Постановление N 29 от 21.09.2021 о контроле конституционности Закона № 244 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты (полномочия Национального органа по неподкупности) (обращение № 209а/2020 г.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

о контроле конституционности Закона № 244 от 16 декабря 2020 года

о внесении изменений в некоторые нормативные акты

(полномочия Национального органа по неподкупности)

(обращение № 209а/2020 г.)

№ 29  от  21.09.2021

 (в силу 21.09.2021) 

Мониторул Офичиал ал Р. Молдова № 256-260 ст. 184 от 22.10.2021

* * *

Именем Республики Молдова

Конституционный суд в составе:

Домника МАНОЛЕ, председатель,

Николае РОШКА,

Люба ШОВА,

Сергей ЦУРКАН,

Владимир ЦУРКАН, судьи,

при участии помощника судьи Георгия Реницэ,

принимая во внимание обращение,

зарегистрированное 21 декабря 2020 года,

рассмотрев данное обращение в открытом пленарном заседании,

учитывая акты и материалы дела,

проведя обсуждение в совещательной комнате,

выносит следующее постановление.

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Основанием для рассмотрения дела послужило обращение, представленное в Конституционный суд 21 декабря 2020 года депутатом Парламента Республики Молдова Серджиу Литвиненко, в порядке статьи 135 ч.(1) п.а) Конституции, статьи 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статьи 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции.

2. Автор обращения просит Конституционный суд проверить конституционность Закона № 224 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты, которым были внесены изменения в Закон № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности, Закон № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов и Уголовно-процессуальный кодекс.

3. Определением Конституционного суда № 149 от 21 декабря 2020 года действие Закона № 244 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты было приостановлено до рассмотрения дела по существу.

4. Определением Конституционного суда от 1 июня 2021 года, без вынесения решения по существу, обращение было признано приемлемым.

5. В ходе рассмотрения дела Конституционный суд запросил мнения Президентуры, Прокуратуры, Национального центра по борьбе с коррупцией, Национального органа по неподкупности, Института юридических, политических и социологических исследований и Института уголовных реформ.

6. На открытом заседании Конституционного суда присутствовали: представитель Парламента Раду Раду и представитель Правительства Вероника Михайлов-Морару.

ФАКТИЧЕСКИЕ ОБСТОЯТЕЛЬСТВА

7. В Секретариате Парламента 4 декабря 2020 года был зарегистрирован проект Закона № 495 о внесении изменений в Закон о Национальном органе по неподкупности, а 10 декабря 2020 года он был рассмотрен Комиссией по вопросам права, назначениям и иммунитету.

8. Парламент Республики Молдова 16 декабря 2020 года принял в первом и во втором чтении проект Закона № 495 от 4 декабря 2020 года, который стал Законом № 244 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты.

9. Данный закон вносит изменения в Закон № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности (статьи 26, 32 ч.(1), 36 ч.(1), 39, 40, 41 и часть 2 главы IV), в Закон № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов (статья 23) и в Уголовно-процессуальный кодекс (статьи 273 ч.(1) и 276¹).

ПРИМЕНИМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

10. Применимые положения Конституции:

Статья 1

Государство Республика Молдова

"[…]

(3) Республика Молдова – демократическое правовое государство, в котором достоинство человека, его права и свободы, свободное развитие человеческой личности, справедливость и политический плюрализм являются высшими ценностями и гарантируются".

Статья 20

Свободный доступ к правосудию

"(1) Любое лицо имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными судами в случае нарушения его прав, свобод и законных интересов.

[…]".

Статья 22

Необратимость закона

"Никто не может быть осужден за действия или за бездействие, которые в момент их совершения не составляли преступления. Не может также налагаться наказание более тяжкое, нежели то, которое могло быть применено в момент совершения преступления".

Статья 23

Право каждого человека на знание своих

прав и обязанностей

"(1) Каждый человек имеет право на признание его правосубъектности.

(2) Государство обеспечивает право каждого человека на знание своих прав и обязанностей. С этой целью государство публикует все законы и другие нормативные акты и обеспечивает их доступность".

Статья 64

Внутренняя организация

"(1) Структура, организация и деятельность Парламента определяются регламентом. Источники финансирования Парламента предусматриваются в утвержденном им бюджете.

[…]".

Статья 72

Виды законов

"(1) Парламент принимает конституционные, органические и ординарные законы.

[…]

(3) Органическим законом регламентируются:

[…]

c) организация и деятельность Парламента;

[…]".

Статья 73

Законодательная инициатива

"Право законодательной инициативы принадлежит депутатам Парламента, Президенту Республики Молдова, Правительству и Народному Собранию автономно-территориального образования Гагаузия".

Статья 74

Принятие законов и постановлений

"(1) Органические законы принимаются большинством голосов избранных депутатов после рассмотрения не менее чем в двух чтениях.

[…]".

Статья 124

Прокуратура

"(1) Прокуратура является самостоятельным публичным учреждением в системе судебной власти, содействующим осуществлению правосудия, защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства и иных предусмотренных законом производств.

(2) Полномочия прокуратуры осуществляются прокурорами.

(3) Компетенции, порядок организации и деятельности прокуратуры устанавливаются законом".

11. Применимые положения Закона № 244 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты:

"Парламент принимает настоящий органический закон.

Ст.I. – В Закон о Национальном органе по неподкупности № 132/2016 (Официальный монитор Республики Молдова, 2016 г., № 245–246, ст.511), с последующими изменениями, внести следующие изменения:

1. В статье 26 слова ", государственных или ответственных государственных должностей." заменить словами ", государственной и ответственной государственной должности.".

2. Часть (1) статьи 32 изложить в следующей редакции:

"(1) В процессе контроля имущества и личных интересов инспектор по неподкупности проверяет данные и сведения относительно наличного имущества проверяемого лица, а также имущественных изменений, происшедших в период исполнения полномочий, государственной и ответственной государственной должности. Контроль может осуществляться в период исполнения полномочий, государственной и ответственной государственной должности, а также на протяжении одного года после прекращения их исполнения.".

