Постановление N 3 от 28.01.2013 по Отчету аудита информационных технологий с элементами эффективности "Была ли достигнута ожидаемая эффективность в области автоматизации избирательных процессов?"

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

по Отчету аудита информационных технологий с элементами эффективности

“Была ли достигнута ожидаемая эффективность в области

автоматизации избирательных процессов?”

№ 3  от  28.01.2013

 (в силу 15.02.2013) 

Мониторул Офичиал № 31-35 ст.3 от 15.02.2013

* * *

Счетная палата в присутствии председателя Центральной избирательной комиссии г-на Ю.Чокан, технического советника, руководителя Проекта ПРООН “Поддержка выборов в Молдове” и Программы ПРООН “Улучшение качества демократии в Молдове посредством парламентской и избирательной поддержки” г-жи К.Сулливан, заместителя министра юстиции г-на Вл.Гросу, начальника генерального штаба, командующего Национальной армией г-на В.Стояна, начальника управления финансами публичных органов Министерства финансов г-на А.Присакаря, заместителя начальника управления политик в области информационных технологий Министерства информационных технологий и связи г-на А.Кушкэ, генерального директора государственного предприятия “Центр специальных телекоммуникаций” г-на С.Поповича, заместителя генерального директора государственного предприятия “Центр государственных информационных ресурсов “Registru”” г-на В.Черного, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008¹, рассмотрела Отчет аудита информационных технологий с элементами эффективности “Была ли достигнута ожидаемая эффективность в области автоматизации избирательных процессов?”

________________

¹ ОМ, 2008, № 237-240, ст.864.

Аудиторская миссия проводилась на основании ст.28 и ст.31 Закона № 261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2012 год, имея целью получение компетентных, релевантных и разумных аудиторских доказательств для поддержания рассуждений, констатаций и выводов, сформулированных в Отчете аудита, для внесения конструктивных, надежных и полезных рекомендаций.

Аудит был запланирован и проводился в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, Пособием по аудиту эффективности и Пособием по аудиту информационных технологий, разработанными Счетной палатой на основании Международных стандартов аудита.

Аудиторская миссия предложила ответить на следующий вопрос:

- Может быть обеспечена автоматизация избирательных процессов в условиях зависимости от внешних факторов и могут быть оптимизированы усилия вовлеченных сторон для получения ожидаемых результатов?

При проведении аудита областью применения были охвачены публичные специализированные учреждения, вовлеченные в процесс автоматизации деятельности по организации и проведению выборов, и любые другие виды специфичной деятельности, связанные с данной областью.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения ответственных лиц, присутствующих на заседании, Счетная палата

УСТАНОВИЛА:

Согласно констатациям, изложенным в Отчете аудита, проведенные оценки отметили наличие недостатков, проблем и отклонений в планировании и реализации деятельности по автоматизации избирательного процесса, которая в значительной степени была реализована в рамках Проекта ПРООН “Поддержка выборов в Молдове” (далее – Проект), а также ограничений, которые создали значительные препятствия в достижении установленных целей.

Учитывая низкий уровень получения законченных и надежных решений, подход аудита был ориентирован на проблемы путем выявления факторов, которые составили главные препятствия, основных рисков в последующем развитии области, а также оптимальных путей для исключения неблагоприятных ситуаций в будущем.

Автоматизация избирательных процессов является важным компонентом в развитии демократии в Республике Молдова путем ее консолидации и повышения эффективности контроля над законностью и гласностью. Информатизация избирательных процессов была названа в качестве очень важного компонента Национальной стратегии создания информационного общества – “Электронная Молдова”² . Таким образом, Центральной избирательной комиссии (далее – ЦИК) в этом отношении были установлены задачи на период 2005-2010 годов. Позитивный результат должен быть получен путем внедрения Государственной автоматизированной информационной системы “Выборы” (далее – ГАИС “Выборы”) и Государственного регистра избирателей (далее – ГРИ), что должно привести к упрощению избирательных процессов, исключению человеческого фактора и созданию предпосылок для голосования с расстояния.

________________

² Постановление Правительства № 255 от 09.03.2005 “О Национальной стратегии создания информационного общества – “Электронная Молдова”.

Установленная текущая ситуация свидетельствует об отсутствии законченного решения в области автоматизации избирательных процессов, таким образом, не были достигнуты установленные в этом отношении цели и была упущена ожидаемая выгода.

Концепция ГАИС “Выборы”³ указывает на необходимость решения ряда проблем организационного и технического порядка, а также внесения ряда изменений в законодательную базу. Несмотря на то, что Концепция установила смелые задачи, однако не были взяты в расчет состояние дел и реальные способности учреждений, ответственных за процесс, внешние факторы и неблагоприятная ситуация в области информационных технологий и коммуникаций (далее – ИТК) в стране, работы не проводились согласно запланированному сценарию.

________________

³ Закон о Концепции Государственной автоматизированной информационной системы “Выборы” № 101-XVI от 15.05.2008 (далее – Концепция ГАИС “Выборы”).

Отмечается ряд факторов со значительным влиянием, которые обусловили скромные результаты в области согласования избирательных процессов с международными стандартами, а именно:

♦ Провал реализации мероприятий Стратегии “Электронная Молдова”, который привел к отсутствию результатов в области интероперабильности, взаимосвязи и доступности информационных систем государственных учреждений.

♦ Отсутствие комплексного изучения ситуации в области ИТК, реальных возможностей и способностей участников в избирательном процессе.

♦ Низкий уровень оснащения вычислительной техникой и знаний в области ИТК, а также проблемы в обеспечении достаточными каналами связи с местными публичными органами (далее – МПО).

♦ Проведение значительного числа выборов в соответствующий период.

♦ Задержки по выявлению финансовых средств для покрытия расходов, предусмотренных Проектом.

♦ Реализация задач по автоматизации избирательных процессов, которые ограничивались мероприятиями, предусмотренными в рамках Проекта, часто подвергающимся радикальным пересмотрам деятельности и методов реализации.

♦ Низкая эффективность вовлечения лиц, заинтересованных в процессе, для выявления ограничений и преодоления препятствий.

♦ Существенные недостатки в общих контролях ИТ в рамках ЦИК.

♦ Несоответствующее вовлечение ЦИК в рамках реализации Проекта и, как следствие, отсутствие необходимой информации относительно предпринятых в его рамках действий.

Указанные факторы привели к материализации многих рисков, таким образом, дополняя их рядом причин, которые имели негативное влияние:

♦ Отсутствие последовательности и четкого видения в процессе реализации деятельности в рамках Проекта.

♦ Корректировки в деятельности, которые имели место в результате необходимости устранения недостатков, а не комплексного стратегического анализа.

♦ Отсутствие данных, необходимых для функционирования ГРИ и ГАИС “Выборы”.

♦ Прямая зависимость ГРИ и ГАИС “Выборы” от наличия и качества внешних данных.

♦ Задержка полного внедрения цифровой подписи.

♦ Отсутствие необходимой базы по регламентированию и стандартизации в области ИТК.

♦ Самостоятельное развитие в рамках Проекта решения, разработанного “с нуля”.

♦ Пониженная способность ассимиляции Центральной избирательной комиссии и низкий уровень самостоятельного управления комплексными информационными системами.

В существующих условиях комплексная автоматизация избирательных процессов невозможна. Таким образом, для оптимизации усилий и повышения эффективности инвестиций очень важно полное освоение возможностей и имеющихся результатов в аспекте достижения реальных и ощутимых задач. В этом отношении рекомендуется полное отделение ГРИ от функциональных компонентов ГАИС “Выборы” и концентрация на формировании простых и масштабируемых⁴ решений в наиболее важных областях. В этом контексте выявлено несколько важных рисков, которые должны быть учтены на следующих этапах:

________________

⁴ Способность информационных систем развиваться, дополняться новыми функциями и модулями, которые будут интегрированы в существующую функциональную систему, наследуя все выгоды системы и не ставя в опасность функционирование существующих систем.

• Моральное старение разработок в рамках текущего решения.

• Необходимость комплексного пересмотра концепции и имеющихся технических документов, в том числе из аспекта соблюдения законодательства в области защиты персональных данных.

• Осуществление разработок в рамках Проекта ограниченным кругом лиц, и недостаточное документирование этапов этого процесса.

• Недостаточное документирование технических решений и инфраструктуры.

• Текучесть кадров, особенно персонала ИТ в результате низкого уровня оплаты труда.

• Неспособность Центральной избирательной комиссии обеспечить соответствующий уровень общих контролей ИТ в рамках учреждения.

• Невозможность обеспечения вычислительной техникой и квалифицированным персоналом местных публичных органов и избирательных участков.

• Необходимость внесения значительных изменений в законодательство, которое может столкнуться со сложностями и задержками.

• Необходимость реинжиниринга внутренних процессов в рамках участвующих сторон (преимущественно Центральной избирательной комиссии), который требует инвестиций и дополнительной деятельности, а также комплексное реформирование деятельности ЦИК.

• Зависимость ЦИК от доступности, точности и правильности данных других партнеров, что может подвергнуть риску любые усилия в направлении автоматизации избирательных процессов, а также недостаточное вовлечение Правительства в область создания единого информационного пространства в стране.

• Включение в Программу “Улучшение качества демократии в Молдове посредством парламентской и избирательной поддержки” (деятельность Проекта должна быть завершена в августе 2013 года) лишь некоторых незавершенных мероприятий Проекта, отказавшись от других.

Подчеркивается важность детального анализа выявленных рисков в Отчете аудита и в настоящем постановлении, а также необходимость полного пересмотра порядка подхода к автоматизации избирательных процессов сквозь призму идентифицированных проблем и реальных способностей вовлеченных сторон.

В настоящее время важно осознание необходимости обеспечения непрерывности и устойчивости автоматизации избирательных процессов, как Правительством, так и Парламентом. Результаты могут быть получены не вследствие ряда массовых инвестиций и изолированных усилий, а в результате создания благоприятной институциональной, законодательной, информационной и технологической среды. Таким образом, развитие области ИТК в перспективе можно будет увидеть как получение выгоды от интеллигентных инвестиций, будучи созданы все условия, необходимые для реализации инициатив институционального развития.

Обобщая указанное в Отчете аудита, а также в настоящем постановлении, отмечается, что ожидаемая эффективность в автоматизации избирательных процессов не была достигнута. Отмечена важность обеспечения единого видения на уровне страны и учреждения, порядка подхода к стратегическим проблемам развития и необходимости осуществления соответствующего мониторинга всех инициатив в данной области для обеспечения экономичности, эффективности и результативности инициатив.

Исходя из изложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15 (2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008 Счетная палата

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить Отчет аудита информационных технологий с элементами эффективности “Была ли достигнута ожидаемая эффективность в области автоматизации избирательных процессов?”.

2. Постановление и Отчет аудита направить органам, указанным в подпунктах 2.1.-2.5. настоящего постановления, и рекомендовать занять определенную позицию, согласно компетенциям, относительно результатов аудита, а именно:

2.1. Центральной избирательной комиссии для принятия необходимых мер по ликвидации выявленных соответствующим аудитом недостатков, а также внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете и в настоящем постановлении.

