита за предыдущий год³¹, аудиторская группа сообщает, что действия, реализованные МПр совместно с консультантами Проекта, имели цель обеспечить непрерывность процесса внедрения Проекта. Так, для выполнения рекомендации № 1 в течение 2015 года было организовано множество ежемесячных встреч с ответственными лицами из управления финансов, культуры и образования Министерства финансов, МПО (председатель района Кэушень, примар села Вэрзэрешть и др.) и других структур; периодически предоставляются и обсуждаются в оперативных группах в рамках МПр финансовые результаты/расходы по каждому показателю выплаты (Минимальные операционные стандарты для учебных заведений, услуг по проектированию, строительных работ и др.) и деятельность, относящаяся к III Компоненту.

Констатация относительно значительного неосвоения финансовых средств по назначению и в установленный срок для внедрения всех Компонентов Проекта (уровень выполнения 8,4%), изложенная в подразделе 4.2.1 настоящего Отчета аудита, свидетельствует о частичной реализации рекомендации № 2 – усилить действия по контролю и мониторингу для обеспечения освоения финансовых средств по назначениям и в сроки, предусмотренные для внедрения всех компонентов проекта, чем повторяется в настоящем Отчете необходимость полного внедрения.

_________________

³¹ Постановление Счетной палаты № 32 от 5.08.2015 “По Отчету аудита финансовой отчетности по Проекту “Реформа образования в Молдове” за 2013-2014 годы”.

V. РЕКОМЕНДАЦИИ АУДИТА

Министерству просвещения совместно с группой консультантов:

1. Пересмотреть План закупок и перераспределение суммы в размере 12,0 тыс. долларов США, предназначенных для аудита проекта на период 2013-2015 годов.

2. Организовать деятельность по осуществлению надзора и контроля в процессе составления отчетности и направления промежуточных отчетов ВБ, с обязательным визированием их ГДП и/или ИДП.

Министерству просвещения совместно с Министерством финансов:

3. Усилить деятельность по контролю и мониторингу путем улучшения сотрудничества между ответственными сторонами с целью освоения финансовых средств в соответствии с назначением и в срок, предусмотренный для внедрения всех Компонентов (рекомендация повторяется).

VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ АУДИТОРСКОЙ ГРУППЫ

Обобщая констатации, изложенные в разделе 4.1 относительно бюджетной отчетности из настоящего Отчета аудита, аудиторская группа получила необходимые подтверждения для изложения заключения о составлении отчетности в соответствии с требованиями Правительства.

База для условного мнения относительно бюджетной отчетности

МПр не регламентировало исчерпывающе положения, связанные со спецификой бухгалтерского учета проектов, финансируемых за счет внешних источников, а также порядок составления их отчетности.

По состоянию на 31.12.2015 остаток активного счета “Прочие основные средства” и пассивного счета “Фонд основных средств” из бухгалтерского учета Проекта и, соответственно, из консолидированного учета МПр не отражает стоимость услуг по проектированию и проверке, относящуюся к 16 инвестиционным проектам в размере 10965,3 тыс.леев по мотиву, что были неправильно отражены на расходы отчетного периода.

Аудиторская группа квалифицировала уровень допущенных ошибок как существенный, поэтому свидетельствует о систематическом/постоянном характере, а также отмечает весь существенный контингент финансовых операций Проекта, произведенных в бюджетном году, завершившемся 31.12.2015. Эти отклонения от норм также могут привести к неправильному формулированию конечными пользователями бюджетных отчетов некоторых выводов о финансовой ситуации Проекта.

6.1. Условное мнение относительно бюджетной отчетности

По мнению аудиторской группы, за исключением эффектов аспектов, описанных в параграфе «База для условного мнения относительно бюджетной отчетности», бухгалтерский учет Проекта по состоянию на 31.12.2015 ведется по всем существенным аспектам в соответствии с применяемой базой по составлению финансовой отчетности и представляет надежное и верное отражение ситуаций Проекта.

6.2. Безусловное мнение относительно промежуточных финансовых отчетов

По мнению аудиторской группы, основанному на достаточных и адекватных доказательствах, промежуточные финансовые отчеты за бюджетный год, который завершился 31.12.2015 (приложены), по всем существенным аспектам предоставляют реальную и верную информацию о финансовых ситуациях Проекта. Аудит также подтверждает достоверность данных, представленных в отчетах Всемирному банку о заработной плате преподавательских кадров по состоянию на 31.12.2015.

Приложение № 1

Приложение № 2

Информация о показателях выплат, исполненных

за 2013-2015 годы по Компонентам I и II

Источник: Соглашение о финансировании, Операционное руководство

Проекта и карточка кредита по состоянию на 31.12.2015.

Приложение № 3

Приложение № 4

Аналитические процедуры по определению уровня материальности

и сравнению ошибки, определенной в отчетности по оплате труда

педагогических кадров

Приложение № 5

Сумма расходов на оплату труда

индивидуальных консультантов за 2015 год

Приложение № 6

ПРОМЕЖУТОЧНЫЕ ФИНАНСОВЫЕ ОТЧЕТЫ ПРОЕКТА ЗА 2015 ГОД

Отчет по специальному счету по состоянию

на 31.12.2015 г.

Выписка из специального счета Проекта по состоянию

на 31.12.2015 по III Компоненту

Заявки для выплаты в рамках III Компонента Проекта

за 2014 год

Заявки для выплаты в рамках III Компонента Проекта

за 2015 год

Использование фондов по III Компоненту Проекта, по видам деятельности,

на 31.12.2015 г.

Источники Проекта и использование фондов по III Компоненту

Проекта по состоянию на 31.12.2015 г.

Отчет об оплате труда педагогических кадров

по состоянию на 31.12.2015 г.

* Средний обменный курс Национального молдавского банка USD-МДЛ за 6 месяцев 2014 г. = 18.0653 МДЛ / 1 USD

* Средний обменный курс Национального молдавского банка USD-МДЛ за 9 месяцев 2014 г. = 18.4471 МДЛ / 1 USD

* Средний обменный курс Национального молдавского банка USD-МДЛ за 12 месяцев 2014 г. = 19.6114 МДЛ / 1 USD