3. Часть (1) статьи 36 изложить в следующей редакции:

"(1) Лицо, являвшееся объектом проверки, может обжаловать констатирующий акт непосредственно в судебной инстанции, уполномоченной рассматривать дело в административном судопроизводстве.".

4. В статье 39:

часть (3) изложить в следующей редакции:

"(3) Дисциплинарное взыскание может налагаться после обретения констатирующим актом окончательного характера в соответствии с условиями специальных законов, регулирующих дисциплинарную ответственность.";

дополнить статью частью (3¹) следующего содержания:

"(3¹) Предписание о применении положений части (2) рассчитывается в соответствии с условиями общего срока исковой давности правонарушительной ответственности.".

5. В статье 40:

часть (2) изложить в следующей редакции:

"(2) Дисциплинарное взыскание может налагаться после обретения констатирующим актом окончательного характера в соответствии с условиями специальных законов, регулирующих дисциплинарную ответственность.";

дополнить статью частью (4) следующего содержания:

"(4) Предписание о применении положений части (1) рассчитывается в соответствии с условиями общего срока исковой давности правонарушительной ответственности.";

6. Статью 41 дополнить частью (3) следующего содержания:

"(3) Предписание о применении положений части (2) рассчитывается в соответствии с условиями общего срока исковой давности правонарушительной ответственности.".

7. Дополнить часть 2 главы IV статьей 41¹ следующего содержания:

"Статья 41¹. Срок давности наложения взысканий за нарушение правового режима конфликта интересов, несовместимости, запретов и ограничений

Взыскание для прекращения полномочий, трудовых или служебных отношений за нарушение правового режима конфликта интересов, несовместимости, запретов и ограничений может применяться в течение года со дня совершения нарушения.".

Ст.II. – Статью 23 Закона о декларировании имущества и личных интересов № 133/2016 (Официальный монитор Республики Молдова, 2016 г., № 245–246, ст.513), с последующими изменениями, дополнить частью (5¹) следующего содержания:

"(5¹) Предписание о применении дисциплинарных взысканий для прекращения полномочий, трудовых или служебных отношений, указанных в частях (3)–(5), рассчитывается в соответствии с условиями общего срока исковой давности правонарушительной ответственности.".

Ст.III. – В Уголовно-процессуальный кодекс Республики Молдова № 122/2003 (повторное опубликование: Официальный монитор Республики Молдова, 2013 г., № 248–251, ст.699), с последующими изменениями, внести следующие изменения:

1. Часть (1) статьи 273 дополнить пунктом d²) следующего содержания:

"d²) Национальный орган по неподкупности – по преступлениям, предусмотренным статьями 326¹, 330² и частью (2) статьи 352¹ Уголовного кодекса;".

2. Статью 276¹ дополнить частью (7) следующего содержания:

"(7) В случае совершения преступлений, предусмотренных статьями 326¹, 330² и частью (2) статьи 352¹ Уголовного кодекса, уголовное преследование может быть начато только после того, как Национальный орган по неподкупности констатирует нарушение правового режима конфликта интересов, декларирования имущества и личных интересов или, по обстоятельствам, наличие существенных расхождений между декларированными доходами и наличным имуществом, с установлением существования необоснованного имущества или необоснованной части имущества.".

Ст.IV. – (1) Настоящий закон вступает в силу со дня опубликования в Официальном мониторе Республики Молдова.

(2) Проверки имущества, конфликта интересов, несовместимости, запретов и ограничений, начатые Национальным органом по неподкупности до дня вступления в силу настоящего закона, продолжаются согласно положениям настоящего закона".

ВОПРОСЫ ПРАВА

А. ПРИЕМЛЕМОСТЬ ОБРАЩЕНИЯ

12. Определением от 1 июня 2021 года Конституционный суд подтвердил соблюдение в данном деле условий приемлемости обращения, установленных в его неизменной практике.

13. Согласно статье 25 п.g) Закона о Конституционном суде и статье 38 ч.(1) п.g) Кодекса конституционной юрисдикции, депутаты наделены правом обращения в Конституционный суд.

14. Что касается предмета обращения, в соответствии со статьей 135 ч.(1) п.а) Конституции, контроль конституционности законов, в настоящем деле Закона № 244 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты, относится к компетенции Конституционного суда. В то же время, согласно нормам законодательной техники, положения о внесении изменений и дополнений в законодательный акт со дня вступления их в силу вносятся в основной акт и становятся его частью. Однако, учитывая, что в данном случае действие оспариваемого закона было приостановлено (см. выше § 3) и для упрощения восприятия настоящего постановления Конституционный суд рассмотрит нормы Закона № 244 от 16 декабря 2020 года (см. ПКС № 27 от 14 сентября 2021 года, § 18).

15. Конституционный суд также отметил, что оспариваемые положения ранее не составляли предмет контроля конституционности.

16. Автор обращения утверждает, что оспариваемый закон противоречит статьям 1 ч.(3) [правовое государство], 6 [разделение и взаимодействие властей], 22 [необратимость закона], 23 [право каждого человека на знание своих прав и обязанностей], 64 [автономия Парламента], 72 [виды законов], 73 [законодательная инициатива], 124 [прокуратура], 125 [прокурор] и 125¹ [Высший совет прокуроров] Конституции.

17. Эти статьи приводятся в свете доводов о нарушении процедуры принятия данного закона, а также некоторых материальных аспектов.