2.2. Министерству юстиции для анализа и внесения предложений по корректировке законодательных

2.3. Правительству для информирования и принятия к сведению, а также для:

2.3.1) предпринятия действий, необходимых для завершения или разработки и введения в действие регистров, необходимых для реализации Концепции Государственной автоматизированной информационной системы “Выборы” и Государственного регистра избирателей, приоритетно Государственного регистра административно-территориальных единиц и улиц населенных пунктов по территории Республики Молдова;

2.3.2) рассмотрения возможностей обеспечения необходимого уровня оснащения вычислительной техникой и каналами связи местных публичных органов и избирательных участков, требующегося для внедрения реформ;

2.3.3) оказания методологической и технической поддержки Центральной избирательной комиссии для разработки и утверждения законодательной базы, необходимой для функционирования Государственного регистра избирателей;

2.3.4) приложения усилий по повышению эффективности процесса консолидации информационного пространства в рамках государственных учреждений и повышения эффективности процесса обмена данными;

2.3.5) осуществления комплексного анализа для идентификации регистров и других источников данных, которые должны служить в качестве базы для создания государственных и отраслевых информационных ресурсов;

2.3.6) рассмотрения возможности сохранения функции по составлению списков избирателей местными публичными органами до завершения внедрения Государственного регистра избирателей, учитывая то, что в настоящий момент невозможна полная автоматизация избирательных процессов;

2.3.7) выявления методов создания нормативного контекста, необходимого для назначения лиц, ответственных за создание и качество списков избирателей в рамках местных публичных органов;

2.3.8) идентификации методов и инструментов адекватного мониторинга проектов по автоматизации, которые в настоящее время имеют место в рамках государственных учреждений, а также для анализа, ассимиляции и получения результатов уже завершенных действий;

2.3.9) рассмотрения возможности по выявлению методов стимулирования и мотивации персонала ИТ в рамках государственных учреждений для минимизации последствий его текучести, а также для обеспечения непрерывности развития области.

2.4. Парламенту Республики Молдова для поддержки реформ и инициатив Центральной избирательной комиссии сквозь призму участия на всех их этапах.

2.5. Министерству финансов для информирования и принятия к сведению.

3. Настоящее постановление и Отчет аудита направить Президенту Республики Молдова и постоянной Комиссии по экономике, бюджету и финансам Парламента для возможного принятия к сведению.

4. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.1-2.2. настоящего постановления, а также о внедрении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

5. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате № 261-XVI от 05.12.2008.

Утвержден

Постановлением Счетной палаты

№ 3 от 28 января 2013 г.

АУДИТ

информационных технологий с элементами эффективности

“Была ли достигнута ожидаемая эффективность в области

автоматизации избирательных процессов?”

ОБОБЩЕНИЕ РЕЗУЛЬТАТОВ

Счетная палата инициировала аудит информационных технологий с элементами эффективности в ЦИК с целью оценки полученных достижений и выявления проблем и недостатков в деятельности по автоматизации избирательных процессов и, в том числе, уровня реализации целей Проекта “Поддержка выборов в Молдове” в этой области, которые предусматривают действия, предназначенные способствовать развитию демократии путем консолидации избирательных процессов наряду с другими относящимися к ним видами деятельности на уровне страны.

Констатации и выводы из Отчета аудита выявляют уровень озабоченности Парламента, гражданского общества и международных организаций по обеспечению прозрачного и эффективного процесса проведения выборов, согласно высоким международным стандартам, а также по созданию надежных инструментов, необходимых для обеспечения возможностей проведения выборов на расстоянии для граждан, находящихся за границей.

ЦИК является постоянным публичным учреждением, созданным для реализации избирательной политики для надлежащей организации и проведения выборов. В этом контексте предоставление гражданам Республики Молдова доступа к качественным услугам, необходимым для исполнения их права на голосование, может считаться целью реформирования избирательных процессов и необходимым условием демократической консолидации в стране.

Получив различную помощь и консультации, при поддержке и партнерстве международных органов, ЦИК инициировала автоматизацию избирательных процессов, с рассмотрением разных возможных задач и применением различных методов. Усилия были направлены на формирование внутренних человеческих, технологических и технических способностей, необходимых для содействия достижению намеченных целей развития по автоматизации избирательных процессов.

Для автоматизации избирательных процессов ЦИК предложила ряд целей и задач, которые были утверждены Постановлением ЦИК № 315 от 04.10.2006¹ и Постановлением ЦИК № 316 от 04.10.2006² (ГРИ был предусмотрен как модуль ГАИС “Выборы”). Для их реализации на различных этапах ЦИК получала помощь от национальных и международных партнеров. Так, начиная с сентября 2008 года, деятельность, связанная с автоматизацией избирательных процессов, в основном была осуществлена Проектом ПРООН “Поддержка выборов в Молдове”, цели которого состоят в оказании помощи по демократическому развитию в Молдове путем консолидации избирательных процессов.

________________

¹ Постановление Центральной избирательной комиссии № 315 от 04.10.2006 “О проекте Концепции Государственной автоматизированной информационной системы “Выборы””.

² Постановление Центральной избирательной комиссии № 316 от 04.10.2006 “Об утверждении Плана действий по разработке и внедрению модуля “Государственный регистр избирателей”” (далее – Постановление ЦИК № 316 от 04.10.2006).

В рамках Проекта были установлены 6 подцелей, разделенных на мероприятия. Оцененная стоимость для внедрения мероприятий Проекта составляет 4,5 млн. долларов США. Можем констатировать, что деятельность, связанная с реализацией Проекта, предполагает создание ГРИ и внедрение Концепции ГАИС “Выборы”.

Был установлен низкий уровень завершения функциональных компонентов ГАИС “Выборы” и нефункциональность ГРИ преимущественно в результате влияния внешних факторов и, как следствие, направленные ЦИК усилия для реализации слишком смелых целей не смогли материализоваться в достижение установленных задач.

Оценка действий, проведенных в рамках Проекта, не позволяет установить, как первоначально предусмотренные мероприятия и направления подверглись в ходе изменениям, которые были произведены не вследствие всестороннего анализа ситуации, а для текущего устранения недостатков. Так, несмотря на то, что первоначально была запланирована закупка ГРИ, процедура откладывалась несколько раз, чтобы впоследствии было принято решение о разработке технического решения “с нуля”. В ходе отказались от использования понятия ГРИ в пользу ЭРИ (который представляет собой формирование списков избирателей на основании ГРН) и сконцентрировались на описании или разработке различных функциональностей для ГАИС “Выборы”.

Отметим, что функционирование компонентов ГАИС “Выборы” зависимо от существования и доступности ГРИ (который, как было отмечено, до настоящего времени не представляет собой завершенное функциональное решение), а данные из ЭРИ, используемые для процедур тестирования, не могут служить в качестве достаточных источников данных. Соответственно, будучи использованы неполные данные при тестировании компонентов, тестирования не могут считаться показательными, и новые ошибки или проблемы могут быть выявлены при промышленной эксплуатации. Некоторые функциональности, которые не зависят от данных из ГРИ, согласно утверждениям субъекта, были успешно пилотированы в рамках проведения некоторых выборов.

Разработка и содержание информационных систем и особенно сложных систем или государственных регистров предполагают значительные способности в области ИТ и качественное управление ими, а уровень общих контролей ИТ³ должен служить качественным показателем в этом отношении.

________________

³ Контроли, которые применяются над всеми компонентами информационных систем, процессов, данных организации и над их средой ИТ. Целями общих контролей ИТ являются обеспечение на соответствующем уровне процессов разработки, внедрения и эксплуатации приложений, а также целостности, безопасности и доступности приложений, данных и компьютеризованных операций.

В результате оценки общих контролей установлен их низкий уровень, а также наличие ряда значительных пробелов, необходимость устранения которых является приоритетной. В условиях наличия значительных недостатков в общих контролях, по содержанию /привлечению высококвалифицированного персонала и учитывая значительную зависимость от внешних экспертов (вовлеченных посредством Проекта в разработку компонентов ГАИС “Выборы”), отмечаем невозможность независимого завершения разработок ЦИК, технического обслуживания или корректировки компонентов. Учитывая чувствительность данных, которые должны быть обработаны в системе, аутсорсинг некоторых видов деятельности в текущих условиях неизбежно приведет к нарушению законодательства в области защиты персональных данных. Несмотря на то что период, в котором было предусмотрено внедрение мероприятий в рамках Проекта завершается (сентябрь 2013 г.), ряд мероприятий не реализован. Вместе с тем отмечаем запуск (июль 2012 г.) Программы “Улучшение качества демократии в Молдове путем парламентской и избирательной поддержки”, которая включила лишь некоторые виды деятельности из указанного Проекта. Так, отмечается необходимость постепенной передачи ЦИК полных прав на все компоненты и среды ГАИС “Выборы” и их детальное документирование, чтобы можно было обеспечить непрерывность деятельности, необходимой для консолидации избирательных процессов в стране.

В настоящее время, когда ГАИС “Выборы”, а также ГРИ не могут способствовать автоматизации избирательных процессов, а, начиная с 2015 года, ЦИК будет нести прямую и непосредственную ответственность за составление списков избирателей на основании IDNP, важно сосредоточиться на решении ряда небольших, но осуществимых целей, так, чтобы этот процесс смог обеспечить высокий уровень точности и безопасности. Констатируя результаты процесса морального старения принятых первоначально решений и очевидные недостатки по завершению ГАИС “Выборы” в условиях значительной зависимости от внешних разработчиков и при пониженных возможностях ЦИК в области ИТ, будет рациональной концентрация на создание ГРИ, как независимого решения на масштабируемой платформе и с учетом реальной ситуации.

Составление списков избирателей с соблюдением всех требований, предусмотренных законодательством, невозможно до тех пор, пока не имеется возможность выборки данных из всех необходимых внешних регистров. Отмечаем, что некоторые из них еще не разработаны, а другие не могут поставлять данные по различным техническим причинам или имеющиеся данные не являются точными. Выявление источников получения достоверной и

Полученные результаты значительно отличаются от первоначально намеченных целей, однако ЦИК не может считаться единственным ответственным органом за текущую ситуацию. Можем констатировать, что влияние внешних факторов представило собой материализацию связанных рисков и неблагоприятных обстоятельств по причине низкого уровня исследования ситуации и реальных возможностей, а также задержек по формированию единого информационного пространства в стране. Таким образом, констатируем зависимость от внешних источников данных и задержки по внедрению новых технологий по коммуникациям, аутентификации и безопасности, предусмотренных в рамках Национальной стратегии “Электронная Молдова”.

В настоящее время можем констатировать, что первоначально установленные цели основывались на восприятии ситуации сквозь призму желаемых результатов, без учета реальных обстоятельств, а направленная на это деятельность была лишена гибкости и ясновидения. Сейчас важной деятельностью, над которой должны быть сконцентрированы усилия, является пересмотр и переосмысление задач по развитию и конечных целей сквозь призму реальных возможностей ЦИК и других участников процесса. Дополнительно надо отметить необходимость реинжиниринга внутренних процессов, так, чтобы их автоматизация могла быть проведена эффективным и качественным способом.

Нынешние усилия ЦИК кажутся более реалистичными, чем установленные первоначально, однако значительная зависимость от внешних факторов, которые в настоящее время не могут быть проконтролированы, может повлиять на ожидаемый результат. Таким образом, их влияние должно быть минимизировано путем создания постоянной рабочей группы с участием всех вовлеченных учреждений: поставщиков или бенефициаров данных и услуг.