I. Доводы относительно процедуры принятия оспариваемого закона

18. Автор обращения указал, что оспариваемый закон был принят в нарушение ряда норм, относящихся к процедуре:

1) отсутствует антикоррупционная экспертиза (в нарушение положений статьи 35 ч.(1) Закона № 100 от 22 декабря 2017 года о нормативных актах);

2) отсутствует заключение Генеральной прокуратуры и Правительства (в нарушение положений статьи 32 ч.(2) и ч.(4) Закона № 100 от 22 декабря 2017 года о нормативных актах);

3) проект закона был принят в нарушение статьи 47 ч.(6) Регламента Парламента, принятого Законом № 797 от 2 апреля 1996 года, согласно которой проект законодательного акта и законодательное предложение представляются для обсуждения вместе с изложением задачи, цели, концепции будущего акта, его места в действующем законодательстве, а также социально-экономических и других последствий его принятия;

4) проект закона был принят в нарушение статьи 49¹ ч.(1) Закона № 797 от 2 апреля 1996 года о принятии Регламента Парламента, согласно которой ответственная постоянная комиссия обеспечивает проведение с заинтересованными сторонами публичных консультаций по проектам законодательных актов и законодательным предложениям посредством организации публичных обсуждений и слушаний, других консультационных процедур, установленных законодательством о прозрачности процесса принятия решений;

5) не был соблюден срок, необходимый для получения заключений по проекту закона (статья 53 Закона № 797 от 2 апреля 1996 года о принятии Регламента Парламента);

6) было нарушено право депутатов на представление в первом чтении в течение 30 дней предложений по концепции проекта (статья 59 Закона № 797 от 2 апреля 1996 года о принятии Регламента Парламента);

7) депутаты были лишены права задавать вопросы и выступать (статья 61 Закона № 797 от 2 апреля 1996 года о принятии Регламента Парламента);

8) было ограничено право депутатов представлять поправки в течение 10 дней (статья 65 Закона № 797 от 2 апреля 1996 года о принятии Регламента Парламента);

9) не было ни одного обсуждения (статья 66 Закона № 797 от 2 апреля 1996 года о принятии Регламента Парламента).

19. В своей практике Конституционный суд отметил, что парламентская автономия является проявлением правового государства, демократических принципов, но может использоваться только в пределах, установленных Высшим законом. Так, регламентная автономия не может осуществляться произвольно и неправомерно, в нарушение конституционных полномочий Парламента или императивных норм парламентской процедуры. Свобода усмотрения, которой обладает Парламент в силу своей автономии, должна быть совместима с принципами "представительной демократии" и "верховенства Конституции". Парламентская автономия может осуществляться законным образом только с соблюдением этих принципов. Она не может быть абсолютизирована, поскольку верховенство Конституции является общей ценностью, обязательной для всех, в том числе для законодательного органа, который не вправе принимать законодательные акты и утверждать парламентские процедуры, противоречащие конституционным нормам или принципам. Парламентская автономия не оправдывает принятие норм, нарушающих букву и дух Конституции. При установлении правил парламентской процедуры по рассмотрению законопроектов и поправок парламентское большинство должно соблюдать баланс между парламентской автономией, с одной стороны, и принципом представительной демократии, с другой стороны. Это означает, что парламентское большинство обязано обеспечивать справедливое и адекватное отношение к парламентскому меньшинству, не злоупотребляя своим доминирующим положением (см. ПКС № 28 от 19 ноября 2020 года, §§ 18-20).

20. В то же время Европейский суд по правам человека установил, что правила внутреннего функционирования Парламента вытекают из конституционного принципа парламентской автономии, согласно которому Парламент вправе регулировать свои внутренние порядки. Автономия Парламента распространяется на его полномочия по применению правил, направленных на обеспечение надлежащей парламентской деятельности. В сущности, правила внутреннего функционирования парламентов относятся к пределам усмотрения стран-участниц, распространение которых зависит от ряда факторов (см. дело Karácsony и другие против Венгрии [БП], 17 мая 2016 года, § 142-144). Вместе с тем парламентская автономия может осуществляться законным образом только в соответствии с принципом верховенства права (см. дело Mugemangango против Бельгии [БП], 10 июля 2020 года, § 88).

21. Европейский суд отметил, что существует приоритетный общественный интерес в эффективной деятельности Парламента и в выполнении им своей миссии в демократическом обществе, с соблюдением условий свободного обсуждения. Следовательно, свобода усмотрения в этой области должна быть широкой. Однако, будучи очень важной, свобода усмотрения на внутреннем уровне не безгранична и должна быть совместима с эффективной политической демократией и верховенством закона. В частности, следует обеспечить равновесие, которое создает справедливое и надлежащее отношение к членам парламентских меньшинств, и не допускает злоупотребление доминирующим положением. Правила внутреннего функционирования Парламента не должны быть основой для злоупотреблений большинством доминирующим положением по отношению к оппозиции. Европейский суд придает большое значение защите парламентского меньшинства от злоупотреблений большинства (см. дело Karácsony и другие против Венгрии [БП], 17 мая 2016 года, § 147).

22. Конституционный суд также ссылается на Заключение amicus curiae № 1020/2021 от 23 марта 2021 года, CDL-AD(2021)016), в котором Венецианская комиссия отметила, что Конституционный суд без сомнения может осуществлять проверку процедуры принятия законов в отношении точности норм законотворчества, предусмотренных Конституцией. Ряд конституционных судов идут дальше и толкуют содержащиеся в Конституции общие принципы, представляя их точными процессуальными нормами. Конституционный суд может игнорировать положения Регламента Парламента, если они расходятся с нормами, прямо предусмотренными Конституцией или вытекающими из общих принципов, установленных Конституцией. Если Конституционный суд выявил, что конкретная норма, содержащаяся в Регламенте Парламента, налагается одним из конституционных принципов, он может признать тот или иной закон неконституционным, поскольку он не соответствует этим принципам и нормам Регламента Парламента. Вместе с тем зачастую Регламент Парламента содержит точные детали, основанные на требованиях конституционных принципов, либо выбирает одно из возможных решений для внедрения конституционного принципа. Статья 1 ч.(3) Конституции предусматривает, что "Республика Молдова – демократическое правовое государство [...]". Одним из главных элементов верховенства права является правовая определенность. Правовая определенность не исключает возможность изменения правил политического процесса, однако любое подобное изменение должно производиться ясным и прозрачным образом, а не на специальной основе. Следуя этим объяснениям можно заключить, что несоблюдение точного правила, установленного в Регламенте Парламента, без предварительного изменения данной нормы, противоречит принципу правовой определенности и, соответственно, является неконституционным. Эти суждения позволяют Конституционному суду придать прямое значение отдельным положениям, игнорируемым Парламентом в конкретном случае. В результате, хотя Парламент и обладает широкой автономией в своем решении внести изменения в Регламент Парламента, используя надлежащую процедуру, Конституционный суд может быть более строгим, когда Парламент просто игнорирует одну из своих собственных норм, важных для принятия закона. Кроме того, комиссия указала, что Конституционный суд может принять во внимание Регламент Парламента, но только если сможет доказать, что нарушение положения Регламента Парламента равносильно нарушению одного из основных конституционных принципов процедуры принятия законов (см. § 32-34 и 39 указанного Заключения).