Настоящий Отчет аудита содержит ряд рекомендаций по улучшению ситуации и ожидаемых возможных негативных последствий.

ВВЕДЕНИЕ

Воля народа является основой государственной власти. Эта воля находит выражение в свободных выборах, проводимых периодически на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном и свободном голосовании. Государство гарантирует свободу волеизъявления граждан путем защиты демократических принципов и норм избирательного права.

Одновременно с ростом уровня информатизации общества становятся более разнообразными формы и методы организации и проведения выборов и референдумов. По существу, процесс избрания выборных органов публичной власти, в том числе путем внедрения электронных способов в процесс организации и проведения выборов, в конечном счете, содействует укреплению и гражданскому единению общества в демократическом государстве.

Автоматизация всех этапов избирательного процесса должна значительно сократить долю ручного труда, повысить эффективность контроля над законностью и гласностью избирательного процесса. В настоящее время выполнение таких функций, как составление списков избирателей, осуществляется на основе Государственного регистра населения, а также информации, поступающей от местных публичных органов. Компьютеризация избирательных процессов была установлена в качестве важной составляющей Национальной стратегии создания информационного общества “Электронная Молдова”. В результате были определены задачи ЦИК на период 2005-2010 годов. Так, в 2006 году ЦИК утвердила Концепцию ГАИС “Выборы” и План мероприятий по разработке и внедрению модуля “Государственный регистр избирателей”, в 2006-2007 годах были разработаны и некоторые технические документы. Одновременно с развитием ГАИС “Выборы” и ГРИ составление списков избирателей, а также порядок проведения голосования должны были быть значительно изменены, таким образом, чтобы граждане Республики Молдова в перспективе имели возможность голосовать на любом избирательном участке, независимо от его территориального расположения, в том числе на избирательных участках дипломатических представительств и консульств Республики Молдова за рубежом, или непосредственно через информационный портал Центральной избирательной комиссии без явки на избирательный участок (с учетом специфики местных и парламентских выборов).

Выполнение перспективной задачи, установленной в Концепции ГАИС “Выборы”, по полной автоматизации процесса выборов возможно при условии решения множества проблем организационного и технического характера, таких как: осуществление соответствующих изменений законодательно-нормативной базы, обоснование современной системы автоматизации всех избирательных процессов, идентификация граждан в электронной избирательной системе, повсеместное внедрение процедуры цифровой подписи, формирование у граждан Республики Молдова навыков широкого использования информационных технологий и др.

Для достижения цели “Развитие адекватной законодательной базы для внедрения электронной демократии” должен был быть изменен Кодекс о выборах для постепенного введения электронного голосования и составления списков избирателей на основании ГРН, а для достижения цели “Электронное голосование” должна была быть разработана и протестирована информационная система для электронного голосования; составлены списки избирателей на основании ГРН; внедрена система голосования посредством Интернета для граждан, находящихся за рубежом.

Для оказания поддержки демократического развития в Республике Молдова путем консолидации избирательных процессов на основании типового Соглашения о технической помощи между Правительством Республики Молдова и Программой Объединенных наций по развитию (подписанного 2 октября 1992 г.), в сентябре 2008 года было решено запустить Проект “Поддержка выборов в Молдове”. Проектом были установлены 6 подцелей, мероприятия которых должны были быть реализованы в пределах предусмотренного бюджета в сумме 4,5 млн. долларов США.

Проект должен был поддержать ЦИК в ключевых областях по: регистрации избирателей; использованию ИТ в избирательном управлении; предоставлению права голосования диаспоре, консолидации способностей служащих избирательной сферы; повышению гласности избирательного процесса путем использования средств массовой информации; обучению избирателей; поддержке при закупке специфических избирательных материалов; мониторингу избирательного процесса; законодательной реформе.

Проект должен был набрать группу международных экспертов по выборам в ключевых областях для участия в качестве советников для ЦИК.

Для достижения целей Проекта были идентифицированы в качестве задач ряд специфичных результатов, которыми были:

√ поддержка введения ИТ системы менеджмента избирательных процессов с особым акцентом по внедрению электронного регистра избирателей для выборов 2009 года;

√

√ развитие способностей и деятельности по формированию для избирательного персонала;

√ повышение уровня гласности;

√ поддержка законодательства по выборам и юридических вопросов;

√ техническая поддержка.

Краткое описание Проекта ПРООН “Поддержка выборов в Молдове” (согласно проектным документам)

Отмечается, что взнос Правительства Республики Молдова, предусмотренный в Соглашении, заключенном между ПРООН и ЦИК, подписанном в октябре 2008 года, в размере 6,0 млн. леев (эквивалент 546,5 тыс. долларов США) был перечислен ПРООН и использован для закупки материальных ценностей, которые впоследствии были переданы ЦИК. Так, согласно или 92,3%) были использованы для закупки вычислительной техники, серверов с операционными системами и лицензий по их функционированию, а также оборудования, необходимого для благоустройства комнаты для серверов. Остаток финансовых средств – 42,2 тыс. долларов США (или 7,7%) был использован для закупки и других ценностей, связанных с Проектом.

Необходимо отметить, что хотя в 2012 году мероприятия, связанные с реализацией Проекта, не были завершены, а Программы “Улучшение качества демократии в Молдове посредством парламентской и избирательной поддержки”. Так, на основании типового Соглашения о технической помощи, заключенного между Правительством Республики Молдова и Программой Объединенных наций по развитию, для консолидации институциональных способностей Парламента Республики Молдова и Центральной избирательной комиссии и повышения эффективности их основных функций в июле 2012 года была запущена Программа “Улучшение качества демократии в Молдове посредством парламентской и избирательной поддержки”. Целью Программы является улучшение качества демократических процессов и систем в Республике Молдова и их согласование с европейскими стандартами. Для ее реализации было установлено 5 вторичных задач. Бюджет программы был оценен в сумме 4,74 млн. долларов США. Деятельность, связанная с реализацией задач, должна быть завершена до июля 2016 года.

Описание Программы ПРООН “Улучшение качества демократии в Молдове посредством парламентской и избирательной поддержки”

В соответствии с годовым отчетом о прогрессе за 2012 год процесс реализации Программы, связанный с установленной целью в рамках реализации Компонента 4 “Улучшение процессов регистрации избирателей”, предусматривает продление поддержки, которая предоставлялась ЦИК, начиная с 2008 года, а именно ввод в эксплуатацию путевого листа путем введения в действие плана мероприятий, связанного с расширением существующей системы ИТ по регистрации избирателей.

Стороны, вовлеченные в процесс – роли и ответственность

В некоторых законодательных^4,5 и нормативных⁶ ЦИК.

________________

⁴ Закон № 1381-XIII от 21.11.1997 “Кодекс о выборах” (с последующими изменениями и дополнениями; далее – Кодекс о выборах).

⁵ Закон о Концепции Государственной автоматизированной информационной системе “Выборы” № 101-XVI от 15.05.2008 (далее – Концепция ГАИС “Выборы”).

⁶ Постановление ЦИК № 316 от 04.10.2006.

Согласно положениям Кодекса о выборах (ст.22) ЦИК:

a) ведет и управляет Регистром служащих избирательной сферы, которые могут назначаться в состав окружных избирательных советов и бюро избирательных участков, в том числе зарубежных;

b) ведет Государственный регистр избирателей и осуществляет контроль за его обновлением;

c) при организации и проведении выборов взаимодействует с МИТС по обеспечению учета избирателей, в том числе находящихся за пределами страны, на основании Государственного регистра избирателей, составленного на основе Государственного регистра населения.

В соответствии с положениями Закона № 101-XVI от 15.05.2008:

a) согласно ст.2 ЦИК должна была:

- разработать и внедрить ГАИС “Выборы”, осуществлять функции ее держателя и пользователя;

- принять меры для привлечения средств доноров – международных организаций в целях совместного финансирования процесса разработки и внедрения ГАИС “Выборы”;

- осуществлять в установленном порядке независимый внешний аудит работ по разработке и внедрению ГАИС “Выборы”;

b) согласно ст.3 Правительство должно было:

- предусмотреть в установленном порядке средства для начала финансирования с 1 сентября 2008 года работ по разработке и внедрению ГАИС “Выборы”, а также для ежегодного финансирования работ, связанных с эксплуатацией указанной системы;

- по согласованию с ЦИК установить этапы и сроки выполнения работ по разработке и внедрению ГАИС “Выборы”;

- с участием ЦИК в шестимесячный срок разработать и представить Парламенту проекты законодательных

- содействовать выделению для ЦИК соответствующих помещений с техническими условиями, необходимыми для нормального функционирования и содержания ГАИС “Выборы”.

Вместе с тем в целях создания Государственного регистра избирателей Постановлением № 316 от 04.10.2006 ЦИК был принят ряд мероприятий, реализация которых была запланирована на период октябрь 2006 г. – апрель 2007 г., а именно:

– внесение предложений по финансированию, разработке технических условий для проектирования информационной системы “Государственный регистр избирателей”, а также по закупке необходимого оборудования для ее внедрения;

– разработка программного обеспечения, квалифицированное тестирование системы и тиражирование необходимого программного обеспечения для всех избирательных участков;

– материально-техническое обеспечение окружных избирательных советов и бюро избирательных участков;

– разработка инструкций (пособий) и других нормативных документов, подготовка и усовершенствование кадров для использования информационной системы “Государственный регистр избирателей”, а также установления сети связи для нее;

– трудоустройство посредством конкурса в аппарат ЦИК 4 специалистов ИТ;

– обеспечение каналов связи со всеми избирательными участками;

– составление Регистра избирателей на основании Государственного регистра населения.

Отмечается, что и посредством Проекта ПРООН “Поддержка выборов в Молдове” были определены важные участники, а именно:

Административный совет Проекта: высший орган Проекта, ответственный за его инициирование, организацию, пересмотр и возможное закрытие. Совет является высшим органом и представляет интересы учреждений – участников.

Члены Административного совета Проекта являлись представителями следующих организаций:

◊ Национальный координатор ПРООН и основной бенефициар – Председатель ЦИК (или делегированный представитель), который является Национальным координатором Проекта и имеет право собственности в целом на результаты Проекта;

◊ другие бенефициары – МИДЕИ, другие публичные и неправительственные учреждения;

◊ основные поставщики – ПРООН, МОМ, двухсторонние и многосторонние доноры.

Совет будет “управлять в порядке исключения”, что означает, что члены Административного совета периодически будут информированы о достижениях Проекта, но будут созываться только для принятия совместных решений о введении ключевых пунктов Проекта. Совет назначен для предоставления основного направления и менеджмента Проекта и ответственен за обеспечение того, чтобы Проект поставлял необходимую качественную продукцию, соответствующую ожидаемым результатам, установленным в проектном документе. Совет утверждает все главные планы Проекта и авторизирует любые значительные отклонения от Проекта. Кроме того, он утверждает назначение и ответственности менеджера Проекта.

Технический советник, руководитель – международный эксперт, в основном ответственный за техническую помощь ЦИК, а также лидер группы технических советников и консультантов, который несет ответственность за планирование, надзор и обеспечение того, чтобы Проект получал ожидаемые результаты на соответствующий момент по надлежащим стандартам качества и в рамках выделенного бюджета.

При управлении Проектом Технический советник, руководитель будет получать помощь от менеджера Проекта, набранного на месте, для: общего планирования Проекта; надзора за деятельностью Проекта; связи с Программой менеджмента ПРООН; менеджмента, выделения и координирования фондами Проекта; составления отчетности о достижениях Административному совету Проекта; обеспечения менеджмента качества Проекта.

Правительство РМ выделит фонды из государственного бюджета для совместного финансирования введения в действие Проекта.

Министерство финансов от имени Правительства подпишет соглашения о распределении затрат.

ЦИК будет функционировать в качестве основного бенефициара и партнера Проекта.

ОБЛАСТЬ И ПОДХОД К АУДИТУ

Счетная палата в качестве учреждения, осуществляющего внешний публичный аудит, будучи мотивирована повышенным интересом со стороны общества, а также международных организаций доноров и партнеров из-за рубежа к ходу внедрения ГАИС “Выборы” и ГРИ, инициировала аудит информационных технологий с элементами эффективности в соответствующей области. Аудит был направлен в значительной степени на оценку роли и вклада ЦИК и других сторон в разработку ГАИС “Выборы” и ГРИ, факторов, влияющих на процесс, причин некоторых установленных недостатков, а также на оценку общих контролей в рамках ЦИК. Учитывая то, что ГАИС “Выборы” не сдана в промышленную эксплуатацию, а ГРИ не внедрен, подход аудита был ориентирован на проблемы путем идентификации, оценки и анализа рисков.

Были выявлены основные отклонения в планировании и реализации мероприятий, связанных с разработкой и внедрением ГАИС “Выборы” и ГРИ, а также проблемы, связанные с обеспечением общих контролей в рамках ЦИК и ограничения, которые составляют препятствия по надлежащей реализации плана действий и достижения ожидаемых целей.

Аудиторские мероприятия были инициированы в целях локализации зон, в которых результаты менеджерской деятельности зарегистрировали низкий уровень, а также выявления и анализа с различных ракурсов причин, которые их обусловили, с формулированием рекомендаций, предназначенных улучшить менеджмент в данной области, исключить риски, минимизировать влияние имеющихся недостатков и повысить эффективность использования ресурсов.

Основная цель аудита состоит в оценке хода внедрения ГАИС “Выборы” и ГРИ путем выявления основных недостатков в области управления ИТ, рисков и проблем, ассоциированных с этим процессом, и определения путей или возможностей улучшения результатов, а также в рассмотрении общих контролей ИТ в рамках ЦИК .

Специфическая цель аудита должна дать ответ на следующий вопрос: Может быть обеспечена автоматизация избирательных процессов в условиях зависимости от внешних факторов и могут быть оптимизированы усилия вовлеченных сторон для получения ожидаемых результатов?

Аудиторская миссия излагает в этом Отчете основные констатации и выводы аудита, а также рекомендации по исправлению установленных ситуаций, считая их релевантными для аудитируемого субъекта, Парламента, Правительства, общества, международных партнеров, а также для других заинтересованных сторон.

Область применения аудита и методология аудита изложены в приложении № 1.

КОНСТАТАЦИИ АУДИТА

Цель аудита: “Может быть обеспечена автоматизация избирательных процессов в условиях зависимости от внешних факторов и могут быть оптимизированы усилия вовлеченных сторон для получения ожидаемых результатов?”

Проблемы, зарегистрированные в ходе реализации стратегической деятельности

в области ИТК, имеют отрицательное влияние на стратегии и отраслевые и

институциональные проекты, реализация которых напрямую

зависит от ситуации в области

Отмечается, что Счетная палата Постановлениями № 12 от 05.04.2012⁷ и № 46 от 14.09.2012⁸ проинформировала Правительство, Государственную канцелярию и МИТС об имеющихся проблемах в рамках реализации Стратегии “Электронная Молдова”, а также в рамках Стратегической программы технологической модернизации управления (е-Преобразование)⁹ и об основных факторах, которые могут повлиять на правительственные и институциональные программы в области ИТК, однако до настоящего времени не были отмечены значительные действия, материализованные в официальные решения или корректировку нормативных

________________

⁷ Постановление Счетной палаты № 12 от 05.04.2012 “По Отчету аудита информационных технологий с элементами эффективности в Министерстве информационных технологий и связи и некоторых подведомственных учреждениях”.

⁸ Постановление Счетной палаты № 46 от 14.09.2012 “По Отчету аудита информационных технологий с элементами эффективности на тему “Могут ли выявленные проблемы и риски повлиять на повестку е-Преобразование управления?”.

⁹ Постановление Правительства № 710 от 20.09.2011 “Об утверждении Стратегической программы технологической модернизации управления (е-Преобразование)”.

• отсутствие необходимой базы по регламентированию и стандартизации в области;

• значительные запоздания, допущенные при внедрении процедуры цифровой подписи;

• низкий уровень знаний персонала в области современных технологий и сопротивление изменениям.

Таким образом, все процессы жизненного цикла проектов в отрасли требуют интенсивного надзора.

В результате недостаточного описания бизнес-процессов и сложной логической структуры автоматизация бизнес-процессов требует значительных усилий и не позволяет достичь ожидаемого результата. Проекты, направленные на автоматизацию процессов, которые не были подвержены реинжинирингу, являются неэффективными и, как обычно, не материализуются в надежные решения. Таким образом, достижение приемлемого уровня эффективности в рамках проектов по автоматизации возможно только в случае, когда потребность и способ технологизации продиктованы и следуют из стратегических направлений развития, которые соответствуют общему реформированию, проводимому и регламентированному благоприятной и надежной законодательно-нормативной базой.

Концепция ГАИС “Выборы” и техническая документация ГРИ

Не было проведено технико-экономическое обоснование для идентификации

ситуации и реальных возможностей, а также для выявления и

минимизации рисков в контексте реализации положений

Концепции ГАИС “Выборы”

Центральная избирательная комиссия разработала и утвердила своим Постановлением № 315 от 4 октября 2006 года проект Концепции государственной автоматизированной информационной системы “Выборы”, представив его Парламенту на утверждение¹⁰, впоследствии Концепция была утверждена Парламентом Законом № 101-XVI от 15.05.2008.

________________

¹⁰ Постановление ЦИК № 402 от 16.01.2007 “Об утверждении Отчета о деятельности Центральной избирательной комиссии за 2006 год”.

Несмотря на то, что имеющийся в настоящее время функциональный комплекс включает функциональности по учету избирателей, а также данные о физических лицах, полученные из ГРН, которые были импортированы в ГАИС “Выборы”, а характерных функций ГРИ не было выявлено, в настоящее время реальное существование ГРИ в действительном смысле понятия не может быть аттестовано. Согласно Концепции, ГРИ является важным функционирующим модулем ГАИС “Выборы”, который фактически представляет собой информационное ядро других функциональных блоков. Хотя ЦИК отчиталась о значительных достижениях в создании ГРИ, декларируя его составной и неотъемлемой частью ГАИС “Выборы”, не существует необходимой базы по регламентированию и концепции, утвержденной для этого Регистра.

В ходе аудиторской миссии установлено, что разработке Концепции ГАИС “Выборы” не предшествовало технико-экономическое обоснование или реальный анализ ситуации для выявления реальных возможностей и ассоциированных рисков, что свидетельствует об отсутствии связи инициатив по созданию и развитию ГАИС “Выборы” и ГРИ с другими аспектами стратегического развития.

Согласно первым имеющимся официальным документам в этом плане, разработка технических требований по Государственному регистру избирателей началась с 2006 года. Так, выделим три отдельных документа:

1. Государственная автоматизированная информационная система “Выборы” – модуль “Государственный регистр избирателей” – “Бизнес-требования”, проектирование модуля “Государственный электронный регистр избирателей”, документ разработан в 2006 году АО “Intexnauca” на основании договора № 10 от 20.11.2006;

2. Техническое задание “Государственный регистр избирателей” (создание и внедрение модуля “Единая централизованная автоматизированная информационная система”) и

3. Технический проект “Государственный регистр избирателей”, эти документы разработаны Центром специальных телекоммуникаций в 2007 году на основании договора № 300/07 от 27.02.2007.

Прямая зависимость от наличия и качества внешних данных была признана

с первых этапов концептуализации ГРИ и ГАИС “Выборы”, однако утвержден

подход, который не основывается на реальной ситуации и возможностях

В соответствии с документом, разработанным в 2006 году АО “Intexnauca”, модуль “Государственный регистр избирателей” входит в состав ГАИС “Выборы” и является составной частью единого информационного пространства Республики Молдова, который позволяет проверять право голосования избирателя и право голоса в соответствующем избирательном участке (для местных выборов), а также регистрировать факт участия избирателя в голосовании. В этом документе указывается на использование IDNP и идентификатора избирательного участка для выявления объектов учета, избирателя и участка голосования. Таким образом, модуль ГРИ должен взаимодействовать с ГРН для получения персональных данных об избирателях. Отметим, что на дату разработки соответствующего документа не было утверждено законодательство о защите персональных данных и, соответственно, эти положения не могли быть учтены.

Вместе с тем еще имеются и другие аспекты, которые указывают на необходимость пересмотра первоначального видения и концепции модуля ГРИ. Среди них отметим значительные изменения в области ИТ и средств коммуникации, изменения в законодательстве и в стратегических направлениях развития Республики Молдова.

На момент проведения аудиторской миссии не имелись соответствующие документы для определения реального уровня реализации Концепции ГАИС “Выборы”, описания реальных технических и технологических условий, а также не была задокументирована реальная ситуация и способности ЦИК для достижения установленных целей в данной области.

Аудиторская миссия установила, что все три указанных документа предполагают необходимость использования и зависимость от следующих Регистров:

♦ Государственный регистр населения (предоставляющий доступ к персональным данным граждан Республики Молдова);

♦ Государственный регистр административно-территориальных единиц и улиц населенных пунктов на территории Республики Молдова;

♦ Судебный регистр (предоставляющий доступ к сведениям о вступивших в законную силу судебных решениях о дееспособности лиц и о непогашенных судимостях лиц)¹¹;

________________

¹¹ Хотя Судебный регистр был указан в нескольких других законодательных Законе о Концепции Государственной автоматизированной информационной системы “Выборы” № 101-XVI от 15.05.2008, он не был идентифицирован как отдельный объект автоматизации, а также не были определены связанные с ним юридические и технологические отношения.

♦ Регистр мобилизации (предоставляющий доступ к сведениям о прохождении лицами срочной военной службы);

♦ Государственный регистр правовых единиц (предоставляющий доступ к данным о регистрации правовых единиц).

Констатируем, что зависимость от внешних источников данных была осознана с самого начала. Несмотря на это, перспективы развития были составлены исходя из оптимистических прогнозов о наличии этих данных, в то время как в настоящее время используется информация, полученная только из ГРН, данные из других регистров не являются доступными по причине их отсутствия или по техническим проблемам. Так, до настоящего времени взаимодействие и обмен данными не могут обеспечить необходимый уровень точности и доступности. В этих условиях процесс взаимодействия между ЦИК и Проектом ПРООН “Поддержка выборов в Молдове”, ответственных за разработку ГАИС “Выборы”, оказался весьма инертным, в рамках которого были развиты модули и функциональности, эффект наличия которого значительно снижен неспособностью формирования и заполнения данными ГРИ.

В контексте изложенного можно сделать вывод, что все функции, которые основываются на данных, достоверность которых не может быть обеспечена, не могут считаться надежными, а их использование может представлять лишь пониженный интерес в целях тестирования.