23. В этом контексте для обеспечения эффективного средства защиты от ошибок в процедуре, которые могут быть допущены Парламентом в ходе принятия законов, Конституционный суд рассматривает не только соблюдение парламентских правил, прямо установленных в Конституции, но и соблюдение правил, которые непосредственно вытекают из Конституции. В связи с этим Конституционному суду надлежит убедиться, что в ходе принятия нормативных актов Парламент привел в соответствие принцип парламентской автономии с принципом верховенства права, гарантированным статьей 1 ч.(3) Конституции, а также с принципом политического плюрализма, гарантированным статьями 1 ч.(3) и 5 Конституции (ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 31).

24. В данном случае, относительно действия статьи 1 ч.(3) Конституции автор обращения указал, что лишение депутатов парламентской оппозиции права/возможности представлять поправки, задавать вопросы и выступать в ходе пленарного заседания затрагивает принцип участия парламентской оппозиции в обсуждении законопроектов и принцип состязательности парламентских обсуждений. В этом аспекте Конституционный суд отмечает, что, хотя требование об участии парламентской оппозиции в обсуждении законопроектов прямо не установлено в Конституции, но оно вытекает из статьи 1 ч.(3) Основного закона, которая предусматривает, что политический плюрализм является высшей ценностью, гарантированной Конституцией, а также из статьи 5 ч.(1) Высшего закона, которая определяет, что демократия в Республике Молдова осуществляется в условиях политического плюрализма (там же, § 32).

25. Конституционный суд отмечает, что проект оспариваемого закона был зарегистрирован в Секретариате Парламента 4 декабря 2020 года. Комиссия по вопросам права, назначениям и иммунитету 10 декабря 2020 года составила доклад по проекту оспариваемого закона. Впоследствии, а именно 16 декабря 2020 года, Парламент принял в двух чтениях оспариваемый закон. Всего были представлены три поправки: 9 декабря (депутатом Сергеем Сырбу), 10 декабря (депутатом Василием Боля) и, соответственно, 16 декабря 2020 года (депутатом Ириной Лозован). В то же время Конституционный суд отметил, что оппозиция отсутствовала в зале при обсуждении оспариваемого закона.

26. В связи с этим Конституционный суд не может согласиться с доводами о том, что депутаты парламентской оппозиции были лишены права/возможности представлять поправки, задавать вопросы и выступать.

27. Далее автор обращения отметил, что во втором чтении оспариваемый закон не был подвергнут обсуждению, что нарушает принцип парламентского обсуждения законопроектов.

28. Конституционный суд установил, что этот вопрос следует рассматривать в свете ч.(1) статьи 74 Конституции, которая предусматривает, что органические законы принимаются […] после рассмотрения не менее чем в двух чтениях. Хотя автор обращения не сделал прямой ссылки на эту статью, данное обстоятельство само по себе не препятствует Конституционному суду рассмотреть ее действие, если это исходит из доводов обращения. В своей практике Конституционный суд отмечал, что он свободен в определении своих полномочий в области контроля конституционности. Конституционный суд не может быть принужден к рассмотрению конституционности законодательных положений и анализу оспариваемых положений только с точки зрения конституционных норм, приведенных автором обращения. Он обладает свободой рассмотрения и в свете других конституционных положений, способствующих разрешению обращения, важное значение имеют также приведенные в связи с этим доводы (см. ПКС № 17 от 23 июня 2020 года, § 58; ПКС № 27 от 13 ноября 2020 года, §18; ПКС № 2 от 12 января 2021 года, § 24). Следовательно, Конституционный суд отмечает применимость статьи 74 ч.(1) Конституции (см., mutatis mutandis, ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 36).

29. Конституционный суд отмечает, что остальные вопросы процедуры, приведенные автором обращения, не предполагают действие какой-либо статьи Конституции.

II. Доводы относительно материальных аспектов

30. Что касается действия статьи 1 ч.(3) Конституции, Конституционный суд подчеркивает, что данная норма носит общий характер и содержит требования, лежащие в основе всех законов. Она не может служить отдельным основанием и не может применяться самостоятельно, а только в сочетании с другой применимой конституционной нормой (см. ПКС № 2 от 12 января 2021 года, § 20 и приведенная в нем практика).

31. Относительно действия статьи 6 Конституции, гарантирующей принцип разделения и взаимодействия властей в государстве, Конституционный суд отмечает, что автор обращения не привел соответствующих доводов. Следовательно, Конституционный суд не усмотрел действие статьи 6 Конституции.

32. Что касается статьи 23 Конституции, Конституционный суд отмечает, что данная статья не имеет самостоятельного применения. Так, для ссылки на стандарт качества закона необходимо наличие вмешательства в одно из основных прав (см. ПКС № 6 от 10 марта 2020 года, § 27; ПКС № 31 от 17 декабря 2020 года, § 33; ОКС № 16 от 10 февраля 2020 года, § 17). Следовательно, ссылаясь на данную статью, автор обращения должен доказать действие одного из основных прав (см. в связи с этим ПКС № 29 от 12 декабря 2019 года, § 19).

33. Конституционный суд заключил, что автор обращения ссылается на статьи 124, 125 и 125¹ Конституции, относящиеся к прокуратуре.

34. Конституционный суд отмечает, что оспариваемый закон наделил Национальный орган по неподкупности полномочиями по констатации преступлений. Данный закон предусматривает, что возбуждение уголовного преследования по определенным категориям преступлений, например – преступление по незаконному обогащению (предусмотренному статьей 330² Уголовного кодекса), зависит от наличия акта о констатации нарушения соответствующего законодательства, составленного Национальным органом по неподкупности. В результате, исходя из того, что прокуратура в соответствии со статьей 124 ч.(1) Конституции способствует защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства посредством уголовного производства, ее полномочия по возбуждению уголовного преследования в некоторых ситуациях затрагиваются оспариваемым законом.