В условиях, в которых можем констатировать отсутствие достоверности и доступности внешних данных, обмен данных, осуществляясь только с ГРН, попытки развития ГАИС “Выборы” и связанных регистров, задуманные в настоящем методе, не могут считаться эффективными.

Более того, используемые технологии морально устаревают, решение, являясь незавершенным, и управление, требующие корректировки в исходном коде (соответственно знание используемых языков программирования), ограниченная возможность ЦИК по набору персонала необходимой квалификации (по причине низкого уровня оплаты труда по сравнению с частным сектором и некоторыми государственными структурами) делают процесс зависимым от внешних специалистов.

Отметим, что хотя для реализации мероприятий, предусмотренных в Концепции ГАИС “Выборы” и имеющейся документации для ГРИ,^12,13 был необходим периодический пересмотр мероприятий, сроков и задач, это не имело места. Вместе с тем развитие ГАИС “Выборы” осуществляется исключительно экспертами, вовлеченными в Проект, которые руководствуются техническими документами, которые должны быть

________________

¹² Государственная автоматизированная информационная система “Выборы” – модуль “Государственный регистр избирателей” – “Бизнес-требования”, документ разработан на основании договора № 10 от 20.11.2006: Проектирование модуля “Государственный электронный регистр избирателей”.

¹³ Техническое задание “Государственный регистр избирателей” (создание и внедрение модуля “Единая централизованная автоматизированная информационная система”) и Технический проект “Государственный регистр избирателей”, документы разработаны ГП “Центр специальных телекоммуникаций” в 2007 году на основании договора № 300/07 от 27.02.2007.

Анализ существующей ситуации и возможных осязаемых перспектив не позволяет считать возможным осуществление консолидации процесса развития существующего решения, которая потребует значительного пересмотра концепции и других документов сквозь призму реалистичных задач. Вместе с тем надо реализовать имеющийся потенциал и использовать доступные возможности, а также исключить зависимость от источников информации или от независимо разработанных и развитых решений.

Недостатки, выявленные в реализации Концепции ГАИС “Выборы”

Реализация положений Концепции ГАИС “Выборы” сопровождалась различными связанными мероприятиями, но которые не позволяют констатировать надежный результат, готовый для использования. Несмотря на то, что во всех источниках подтверждается необходимость (единое возможное решение) формирования ГРИ на основании данных из ГРН, а информация из ГРН в течение 2009-2011 годов была основной на момент разработки списков избирателей, необходимо подчеркнуть то, что в соответствии с Кодексом о выборах подтверждение избирательного права лиц соответствующего возраста является прерогативой МПО, а с 2015 года – ЦИК. Чтобы можно было обеспечить качество и достоверность списков избирателей обязательно использование достоверной и

В процессе формирования, проверки и корректировки списков избирателей

МПО используются личные счета электронной почты

Необходимо отметить то, что консультантом ИТ Проекта ПРООН “Поддержка выборов в Молдове” был выявлен риск использования личных счетов электронной почты в процессе разработки и проверки для передачи/приема списков избирателей (которые носят конфиденциальный характер), поступающих от МПО. Это действительно и в настоящее время, а ЦИК не располагает техническими возможностями и человеческими ресурсами для предоставления и управления счетами электронной почты всем МПО или избирательным участкам. Счета электронной почты могут быть предоставлены МПО в рамках других реформ, проводимых в стране, в том числе в рамках Проекта “Менеджмент публичных финансов” или реформы местного публичного управления, внедряемых, соответственно, Министерством финансов и Государственной канцелярией.

Текущие методы по передаче данных, используемых в процессе формирования и проверки списков избирателей, могут обусловить проблемы по обеспечению достоверности, безопасности и доступности информации, а также риски, связанные с разглашением конфиденциальных данных.

Так как множественные ошибки и несоответствия в списках избирателей,

представляемых МПО, в настоящее время не могут быть устранены,

а точное выявление принадлежности к избирательному участку

невозможно, важна единая идентификация лиц

и их участие в голосовании

В результате низкого уровня на основании IDNP) и подтверждение участия в голосовании. Несмотря на то, что полное исключение дополнительных списков невозможно, основным остается единая идентификация и подтверждение участия в голосовании, которые снизят влияние и последствия использования дополнительных списков путем исключения технических возможностей двойного голосования.

Несмотря на то, что не обеспечено качество данных из списков избирателей по причине низкого качества первичных данных, в усилиях, направленных на улучшение процесса по формированию /проверке списков с участием МПО, зарегистрирован прогресс. Так, в течение различных периодов число ошибок постоянно снижается. При тестировании использования электронных списков избирателей путем сопоставления с данными из ГРН были выявлены расхождения, которые были обусловлены следующими факторами:

a) неправильно указан код избирательного участка;

b) в ГРН отсутствуют данные о смерти лица;

c) в ГРН отсутствуют данные об умалишенных лицах;

d) отсутствует выписка с места проживания;

e) истек срок документов идентификации;

f) временная виза на другом участке;

g) отказ от гражданства Республики Молдова или его лишение;

h) несуществующий или ошибочный адрес;

i) нет данных о временной визе;

j) неправильное наименование улицы; др.

Несмотря на то, что ЦИК прилагает усилия для устранения причин возникновения ошибок, в настоящее время качество списков, полученных от МПО, ещё нуждается в улучшении, были выявлены проблемы различного происхождения: файлы представлены в различных форматах; имеются орфографические ошибки и форматирования и др.

Подчеркиваем несколько важных факторов, которые отрицательно влияют на качество списков избирателей, а именно:

– использование списков, составленных на основании неединообразных методов хранения регистров в МПО;

– человеческий фактор и механические ошибки;

– недостаточный уровень оснащения вычислительной техникой, который не позволяет широко внедрять некоторые единые решения для этой цели;

– наличие населенных пунктов, которые не могут быть обеспечены каналами связи необходимой мощности и качества.

Таким образом, становится необходимым концентрирование на небольших, четких и осязаемых целях для того, чтобы не ставить ЦИК или МПО в сложные для решения ситуации. Отмечаем, что в настоящее время было запущено и находится на этапе внедрения создание приложения с простым и интуитивным интерфейсом, предназначенным для создания, проверки и на основании IDNP). Подчеркивается необходимость применения законодательных положений в области защиты персональных данных.

Более точный порядок взаимодействия в процессе обмена данными представлен в графической форме на следующих рисунках.

Реализация положений Концепции ГАИС “Выборы” предполагает

использование более широкого спектра данных, чем из ГРН

Несмотря на то, что для исключения дублирования голосования имеются реальные перспективы и технические возможности, а точность данных из ГРН может быть улучшена, точное присвоение избирательного участка, стоящее в основе проведения местных выборов, в отсутствие Государственного регистра административно-территориальных единиц и улиц населенных пунктов на территории Республики Молдова неосуществимо. Таким образом, акцент должен быть сделан на единую идентификацию избирателей и исключение дублирования голосования.

В этом контексте отмечается, что, кроме доступа к ранее указанным пяти Регистрам, также необходимо брать в расчет лиц, которые считаются умалишенными, и лиц из домов престарелых, данные о которых необходимо применять для формирования правильных избирательных списков.

Снижение нагрузки управления ГРИ может быть осуществлено лишь путем расширения спектра регистраторов и поставщиков данных, разнообразия инструментов проверки и взаимосвязи информационных ресурсов учреждений, вовлеченных в процесс. Должна быть проанализирована и взята в расчет перспектива доступа данных (объединения) от Пограничной полиции и Департамента пенитенциарных учреждений.

Так как точность и надежность внешних данных напрямую зависит от способностей ЦИК сформировать и управлять ГРИ и ГАИС “Выборы”, важно сотрудничество на всех этапах с учреждениями, вовлеченными в оборот данных. Это сотрудничество должно быть реализовано посредством формирования постоянной рабочей группы, призванной устранить препятствия, связанные с правовыми и техническими аспектами.

Ранее указанные неблагоприятные факторы объективно или субъективно отрицательно повлияли на автоматизацию избирательного процесса. В результате внедрение ГАИС “Выборы” продолжается уже 6 лет, а срок сдачи в промышленную эксплуатацию в настоящее время невозможно прогнозировать. Вместе с тем ГРИ и РСИС не представляют собой надежных завершенных решений.

Хотя в процессе тестирования компонентов ГАИС “Выборы” были задекларированы

хорошие результаты, большинство компонентов еще не завершено, а надежность

существующих не может быть гарантирована

Субъект отчитался о наличии 19 основных функций, которые представляют 7 модулей, идентифицированных в настоящее время, и которые должны составлять функциональный комплекс ГАИС “Выборы”. Среди этих 19 функций 4 реализованы, 6 находятся в процессе разработки, одна (списки избирателей) – на этапе тестирования, а остальные 8 не начаты. Так, ни один модуль целиком из 7 модулей не является полностью функционирующим. Реализованные функциональности были тестированы в ходе различных голосований и продемонстрировали преимущественно хорошие результаты. Несмотря на это, комплексное тестирование ГАИС “Выборы”, которое в настоящее время невозможно, может обнаружить другие недостатки и ошибки в уже существующих компонентах. В течение периода разработки, тестирования и настройки компонентов системы потребовалось множество корректировок и приведений в соответствие для реализации некоторых функций, что связано с рядом непредусмотренных технических обстоятельств и необходимостью содействовать значительному числу голосований за последние годы. Технические проблемы относятся в основном к качеству и порядку передачи/проверки списков от МПО, а также к существенным расхождениям между ними и данными из ГРН. Таким образом, можем констатировать, что процесс создания системы был достаточно сложным, трудным и иногда спонтанным.

Отмечается, что факторами, которые обусловили низкий уровень реализации, являются: дефицит финансовых средств, отсутствие необходимых первичных данных, проведение множества незапланированных голосований, появляющиеся трудности технического порядка.

Большая длительность реализации Проекта ведет к моральному старению

первоначального решения и технологий, а выбор опции разработки “с нуля”

значительно снижает возможности по обеспечению непрерывности,

надежности и гибкости системы

Вследствие достаточно медленного процесса по регистрации видимых результатов проблема морального старения и необходимость приведения в соответствие с новыми технологиями и вызовами может превысить возможности по мобилизации для регулирования направлений развития, а также для обеспечения непрерывности развития путем постоянного применения надежных решений. В этих условиях естественна необходимость переоценки концепции развития технического решения.

Если бизнес-процесс не был подвержен реинжинирингу и не предоставляет уверенности о возможности или рациональности его автоматизации, рекомендуется подход, основанный на использовании масштабируемого независимого решения для каждой части процесса, таким образом упрощая содержание, уменьшая взаимозависимость компонентов, когда ее недостатки отражаются на функциональности других, а также создавая возможность получения результатов на каждом этапе развития, в прогрессивном развитии и минимизируя риск морального старения. Было бы уместно использование следующих методов: развитие приложений, основанное на компонентах (CBSD),¹⁴ или развитие приложений, основанное на услугах (SOSE)¹⁵ .

________________

¹⁴ Component-based software development – развитие приложений, основанное на компонентах.

¹⁵ Service-oriented software engineering – развитие приложений, основанное на услугах.

Разработка компонентов системы ограниченным кругом лиц приводит к

значительному росту рисков, связанных с развитием и техническим

обслуживанием, а также усиливает последствия ошибок и задержек

В настоящее время разработка и техническое обслуживание компонентов ГАИС “Выборы” осуществляются ограниченным кругом лиц. Настройка и последующее развитие предполагают наличие углубленных знаний в данной области, которые ЦИК не имеет возможности обеспечить на допустимом уровне и профессионализме, особенно в текущих условиях оплаты труда персонала ИТ. Так, несмотря на то, что прошли обучение четыре лица из подразделения ИТ ЦИК, они не способны самостоятельно управлять ГАИС “Выборы”, что отмечено и экспертами, вовлеченными в реализацию Проекта. По тем же причинам, усиленным необходимостью обеспечения конфиденциальности и безопасности данных, возможный аутсорсинг соответствующих задач в настоящее время не может рассматриваться в качестве решения.

Обращаем внимание на следующие факторы, которые имеют существенное влияние на завершение и внедрение ГАИС “Выборы” в ближайшее время:

a) Проект “Поддержка выборов в Молдове” завершается в сентябре 2013 года, а его преемник Программа “Улучшение качества демократии в Молдове путем парламентской и избирательной поддержки” переняла лишь некоторые виды деятельности;

b) уровень реализации ГАИС “Выборы” является незначительным пропорционально имеющемуся времени;

c) критическая зависимость от функционирования ГРИ и доступности его данных, который невозможно реализовать в краткосрочной и среднесрочной перспективе по причине:

- отсутствия или неточности необходимых внешних данных;

- низкого уровня обеспечения вычислительной техникой и знаний в области ИТ в МПО и на избирательных участках;

- отсутствия возможности обеспечения достаточными каналами связи всех МПО и избирательных участков;

- согласно Кодексу о выборах, использование кода IDNP для составления списков избирателей запланировано начиная с 2015 года.

ГРИ не может быть полностью реализован в существующих условиях, а

компоненты ГАИС “Выборы” функционируют, используя неполные данные

Несмотря на то, что реализация и внедрение ГРИ были одной из целей Проекта, указанные факторы, а также многие другие обусловили отказ от него в пользу развития ГАИС “Выборы” и разнообразия ее функций. Роль ГРИ должна была быть выполнена данными, импортированными из ГРН и приведенными в соответствие и откорректированными для каждого случая тестирования. Так, хотя функциональности были задекларированы как надежные, в то время как тестирования были проведены с использованием ограниченных списков избирателей и данных из ГРН, можем сделать заключение, что компоненты ГАИС “Выборы” функционируют, используя неполные данные.

Независимо от конечного результата процесса разработки и развития ГАИС “Выборы”, конечное решение может считаться морально устаревшим, сложным в обслуживании, настройке и корректировке и не может гарантировать возможность внесения концептуальных или структурных изменений, тем более интегрирование в новые внутренние или внешние потоки данных. Так, рассуждение о разделении технического решения ГРИ от ГАИС “Выборы” достаточно аргументировано. Фактически можем отметить отсутствие эффективности в условиях, когда ГАИС “Выборы” и ГРИ не завершены, а для ГРИ не утверждена ни концепция, ни положение. Таким образом, ГРИ, будучи заменен списками избирателей и данными из ГРН, импортированными в функционирующую среду ГАИС “Выборы”, в некоторых источниках¹⁶ носит название Электронного регистра избирателей (ЭРИ). Отметим, что в текущих условиях по причине отсутствия необходимых первичных данных надлежащее функционирование ГРИ невозможно, независимо от выбранного технического решения.

________________

¹⁶ Отчеты о достижениях Проекта ПРООН “Поддержка выборов в Молдове” и отчеты о достижениях Программы ПРООН “Улучшение качества демократии в Молдове путем парламентской и избирательной поддержки”.

Рекомендации:

руководству ЦИК:

1) осуществить полный анализ компонентов ГАИС “Выборы” и, учитывая внутренние способности, принять решение о возможности ее последующего развития в аспекте их важности и эффективности инвестирования средств;

2) рассмотреть возможность пересмотра концепции ГАИС “Выборы” в контексте изложенных констатаций и представить Правительству обоснование для продвижения и принятия ее Парламентом;

3) совместно с МИТС разработать и утвердить в ограниченные сроки документы по регламентированию ГРИ, а также четкий план действий о необходимости регулирования в законодательстве, связанном с его внедрением;

4) разработать и представить Правительству аргументированную справку по запросу создания достаточного числа защищенных счетов электронной почты с указанием минимальных требований к ним для обеспечения потребностей в ходе выборов и исходя из прогнозируемого объема информации, а также ее содержания;

5) совместно с Государственной канцелярией, МИТС, МЮ, МИДЕИ, МО сформировать постоянную рабочую группу для координирования всех правовых и технических аспектов, необходимых для обеспечения эффективного обмена данными;

6) осуществить переоценку порядка реализации технического решения для ГАИС “Выборы”, чтобы принять в учет необходимость реинжиниринга процессов, а также предусмотреть возможность использования современных масштабируемых методов разработки приложений.

Анализ

деятельности, связанной с развитием ГАИС “Выборы”, внедряемой

в рамках Проекта ПРООН “Поддержка выборов в Молдове”

Некоторые аспекты в реализации Проекта, которые

отрицательно повлияли на достижение целей

Несмотря на то, что обычно имеется заведомо положительное отношение к проектам и миссиям, проводимым зарубежными партнерами или международными организациями, но учитывая, что человеческий фактор и ошибки присущи всем, аудиторская группа попыталась сформулировать беспристрастное мнение, а выводы были полностью направлены на реально полученные результаты и установленные недостатки в контексте низкого уровня завершенной деятельности.

Имеются расхождения в отчетах Проекта и данных, представленных субъектом

по компонентам ГАИС “Выборы”, по уровню реализации и другим аспектам,

а развитие системы часто перенаправлялось

Аудиторская миссия установила, что число модулей и функциональностей ГАИС “Выборы”, а также данные о том, что реализовано и что должно быть реализовано, не указаны конкретно ни в одном источнике. Так, несмотря на то, что было задекларировано выполнение тестирования многих функциональностей, в настоящее время ЦИК не может их использовать в полной мере. Развитие ГАИС “Выборы” часто перенаправлялось, в том числе по причине организации большого числа выборов в течение двух лет. ГРИ был указан только в одном отчете, в дальнейшем уклоняясь от этой формулировки в пользу ЭРИ, функции которого ограничиваются вводом данных о лицах и формированием списков избирателей.

Не была достаточно изучена реальная ситуация и факторы, которые составили

препятствия и представляют значительные риски в достижении целей

Отмечается низкий уровень вовлечения лиц, ответственных за реализацию Проекта, и как результат были констатированы упущенные цели. В настоящее время, когда Проект ПРООН “Поддержка выборов в Молдове” находится на заключительном этапе, а Программа ПРООН “Улучшение качества демократии в Молдове посредством парламентской и избирательной поддержки”, начатая в июле 2012 года, переняла только некоторые деятельности, связанные с развитием технических решений, предусмотренных в Проекте, нет уверенности в способности ЦИК принять результаты работы и завершить разработку ГАИС “Выборы”. Среди основных мероприятий в рамках Проекта было повышение способностей ЦИК по техническому обслуживанию и независимому развитию ГАИС “Выборы”, это был и один из критериев (аргументов), используемых в пользу реализации решения “in-house” (разработка “с нуля” собственными силами) вместо приобретения конечного продукта. Исходя из низкого уровня реализации компонентов ГАИС “Выборы” и существенных проблем в общих контролях ТИ (факт, который должен был быть взят в учет при утверждении ранее указанного решения и на приоритетное улучшение которого должны были ориентироваться основные усилия), подход к порядку реализации целей в настоящее время, рассматриваемый ретроспективно, кажется несвоевременным.

Из недостатков в стратегии Проекта отметим концентрирование на обучении одного ключевого лица в рамках ЦИК (которое впоследствии уволилось), не соблюдая принципы непрерывности. Впоследствии были приложены значительные усилия для обучения других работников Управления ИТ ЦИК для улучшения ситуации в данной области.

Отмечаем, что ЦИК должна сконцентрироваться на ассимиляции всего, что было разработано (независимо от уровня завершенности), на документировании компонентов и запросе любых

Внешние факторы, которые не могут быть проконтролированы в настоящее время,

лишают эффективности действия по автоматизации избирательного процесса

В то время как избирательный процесс осуществляется вручную, а параллельно проводятся тестирование и пилотирование функциональностей ГАИС “Выборы”, нагрузка на ЦИК и особенно на специалистов ИТ значительно усиливается. Отсутствие четкой и ощутимой перспективы не позволяет соответствующим образом управлять человеческими ресурсами и адекватно их планировать для достижения ожидаемых целей. Способности ЦИК надлежащим образом контролировать процесс и строить реальные планы на будущее значительно снижаются по причине зависимости от внешних факторов. Среди них отмечаем необходимость внесения изменений в законодательство и зависимость от других информационных ресурсов.

В течение последних лет ЦИК получала различную помощь и консультации при поддержке и партнерстве международных организаций, обсуждались различные вопросы разными методами и проанализировано множество сценариев реформирования и развития. Вместе с тем были выявлены и изучены имеющиеся препятствия и значимые проблемы. Несмотря на это, основным пунктом направления, которое может создать предпосылки или замедлить развитие, остается приведение в соответствие законодательной и нормативной базы, без которой любое видение, как бы аргументировано оно ни было, не может иметь достаточных шансов по материализации.

Исключая присущую зависимость от законодательной базы, развитие области может быть рассмотрено меньше в аспекте повышения эффективности, а в качестве первичной необходимости обеспечения устойчивого исключения ошибок, человеческого фактора и возможных мошеннических действий в процессе создания списков избирателей, которое, в свою очередь, не может быть представлено без наличия ГРИ и заполнения его точными и

Несмотря на то, что аспекты по соблюдению законодательства о доступе к персональным данным еще не были полностью объединены с аспектами по развитию технического решения ГАИС “Выборы”, не это должно быть первичной заботой, а возможное переосмысление порядка интерпретации внутренних процессов в контексте автоматизации и полной его оцифровки. Одной из основных причин этого является то, что новый закон о защите данных персонального характера был опубликован намного позже, чем Концепция ГАИС “Выборы”.

В этих условиях естественна необходимость переоценки концепции по развитию технического решения.

Так как развитие и разработка компонентов ГАИС “Выборы” осуществляются

экспертами в рамках Проекта, необходимо надлежащее документирование

всех процессов и компонентов

Разработка и регулирование модулей ГАИС “Выборы” осуществлялись исключительно экспертами, вовлеченными посредством Проекта, ЦИК привлекалась только с целью консультации некоторых практических аспектов и на этапах интегрирования новых или измененных компонентов на производственном сервере. Несмотря на то, что исходные коды для новых или измененных компонентов хранятся вместе с кратким описанием их функций или внесенных изменений, они недостаточно документированы для того, чтобы перенять их развитие или содержание ЦИК независимо или другим экспертом. Также недостаточно документированы настройки оборудования, операционных систем, СУБД и других важных процедур. В условиях, когда возможности ЦИК обеспечить удовлетворительный уровень внутренней способности независимого управления и развития ГАИС “Выборы” малы, а до завершения Проекта остается мало времени, обеспечение непрерывности развития подвержено большому риску.