35. Таким образом, Конституционный суд отмечает применимость статей 1 ч.(3) и 23 в сочетании со статьей 124 Конституции и рассмотрит по существу эту часть обращения. В то же время Конституционный суд отмечает, что статьи 125 и 125¹ Конституции не применимы по делу, поскольку они регулируют порядок назначения Генерального прокурора и, соответственно, определяют роль Высшего совета прокуроров.

36. С той же точки зрения стандарта качества закона, автор обращения указал, что оспариваемый закон создаст сложности в применении наказаний, уточнив, что Закон № 158 от 4 июля 2008 года о государственной должности и статусе государственного служащего предусматривает дисциплинарные взыскания. Однако Конституционный суд считает, что этот довод относится к вопросу применения закона, разрешение которого лежит на судебных инстанциях (ОКС № 14 от 2 февраля 2021 года, § 28 и приведенная в нем практика).

37. Что касается статьи 22 Конституции, которая относится к необратимости закона, Конституционный суд отмечает, что оспариваемый закон предусматривает, что он распространяется и на проверки, начатые Национальным органом по неподкупности до его вступления в силу. Вместе с тем закон имеет ретроактивное действие тогда, когда затрагивает или изменяет окончательно установленные прошедшие ситуации либо акты, последствия которых закончились в прошлом (ОКС № 142 от 12 декабря 2019 года, §17; ОКС № 73 от 27 мая 2021 года, § 25). Следовательно, обратное действие отсутствует, если закон применяется к текущим ситуациям.

38. Более того, принцип необратимости закона предполагает запрет на применение более строгого наказания, чем то, которое применялось на момент совершения неправомерного действия, и запрет на осуждение за действия или бездействие, которые на момент совершения не составляли преступление. Однако Закон № 244 от 16 декабря 2020 года не устанавливает более строгое наказание или новое деяние, за которое лицо подлежит привлечению к ответственности.

39. Так, сокращение срока, в течение которого может осуществляться проверка имущества и личных интересов, а также срока исковой давности для наложения наказания (с трех лет до одного года), поправка, внесенная оспариваемым законом, не может рассматриваться в свете принципа необратимости закона.

40. Относительно положений, применимых по вопросам исковой давности, Европейский суд уже высказывался в пользу того, что немедленное применение закона о продлении сроков исковой давности не затрагивает статью 7 Конвенции, "поскольку это положение не может быть истолковано как препятствующее, путем немедленного применения процессуального закона, продлению сроков исковой давности, если срок по вменяемым деяниям никогда не истекал". Следовательно, Европейский суд установил, что нормы исковой давности относятся к процессуальным законам [см. Coëme и другие против Бельгии, 22 июня 2000 года, § 149, и Previti против Италии (реш.), 12 февраля 2013 года, § 80]. Нормы исковой давности не определяют преступления и наказания и могут быть истолкованы, как устанавливающие простое предварительное условие для рассмотрения дела [см. Борча против Румынии (реш.), 22 сентября 2015 года, § 64].

41. Так, Конституционный суд не выявил действия статьи 22 Конституции.

42. Тем не менее в своей практике Европейский суд отметил в качестве принципа значимость сроков для правовой определенности и безопасности правоотношений в контексте прав человека (см., mutatis mutandis, Dacia ООО против Республики Молдова, 18 марта 2008 года, §75). По вопросам продолжительности срока государство обладает свободой усмотрения, при условии, что срок не будет настолько коротким, чтобы быть неприемлемым (ОКС № 49 от 25 мая 2020 года, §34).

43. Вопрос о законодательных поправках, принятых в ходе разбирательства, которые продлевают сроки исковой давности по преступлениям, срок которых не истек, рассматривался Европейским судом, среди прочего, по делу Chim и Przywieczerski против Польши от 12 апреля 2018 года. Данный вопрос был рассмотрен в свете статьи 6 Европейской конвенции о правах человека.

44. Таким образом, в отношении сокращения срока исковой давности для применения наказания, учитывая представленные автором обращения доводы и свою суверенность в области контроля конституционности, Конституционный суд установил действие статьи 20 Конституции (см. ПКС № 17 от 23 июня 2020 года, § 58; ПКС № 27 от 13 ноября 2020 года, § 18; ПКС № 2 от 12 января 2021 года, § 24).

45. Так, на стадии рассмотрения обращения по существу Конституционный суд проанализирует, соответствует ли оспариваемый закон положениям статей 1 ч.(3), 20, 74 ч.(1) и 124 Конституции.

B. СУЩЕСТВО ДЕЛА

А. Аргументы автора обращения

46. Автор обращения считает, что Закон № 244 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты является неконституционным как с материальной, так и с формальной точки зрения.

47. Что касается доводов о неконституционности с материальной точки зрения, автор утверждает, что оспариваемый закон не выполняет требования качества закона. В результате чего возникает путаница в применении дисциплинарных взысканий к государственным служащим, в отношении полномочий Национального органа по неподкупности в плане констатации преступлений и продолжения проверок, начатых данным органом до вступления в силу Закона № 244 от 16 декабря 2020 года. Кроме того, ряд положений данного закона лишают содержания деятельность Национального органа по неподкупности и, соответственно, делают иллюзорным и невозможным применение законодательных положений по обеспечению неподкупности на государственных должностях и на ответственных государственных должностях. Таким образом, субъекты декларирования, в отношении которых были возбуждены дела о возможной несовместимости, о конфликте интересов или за незаконно приобретенное имущество, будут фактически "амнистированы" и освобождены от ответственности за совершенные деяния.

48. Относительно доводов о неконституционности с формальной точки зрения автор указывает, что в ходе принятия Закона № 244 от 16 декабря 2020 года были грубо нарушены положения Регламента Парламента, принятого Законом № 797 от 2 апреля 1996 года, и Закона № 100 от 22 декабря 2017 года о нормативных актах, считая, что это ведет к неконституционности оспариваемого закона в целом.