В отчетах нанятых ПРООН экспертов указано большее число модулей и функций для ГАИС “Выборы”, чем описано субъектом, а полное описание того, что есть и что должна содержать финальная версия, не было идентифицировано. Таким образом, можем констатировать проблемы последовательности и непрерывности в процессе развития. Вместе с тем отмечается, что на момент проведения аудиторской миссии ЦИК не располагала всеми Отчетами о прогрессе и финансовыми отчетами, они были запрошены от миссии ПРООН Молдовы к концу процесса аудита. Таким образом, был получен неполный набор данных, на основании которых не смог быть проведен анализ управления средствами в рамках Проекта, а также стоимости его компонентов. Отметим, что согласно документам, связанным с реализацией Проекта, ЦИК не выполняла адекватно указанные функции, имея различную ответственность по управлению и мониторингу, но не располагая необходимыми данными в этом отношении.

Эксперт ИТ Проекта ПРООН “Поддержка выборов в Молдове” в Отчете о деятельности от 25.09.2009 отметил, что целесообразность развития системы “с нуля” была рекомендована им. Среди основных аргументов были названы: наличие значительного числа уже реализованных модулей (10 модулей); экономия средств; обучение персонала ЦИК в области “high-tech”; устойчивость и т.д. Вместе с тем в одном из следующих отчетов (от 8.12.2009) эксперт идентифицировал другие 19 модулей, которые необходимо разработать, чтобы в конечном отчете за 2010 год появились и другие модули, разработка которых необходима. Учитывая изложенное, текучесть квалифицированного персонала в рамках ЦИК, а также другие факторы, аргументы, приведенные в пользу самостоятельной разработки системы, в настоящее время не кажутся достаточными.

Вследствие низкого уровня исследования объекта автоматизации и в условиях

разработки решения “с нуля”, как следствие недостаточности первичных

данных, развитие ГРИ в функциональном комплексе ГАИС “Выборы”

не является осуществимым

Отмечается, что уровень исследования объекта автоматизации и знание потребностей были на очень низком уровне. В контексте решения разработки ГАИС “Выборы” “с нуля” и используемых в его пользу аргументов отмечаем низкий уровень способности ЦИК в этом отношении и проблему текучести квалифицированного персонала, условий, в которых с наличием множества других аргументов “против”, отмеченное решение не может быть осуществимо и рационально. Сейчас, когда ЦИК не может гарантировать способность формировать и управлять списками избирателей на высоком уровне точности (особенно по причине отсутствия достаточных первичных данных), идея слияния ГРИ в функциональный ансамбль сложной в управлении системы, которая подвержена моральному старению и еще не функционирует, является неэффективной. Эти аргументы должны служить в качестве основы для решения по развитию ГРИ как независимого и отдельного решения, что будет значительно способствовать росту ее доступности, безопасности и гибкости, значительно минимизируя зависимость от качества данных и других компонентов.

В контексте развития способностей ЦИК проводить автоматизированные выборы (основанные на использовании ИТ) или хотя бы с использованием ИТ, ключевым моментом являются доступность управления и составления точных списков избирателей и исключение дублирования голосования или допущение избирателей, лишенных этого права (в установленном законом порядке). Сейчас, когда Кодекс о выборах предписывает начиная с 2015 года возложение ответственности на ЦИК за составление списков избирателей и их качество, основным является определение осуществимого и реалистичного решения этих целей.

Результаты реализации задач Проекта “Поддержка выборов в Молдове” не

представляют надежного решения, таким образом, усилия направлены на

создание простого и надежного решения для формирования

списков избирателей МПО

Проект ПРООН “Поддержка выборов в Молдове” запланирован на сентябрь 2008 года – октябрь 2013 года, а уровень реализации ГАИС “Выборы” не дает оптимистичных перспектив, тем более что имеются проблемы, которые делают невозможным внедрение ГРИ, без которого, в свою очередь, большинство компонентов системы не может функционировать. Возможно, что и по этим причинам одновременно с утверждением Программы ПРООН “Улучшение качества демократии в Молдове посредством парламентской и избирательной поддержки” в июле 2012 года была перенята лишь деятельность, связанная с формированием списков избирателей и регистрацией избирателей. Таким образом, признавая критическую важность внешних данных, которые в настоящее время не могут обеспечить качество списков избирателей, была начата разработка нового приложения, предназначенного для составления списков избирателей и регистрации избирателей. Путем реализации указанного приложения предполагается создание простого и легкого в управлении интерфейса, чтобы лица из МПО могли с легкостью вводить данные. Не ясен соответствующий подход в контексте изменений в Кодексе о выборах, который должен вступить в силу с 2015 года. В настоящее время были бы эффективны использование и оптимальная эксплуатация имеющегося сценария, когда ответственность за составление списков возложена на МПО, а также создание надежных инструментов для заполнения и

Хотя концентрация усилий на создание приложения для регистрации избирателей МПО объяснима, не надо отказываться от завершения разработки модулей и функциональностей ГАИС “Выборы”. Однако, учитывая незначительный прогресс по завершению системы в условиях значительного ограничения по времени (Проект завершается в сентябре 2013 года, а в настоящее время не осуществляется деятельность в его рамках), было бы ключевым полное документирование имеющихся компонентов, описание всех элементов, чтобы ЦИК была способна ее содержать и независимо развивать.

Обмен данными, связь с ГРН

Процедуры, используемые для обмена данными с ГРН, должны быть пересмотрены

и обновлены, а также должны быть предусмотрены процедуры и алгоритмы

проверки полноты и точности данных

В результате тестирования компонентов ГАИС “Выборы” в 2009 году при консультации и поддержке зарубежных экспертов было принято решение о необходимости изменения технологии по импорту данных из ГРН. Так, были пересмотрены тендерные документы и технические спецификации для процедуры закупок ГРИ (факт отражен в отчетах о прогрессе Проекта и в отчетах о деятельности эксперта ИТ Проекта) для изменения использования технологии по импорту данных из ГРН с технологии, основанной на файлах, на технологию, ориентированную на web-услуги. Несмотря на это, на конец отчетного периода делается акцент на необходимость обновления и пересмотра процесса использования обмена данными в режиме он-лайн. В результате того, что электронные данные об избирателях используются преимущественно для тестирования функциональных модулей и различных сценариев в рамках пилотирования во время некоторых маломасштабных выборов, путем генерации предварительных списков избирателей, импорт данных из ГРН делается только по ограниченной выборке (для районов, вовлеченных в избирательный процесс, в рамках которых осуществляются тестирования) на основании отдельных договоров с ГП “ЦГИР “Registru”. До настоящего времени была осуществлена лишь одна процедура полного импорта данных из ГРН (в 2009 году), в последующие этапы были импортированы лишь

В настоящее время отсутствует долгосрочное соглашение между ГП “ЦГИР “Registru” и ЦИК в области обмена данными, организации и координирования проверки данных. Отметим, что процесс генерирования, проверки данных для передачи ЦИК и импортированных в ГАИС “Выборы” контролируется в целом ГП “ЦГИР “Registru” и путем разработанных им инструментов. Таким образом, в отсутствие контрольных сумм и других методов проверки правильности и полноты данных не могут быть исключены случаи наличия ошибок в данных, предусмотренных для импортирования, а также в рамках ГАИС “Выборы”. Кроме того, до тех пор, пока формирование набора данных осуществляется исключительно ГП “ЦГИР “Registru”, ЦИК не может гарантировать полноту и сохранность данных. В контексте будущей передачи полной ответственности ЦИК по составлению списков избирателей не может быть допустима полная зависимость от одного внешнего поставщика данных. В этом отношении приветствуется установление постоянной связи с предоставлением ЦИК возможности по формированию запросов и других операций на уровне прямых команд к СУБД ГРН или другого аналогичного способа, который позволит исключить возможность появления ошибок на этапах подготовки и импорта данных.

Рекомендации:

руководству ЦИК:

7) совместно с представителями Проекта осуществить постепенное предоставление прав по полному доступу для всех сред ГАИС “Выборы” и ее компонентов персоналу ИТ в рамках Комиссии, чтобы была обеспечена техническая возможность независимого управления;

8) в соответствии со своими ролями в рамках Проекта ПРООН “Поддержка выборов в Молдове” принять необходимые меры для получения всех отчетов о прогрессе, о деятельности и финансовых отчетов, а также протоколов Административного совета и других документов, связанных с его реализацией, для обеспечения непрерывности деятельности, инициированной в рамках Проекта;

9) совместно с представителями Проекта выявить и завершить структуру, компоненты и техническое описание интегрированной ГАИС “Выборы” и каждого компонента в отдельности, а также обеспечить наличие технической документации, предпочтительно на государственном языке;

10) осуществить реинжиниринг своих бизнес-процессов для выявления, какие из них должны быть автоматизированы, и, как результат, провести инвентаризацию разработанных, находящихся в разработке и/или тестируемых/пилотируемых модулей ГАИС “Выборы” (в том числе функциональностей), а также модулей, которые необходимо разработать;

11) разработать план мероприятий по решению проблем, связанных с созданием и управлением списками избирателей, с возможным отделением соответствующих процессов от ГАИС “Выборы”;

12) заключить долгосрочное соглашение с ГП “ЦГИР “Registru”, в котором предусмотреть инструменты по проверке правильности и полноты процесса обмена данными и механизмы взаимодействия между базами данных на уровне запросов или команд для проверки/актуализации классификаторов.

Общие контроли ИТ

Оценка общих контролей в рамках ЦИК была произведена в соответствии со Стандартом SMV ISO/CEI 27002:2009¹⁷, а для комнаты серверов использовался TIA-942¹⁸.

________________

¹⁷ SMV ISO/CEI 27002:2009 (Технология информации/Техника безопасности/Код надлежащей практики для менеджмента информационной безопасности).

¹⁸ Стандарт, развитый Telecommunications Industry Association (TIA) для определения условий строительства и параметров функционирования Центра данных.

Исходя из задач, установленных ЦИК, назначение ГАИС “Выборы”, ГРИ и РСИС,

соответствующее управление и стандартизация в области ИТ являются

обязательными, для чего необходимы значительные усилия

Результаты оценки на основе требований высшего уровня опровергли необходимость расширения области проверки путем установления низкого уровня покрытия области ИТ-контролями. Так, детальный уровень результатов оценки не представит достаточный уровень материальности в контексте необходимости полного пересмотра области способом лучшего планирования и с комплексным подходом. До тех пор, пока не завершена разработка ГАИС “Выборы” и ГРИ, результаты низкого уровня общих контролей не представляют серьезной угрозы путем появления ряда нежелаемых событий со значительными последствиями по безопасности. Тем не менее наличие персональных данных в рамках учреждения в условиях отсутствия необходимых контролей может привести к значительным нарушениям законодательства.

В случае запуска в промышленную эксплуатацию некоторых модулей ГАИС “Выборы” или других систем (ГРИ, РСИС) будет строго обязательным приведение в соответствие соответствующего решения и учреждений, вовлеченных в процесс, с самыми высокими требованиями, в противном случае использование ИТ при выборах составит большие риски как для информационной безопасности и конфиденциальности персональных данных, так и для соблюдения избирательного законодательства. Для исключения подозрений и недоверия со стороны общества, избирательных конкурентов, государственных учреждений и со стороны международных организаций, а также для обеспечения высокого уровня качества и безопасности избирательного процесса рекомендуется сертификация на основании ряда признанных международных стандартов, таких как ISO/IEC 27001:2005¹⁹, ISO/IEC 9001:2008²⁰.