49. Так, автор обращения считает, что Закон № 244 от 16 декабря 2020 года нарушает статьи 1 ч.(3) и 124 Конституции.

В. Аргументы органов власти и организаций, представивших свои мнения

50. В представленном Президентом Республики Молдова мнении отмечается, что положения Закона № 244 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты не устраняют недостатки и неясности нормативной базы, а напротив, устанавливают неэффективные меры и создают путаницу в сфере борьбы с коррупцией, что противоречит международным и конституционным стандартам. Они компрометируют принципы правового государства и конституционные принципы, обеспечивающие полноценное функционирование демократических институтов. Нормы, регулирующие применение дисциплинарных взысканий, а также исковую давность их применения, являются непонятными и противоречивыми. В этом аспекте остается непредсказуемым и неясным, на основании каких положений закона будут накладываться дисциплинарные взыскания. Соотношение исковой давности применения взысканий к нормам Кодекса о правонарушениях необъяснимо, поскольку дисциплинарный проступок не является правонарушением. Такое соотношение исковой давности неизбежно повлечет к прекращению большинства процедур контроля. Кроме того, в мнении отмечается, что в ходе принятия Закона № 244 от 16 декабря 2020 года были допущены грубые нарушения процедуры. Так, проект закона не был представлен на публичное обсуждение, не получил экспертное заключение Национального центра по борьбе с коррупцией, не был одобрен органами, компетенция которых имеет прямое или косвенное отношение к предмету регулирования законопроекта и др.

51. В открытом заседании Конституционного суда представитель Парламента Раду Раду уточнил, что в Парламенте был зарегистрирован законопроект, который предусматривает внесение изменений в Закон № 132 от 17 июня 2016 года о Национальном органе по неподкупности и в Закон № 133 от 17 июня 2016 года о декларировании имущества и личных интересов. В связи с этим представитель Парламента оставил на усмотрение Конституционного суда оценку конституционности оспариваемого закона.

52. По мнению Правительства, сокращение срока, в течение которого может быть осуществлена проверка имущества и личных интересов, вынуждает Национальный орган по неподкупности вынести необоснованный административный акт либо прекратить производство по причине истечения срока. В этом же контексте оспариваемый закон делает невозможным применение дисциплинарных взысканий. Кроме того, Национальный орган по неподкупности не должен обуславливать деятельность органа по уголовному преследованию. Следовательно, Национальный орган по неподкупности был наделен несвойственными ему качествами констатирующего органа для определенных категорий преступлений.

53. В представленном Прокуратурой мнении отмечается, что в ходе принятия оспариваемого закона были нарушены принципы законотворческой деятельности, этапы законотворчества и условия качества нормативного акта. Более того, законопроект может стать шагом назад в развитии нормативно-правовой базы и обеспечении неподкупности, достигнутых к настоящему времени Республикой Молдова, при этом высокие стандарты неподкупности являются предпосылкой для искоренения коррупции, представляющей серьезную проблему для нашего общества, оказывающую влияние на права человека и на создание правового государства. В мнении также отмечается, что Закон № 244 от 16 декабря 2020 года затрагивает независимость органа уголовного преследования в принятии решения о возбуждении уголовного преследования по преступлениям, предусмотренным статьями 326¹, 330² и 352¹ ч.(1) Уголовного кодекса, которое может быть реализовано только после констатации Национальным органом по неподкупности нарушения правового режима конфликта интересов, декларирования имущества и личных интересов или, по обстоятельствам, значительного расхождения между задекларированными доходами и приобретенным имуществом с установлением наличия необоснованного имущества либо необоснованной части имущества, тогда как для возбуждения уголовного преследования требуется наличие лишь обоснованного подозрения о совершении преступления. Кроме того, изменения в Законе о Национальном органе по неподкупности, а именно предельного срока в один год с трех лет, предусмотренных ранее, для осуществления инспектором по неподкупности контроля и применения дисциплинарного взыскания и наказания за правонарушение существенно сокращают период оценки и Национальный орган по неподкупности не сможет по истечении одного года с момента прекращения полномочий или освобождения от должности выявлять необоснованное имущество, приобретенное субъектом декларирования.

54. В представленном Национальным органом по неподкупности мнении в отношении ситуации субъектов декларирования, которые занимали последовательно несколько должностей, отмечается, что в результате сокращения периода оценки контроль существенно снижается, а орган по неподкупности не сможет выявлять наличие у субъекта декларирования необоснованного имущества по истечении одного года после прекращения полномочий или освобождения от должности. Что касается порядка применения дисциплинарного взыскания за нарушение правового режима несовместимости по специальным законам, регулирующим дисциплинарную ответственность, в результате внесенных изменений применение дисциплинарного взыскания становится невозможным. В то же время изменение, в результате которого Национальный орган по неподкупности становится констатирующим органом по уголовному производству, рискует иметь негативные последствия, поскольку ему делегируются полномочия, которые направят административные ресурсы в другое русло, не присущее роли учреждения по обеспечению неподкупности при исполнении государственной должности или ответственной государственной должности и по предотвращению коррупции путем осуществления контроля над имуществом и личными интересами, а также над соблюдением правового режима конфликта интересов, несовместимостей, ограничений и запретов. Относительно изменения, в результате которого дисциплинарное взыскание по прекращению трудовых отношений/полномочий в предусмотренных случаях будет возможно применить в течение одного года с момента совершения деяния, Национальный орган по неподкупности отметил, что, учитывая срок, в течение которого констатирующий акт становится окончательным при возможном обжаловании административного акта, очевидно, что в большинстве случаев невозможно будет требовать прекращения трудовых отношений/полномочий. В результате невозможно будет применить запрет занимать определенные государственные должности в течение трех лет. Положение о том, что проверки, начатые Национальным органом по неподкупности до дня вступления в силу настоящего закона, продолжаются согласно положениям нового закона, серьезно затрагивает процедуру контроля по начатым производствам и предполагает прекращение целого ряда начатых производств в отношении лиц, исполняющих ответственные государственные должности.