________________

¹⁹ ISO/IEC 27001:2005 – Information technology – Security techniques – Information security management systems – Requirements.

²⁰ ISO/IEC 9001:2008 – Quality management systems – Requirements.

Подробный анализ оценки общих контролей был представлен субъекту, однако включение всех необходимых для улучшения областей в описания с четкими рекомендациями в рамках настоящего Отчета не является рациональным. Приведение в соответствие с требованиями стандартов, используемых для оценки, должно осуществляться постепенно, согласно установленному плану, исходя из способностей ЦИК, и согласовываться с процессами по разработке и внедрению ГАИС “Выборы” и других систем. Также важно планирование возможностей и финансовых средств, чтобы исключить превращение процесса в формальный и предоставить надежные результаты.

Для предоставления общего видения о порядке улучшения в области управления ИТ сквозь призму применения общих контролей делаем акцент на некоторых важных шагах, реализацию которых ЦИК должна осуществить как можно быстрее. В этом контексте обращаем внимание на необходимость:

a) утверждения политики в области информационной безопасности, которая будет отражать обязательства, ответственность и цели учреждения в данной области;

b) разработки стратегии развития ИТ, согласованной и дополненной стратегией развития учреждения в целом и идентифицированными надежными решениями для автоматизации избирательного процесса.

Управление любыми экономичности, эффективности и результативности) и обеспечения непрерывности, надежности и масштабируемости решений ИТК. Для правильного распределения приоритетов первичным и основным является управление рисками. На основании оценки рисков строятся контроли, предназначенные предоставить доверие о порядке управления ИТК. Таким образом, следующими шагами являются:

c) выявление, классификация, оценка и управление рисками;

d) внедрение процедур по управлению

Подчеркиваем необходимость полного документирования компонентов ГАИС “Выборы”, в том числе описания исходного кода, настроек оборудования, операционных систем и СУБД. Дополнительно ЦИК должна запросить и убедиться, что в рамках приложений, бенефициаром которых является, включены контроли приложения²¹ таким образом, чтобы обеспечить полноту, точность, валидность, безопасность и достоверность данных.

________________

²¹ Контроли приложения являются специфическими процедурами контроля за приложениями, которые могут гарантировать, что все операции авторизированны и зарегистрированы, полностью обработаны, правильны и произведены своевременно. Контроли приложения могут состоять из ручных процедур, произведенных пользователями (контроли пользователей), и автоматизированных процедур или контролей, осуществляемых программным обеспечением.

Физические контроли и контроли среды

Результаты оценки физических контролей и контролей среды свидетельствуют о соответствии их в значительной степени международным стандартам, за исключением некоторых важных отклонений. Описание в настоящем Отчете аспектов о результатах проведенной оценки может представлять опасность для обеспечения некоторых аспектов безопасности, причина, по которым аудиторская группа изложила их детально только в рабочих документах, которые были доведены до сведения соответствующих лиц из ЦИК. Результаты оценки были переданы официально ЦИК для устранения установленных недостатков и были изложены в рабочих документах.

Рекомендации:

руководству ЦИК:

13) предпринять все необходимые действия для устранения недостатков в общих контролях ИТ, а также в физических контролях и контролях среды на основании анализа, представленного аудиторской группой, особое внимание должно быть обращено на приоритетную реализацию ранее указанных пунктов (a)-(d);

14) в срочном порядке запустить процессы приведения в соответствие и сертификации учреждения с признанными международными стандартами в области информационной безопасности и менеджмента качества.

ВЫВОДЫ

В контексте изложенного делается вывод, что в рамках Проекта “Поддержка выборов в Молдове” с самого начала были запланированы расходы, для которых еще не были выявлены источники финансирования. Исходя из заявлений субъекта и из отчетов о прогрессе Проекта, можно свидетельствовать о наличии проблем по идентификации необходимых средств, что привело к задержке ряда важных мероприятий. Тем не менее не можем утверждать, что это было главной причиной низкого уровня реализации предусмотренных видов деятельности. Последствия и более значительный эффект имели:

- отсутствие всестороннего изучения реальной ситуации в области в стране;

- отсутствие технико-экономического обоснования для идентификации оптимального решения по развитию, исходя из имеющихся условий и реальных перспектив;

- отсутствие анализа способностей ЦИК по ассимиляции и по соответствию будущим вызовам (в том числе соответствие законодательной и внутренней базы бизнес-схеме);

- низкий уровень доступности и точности необходимых данных;

- отсутствие вычислительной техники во многих населенных пунктах и низкое качество каналов связи;

- низкий уровень наличия квалифицированного персонала в области ИТ в МПО и на избирательных участках.

Отсутствие видимых результатов, конечно, не может указывать на отсутствие желания и вовлечения со стороны ЦИК, скорее она попыталась реализовать цели сверх своих реальных возможностей и способностей, процесс является слишком зависимым от внешних факторов и неблагополучной ситуации в области ИТ.

В настоящее время, пытаясь выявить простые и надежные решения для принятия на себя обязательств, которые должны вступить в силу, начиная с 2015 года ЦИК может получить лучшие результаты с меньшими усилиями. Тем не менее перспектива полной реализации Концепции ГАИС “Выборы” в создавшихся условиях не кажется реалистичной до 2015 года и в последующие годы. Так, ресурсы и усилия должны быть распределены экономично для реализации реальных, ощутимых и важных целей.

Несмотря на то, что обучение персонала было постоянной заботой руководства ЦИК, в развитии технических решений акцент должен быть поставлен на масштабируемых решениях, основанных на компонентах и услугах, которые будут простыми в управлении и разделены на внутренне администрируемые сегменты и подверженные аутсорсингу. Это позволит повысить эффективность расходов и снизить зависимость от конкретных специалистов.

Чтобы не подвергнуть риску процесс развития в будущем и получить результаты качественного управления ИТ и услугами, необходимо приступить в приоритетном порядке к приведению в соответствие и последующей сертификации на основании признанных стандартов в области ИТ и менеджмента качества.

Отмечается, что решение проблем и устранение препятствий возможны лишь в рамках тесного сотрудничества между вовлеченными сторонами, таким образом, чтобы автоматизация избирательных процессов основывалась на соединении качества и эффективности информационного взаимодействия, установленных целях и способностях ассимиляции. Последующие перспективы могут быть рассмотрены как процесс создания информационного и технического фундамента для будущих процессов полной автоматизации.

Приложение

Область применения аудита и методология аудита

Область применения

Область применения аудита охватывает специализированные публичные учреждения, вовлеченные в процесс автоматизации деятельности по организации и проведению выборов, и любые другие специфичные виды деятельности, связанные с данной областью.

Методология аудита

Методология аудита охватывает основные процедуры аудита, а именно: прямое наблюдение, рассмотрение документов, списков контролей и вопросников. В ходе аудита были собраны, синтезированы, проанализированы и интерпретированы все виды аудиторских доказательств: физические, устные, документированные, аналитические.

В ходе аудиторской миссии при осуществлении соответствующей деятельности группа Счетной палаты руководствовалась:

1) Стандартами аудита эффективности²²;

________________

²² Утверждены Постановлением Счетной палаты № 11 от 03.04.2009.

2) Пособием по аудиту эффективности²³;

________________

²³ Утверждено Постановлением Счетной палаты № 37 от 17.06.2010.

3) Стандартами аудита информационных технологий²⁴;

________________

²⁴ Утверждены Постановлением Счетной палаты № 54 от 22.12.2009.

4) Пособием по аудиту информационных технологий²⁵;

________________

²⁵ Утверждено Постановлением Счетной палаты № 69 от 30.12.2010.

5) действующими нормативными и законодательными

6) нормативной базой CoBIT ISACA и передовыми международными практиками.

В целях получения аудиторских доказательств были применены следующие техники, методология и процедуры аудита.

• Для оценки задач, предусмотренных ЦИК, по автоматизации избирательного процесса, порядка его регулирования, а также для идентификации учреждений, ответственных за реализацию деятельности в этом отношении, были изучены нормативные

• Для получения надежных и точных доказательств обратились с официальным письмом в ПРООН с запросом о представлении данных, связанных с реализацией Проекта “Поддержка выборов в Молдове”.

• Для выявления роли и взноса, а также полученных результатов в рамках реализации Проекта ПРООН “Поддержка выборов в Молдове”, эффективности сотрудничества с бенефициарами и уровня реализации задач были изучены все имеющиеся отчеты о прогрессе или о деятельности, протоколы, а также проведены дискуссии с сотрудниками бенефициара и с представителями ПРООН.

• Для определения порядка продолжения сотрудничества между ПРООН и ЦИК путем предоставления помощи в рамках Программы ПРООН “Улучшение качества демократии в Молдове посредством парламентской и избирательной поддержки” были проанализированы Отчет о прогрессе за 2012 год, а также протокол заседания по ее запуску.

• Для получения разумного подтверждения того, что внедрение Проекта было эффективно подвержено мониторингу, изучили протоколы заседаний его Административного совета.

• Для идентификации имеющихся проблем и рисков, связанных с реализацией Проекта ПРООН “Поддержка выборов в Молдове”, было проанализировано соблюдение сроков выполнения мероприятий и было оценено соблюдение их логической последовательности. Таким образом, были определены ограничения, внутренние и внешние факторы, которые влияют на ход реализации мероприятий.

• Для определения происхождения и причин наличия факторов, которые влияют на достижение задач, были проанализированы контекст реализации мероприятий и зависимость от других реформ.

• Были выявлены приоритетные действия, которые должны были быть реализованы на начальных этапах и которые создали некоторые препятствия по достижению конечных целей в условиях эффективности и экономичности.

• Были идентифицированы и проанализированы области, в которых ЦИК сталкивается с трудностями по реализации своих полномочий и нуждается в поддержке для исключения препятствий и рисков, а также для благоприятствования эффективным методам сотрудничества между ответственными учреждениями, вовлеченными в реализацию и внедрение ГАИС “Выборы”.

• Для анализа исполнения ЦИК полномочий владельца государственных регистров изучили и рассмотрели нормативные положения в данной области; изучили бухгалтерские документы, связанные с регистрацией

• Для определения областей риска и разнообразия были проанализированы техническая документация, Концепция ГАИС “Выборы”.

• Для оценки общих контролей в рамках Центральной избирательной комиссии были изучены внутренние положения, приказы, другие соответствующие внутренние

• Для тестирования физических контролей и контролей среды посетили целевые помещения и провели прямые наблюдения в зданиях предприятия.

• Для оценки результатов применения общих контролей в рамках Центральной избирательной комиссии провели дискуссии с ответственными лицами из различных ключевых областей.

• Для получения ряда более специфичных данных и для осуществления некоторых структурных анализов были разработаны, направлены различные виды вопросников и проанализированы их результаты.

• Полученные результаты и выводы были сообщены ответственным лицам Центральной избирательной комиссии, с которыми были обсуждены констатации и возможные методы улучшения.

• Аудиторская миссия была проведена в Центральной избирательной комиссии. В результате низкого уровня детализации и точности доказательств, связанных с внедрением Проекта ПРООН “Поддержка выборов в Молдове”, полученных от Центральной избирательной комиссии, была запрошена информация от ПРООН.