55. По мнению Национального центра по борьбе с коррупцией, замена текста "государственных или ответственных государственных должностей" на текст "государственной и ответственной государственной должности" в статьях 26 и 32 ч.(1) Закона о Национальном органе по неподкупности создает предпосылки для коррупции, поскольку в ходе применения допускается осуществление Национальным органом по неподкупности проверки имущества и личных интересов на последней занимаемой должности. Более того, сокращение срока с трех лет до одного года для осуществления проверки имущества и личных интересов в отношении государственного служащего после прекращения полномочий непосредственно ограничивает действия Национального органа по неподкупности во времени, способствует затягиванию процесса и, соответственно, уклонению государственных служащих от данной проверки. Что касается предложения "дисциплинарное взыскание может налагаться после обретения констатирующим актом окончательного характера в соответствии с условиями специальных законов, регулирующих дисциплинарную ответственность" в п.4 и п.5 оспариваемого закона, оно может иметь последствия невозможности привлечения к дисциплинарной ответственности. В отношении предложения "предписание о применении положений части (1) рассчитывается в соответствии с условиями общего срока исковой давности правонарушительной ответственности" в статье 1 п.5 того же закона, можно сделать вывод, что после обретения констатирующим актом о нарушении правового режима несовместимостей окончательного характера, взыскание может быть наложено только если деяние включается в двенадцатимесячный срок. Таким образом, центр по борьбе с коррупцией отмечает наличие ограничения срока проведения проверок Национальным органом по неподкупности. Относительно статьи IV оспариваемого закона, он затрагивает процедуру текущих проверок, а в некоторых случаях приводит к прекращению проверки по причине истечения сроков, предусматриваемых предыдущим законом. Такой подход создает неэффективный механизм предотвращения незаконного обогащения в государственном секторе и борьбы с ним.

56. В представленном Институтом юридических, политических и социологических исследований мнении отмечается, что Республика Молдова серьезно страдает от коррупции и для борьбы с ней государство обязалось перед своими внешними партнерами ввести эффективное законодательство по борьбе с коррупцией. Таким образом, если в 2021 году государство изменит правила игры, лишив содержания антикоррупционное законодательство по выявлению злоупотреблений со стороны государственных служащих и привлечению их к ответственности, возникнут серьезные последствия как в плане отношений между Республикой Молдова и Европейским Союзом, так и в деле построения правового государства. Институт также указывает на необходимость изучения аналогичной ситуации в Украине, где Конституционный суд признал неконституционной статью Уголовного кодекса, вменяющую уголовную ответственность за нарушение законодательства в области декларирования имущества и личных интересов. Это решение Конституционного суда Украины вызвало обеспокоенность у высокопоставленных чиновников органов Европейского Союза, а Венецианская комиссия попросила Украину исправить ситуацию в кратчайший срок. В заключение Институт утверждает, что Закон № 244 от 16 декабря 2020 года был принят с нарушениями процедуры, что ведет к его неконституционности в целом.

57. В представленном Институтом уголовных реформ мнении отмечается, что по вопросу изменения статьи 273 Уголовно-процессуального кодекса автор обращения указывает на упущение введения в Закон о Национальном органе по неподкупности его статуса как констатирующего органа. Следовательно, доводы о неконституционности относятся к законодательному упущению, которое фактически не влияет на полномочия Национального органа по неподкупности как констатирующего органа, в данном случае будучи применимы уголовно-процессуальные нормы, аналогично другим констатирующим органам, перечисленным в статье 273. В то же время это упущение может быть разрешено простым обращением в Парламент, а не путем признания соответствующей нормы неконституционной. В отношении внесения изменений в статью 276¹ Уголовно-процессуального кодекса доводы также касаются упущения введения в Закон о Национальном органе по неподкупности его статуса как констатирующего органа. В связи с этим в мнении отмечается, что закон о статусе и компетенции какого-либо органа, наделенного также полномочиями констатирующего органа, не требует обязательного их упоминания в специальном законе при условии, что в Уголовно-процессуальном кодексе будет четко и предсказуемо регламентирована уголовно-процессуальная деятельность данного субъекта. В этом аспекте введенная в статью 276¹ Уголовно-процессуального кодекса норма порождает вопросы конституционности. Норма, введенная оспариваемым законом, ставит такое условие, что возбуждение уголовного преследования остается на усмотрении Национального органа по неподкупности. В соответствии с новыми изменениями уголовное преследование по соответствующим преступлениям может быть возбуждено только после установления нарушения Национальным органом по неподкупности. Так, данная норма вызывает вопросы о ее соотношении со всей составляющей и концепцией Уголовно-процессуального кодекса, согласно которому по сути прокурор уполномочен решать возбуждение или прекращение уголовного преследования, а в случае отказа существует порядок судебного контроля, предусмотренный статьей 313 Уголовно-процессуального кодекса.

С. Оценка Конституционного суда

I. Доводы о неконституционности с формальной точки зрения

58. Согласно ч.(1) статьи 74 Конституции, органические законы принимаются […] после рассмотрения не менее чем в двух чтениях.

59. В этом аспекте Конституционный суд в своей практике отмечал, что требование обсуждения законопроектов вытекает из ч.(1) статьи 74 Конституции. Конституционное положение "после рассмотрения не менее чем в двух чтениях" не ограничивается соблюдением формального условия в ходе принятия законов, то есть двойным голосованием, а означает, что в рамках этих двух чтений Парламент должен в пленарном обсуждении рассмотреть содержание закона. Так, Конституционный суд отметил, что конституционное положение "после рассмотрения не менее чем в двух чтениях" включает в себя как элемент процедуры, так и материальный элемент. Элемент процедуры предполагает, что Парламент должен в двух чтениях проголосовать за органический закон. С другой стороны, материальный элемент предполагает, что Парламент до голосования должен представить на обсуждение содержание проекта органического закона. Обсуждение лежит в основе парламентаризма и предоставляет депутатам, в силу их представительного мандата, возможность политически оспаривать мнения, аргументы и идеи. В этом контексте депутаты должны иметь практическую возможность представлять свою позицию по законопроекту. Невыполнение одного из указанных элементов влечет за собой действие синтагмы "после рассмотрения не менее чем в двух чтениях" в ч.(1) статьи 74 Конституции (ПКС № 14 от 27 апреля 2021 года, § 34-35).

60. В данном случае из доводов автора обращения вытекает, что в ходе принятия оспариваемого закона не был выполнен материальный элемент синтагмы "после рассмотрения не менее чем в двух чтениях" в ч.(1) статьи 74 Конституции.

61. Конституционный суд заключает, что проект нормативного акта, лежащий в основе принятия Закона № 244 от 16 декабря 2020 года, был принят в двух чтениях в тот же день с интервалом в одну минуту. Законопроект был представлен на обсуждение Парламента для первого чтения (то есть председатель Комиссии по вопросам права, назначениям и иммунитету представил проект, а в ходе его представления была зачитана поправка депутата Ирины Лозовану, за которую предложено было проголосовать). В связи с этим один из депутатов (а именно Сергей Сырбу) указал на наличие технических ошибок. Однако эффективного обсуждения между первым и вторым чтением принятия данного закона в Парламенте не было. Это обстоятельство противоречит статьям 1 ч.(3) и 74 ч.(1) Конституции.

II. Доводы о неконституционности с материальной точки зрения

62. Хотя выводы о несоблюдении конституционных парламентских процедур освобождают от рассмотрения оспариваемых положений с материальной точки зрения, Конституционный суд рассмотрит обращение в этой части для закрепления своих суждений и для предоставления законодателю конституционных ориентиров в случае внесения изменений в закон.

63. Так, доводы о неконституционности с материальной точки зрения касаются: (i) срока, в течение которого может осуществляться проверка деклараций имущества и личных интересов, и, соответственно, срока применения соответствующих наказаний; (ii) возбуждения уголовного преследования по некоторым категориям преступлений (статьи 326¹ "Исполнение обязанностей в публичном секторе в ситуации конфликта интересов", 330² "Незаконное обогащение" и 352¹ "Ложные заявления в декларациях"), обусловленного наличием акта Национального органа по неподкупности о констатации нарушения законодательства в данной области.

64. Что касается сокращения срока, в течение которого может быть осуществлена проверка деклараций имущества и личных интересов, с трех лет до одного года со дня прекращения полномочий, увольнения государственного служащего или лица, исполняющего ответственную государственную должность, Конституционный суд подчеркивает, что вера граждан в справедливость государственных служащих и государственных учреждений вообще составляет демократическую основу их деятельности (см. ПКС № 7 от 16 апреля 2015 года, § 42).

65. Несмотря на высокий уровень относительности, доверие к некоторым государственным органам в значительной мере зависит от их представителей. В соответствии с основополагающим принципом правового государства, публичные должностные лица должны доказать, что отвечают высоким моральным требованиям (там же § 45-46).

66. С этой точки зрения, сокращение срока для осуществления проверки деклараций имущества и личных интересов с трех лет до одного года со дня прекращения полномочий, увольнения государственного служащего или лица, исполняющего ответственную государственную должность, а также немедленное применение нового срока к текущим производствам, начатым Национальным органом по неподкупности, приведет к безнаказанности некоторых государственных служащих. Следовательно, проверка деклараций имущества и личных интересов может стать иллюзорной и теоретической, а не практической и эффективной. Тот же вывод можно сделать и по отношению к сроку применения соответствующего взыскания за нарушение правового режима конфликта интересов, несовместимостей, ограничений и запретов. Таким образом, Конституционный суд констатирует нарушение статей 1 ч.(3) и 20 Конституции.

67. Что касается наличия вступившего в силу акта Национального органа по неподкупности о констатации нарушения соответствующего законодательства для возбуждения уголовного преследования по некоторым категориям преступлений (статьи 326¹ "Исполнение обязанностей в публичном секторе в ситуации конфликта интересов", 330² "Незаконное обогащение" и 352¹ "Ложные заявления в декларациях"), Конституционный суд отмечает следующее.

68. Результаты проверки о соблюдении правового режима конфликта интересов, несовместимостей, ограничений и запретов, осуществляемой Национальным органом по неподкупности, отражаются в акте констатации.

69. Конституционный суд отмечает, что, согласно компетенции, на орган уголовного преследования возложена задача по установлению наличия обоснованного подозрения в целях возбуждения уголовного преследования. В то же время, орган уголовного преследования на основании доказательств может прийти к иному выводу в отношении установленных фактов Национальным органом по неподкупности.

70. Кроме того, на основании статьи 36 Закона № 132 от 17 июня 2016 года, лицо, подвергнутое проверке Национальным органом по неподкупности, может обжаловать констатирующий акт в судебную инстанцию. Если лицо не обжалует акт Национального органа по неподкупности, он обретает окончательный характер [ч. (2) статьи 36 закона]. Но если констатирующий акт будет обжалован в судебную инстанцию, возбуждение уголовного преследования невозможно до вынесения окончательного акта по делу. Более того, акт Национального органа по неподкупности может быть аннулирован судом и по процессуальным основаниям. Данные обстоятельства могут стать препятствием для возбуждения уголовного преследования и привести к истечению срока исковой давности для привлечения к уголовной ответственности. Так, Конституционный суд устанавливает нарушение статьи 124 Конституции.

Вывод

71. В подведение итогов вышеизложенного Конституционный суд заключает, что Закон № 244 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты является неконституционным и противоречит статьям 1 ч.(3), 20, 74 ч.(1) и 124 Конституции.

По этим основаниям, руководствуясь статьями 135 ч.(1) п.а) и 140 Конституции, статьей 26 Закона о Конституционном суде, статьями 6, 61, 62 п.а) и п.е), 68 Кодекса конституционной юрисдикции, Конституционный суд

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Признать обоснованным обращение, представленное депутатом Парламента Республики Молдова Серджиу Литвиненко.

2. Признать неконституционным Закон № 244 от 16 декабря 2020 года о внесении изменений в некоторые нормативные акты.

3. Настоящее постановление является окончательным, обжалованию не подлежит, вступает в силу со дня принятия и публикуется в "Monitorul Oficial al Republicii Moldova".